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目前，我國農村金融機構相對單一且網點覆蓋率低，各大正規金融機構紛紛撤離農村市場，缺乏推動農村金融機構提高運營效率的內在動力和外在壓力。這造成農村金融資源通過明渠（財政、金融渠道）或暗渠（扭曲的價格機制和其他隱蔽方式）向城市和非農領域轉移。以宜城村鎮銀行所在的湖北省為例，全省金融資源配置充足的縣、鄉（鎮）每萬人擁有網點數1個以上，相對不足的每萬人擁有網點數0.49個以下。截至2007年底，宜城市（縣級市）設有銀行服務網點60個，每萬人擁有銀行服務網點1.07個，主要為農信社和郵儲網點。僅2002—2005年，全省縣域金融渠道凈流出資金合計就達1346.2億元，呈逐年擴大趨勢，至2005年達到649億元，占全省同期縣域GDP總量的25.3%。

（二）區位優勢和政策優惠是村鎮銀行建立發展的良好基礎

宜城位于鄂西北部，屬縣級市，全市總人口58萬，城鎮化率47.3%，整體經濟活力較強，2015年初，成為湖北省唯一一家被列為國家新型城鎮化綜合試點市。截至2012年末，全年完成地區生產總值220億元，地方公共財政預算收入10.67億元，規模工業總產值380億元，城鎮居民人均可支配收入15000元，農民人均純收入9800元。截至2010年末，全市金融機構人民幣存款余額81.28億元，其中城鄉居民儲蓄存款余額59.94億元。湖北省明確村鎮銀行享受國家及地方給予農信社的有關優惠政策，如試點期間減免地方性稅費、3年內減征營業稅和所得稅、組織涉農資金存入村鎮銀行、推薦投資回報較高項目等。宜城市政府主動邀請有關金融機構在該市發起設立村鎮銀行，成立籌建工作專門機構參與組建工作，銀監部門也積極予以現場指導和支持。

二、宜城村鎮銀行成立以來取得的主要成效

宜城村鎮銀行經過幾年來的穩健經營，已能夠與其他金融機構同臺較量，發揮了支農支小的作用，成為農村金融市場組織體系的重要組成部分。最為重要的，是宜城村鎮銀行引入了市場競爭機制，培育了具有競爭性的區域農村金融市場，催生了特色鮮明、深受農戶喜愛的貸款品種和模式。

（一）樹立了村鎮銀行支農支小的業務品牌

村鎮銀行發揮了信貸決策鏈條短、發放貸款快、經營機制靈活的特點，積極為“三農”服務。貸款客戶中，農戶個人貸款占80%，20%為涉農企業貸款；農戶或企業從提出借款申請到發放使用最短可在1個工作日內完成，貸款額度在2萬至80萬元不等；貸款期限均在1年及1年以內，根據不同客戶類型、貸款方式等靈活確定利率；采取農戶聯保、自然人保證等形式，形成平輩壓力、彼此監督、約束還款的模式。實踐表明，農村的誠信社會文化環境，降低了潛在的違約成本。這種手續簡單、使用方便的貸款適應了農戶資金周轉的臨時性、季節性和突發性等特點。

（二）培育了具有競爭性的農村金融市場，促進當地金融機構改變了經營觀念、提升了服務效率

村鎮銀行作為農村金融市場的后來者，能夠在短時間內占據市場并獲得當地認可，依靠的是政府、監管部門以及股東的大力支持和村鎮銀行本身深入的營銷，最終能夠挖掘潛在客戶。與此同時，當地農村信用社、郵儲等金融機構及時調整和改變經營策略，積極跟進項目源和資金流，通過下放審批權限、提高審批時效、降低貸款成本等多種措施鞏固其在農村金融市場的地位。部分國有大型商業銀行也積極籌劃向農村金融市場滲透。這種多個金融機構并存的局面，促進了整個金融運行效率的提高和市場競爭的透明化，逐步形成了一個多元化、多層次的農村金融體系，受益的是廣大農戶和小企業客戶。

（三）催生了特色鮮明、深受農戶喜愛的貸款品種和模式

宜城村鎮銀行結合自身特點，創新了業務合作模式。一是“銀行+政府+農戶（公司）”合作模式。該行與劉猴鎮政府簽訂《合作協貸協議》，共同制訂了《劉猴生豬養殖農戶聯保貸款管理辦法》，采取“銀行貸款、政府協辦、農戶聯?！钡哪Ｊ较蛏i養殖戶發放貸款，促使農戶年增收5000元。二是“銀行+合作社（協會）+會員”模式。農戶參加合作社，組成聯保小組，經該行審批授信通過的社員向該行繳納授信額度一定比例的風險保證金，共擔風險。三是“銀行+龍頭企業+農戶”模式。依托農業產業化龍頭企業，圍繞糧、棉、油購銷經紀人的生產經營特點，先后開發出油菜籽、香菇等購銷經紀人貸款產品。四是“大銀行+小銀行+公司”模式。聯合股東國家開發銀行推出銀團貸款等業務，將襄樊大山現代農業有限公司貸款項目推薦給開行，組建銀團支持項目建設。五是“銀行+擔保（保險）公司+公司（農戶）”模式。與擔保公司、財產和人壽保險公司合作，開發了多種以貸款金額為最高賠付額度的低保費保險產品，降低了農戶因人身意外傷害而喪失還款能力等所帶來的貸款損失。另外，2013年宜城村鎮銀行為響應省銀監局號召，分別在南營、劉猴社區、家庭農場等三個區域開展了“雙基雙贏合作貸款”試點，通過該模式累計為45戶農戶、家庭農場發放貸款1534萬元，取得了顯著的社會效益。

三、村鎮銀行發展中存在的問題

宜城村鎮銀行面向三農，無論存貸款規模，還是服務客戶數量，都遠低于農村信用社等金融機構，實際支農效果還不十分明顯，這需要很長一段時間來改觀。其中，固然有其發展時間較短、國家相關配套政策不完善等因素，其信譽、網絡、貸款成本等先天的劣勢也是制約其發展壯大的重要原因。

（一）人才建設較為薄弱

該行大部分員工為銀行業新從業人員，金融知識和業務開拓能力明顯不足，員工素質與業務發展、風險控制的要求還有較大差距。同時，員工思想建設較為薄弱，且存在員工流失現象，部分員工經歷村鎮銀行的磨礪成長后，已不想再局限于村鎮銀行的發展環境，村鎮銀行成為少數員工進入其他大型商業銀行的“跳板”。

（二）IT網絡建設落后

宜城村鎮銀行不能以直接身份加入人行支付結算系統，只能暫且通過股東開發銀行以間接身份加入，資金匯劃極不便利。同時，村鎮銀行的IT系統落后，技術水平低，且不能聯網，存款難以實現通存通兌，有時仍需以手工方式建立臺帳進行維護。

（三）客我關系維系困難

村鎮銀行與當地農信社、郵儲貸款產品、利率等區別不大，且存在資金來源不足等先天弱勢，加之存匯款不便，更是影響了村鎮銀行在農村地區的形象，群眾對其認知率不高。由于村鎮銀行資本規模較小，且受制于監管部門規定的村鎮銀行對同一借款人的貸款余額不得超過資本凈額5%的限制，無法滿足優質客戶的貸款需求。

（四）風險防控能力較弱

由于系統的陳舊落后，致使業務風險控制、授權管理和流程設置較為粗放。村鎮銀行制定的相關制度辦法不能完全適應農業的弱質型特質，在農村金融及農業保險體系不健全的情況下，信貸資金存在一定的風險隱患。同時，內控和安防能力還需進一步加強。

四、進一步加強村鎮銀行服務三農的有關建議

2015年3月3日，中國銀監會辦公廳的《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》提出：要進一步豐富農村金融服務主體，提升農村金融競爭充分性，穩步培育發展村鎮銀行，鼓勵按照規?；M建、集約化管理和專業化服務的原則集中連片發起設立村鎮銀行，對設立村鎮銀行超過一定數量的發起行，允許設立村鎮銀行管理服務子公司。這一決議在進一步培育和發展新型農村金融機構、繼續完善壯大村鎮銀行方面發揮了很大的助推作用。目前，村鎮銀行的發展正進入關鍵階段，我們必須重視已設立村鎮銀行經營中面臨的困難和問題，在逐步解決問題的同時保持良性可持續發展。

（一）加強村鎮銀行硬件基礎設施建設

堅持高標準、高起點加強IT系統建設，應涵蓋產品創新、市場營銷、流程再造、客戶管理、風險控制和IT治理等銀行運營的方方面面，完善與人行、銀監部門、其他信息平臺網絡的對接。好的業務操作系統，可以在很大程度上增強銀行的市場反應能力和產品創新力度，顯著提升服務質量和客戶滿意度。

（二）提升村鎮銀行軟實力

一是加強人才隊伍建設，著重思想建設和業務能力建設，引導員工樹立扎根農村的服務意識，建立全國或省內統一的交流培訓學習平臺，組織員工進行自我學習和集中學習，提高業務知識和技能水平。二是加大評審、信貸、財會、安全、保衛等全流程業務制度建設，確保監控到崗、到人、到點，做到制度建設不留盲區和死角，以制度管人。三是樹立全員營銷意識。綜合利用傳統媒體、網絡媒體、老客戶、政府平臺、各級各類社會組織，全員營銷，挖掘和培育客戶。

（三）適當增資擴股

要鼓勵國有大型企業作為股東入股村鎮銀行。資本的逐利性使得一般的中小企業不愿意投資到村鎮銀行，但在盈利的追求之外，國有大型企業具有樹立社會責任感的迫切愿望和要求，可吸引其入股，以滿足優質中小企業的貸款需求和穩定壯大客戶群。同時，要協調好大股東與小股東之間的關系，充分依托股東特別是控股股東的項目、人才、資源等優勢，爭取理解與協作。

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二、城中村存在價值

有的學者或一些地方政府認為城中村是“社會毒瘤”［6］，會給城市發展帶來負面的影響。但隨著對城中村認識的加深，城中村存在的合理性被越來越多的人意識到，因此，城中村給城市帶來的影響應該是雙面性的，應該客觀公正的認識和評價城中村的存在。

（一）城中村舒緩了激增的外來人口與緊張的城市住房之間的矛盾隨著城鎮化進程的快速推進，大量的外來人口被吸引并涌入較好的城鎮就業或者創業，但是商品房的居住成本較高，同時廉租房數量較少，難以獲得租房資格，并且廉租房所在位置大多比較偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比較方便，租金也只比廉租房稍高，生活設施也比較齊全，雖然不及商品房，但和很多農村房子相比，算是很理想的住所了，所以外來人口大多數很青睞城中村的住房。城中村在一定程度上發揮了“廉租房”的作用［7］，是廉租房的輔助。同時部分剛畢業的大學生在畢業后，通常無力承擔租金較高的商品房，很多大學生畢業后都選擇居住在交通方便、租金較低的城中村，尤其是緊鄰高校的城中村。進城務工人員在城市中一般從事臟、累工作者較多，他們工資較低，多數屬于生活在城市邊緣的人，因此一般也喜歡選擇租金較便宜的城中村生活，城中村成了大學畢業生和進城務工人員的“安身之所”，也成為了他們與城市生活近距離接觸的第一站。以貴陽市花溪區新朝陽村為例，在貴陽市租住一間房屋需要600～1200元，而在花溪區新朝陽村租住一間房屋需要100～300元就可以解決居住問題。因此城中村對于高校畢業生和進城務工人員來說，有助于他們融入城市社會，在一定程度上滿足了他們的住房需求，有利于實現住房公平和維護社會穩定。

（二）城中村出租房是城中村村民的生活保障在中國大多數農村，土地是農民賴以生存的生產生活資料。當他們的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再從事農業生產，這讓城中村的村民脫離了第一產業，但他們不能享受城市的社會保障。因為他們大部分文化素質較低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多數人都只具有初中甚至小學文化程度，還不具備任何專業技術，因此他們很難融入城市的社會分工當中去。城中村出租房的出現使他們找到了獲取收入的途徑，同時部分居民也靠著優越的地理位置做生意，這就使得城中村村民的生活有了保障，這在一定程度上緩解了村民與政府之間的矛盾，起到了維護社會穩定的作用［2］，出租屋經濟就成為城中村居民生活保障的來源。

（三）城中村讓城市生活方式更加多元化城市生活具有復雜的社會分層、社會分工以及職業結構的特點。城市生活的人際關系也由最簡單的血緣地緣關系向復雜的業緣關系轉化，社會流動性很大，個人地位和角色變化也較快，生活質量和消費水平高，消費方式多種多樣，空閑時間多，個人社會化程度高。城市生活節奏較快，緊張壓迫感強，文化生活絢麗多姿。這種生活方式從社會的發展歷程與現狀來看，依舊存在諸多的弊端和問題。而城中村那種城鄉交融的“血緣地緣聯系緊密、低消費、慢節奏和高可入性”［9］的生活方式讓城市生活多元化的同時，對城市生活也是一個有益補充。比如近幾年全國的很多地方夏天的高溫天氣時間長，而貴陽以“爽爽的貴陽，避暑的圣地”而聞名遐邇，吸引了很多夏天炎熱地方的老人、小孩到此避暑。美麗的花溪是人們避暑的首選。許多避暑的人結伴選擇居住在花溪新朝陽村這一座城中村里，新朝陽村有短期房出租，房租相對便宜，同時這里也有大量的小旅館，價格也比酒店低很多，因此新朝陽村是來貴陽花溪避暑的理想居住點。

（四）城中村里有諸多的創業機會房租便宜，交通便利，城中村里的人際關系已有業緣關系的出現，但是還保留著一定的血緣地緣關系，同時很多的城中村鄰近工業園區，或是連接著高校，因此吸引外來務工人員和畢業大學生們來此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人員多，同時他們本身就是大量的消費群體。這里飯店、超市、發廊、酒吧、休閑吧、游戲廳、旅館等比比皆是且應有盡有，大多生意紅火，這給許多想創業的人們提供了商機，并且相對于其他商品房區的門面房租也低許多，因此創業門檻也隨之降低。

三、城中村存在的主要問題

城中村有其存在的社會價值，但也不可忽略它給城市發展、城市生活質量等帶來的阻礙和壞的影響。大多數學者從經濟、社會、文化、景觀、環境等多個領域對城中村的弊病進行了概括，本文主要對城中村存在的以下幾個問題進行了列舉。

（一）人口密度較大，社會秩序紊亂由于在空間上多與工廠、高校相鄰，出租屋90％都是租給外來務工人員和高校學生。在房屋結構上多為單間或者一室一廳，屋內設施簡單，房屋租賃價格遠遠低于周邊的商品房，因此吸引了大量的外來務工人員和高校學生，出租屋常年供不應求。流動人口大，暫住人口多，外來人口大大多于原住人口，人口密度大。城中村房屋大多為第一層商用，從第二層開始出租居住。飯店、酒吧、網吧、游戲廳、精武館、小旅館、發廊等一個接著一個，極大地增加了出入人員的復雜性，同時城中村沒有物業和保安，房屋建筑的防盜設施也不足，偷盜事件時常發生。

（二）建筑密度過大，布局混亂村民建造房屋時，只考慮個人出租利益最大化，盡最大可能地占用土地面積，隨意搭建增建房屋，因此城中村建筑樓高而密，再加上監督管理措施缺位，整個村落的房屋建筑形狀各異、空間布局混亂、高矮不齊?！笆覂痊F代化，室外臟亂差”［6］是城中村形象的寫照。此外，比如貴陽花溪新朝陽村曾經兩個傳言讓城中村的面貌幾度改變，一是傳言高校和工業園區要占用該村土地擴建校園和工業園區，村民們就平面擴建或者向高空加高；隨后又聽說五年后有房開商要開發此處，村民們又開始忙碌起來了，只要能夠修的地方都會種上房子。如今低的房子在4～5層，高的有7～8層，建筑密度也非常大，村子里只有一條2～3m的通道通向外界。走在村莊里，眼前呈現的全是鋼筋水泥，整個村子看不到一棵大樹，一個草坪，“一線天”、“握手樓”［5］是村子里的建筑現象。這些房屋的通風性、采光性遠不能達到健康標準，在這里也就沒有愜意的生活環境。同時村內的居住環境和建筑群落與旁邊小區和城鎮很不協調，從而影響了城鎮的整體面貌。

（三）市政設施缺乏，公共服務設施欠缺，環境衛生條件臟亂差城中村村民為了出租牟利，村內的建筑密度非常高，間距小。以新朝陽村為例，村子僅有一條2～3m的狹窄道路通向外界，同時路邊的小攤林立，根本不能滿足消防、急救、環衛車輛的通行，同時，水、電管線混亂，整個村莊更是沒有一所公廁。此外，公共服務也非常欠缺，文、體、醫、衛設施缺失。雖然該村建了一個垃圾站，請了一對夫婦打掃道路衛生，于缺乏統一的規劃和管理的缺失，排水排污、垃圾處理等市政設施不足，洗衣店、發廊、飯店等的生活污水就會隨意排到路上，個別村民將固體廢棄物隨意堆放在路邊，使周圍環境惡氣熏天、蒼蠅滿天飛，嚴重影響了居住環境。

四、對城中村改造的幾點思考

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二、農村集體建設用地利用中存在的問題

（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整

集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。

2.城鄉建設用地增減掛鉤，違背了農民的意愿。

為克服集體土地征收的固有頑疾，創新集體建設用地的利用方式，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農村面貌，一定程度上緩解了城鎮建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉指標規模，大規模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規定，安置房的建設并沒有考慮農民生活的實際狀況，引起部分農民的不滿。農民宅基地轉化為城鎮建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農民的話語權有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發文要求對增減掛鉤進行清理。農民集體在土地使用權流轉中享有的權益難以得到保障，現行集體建設用地制度犧牲了農村和農民的利益。

（二）缺乏科學的建設用地規劃，土地利用效率低

在城鎮化過程中，由于法律對集體土地流轉的限制，加之相關制度的缺失，出現城鎮和農村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。

1.規劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。

農村集體建設用地沒有規劃或者對規劃執行不力，導致農房建設無序，布局分散零亂，農村居民點呈條狀分布且以庭院式結構為主。缺乏必要的監督和指導，亂圈亂占宅基地的現象時有發生，一戶多宅現象普遍存在，難以治理。農村建設用地基本處于自發狀態、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環境差是當前農村建設用地的顯著特點。規劃、土地、城管等部門在對農村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現象。大部分農村地區的集體建設用地規劃建設實際上處于放任自流的狀態，造成無序管理的局面。

2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。

隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現一戶多宅的現象，同時在城鎮也擠占建設用地，出現了城市和農村兩頭擠占耕地的現象，導致農村建設用地的增加和耕地的減少，農村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農村人口在減少，但農村居民點面積卻有增無減，出現大量的閑置用地，閑置規模相當于現有城鎮用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態，又在農村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。

（三）集體建設用地自發流轉無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場

法律限制集體土地使用權的流轉，集體土地的價值難以體現，隨著城鎮建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發流轉，從自建自用轉變為出租、抵押、轉讓、入股等方式進行流轉。農民個人非法占用集體土地建小產權房和私下轉讓宅基地，導致不受法律保護的小產權房大量地存在，并且蓬勃發展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農村集體將集體土地使用權進入地下交易市場，通過聯營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉讓土地使用權；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業園區，大力招商引資以加快經濟的發展，這與現行的法律法規相背離。但在利益的驅使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權頻繁地進入“黑市”流轉，給土地法律制度帶來重大挑戰，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發糾紛，給流轉雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權能和處置權能得不到有效保障，阻塞了農村集體建設用地流轉渠道。

三、完善農村集體建設用地利用的對策

弱化農村集體土地所有權制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統一的土地市場實現對集體建設用地資源配置的優化。

（一）科學制定并嚴格執行土地利用規劃，促進農村建設用地合理布局

1.完善土地利用規劃，堅持以規劃控制為前提。

加強土地規劃用途管制，編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村級土地利用規劃和村莊整治規劃，發揮土地利用規劃的調控功能。按照控制總量、合理布局、節約用地的要求，加大對農村宅基地的管理，嚴格劃定農村居民點，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，引導農村居民點由零亂分散變為集中有序、促進自然村落適度撤并，穩步推進居住點向小城鎮、中心村集中，禁止散點建房，確保農民新建住宅按照規劃、計劃使用土地。重新開發和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發生，逐步清理空心村。統籌生產生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環境的整治，整治村容村貌，突出鄉村特色，實現農村居民點建設用地的有效整合與規范，保證土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。目前農村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮建成區面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規劃和整合，可以避免農村集體建設用地無序和混亂流轉，實行土地利用規劃法制化，節約大量的集體建設用地。

2.嚴格執行宅基地使用權面積標準，建立宅基地有償使用制度。

可效仿?？谑小掇r村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權收回、退回和置換機制，采取經濟措施對退出宅基地的農戶給予補償和獎勵，引導和規范農村閑置宅基地的合理流轉，對地上農房依法給予合理的經濟補償，對積極復墾宅基地的農戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮規劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農村宅基地的利用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，引導農民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內，農民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權能，允許出租、抵押、轉讓、置換、繼承等方式流轉宅基地，促進宅基地的商品化。農民一旦將宅基地流轉，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農民的社會保障與宅基地分離，實現城鄉一體化的社會保障體系，減少農民對土地的依賴。賦予宅基地使用權人繼承人合法的繼承權，給予不符合條件的繼承人適當的經濟補償，將宅基地使用權收回。

（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場

1.對集體建設用地確權登記。

賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，修改土地管理法、擔保法、物權法等法律法規，推進相關法律法規的修改和完善。建立農村集體建設用地、宅基地和農村房屋的確權登記發證制度。成立專門的登記機構，開展集體所有權和使用權確權登記，在確權的基礎上，頒發具有法律效力的集體土地使用權證、宅基地使用權證及房屋所有權證，享有與國有土地同等的權利。通過產權制度保障集體土地同權參與城市開發。集體建設用地確權、登記、發證工作是集體土地流轉管理的基礎，為集體建設用地流轉提供條件，切實保障農民長期分享土地增值收益。

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小城鎮是城鄉共融的對接平臺。小城鎮的發展加強了城鄉之間的聯系，開啟了城鄉交融的大門。具體體現在：小城鎮是城鄉信息交流和共享的平臺，信息匱乏已經成為制約經濟社會發展的瓶頸，對農村的制約尤為突出，在廣大農村地區，信息化建設和農產品市場信息體系建設滯后，農民無法全面及時地得到市場信息，必然影響農業產業結構的調整節奏和農產品的銷售，小城鎮是一定區域內的政治、經濟、文化中心，具有一定的區位優勢和資源優勢，基礎設施相對較好，協作能力相對較強，信息相對靈敏，人才比較集中，是促進城鄉信息交流的最好平臺；小城鎮是城鄉市場對接的平臺，我國買方市場已經形成，城市大量工業品積壓，農村商品供應品種少，選擇余地不大，同時隨著城市生活水平和生活質量的提高，城市對綠色食品、優質農產品的需求增大，小城鎮成為城鄉互通有無、完成市場對接的平臺；小城鎮是城鄉人才流動的平臺，當前我國人力資源的結構性問題突出，一方面城市具有較高文化素質的人才相對過剩，而另一方面農村急需大量高素質人才，同時又滯留了大量富余勞動力，小城鎮可以發揮在城鄉人力資源的雙向流動中的紐帶作用，通過勞動力市場的建立和就業信息服務工作的開展，引導城鄉人才有序合理流動。小城鎮是深入農村腹地，傳播城市文明和輻射農村經濟的橋頭堡。小城鎮向處于廣闊農村腹地的農民傳播了城市的思想觀念、技術信息、管理經驗、生活方式等，成為廣大農民接觸現代城市文明的媒介。小城鎮的發展使許多農民的進城愿望變成現實，率先進城的農民以自己撫育文明的生活體驗，向“后來者”展示著城市的魅力，為城市化做著無聲的宣傳。而且小城鎮的鄉鎮企業在資金方面對農村的“反哺”作用，使農業的規?；?、專業化和機械化水平提高，小城鎮涉農企業的發展有效延長了農業產業鏈，增加了農產品附加值和農民收入。

小城鎮是解決三農問題的根本出路。首先，城鎮是農村鄉鎮企業的最佳聚集地，這既可以解決“村村點火、戶戶冒煙”、侵占耕地、污染環境等問題，又可以資源、環保、規模效益、公共設施等綜合優化理想效果，同時小城鎮也是未來變動升級為小城市乃至中大城市的前提。從農業現代化內涵看，小城鎮為農業環境現代化提供了空間環境，而空間環境是經濟環境、政治環境和文化環境的依托和載體，是實現農村現代化的基礎；其次，從農業產業方面看，小城鎮發展為農業產業化提供了必要條件，小城鎮發展引導鄉鎮企業向小城鎮集中，吸引農業剩余勞動力向小城鎮遷移并逐步實現“農轉非”，這樣可以實現農村土地的合理流動和土地集中化、經營的規?；⒐芾砜茖W化，從而為農業產業化提供條件；第三，小城鎮發展為農民現代化，即農民知識化、智能化提供了現實條件和可能，小城鎮的基礎設施、居住環境、生活條件的改善以及教育、文化、衛生、餐飲、娛樂、信息、保險等第三產業的發展，一方面可為進入小城鎮的農民知識化提供各種方便條件，另一方面也對農民實現非農化提出了更高的要求，這將促使農民思想觀念、價值觀念、行為方式的改變及文化素質的提高，加快自身現代化步伐。

小城鎮是繁榮農村市場的有效途徑。是繼續改變城鄉二元結構的需要。農村非農產業以及小城鎮的發展雖然有效弱化了城鄉二元結構，但城鄉差距依然存在甚至一定時段呈現逐步擴大的趨勢，縮小城鄉差距、改變二元格局的根本途徑是減少農民增加市民；發展小城鎮是推進社會主義市場經濟發展的需要小城鎮具有聚合輻射功能，在一定范圍內能將各種生產要素聚集起來，將生產與消費結合起來，發展具有一定規模的專業化商品生產和流通，建立各具特色的產品市場和要素市場。小城鎮作為農村的區域中心，是提供各種服務和信息的基地，發揮著紐帶作用，有效地把小生產與大市場連接起來，將城市與農村連接起來，把封閉和分散的農村市場納入到以城市為中心的統一開放的市場體系中。小城鎮是開拓農村市場，發展農村市場經濟的重要載體；加快推進城鎮化，盡早改變我國城鎮化滯后的狀況，以推動經濟社會的可持續發展，在全社會已形成共識。而通過大中城市來吸納農村人口，其潛力是不大的。如果以小城鎮的人口占我國城鎮總人口的比例作為小城鎮對城鎮化貢獻率，可以看到小城鎮對推進城鎮化進程、 提高對城鎮化的貢獻率發揮著重大作用；發展小城鎮是促進農民增收、擴大內需的需要。小城鎮的發展能夠帶來農村人均占有資源的增加，提高農業勞動生產率，促進務農農民的收入有較快增長，從而最終緩解我國內需不足的矛盾。發展小城鎮是農民集中到小城鎮居住，有利于引導農民移風易俗、革除陋習，破除封建迷信，崇尚科學，不斷提高農民的思想道德素質。小城鎮改變了農民的居住方式，打破了一村一族的居住格局，有利于促進農民轉變小農意識，樹立起與現代社會相適應的市場經濟意識、法制意識、道德意識、開放意識，養成講衛生、愛清潔、講公德的良好風尚。發展小城鎮，拓寬了農民就業空間，有利于減少農村糾紛，凈化社會空氣，維護農村穩定。

二、東興區小城鎮建設的現狀及存在問題

（一）歷史回顧（3個發展階段）

（二）現狀分析（國際、國內城鎮化水平發展，目前正進入小城鎮建設發展的加速時期，如何把握機遇、審時度勢，加快小城鎮建設發展）

東興區1989年拆縣建區以來，社會穩定，經濟發展，產業結構發生了較大變化，人民生活水平有了很大提高，廣大農民群眾思想觀念發生了深刻變化，有進城求發展的迫切要求，農村城鎮化的條件已經成熟。各級領導高度重視，為東興區推進小城鎮建設和發展戰略提供了保證。上世紀90年代以后，國家對小城鎮建設和發展做出了一系列重要指示。黨的十五大明確提出了要“搞好小城鎮建設”，十五屆三中全會《決議》進一步提出：“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。在十五屆四中全會閉幕會講話中又強調指出：“實施西部大開發和加快小城鎮建設，都是關系我國經濟和社會發展的重大戰略問題，應該提上議事日程，進行全面的調查研究，拿出方案，加緊實施”。20__年，又頒布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。省、市、區黨委、政府對小城鎮建設和發展戰略都高度重視，建立了由主要領導參加的小城鎮建設和發展協調領導小組，加強了對這一工作的領導。他們深入基層，調查研究，對搞好小城鎮建設提出了具體的指導意見，對小城鎮建設中存在的問題及時予以研究解決。所有這一切都為小城鎮建設提供了強有力的組織領導保證。經濟結構調整，為東興區推進小城鎮建設和發展戰略提供了前提。在結構調整中，城市較小城鎮而言，土地資源緊缺，勞動力成本高，于是就將一些產業轉移到農村小城鎮；而許多富裕起來的農民又到小城鎮興辦企業，發展二、三產業；一些傳統的產業，也轉向發展二、三產業和農產品加工業。于是作為鄉鎮企業載體的小城鎮就發展起來了。農村經濟實力的增強，為東興區推進小城鎮建設和發展戰略提供了物質基礎。隨著農村經濟體制改革推進，廣大農民的生活水平不斷提高，經濟實力不斷增強，農村經濟繁榮、社會穩定，國民經濟快速、持續、健康發展，綜合國力日益增強，為小城鎮發展奠定了堅實的物質基礎。小城鎮建設和發展已取得的成就，為東興區城鎮化建設和發展提供了經驗。實施“小城鎮、大戰略”的方針，已經取得了令人矚目的成就。到20__年底，東興區共有建制鎮（不包括三個街道辦事處）25個，鎮區人口達萬人，特別是中心鎮發展較快，一些條件較好的中心鎮被區上作為發展重點，在資金、土地等方面給予了優惠政策；住宅建設穩步發展，質量和水平明顯提高。到20__年底，小城鎮人均建設面積平方米，人均居住面積平方米，遠遠高于全市平均水平。新建住宅中，樓房所占比重逐年增加，到20__年達。住宅內部設施日益配套，功能趨于合理，居住條件和環境得到較大改善。城鎮的基礎設施、生產設施、教育文化設施、公共設施建設的力度加大，現代化水平日益提高。到20__年底，小城鎮人均公共建筑面積平方米，的建制鎮用上了自來水，全部建制鎮通了電，部分小城鎮建起了液化氣供氣站和有線電視。涌現出了一批規劃合理、特色突出、環境優美、衛生整潔的小城鎮。這些小城鎮的發展，為物質文明和精神文明建設作出了貢獻，也為小城鎮的建設和發展提供了經驗。廣大農民的迫切要求，是中國推進小城鎮建設和發展戰略的不竭動力。隨著改革開放的不斷深入和擴大，產業結構的調整和優化，工業化和現代化的不斷發展，城市化已成為一種不可阻擋的歷史潮流，特別是廣大農民要求進城的愿望也越來越迫切。由于政策鼓勵，一些在農村率先富裕起來的農民，紛紛離開農村進入城市，以求在城市作更大的發展，有的在城市買房、買車，把子女送到城鎮接受教育，享受城市的現代文明；有的農民，由于農村耕地少，就業困難，就到城市打工，每年上萬農民工進城務工，就反映了就種狀況；還有農民自己起來建造城鎮，廣大農民這種順應歷史發展潮流，進城和造城，是小城鎮建設和發展的不竭的動力。

（三）存在問題

1、思想不解放。東興區在小城鎮建設上長期走一種固定保守的建設模式，沒有堅持科學的發展觀和正確的政績觀，沒有認識到小城鎮建設是國民經濟發展的增長點。是加快農業剩余勞動力向小城鎮轉移，提高農業勞動生產率和綜合經濟效益的重要途徑，促進鄉鎮企業適當集中和結構調整，帶動農村第三產業特別是服務業的迅速發展，為農民創造更多的就業崗位的根本途徑。

2、規劃不嚴肅。東興區在小城鎮建設上沒有因時制宜地對小城鎮規劃進行深化，規劃隨意性大。

東興區在小城鎮建設中沒有因時制宜地對小城鎮規劃進行深化，規劃隨意性大。規劃在先，建設發展在后，作為一定區域的政治、經濟、文化、信息中心的小城鎮，必須用成熟的思想指導其建設，以保證小城鎮的健康、有序的發展，但長期以來，我國小城鎮建設缺乏總體規劃，存有不同程度的盲目性，造成城鎮布局不合理。究其原因，主要有：上級政府缺乏正確的指導和科學的管理；城鎮干部大多來自農村基層，對城鎮建設的規律不很熟悉；城鎮干部更換頻繁，由此帶來的短期行為使規劃執行喪失了連續性，一方面使得小城鎮數量盲目擴張，布局分散，鄉鄉有鎮，另一方面又使得小城鎮規模過小，難以形成聚集效應和規模效應。小城鎮規劃單純地就城鎮論城鎮，忽視了城鎮體系規劃的指導和約束作用。當前的小城鎮規劃，往往只從小城鎮本身出發來考慮問題，忽略了其所在縣域的城鎮體系規劃。各個小城鎮過分擴大各自的中心地位和對外所產生的吸引力，導致各個小城鎮性質相似，毫無特色可言。并且，由于缺少宏觀調控，小城鎮內部基礎設施呈現“小而全”的局面，造成了資源的極大浪費。同時，為了追求短期經濟效益，小城鎮的盲目建設也帶來了生態環境的進一步惡化，生態環境質量難以保障。在目前我國西部小城鎮的發展過程中，這一問題表現地比較普遍。過境公路穿越鎮區，“馬路經濟”較為普遍。從我國西部現有小城鎮的形成和發展來看，多數小城鎮往往是沿過境公路兩邊逐漸形成的，形成了明顯的“馬路經濟”。這在我國中部和東部地區的小城鎮的形成和發展中也比較普遍。在這種情形下，公路與小城鎮之間并不分設，也沒有明確功能分工，過境公路既是小城鎮內部的主要交通性道路，也是小城鎮內部的主干道，逐漸形成了小城鎮公路兩側商業服務業集中、行人密集、交通擁擠等混亂現象。究其原因，這些類型的小城鎮的形成和發展，是因為小城鎮在建設中資金緊缺，而過境公路無疑是利用國家投資、搞活本地經濟的切入點。這種為追求短期經濟效益而盲目沿過境公路進行小城鎮建設的行為，在建設初期，無疑會推動地方經濟的發展，帶動小城鎮的相關產業，為小城鎮提供了商品交易機遇，傳達了外界需求信息，使小城鎮與周邊城市的聯系更加密切。但從長遠來看，這種軸向開發模式大大降低了過境車流的通達性，給小城鎮布局帶來了很大的困難，造成了資源的更多浪費。過分強調小城鎮的軸向發展模式，必然會導致對小城鎮核心區的建設，使商業、服務業集中于國境公路兩側，忽略了小城鎮內部居民的生活需求，影響到小城鎮居民的生活質量 。此外，這類建設用地多是夾公路建設，縱深不足，致使小城鎮內部市政工程措施無法開展，各項市政工程也無法發揮其正常的功能。

3、體制不健全。東興區在小城鎮建設上沒有建立健全有利于小城鎮建設發展的機構及管理辦法。

4、服務不到位。東興區在小城鎮建設上沒有研究制定更多的有力有效舉措，不能及時分析處理好小城鎮建設發展中的具體問題。

三、加快東興區小城鎮建設發展的對策建議

1、強化領導，突出小城鎮發展的重要性。農村經濟要發展，農民要增收，依靠農業本身提高效益的思路不足以取，要堅持思想大解放、認識大提高，針對個別基層干部在東興區小城鎮建設上的錯誤認識，始終堅持發展是富民興鎮的第一要務，把發展經濟作為小城鎮第一要務，積極引導干部、群眾認識生產力，掌握資本；挖掘生產力，積攢資本；發展生產力，增加資本；擴大開放，引進資本。要積極引導農民進鎮做工、經商、辦企業。一切以發展辨是非，以發展評得失，以發展論英雄。要大膽改革，大膽實踐，堅持先干不爭論，先試后評論，先做再議論，面對矛盾不回避，面對改革不動搖，面對議論不爭論，允許試，允許闖，爭取時間發展，讓實踐作結論。堅持正確的，完善不足的，引導扭曲的，改革錯誤的，寬容失誤的。真正做到創新不跟風，爭先不爭論，依靠不依賴，引導不誤導，使大家立足鎮情心系群眾，開拓創新，大膽實踐，把思想集中到發展上來，把精力用到改革上去，招商引資放手發展私營個體經濟。要進一步強化對小城鎮建設的領導，

2、因地制宜，突出小城鎮建設的特色性

小城鎮建設切忌“千城一面”。經濟的發展加速了城鎮化的進程，小城鎮建設的速度也隨之加快。但在小城鎮的規劃與建設之中，不能忽視小城鎮風格特點的研究，對小城鎮自身歷史淵源、文化背景、風土人情等個性特質的把握。由于小城鎮建設屬于城市的范疇，所以規劃工作者不能以大城市的規劃模式來指導小城鎮的建設，不能以棋盤式道路為主、小城鎮中心不宜設市場、民用建筑不能般高，不能套用大城市的建筑布局。國家方針政策的調整、小城鎮外部交通的改變、人們生活方式與心理因素的變化等因素也影響著小城鎮的發展規模。一般而言，當小城鎮的人口規模達到5萬人以上，才能發揮集聚作用，而東興區小城鎮規模大多在1萬人以內，小城鎮內部的生存環境、就業狀況和第三產業的發展遠遠落后城市；同時，小城鎮內部例如住房制度、社會福利保障制度和社會公用設施水平等諸多因素構成了農村居民進城的門檻。因此，要使農民從根本上轉變觀念，將目光由大中城市轉向小城鎮，首先要使小城鎮實現經濟上的飛躍，帶動社會各項事業的發展，提高集聚效應。

對于小城鎮發展中沒有特色的問題，在對小城鎮進行規劃時，應首先對其所處的大區域背景進行宏觀分析，確定小城鎮的支柱產業和拳頭產品，突出小城鎮的產業特色；其次要盡量保持小城鎮原有的格局，小城鎮小巧近人的規模尺度、環境優美的山水風光、自然親切的田園氣息都可以巧妙地利用以強化小城鎮的建設特色。一個城市，只要形成了自己的特色文化，城市才有了自己的個性與靈魂，才有生命力。

3、科學布局，突出小城鎮規劃的嚴肅性

小城鎮規劃的基本任務，是根據一定時期經濟社會發展的目標和要求，統籌安排各類用地和空間資源，綜合部署各項建設，以實現經濟和社會的可持續發展。陳懷錄認為，在明確了這一點要求之后，解決目前我國西部小城鎮規劃中存在的問題可以從以下幾個方面著手：

對于小城鎮規劃就城鎮論城鎮的問題，要重視城鎮體系規劃。小城鎮不可能脫離其所在區域而獨自發展，而必須在大區域背景下，協調好“點”與“面”的關系，才能使之健康、合理地發展。所謂城鎮體系規劃，就是要通過區域人口、產業與城鎮的合理布局，協調體系內各城鎮之間、城鎮與體系之間、體系與其外部環境之間的各種經濟、社會方面的聯系，運用現代系統理論與方法，促進區域經濟、社會和環境綜合效益最優化，實現體系整體利益的不斷增長。同時，通過城鎮體系規劃，綜合分析小城鎮所處的特定環境與其所具備的地理位置、文化背景、資源狀況等特殊條件，合理確定小城鎮在區域中的功能、地位與作用，進一步確定小城鎮的性質、發展方向與規模，從而合理規劃小城鎮產業布局和主導產業發展方向，使之更好地帶動小城鎮經濟的發展。

對于小城鎮沿馬路軸向式發展的問題，應采取“近而不進，惠而不擾”的原則，既要充分利用過境公路給小城鎮帶來的發展機會，又要將干擾程度降到最低，避免片面回避。在小城鎮規劃的過程中，應當首先優化小城鎮內部的路網結構，突出小城鎮核心區的吸引與輻射作用，盡量將小城鎮沿過境公路一側發展，合理組織小城鎮內外交通。過境公路與小城鎮內部道路要做到有效的銜接與組織，充分發揮過境公路的交通職能，合理規劃小城鎮內的生活性主干道，盡量減少小城鎮內部道路與過境公路的平交道口，可適當采取局部立交的方式，減少二者的相互干擾。同時，可以通過對小城鎮人口規模、經濟狀況和各行業優勢的分析，客觀地評估小城鎮的實際消費水平，從而合理地確定小城鎮商業、服務業規模，使小城鎮各功能分區趨于合理化。

小城鎮建設規劃要有深度。首先編制小城鎮規劃要搞好“五個結合”與東興區區域規劃體系相結合；與發展鄉鎮企業和農村經濟結構調整相結合；與積極培訓發展鄉鎮企業和農村經濟結構調整相結合；與積極培育農村市場相結合；與土地利用總體規劃和土地整理相結合；與環境保護相結合。其次要處理好四個關系，第一要處理好經濟發展和環境保護的關系；第二要處理好生產與生活的關系；第三要處理好當前和長遠的關系；第四要處理好需要和可能的關系；其三要注意八個問題；①鄉鎮企業要相對集中；②居住區的按排要合理湊；③處理好交通和城鎮的關系；④處理好公共設施與生活設施；⑤要注意綠化的配套；⑥要做好各專業規劃的配合；⑦要注意突出地方特色彩民族特色；⑧總體規劃批準后要抓緊編制詳細規劃。

小城鎮規劃要著眼全局，綜合考慮，統一規劃，因地制宜，合理布局，突出重點，突出特色

要準確定位小城鎮的性質、規模和發展方向。首先，要盡快編制縣（市）域內城鎮體系規劃，盡快形成“縣城（市區）——中心鎮——一般鎮——中心村”的城鎮體系新格局。準確定位中小城鎮特別是中心鎮在體系中的職能、性質。在縣（市）域城鎮體系規劃指導下，搞好小城鎮規劃。這個規劃，要做好五個結合：一是小城鎮建設與產業結構調整相結合；二是小城鎮建設與發展農業產業化相結合；三是小城鎮建設與發展鄉鎮企業相結合；四是小城鎮建設與發展個體私營企業相結合；五是小城鎮建設與調整社會結構相結合。規劃要突出經濟特色，突出社會發展，形成各自的特點。同時，力求從規劃布局，從環境、綠化品位等方面反映出每個小城鎮的個性與特色，形成自己的自然特色、人文特色和建筑特色。

在小城鎮的規劃中，要注重經濟社會和環境的全面發展，合理確定人口規模與用地規模，既要堅持建設標準，又要防止貪大求洋和亂鋪攤子。

篇（5）

2.鄉鎮管理條塊分割問題突出。鄉鎮管理條塊分割、多頭管理問題突出，縣級政府以及鄉鎮政府雙重管理部門較多，這導致各個組織部門各自為政，各項工作開展的立足點不是為了新農村建設提供更加完善的服務，而是追逐自身的利益，結果就導致鄉鎮管理協調難度大增。社會主義新農村建設涉及到經濟、文化、管理等各個方面的內容，需要工商、稅務、農推、文化等機構之間通力合作，這樣才能夠有力推動新農村建設，反之則會拖累新農村建設。

3.鄉鎮政績考核模式比較落后。政績考核模式存在誤區也是鄉鎮管理面臨的主要問題，政績考核的目的在于發現鄉鎮管理中存在的問題，并采取有效的措施來加以改進，但是反觀目前鄉鎮績效考核基本上陷入了一個為了考核而考核的誤區，數字出干部、數字出優秀成為了績效考核的直接表現。在具體的績效考核內容層面，新農村建設相關指標沒有被納入到鄉鎮管理范疇之內，鄉鎮考核基本上就是以經濟考核為主，考核內容單一，考核方法落后，考核結構使用不足，對于新農村建設帶來了很多的負面影響。

二、鄉鎮管理改革中的困難分析

1.改革遭遇巨大阻力。面對新農村建設給鄉鎮管理提出的更多要求，鄉鎮政府改革勢在必行，但是也必然會遭遇到預料之內的巨大阻力，這些阻力處理利益阻力之外，還包括文化、理念等方面的阻力。利益阻礙是指在鄉鎮管理改革中可能受到利益損害的工作人員對于改革會進行的阻撓，文化以及理念層面的阻礙是指鄉鎮行政文化非常落后，帶有嚴重的官本位、人治色彩，鄉鎮政府官員都是高高在上，沒有樹立以人為本、服務至上政府服務理念，而新農村建設要求行政文化的重塑，這意味著對文化阻礙必然鄉鎮管理改革。

2.改革遭遇動力不足困難。從改革動力來看，鄉鎮管理改革缺少足夠的動力，首先就是鄉鎮上級政府動力不夠，在鄉鎮管理改革動力方面，基本上從中央政府到基層政府存在動力層層遞減的問題，出于種種考慮鄉鎮管理改革總是躑躅不前。其次是農村市場經濟體制建設滯后，其對于鄉鎮政府改革的推動力比較弱，經濟發展是推動鄉鎮管理改革的重要動力，經濟落后自然就會影響到改革動力。最后是農村公民社會尚不成熟，廣大農村居民在公民意識、法制意識等方面都比較落后，村民自治水平比較低，這也影響到了鄉鎮管理改革的推進。

3.改革基礎條件不夠充分。從鄉鎮管理改革基礎條件來看，相關配套制度、措施的不具備同樣給鄉鎮管理改革帶來了很多的困難。鄉鎮政府改革涉及到多方面內容，其本身并不是一個的孤立的工作，需要全面的做好的配套制度的改革，這樣才能夠為鄉鎮政府改革的順利進行保駕護航，反之在配套制度改革不到位的情況下，鄉鎮政府改革的難度會大大增加，很難達到預期改革效果。鄉鎮管理改革基礎條件不夠主要表現在人事制度、財務制度、社保制度等方面的不健全或者缺失，從而成為了鄉鎮管理改革的拖累。

三、鄉鎮管理改革的具體路徑

1.加快政府職能轉變。政府職能轉變既是鄉鎮政府改革的主要目標，同時也是鄉鎮管理改革的路徑，鄉鎮政府在具體職能定位方面，要加快轉變步伐，利用我國行政管理體制改革的有利契機，結合新農村建設具體要求與內涵，在處理好政府與市場關系的前提下，針對職能定位方面存在的越位以及缺位問題，有計劃的制定職能轉變路徑。

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(一)少數民族地區農村城鎮化建設現狀

少數民族地區大力推進農村城鎮化建設，城鎮基礎設施得到新建，城鎮人口增加，規模擴大，城鄉差距逐漸減小，城鎮化水平得到提高。

1.少數民族地區農村城鎮化建設起步晚，發展水平較低，規模小，東西部少數民族地區發展不平衡我國少數民族地區農村城鎮化建設是與當地的經濟發展水平相對應的。我國東部地區經濟發展較快，相應的東部少數民族地區的農村城鎮化發展也較快，發展水平較高；而我國少數民族地區主要集中在西部，西部地區經濟發展相對落后，相應的少數民族地區的農村城鎮化水平也較低，城鎮規模較小，發展水平不高。

2.少數民族地區農村城鎮化建設中，城鎮數量少，城鎮化規模小2006年的中國統計年鑒報告中，我國農村城鎮化建設中，小城鎮建設主要集中在少數民族地區。在全國八個少數民族省區內，小城鎮建設規模達到了43.18%，比重較大，而大中城市建設的比重只達到40.75%。這說明，少數民族地區農村城鎮化建設中，城鎮化規模小，主要以小城鎮和小城市為主，發展水平較低。

(二)少數民族地區農村城鎮化建設存在問題

隨著經濟和社會的發展，少數民族地區農村城鎮化建設得到了較快發展，城鎮化建設步伐加快，基礎建設范圍不斷擴大，農村生活水平得到提高，小城鎮建設發展較快。但是，由于少數民族地區經濟、文化相對滯后，少數民族地區農村城鎮化建設仍然存在著一定的不足。

1.少數民族地區農村城鎮化進程緩慢，發展水平較低少數民族地區由于經濟發展落后，農村城鎮化建設起步較晚，農村基礎設施不健全，建設水平較低，城鎮數量較少，城鎮化規模較小，城鄉差距較大。城鄉經濟發展不平衡，農業比重較大，第二、三產業比重低，產業結構不平衡，影響了少數民族地區農村剩余勞動力的就業，制約了農村城鎮化建設規模。

2.少數民族地區經濟發展過程中，產業發展不平衡，產業基礎薄弱少數民族地區由于受到傳統農業和傳統思想、民族文化等的影響，經濟發展相對滯后。產業經濟發展過程中，主要以傳統農業為主，現代化工業和服務業發展相對滯后，產業結構不合理。隨著科學技術的推廣和普及，少數民族地區工業和服務業得到發展，但在發展中，缺乏支柱性產業和主導產業，產業支撐能力較弱，產業發展規模受限，阻礙了少數民族地區經濟的發展。

3.少數民族地區農村城鎮化建設中，城鎮規模較小，城鎮化規劃與當地經濟發展不相適宜，城鎮化水平較低在“西部大開發”和“新農村建設”的推進下，少數民族地區農村城鎮化建設得到了快速發展。但是，在農村城鎮化建設過程中，普遍存在著各級政府盲目建設、低水平建設等建設規劃不合理現象，影響了少數民族地區農村城鎮化建設的規模，建設水平較低。

4.少數民族地區農村城鎮化建設規劃布局不合理，破壞了生態環境少數民族地區自然資源豐富，是主要的原材料產地。農村城鎮化建設中，各地政府為了凸顯各自的政績，盲目進行城鎮化建設，不斷吸引外資，大量開辟生產線，嚴重破壞了當地的生態環境。少數民族地區環境污染、耕地流失、資源枯竭，自然災害不斷，制約了當地經濟的發展。

5.少數民族地區科教文化事業和社會保障事業發展不完善，制約了少數民族地區農村城鎮化建設少數民族地區經濟發展落后，農村城鎮化建設配套設施和配套制度不健全，導致農村城鎮化建設水平低。少數民族地區由于基礎設施建設不完善，科教文化、醫療衛生、社會保障和社會福利等制度不健全，人民生活水平得不到提高。加之，少數民族地區職業技術培訓沒有得到全面普及，少數民族地區農村勞動者的技術水平較低，制約了當地工業和服務業發展，城鎮化建設水平低。

二、少數民族地區農村城鎮化建設戰略選擇

少數民族地區農村城鎮化建設雖然取得了一定的成效，但是在發展過程中仍然存在著一定的問題。加快發展少數民族地區農村城鎮化建設，必須解決這些制約城鎮化建設的問題，推進少數民族地區農村城鎮化建設。

(一)少數民族地區農村城鎮化建設戰略模式

加快少數民族地區農村城鎮化建設，必須結合當地實際，選擇適合少數民族地區經濟發展的農村城鎮化建設戰略，提高農村城鎮化水平。

1.小城市(鎮)建設戰略小城鎮是縣域經濟發展中的經濟聚集體，是生產實踐活動中生產、分配、交換和消費各環節的集中市場。小城市(鎮)建設水平的高低，不僅反映了農村城鎮化建設水平的高低，還決定了縣域經濟發展水平的高低。少數民族地區大中城市人口較多，工業發展規模有

限，無法容納更多的剩余勞動力。大力發展農村小城市(鎮)建設，改變農村現狀，發展工業和服務業，不僅可以解決勞動力就業問題，還加快了農村城鎮化建設的步伐。2.大城市主導推進戰略由于小城鎮建設過程中，工業發展規模較小，規模化經濟無法發揮集聚效應和規模效應，無法促進少數民族地區農村現代農業化和工業化的發展，不利于小城鎮建設。由此，發展經濟學界的學者提出了“大城市主導推進戰略”。改戰略認為，少數民族地區縣域經濟發展過程中，大城市的現代工業比較發達，以大城市為主導，逐步向中小城鎮推進，不僅可以緩解大城市的就業壓力，還可以改善中小城市的基礎設施建設，提高居民生活質量，加快農村城鎮化建設步伐。

3.集中發展中小城市(鎮)建設戰略少數民族地區大城市和小城市(鎮)建設在整體農村城鎮化建設中，存在著一定的阻力。大城市建設規模中，城市人口眾多，工業化發展空間不足，無法容納更多的剩余勞動力；小城市(鎮)建設中，農村基礎設施薄弱，工業不發達，農業壓力較大，也無法更好的完成城鎮化建設。因此，新的建設戰略：“集中發展中小城市(鎮)建設戰略”開始產生。該建設模式認為，少數民族地區中小城市(鎮)建設阻力較小，城市建設規模比較合理，布局規范，工業和農業的發展具有一定的規模效應，能夠解決大城市和小城市(鎮)的就業壓力，加快農村城鎮化建設步伐。

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關鍵詞：鄉鎮文化站 農村文化

鄉鎮文化站是農村唯一的文化事業單位，肩負著農村群眾文化活動的示范和導向作用，是推進農村文化建設的橋梁與樞紐。鄉鎮文化站能否以新穎的、健康文明的、積極向上的文化活動吸引和滿足群眾文化需求，有效地抵制現代文化中各種消極的現象，有效地推進農村小康文化建設，是廣大鄉鎮文化干部責無旁貸的職責。

一、當前農村文化的現狀

近年來，隨著改革的不斷深入，農村的政治、經濟、文化都發生了深刻的變化，但是由于歷史的、地理的、人文的環境差異和經濟發展的不平衡，一些鄉鎮農村的文化建設仍是薄弱環節。具體表現在以下四個方面：

1、文化投入匱乏。文化活動與經濟緊密相連，離開了經濟，農村文化無從談起。由于集體經濟薄弱，制約了農村的文化活動。過去，農民看電影、看戲靠村委會出錢，而現在只能偶爾在富裕戶或私營企業主逢喜慶、開業慶典時，才能讓村民觀賞一次電影、戲曲。

2、文化設施短缺。過去曾一度發揮積極作用的村級俱樂部、青年之家這些場所，隨著時代的變遷，有的已折價處理，有的因年久失修，也是破舊不堪，名存實亡。由于文化設施的短缺，農村的老年人談天喝茶搓麻將，青壯年勞作經商打撲克，從而誘發了賭博現象的產生，敗壞了村風民風。

3、文化隊伍失散。農村文化活動開展是否紅火，重要的一條是要有一支好的隊伍和一批熱心的文化骨干。但目前的一些農村缺少這樣的一批“領頭羊”，青壯年普遍外出打工，一部分有頭腦、有文化的擁有一技之長的文藝人才紛紛外流，從而導致村民自發組織的文化群體失散。

4、封建迷信沉渣泛起。一些地方疏于農村文化的管理，村民們閑著無事，熱衷于求神拜佛。有了錢，就修廟建祠，讓一些丑惡的現象污染了社會環境。個別地方“”也乘虛而入。

二、鄉鎮文化站對加強農村小康文化建設的意義、作用

鄉鎮文化站是推進農村小康文化建設的橋梁與樞紐，是唱好農村文化小康這臺戲的主角，它對于加強農村小康文化建設有其特定的意義和作用。

1、鄉鎮文化站是傳播先進文化的前沿陣地。文化站的發展歷史，就是對人民群眾做好宣傳、組織、示范、引導作用的歷史，為社會發展提供強大的精神動力和智力支持。

2、鄉鎮文化站著力宣傳黨的路線方針政策，弘揚時代主旋律。鄉鎮文化站通過開展種種文化活動，調動了農村群眾學文化、學科學、學技術的積極性，讓農民在娛樂中得到啟發，受到了愛國主義、社會主義理想信念和民主法制觀念等各方面的教育，從而提高了思想道德素養，形成講科學、講文化、講道德的好風尚，弘揚了時代主旋律。

3、鄉鎮文化站為繁榮和發展農村文化事業，發揮積極作用。鄉鎮文化站為廣大農村群眾服務，它立足于文化工作面向基層，面向群眾，把文藝為人民服務、為社會主義服務落到實處，是加強農村社會主義精神文明建設和繁榮文化事業的一種有效載體。廣大鄉鎮文化員廣泛地動員和組織群眾參與各種喜聞樂見的文化活動，不僅讓群眾在參與中實現自我教育、自我提高，而且營造良好的文化氛圍，促進和繁榮了農村文化事業。

三、鄉鎮文化站如何有效地推進農村小康文化建設的措施、對策

鄉鎮文化站是宣傳教育的重要陣地，是當地政府組織群眾、發動群眾、鼓舞群眾的得力助手。它將起到傳播知識、收集民情和開展文體活動等多種作用，所以鄉鎮文化站應因地制宜，積極有效地推進農村小康文化建設。

1、要穩定文化隊伍。鄉鎮文化員為活躍農村群眾文化生活，推動農村精神文化建設，立下了汗馬功勞。政府要顧全大局，增加文化事業經費的投入，穩定文化隊伍，為鄉鎮文化站的工作人員創造一個必要的工作環境。并且要有計劃地培養一批有真才實學的文化站專干隊伍，為群眾文化事業注入新的生機與活力。

2、因地制宜抓好農村文化設施建設。在當今有些鄉鎮存在片面追求經濟效益，忽視精神文明建設現象，作為文化站的工作人員要有對文化事業高度負責的精神，要努力爭取領導對文化的重視，加強文化設施建設。要根據鄉鎮農村人口布局、地域特點、經濟條件有計劃地創建一批具有實用價值的文化設施，也可以利用現有的文化設施進行改造。

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一、前言

歷史文化遺產是一定歷史時期各種文化的載體和政治、經濟、文化的綜合體現，是非常寶貴的不可再生資源，是人類文明的集中體現和凝練。然而，在中國快速的工業化和城市化進程中，在轟轟烈烈的社會主義新農村建設過程中，那些表面陳舊、破爛的古建筑、古民居、古橋梁、古水道正面臨著很大的危機。在許多農村規劃中把成片的古建筑群定義為“空心村”，把舊村落整片街區劃為拆遷改造區，即使有幾幢祠堂被保留下來，其周圍的歷史空間環境已被所謂的“現代建筑”空間所取代，以往古老的空間格局和傳統風貌蕩然無存。

因此，保護歷史文化遺產、保護古老的歷史文化傳承，新農村建設中如何處理建設和保護的矛盾，已是擺在世人面前刻不容緩的必須加以思考的問題。本文就歷史文化遺產的空間分布特征、屬性特征、系統構成進行詳細的分析，并就歷史文化名鎮(村)的保護提出了若干措施和方法。以促進社會主義新農村的規劃和建設。

二、農村歷史文化遺產的空間分布特征

所謂農村歷史文化遺產泛指村落地域之內地上地下所有有形遺存和無形文化積累。本文狹義只指有形的不可動的歷史文化遺存。①地球上任何一個地物的地理信息，都有它的空間位置信息和屬性信息?？臻g位置信息在地理信息中是用圖形、圖像表示，稱為空間數據，也稱為地圖數據、圖形數據、圖像數據；而屬性信息則是用數值、文字表示，稱為屬性數據，也稱為文字數據，非空間數據。空間數據對事物最基本的表示方法是點、線、面和三維表面。

用這個理論來描述、分析農村歷史文化遺產的空間分布信息和特征，符合地理信息系統的數據結構模式和管理要求，有利于將來利用現代科學技術對農村歷史文化遺產進行分類登記、跟蹤管理和保護。

所謂“點”是指該事物有確切的位置，但大小、長度可忽略不計。④這里特指以單體建筑形式存在的建筑物、構筑物、古墓葬、古樹名木等。單體建筑雖然有長度、寬度和一定的占地面積，但是和整個建筑所處的空間環境面積相比，其大小、長寬可忽略不計，只表示該事物所處的確切位置。這個點暫且用這個單體建筑的中心點來描述。所謂“線”是指該事物的面積可以忽略不計，但長度和走向很重要。此處我想把“線”擴展到線所包含的要素及離開這些要素一定距離的鄰近區，又稱緩沖區。如古商業街及兩側古建筑，古河道及兩側生態保護區。有二個緩沖區共同形成的區域稱為古村落的歷史文化街區。

所謂“面”是指該事物具有封閉的邊界、確定的面積，一般為不規則的多邊形。這里特指古村落的整個建成區，即建筑遺產、文物古跡和文化傳統比較集中，能較完整地反映某一歷史時期的傳統風貌、地方特色和民族風情，整體具有較高歷史、文化、藝術和科學價值，基本風貌保持完好的古村落建成區。

目前，全國分二批已有36個類似的古村落被評為“全國歷史文化名鎮(村)”。各省、市(縣)級的歷史文化各鎮(村)則更多。歷史文化名鎮(村)是中國傳統農業大國的歷史文化產物，古村落之多，地域分布之廣世界罕見，是農村歷史文化遺產中的精華所在，是農村歷史文化遺產保護的重點。

“三維表面”是指該事物在一定地理范圍內邊界比較模糊，在空間上可能是逐漸或連續變化的，突變只是個別的，如不規則的地形表面。這里特指村落建成區之外的與這個村落生產生活有緊密聯系的耕作區和外部地理空間環境。這個空問環境不但與村落生產生活息息相關，而且其中也散落著許多古建筑、構筑物、古樹名木等歷史文物，是歷史文化遺產依存的自然生態環境條件。1964年5月25日一31日在威尼斯召開的第二屆歷史古跡建筑師及技師國際會議上，通過了著名的《國際古跡保護與修復》(即威尼斯)。該指出“歷史古跡”的概念不僅包括單個建筑物，而且包括能從中找出一種獨特文明、一種有意義的發展或一個歷史事件見證的城市或鄉村環境?！肮袍E的保護包含著對一定規模環境的保護?！薄肮袍E不能與其所見證的歷史和其產生的環境分離?！?/p>

因此，農村歷史文化遺產在空間上呈點、線、面和三維表面的形態分布，點、線、面、三維表面構成了農村歷史文化遺產的整個空間信息。有的村落只有點狀農村歷史文化遺產，如只留下一兩幢祠堂，其四周的歷史空間已蕩然無存。有的村落只有線狀農村歷史文化遺產，如只留下一兩條商業街。有的古村落則整體保存的比較完好。因此，對農村歷史文化遺產應園地制宜地進行分類、評估和保護，對不同形態的歷史文化遺產應采取不同的保護措施，正確地處理保護和改造的關系，使農村規劃、建設既有自己歷史風貌特色，又有新農村的朝氣和活力。

三、歷史文化遺產的屬性特征

歷史文化遺產作為歷史文化的客觀遺存，具有歷史性、物質性、社會性、經濟性和文化性的本質特征，它是一定歷史時期政治、經濟、文化共同發展的產物。歷史性首先表現的是時問性，特指過去時間里發生的事件或做的東西。現在發生的事件或完成的工程，不管有多偉大，都不能稱其為文物。這是文物區別于其它物質的本質區別。

物質性首先表現在它的客觀存在性。任何一個歷史文化遺產，都是以一種有形的遺存表現出來的，是客觀存在的，一且失去了客觀存在性，也就不能叫做文物了。因此，對已不存在的文物古跡一般不提倡重建。其次，物質性表現為文物的人為性。城市、鄉村的生態環境是人工化的物質環境，現存的絕大部分歷史文化遺產都是古人利用自己的聰明才智創造出的人工物質的遺存。因此它具有物質的人為性特點。另外物質性還表現為它的自然性，除了人工環境之外，城市、鄉村依托自然環境而存在。因此，歷史文化遺產也不可能脫離自然生態環境而獨立存在，而自然環境中的自然景觀、古樹名木等本身就是自然性的表現。

社會性主要表現為它的承載性。任何文物都承載著生產這一文物之初的人類需求，社會互動、社會管理和控制的信息，承載著人類社會活動的特定歷史過程，反映著一定社會生產力的發展水平和人與人之間的社會關系，是人類活動的物化和見證。

文化性首先表現為它的創造性。歷史文化遺產的誕生本身就是一種新技術、新工藝、新文化的誕生和創造，是新的科學技術的偉大實踐，許多歷史性的建筑物、構筑物、工藝品，它們的制造方法和水平，至今看來仍具有很高的科技水準，因此它是先進生產力的代表，是先進文化的創造和發明。其次文化性表現為它的傳承性。歷史文化遺產一般都是先進文化、先進生產力的杰出代表，它記載著當時先進科技文化的信息，它的遺存使得古代的科學技術和方法得以傳承和發揚光大，是現代科學技術和文化進一步發展的堅實基礎。

經濟性則首先表現在它自身的經濟價值。在當今市場經濟環境中，可以說每一件歷史文化遺產都有一個衡量價值的尺度標準。雖然不能像一般商品一樣進行流通和買賣，有些歷史文化遺產更不可能以一個確切的價格來衡量，但客觀上它具有一定的價值。其次經濟性表現在它作為一種不可再生的資源，能為人類經濟建設服務，并通過第三產業為社會創造價值，推動經濟、社會和文化的進一步繁榮和發展。

四、歷史文化遺產系統的構成

(一)歷史文化遺產物質系統的構成

歷史文化遺產的物質系統按區域的分布可分為兩個子系統，即以歷史文化名城為核心的城市歷史文化遺產物質系統和以歷史文化名鎮(村)為核心的農村歷史文化遺產物質系統。這兩個子系統中按其物質所占空問的大小都可以分成點狀歷史文化遺產、線狀歷史文化遺產、面狀歷史文化遺產和三維表面狀歷史文化遺產，現把系統歸納如下：

(二)兩大子系統的區別

1．規模上的區別。二大子系統相同類型的歷史文物，首先在建筑體量上有較大的區別，其次是不同保護等級文物數量規模上的區別。大部分受保護的高等級歷史文化遺產都處在城市歷史文化遺產系統中，僅從國家級歷史文化名城和歷史名鎮(村)數量看，歷史文化名城目前總共有101座，而國家級歷史文化名鎮(村)只有36個。

2．質量上的區別。兩大子系統相同類型的歷史文化遺產表現出明顯的質量上的區別。城市系統的質量一般都高于農村系統的質量。這不僅體現在建筑材料質量的好壞，建造工藝水平的高低，還體現在文物主人生活質量上的質的區別。

3．所處的生態環境區別。城市各類歷史文化遺產都處在一個大型的人工物質環境之中，相比之下其外圍的自然生態環境則更多地體現出一種工業化、城市化的特征，更多地體現為社會生態環境和經濟生態環境。而農村歷史文化遺產則更多地處于一種自然的生態環境之中。自然生態環境和各類歷史文化遺產聯系得更加緊密。表現出一種休戚相關的共存關系。

4．文化內涵的區別。農村系統的歷史文化遺產表現出文化內涵的單一性。主要體現以農村生活為主要內容的文化內涵，而城市系統的歷史文化遺產表現出文化的復雜性。它包含社會政治、經濟、文化等多方面的社會要素信息。見證著一個國家不同歷史時期政治、經濟、文化的歷史變遷。

五、歷史文化遺產的保護

對于歷史文化遺產的保護應采取整體保護的原則，堅持“搶救第一、保護為主、合理利用、加強管理”的原則，注重保護性開發。通過開發利用，達到進一步保護的目的。

(一)點狀歷史文化遺產的保護

點狀歷史文化遺產按保護的重要性分為歷史文物保護單位、保護類和改善類三大類。保護類歷史文化遺產和歷史文物保護單位的區別在于后者已通過一定的法律程序被各級政府確定為文保單位，而前者是具有一定的文物價值但尚未被定為文物保護單位。改善類是屬于應保留的一般性歷史文化遺存。文物保護單位按《中華人民共和國文物保護法》保護；保護類文化遺產參照文物保護單位的保護辦法；改善類歷史文化遺產以保存、修繕或復原外形、內部更新改造為主要手段。

(二)線狀歷史文化遺產的保護

線狀歷史文化遺產按保護的重要性分為歷史文化保護區、保護區和改善區。保護區和歷史文化保護區的區別在于后者已通過法律程序得到了法律的保護，而前者是有一定比例的歷史文化遺產，歷史空間保留得比較完整，但尚未被劃定為歷史文化街區。改善區是里面零星的分布著一些較有價值的歷史文化遺產，其空間環境關系也具有整體保留的價值，是整個村落歷史空間不可分割的有機組成部分。

歷史文化保護區按《中華人民共和國文物保護法》保護；保護區參照歷史文化保護區的保護方法；改善區重點對空間、環境的保護和改善及零星分布的歷史文化遺產的保護和改善。

(三)面狀歷史文化遺產——古村落建成區的保護

對建成區的保護應采取嚴格控制措施，嚴格保護現存的空間格局。嚴格保護古村落的整體風貌。嚴格保護文物古跡。保護民族風情、地方文化和特有的風俗習慣。

1．修舊如舊。對古建筑的修繕要實行保護性修繕，做到修舊如舊，即是瀕臨倒塌的房屋也盡量保護好內部主體構架，外部圍護墻體修復應盡量恢復原來的古舊風貌。

2．修新如舊。對在原址重新修建的房子，在高度上盡量與周圍建筑空間尺度相適宜；建筑風格應和古建筑相協調，包括色彩、門窗、立面風格等做到修新如1日。

3．不要隨意改變街巷的空間格局。街巷的空間格局是古村落空間格局的最典型的反映，是古村落最主要的公共空間之一。在街巷里的一些構筑物如過街樓、牌樓、轎廳等都是空間分隔的生動手筆，也是古村落空間最美的表現，要切實加以保護。

4．加強生活設施和居住環境的改善?！叭艘勒?，宅依人存”，“人宅相扶”。一旦古建筑投有人的居住，就失去了靈氣，就會慢慢敗落。因此。再舊的房子，也希望有人住、有人管、有人修，關鍵是加強舊住宅生活設施的改造。舊房子只要加以改造，仍然能滿足現代人的生活習慣要求，滿足現代人物質文明的需要。

5．開辟新區，保護古村。隨著古村落經濟和社會的不斷發展，人口的增加，古村落空間肯定不能滿足村民日益增長的物質文化發展的需要，同時隨著旅游業的發展，許多旅游配套服務設施也必須跟進。因此，在保護古村落的原則下。開辟新區，將新居住區和旅游服務設施等統一規劃、統一建設，功能上相銜接，空間上有過渡，使古村落新區和老區相互協調，共同發展。

(四)三維表面狀歷史文化遺產的保護

1．建成區外圍耕植區的改造與保護

這個區域是古村落祖祖輩輩賴以生存的自然空間環境，是生活在這個空間里的人創造生活、改造生活，寄托著無限美好希望的地理空間場所。同時也是整個村落人刨造文明，進行文化交流的最主要的空問環境。因此，在這個空間中，除了耕地之外，還會有很多廟宇、祭壇、涼亭、寶塔及彌補風水不足的建筑、構筑物(如上水口、下水口等處的構筑物和建筑物)。這是古村落和周圍自然山體之間的一個過渡空間，是構成整個村落文明的一個非常重要的中間地帶。

①加強這個區域的建筑物、構筑物的修繕和保護。許多廟宇、祭壇、涼亭、寶塔等年久失修，有的甚至已瀕臨倒塌，但不要隨意拆遷，那些還留存的建筑物、構筑物要用一定的人力、物力進行修繕。

②加強這個區域的環境整治。在耕作區往往會有許多茅廁、糞坑等與農作有關的構筑物。有機肥盡管是農作的主要肥料，但對于歷史保護區和以旅游開發為主體經濟的古村落。拆除這些設施是必要的，也是可行的?，F代的復合肥完全可以代替有機肥，或者把糞坑進行地埋處理，采用化糞池的技術方法進行改造。

③保護耕作區原生態的地形地貌。耕作區原生態地形地貌的保護，關鍵是農田不要園田化，水渠、水溝只作疏通，不要硬化處理。已主要從事旅游業為主的古村落更不能把這些耕地進行拋荒。因為農耕文化是古村落世代最具生命力的活文化。應世代相傳，形成古村落的一道亮麗的風景線。

2．自然生態區的保護

自然生態區的保護，以不改變自然山水、空聞格局為原則。

①山體實行封山育林，加強自然植物多樣性和動物多樣性保護，防止泥土流失；尤其對古樹名木要進行登記造冊、動態跟蹤。對因遭礦石挖掘或因自然崩塌而造成破壞的山體要實行人工保護和培育措施，使之恢復自然生態的生命力。

②加強自然地質災害的監測，如泥石流、崩塌、滑坡等。對自然地質災害要進行全面調查，一旦發現，必須采取地質保護措施、防止地質災害的發生。

③加強水體的疏浚、加固、拓寬、改造。對于流經保護區的溪流，原則上不改變其河床的位置。但對易造成山洪隱患的地段，要實行拓寬改造，采取加高、加固措施。在改造過程中，一定要加強對古橋的保護，加強古石坎的保護，加強具有造景功能的堤壩保護，加強兩岸古樹名木的保護。

(五)繼承和發揚優秀文化傳統

1．風俗習慣的繼承和發揚

風俗習慣主要包括“吃、穿、住、行”等習慣，它是儒家文化在禮俗層次的主要表現形式，主要以“禮、樂”為核心內容。叭‘吃”主要反映地方的飲食習慣和文化；“穿”主要反映地方的服飾特色和衣料的特殊制作工藝；“住”主要反映地方的房屋建筑風格。包括建筑形制、建筑裝飾、建筑結構、建筑色彩、建筑立面、建筑材料等，是地方特色最具形象化的表現；“行”則主要表現在村落的各種節日活動，中國民間有“七時八節”的節日活動之說，其中尤以春節、元宵節、清明節、端午節、中秋節、重陽節為重?，F在又增加國慶節、元旦等重大節日，各種節日里的不同紀念活動構成了禮俗文化的核心內容。這些活動雅俗共賞，內容健康，營造出“詩、樂、禮、孝、義、忠、信”的環境氛圍和文化精神，是構成現代農村文化的主要內容之一。

2．傳統手工藝的繼承和發揚，開發旅游產品

中國自有文明史，便有手工藝的痕跡。據《禮記-曲禮下》所載，在商朝，王室中已有“六工”，即“天子之六工，日：土工、金工、石工、木工、獸工、草工”，至周代已由原先之“六工”發展到“八材“、“八藝”，實現了從“工”到“藝”的升華。隨著時展技術進步，工種越分越細，藝術水平越做越高，到宋代，官府手工場文思院所轄工種已有四十二作之多。

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20世紀90年代以來，隨著周莊、宏村和同里等一些傳統村鎮旅游的名聲鵲起，目前中國傳統村鎮旅游發展已經走過二十年歷程，相關研究也隨著這一過程不斷擴展加深。

1 概念界定與研究概況

1.1概念界定

（1）古村（鎮）

中國古村落保護與發展委員會認為，古村（鎮）就是那些上朔源頭在明清之前、至今已有五、六百年歷史的村寨聚落。但學術界卻對此存在異議研究歷程，爭議的焦點即是在如何定義“古”字上。劉沛林(1997)[1]認為古村（鎮）是古代保存下來村落地域基本未變，村落環境、建筑、歷史文脈、傳統氛圍等均保存較好的村（鎮）；丁懷堂(2007)[2]認為只要滿足以下4個條件的村（鎮）即為村（鎮）：一要有比較悠久的歷史，而且這個歷史還被記憶在這個村莊里面；二要有豐富的歷史文化遺存，這個遺存包括物質的，還包括非物質的；三要基本保留原來村莊的體系；四要有鮮明的地方特色。

（2）歷史文化名村（鎮）

歷史文化名村（鎮）是由國家建設部和文物局設置的一種保護制度，2002年頒布的《中華人民共和文物保護法》中明確提出了歷史村鎮的概念，即保存文物特別并且有重大歷史價值或者革命紀念意義的城鎮、村莊。2003年建設部和國家文物局又對此概念作了進一步完善，認為歷史文化村鎮是能較完整地反映一些歷史時期的傳統風貌和地方民族特色的村鎮論文提綱格式。

（3）傳統村鎮

劉沛林（1997）[1]將古村鎮與傳統村鎮進行對比，他認為二者基本是等同的，只是提法不同而已。陸林(2006)[3] 認為傳統村鎮是建筑遺產、文物古跡和傳統文化比較集中研究歷程，能較完整地反映某一歷史時期的傳統風貌、地方特色和民族風情，具有較高的歷史、文化、藝術和科學價值，清代以前建造或在中國革命歷史中有重大影響的成片歷史傳統建筑群、紀念物、遺址等，基本風貌保持完好的村鎮。

綜上所述，筆者認為古村鎮、歷史文化名村（鎮）和傳統村鎮在概念上存在這樣一種關系：傳統村鎮可以涵蓋所有歷史時期中保存完好的具有較高歷史、文化、藝術和科學價值村鎮。歷史文化名村(鎮)是由國家建設部和文物局從眾多傳統村鎮中評選出來的被專家認定為具有重大保護和紀念意義的傳統村(鎮)。古村落在時間上有一個區間限制，即明清之前的傳統村(鎮)。如圖1-1所示：

 

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0 引言

我國幅員遼闊，全國有80%面積處于抗震設防區，是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。在我國，災害具有種類多、分布廣、頻率高、損失嚴重等特點，其中地震和地質災害影響最為突出。20世紀發生的破壞性地震占全球1/3,死亡人數高達60萬,占全球1/2。我國破壞性地震大多數發生在農村地區,造成的死亡人員近60%為農村人口[1]。除地震外，在颶風、雨雪、山洪、泥石流等自然災害中,往往也是量大面廣的村鎮更容易遭到破壞。相對于城市而言，農村地區政府監管薄弱，經濟水平相對落后，抵御災害的能力相對較差。根據我國公元前23世紀以來的歷史地震統計分析結果:在我國農村發生地震的概率遠遠大于城市，農村面臨的地震危險遠遠高于城市[2]。據《2007年城市、縣城和村鎮建設統計公報》[3]，我國目前13.86億人口中，村鎮人口占9.3億，約為67%，提高村鎮應對災害的綜合能力關乎我國9億人的生命與財產安全。隨著城市化進程的發展，村鎮建筑規模越來越大。2007年，全國村鎮住宅建設投入3154億元，同比增長12.36%。然而，隨著農村建房規模的增大，相應的質量安全隱患及應對災害的脆弱性也在歷次災害面前日益顯露出來。2008年汶川8.0級地震以及2009年青海玉樹7.1級地震的慘重損失，再一次為我國村鎮的防災減災事業敲響了警鐘，切實加強村鎮防災減災綜合能力成為當今我國亟待解決的問題。

1 村鎮災害特點

由于在經濟發展、人口密度、政府的監管服務力度、相關法律法規約束上的差異，村鎮在應對災害的能力上較城市相差較大，災害對村鎮的影響程度也相對不同。與城市相比，村鎮災害具有如下特點：

1.1房屋是村鎮災害的最大承災體。

與城市相比，村鎮建筑面對災害較脆弱。災害發生后，城市的損失大多指建筑物及其內部設施的損失、商業中斷、生命線工程的破壞等。由于村鎮建筑的抗災性能差防災對策，選址不科學等因素，導致在地震來臨時村鎮建筑物不能達到“小震不壞、中震可修、大震不倒”的抗震設防目標。甚至由于經濟條件限制、防災意識薄弱等因素，部分農村地區建房時毫不考慮房屋的抗災能力，導致在災害來臨時建筑物倒塌現象嚴重。據相關統計，地震中的人員傷亡其中80%來自于房屋倒塌，85%-97%的經濟損失也來自房屋破壞。

1.2選址不科學，次生災害嚴重。

我國村鎮的選址大多依照傳統沿襲祖輩，不能充分考慮地質條件、氣象、危險源場所等綜合因素，有些村鎮甚至建在滑坡、泄洪道或與地震帶平行的區域[4]；且大多數村鎮宅基地批復通常為一個區域，村民建房地點的選擇隨意，缺乏專業性指導，存在著極大的安全隱患。一旦地震發生，極易發生滑坡、崩塌、泥石流等次生地質災害。這些次生災害往往形成災害鏈，阻斷交通，影響災后救援重建。

1.3經濟損失的相對值較城市大，對村民影響嚴重論文怎么寫。

村鎮災害對當地村民的影響嚴重，據統計，一次災害的損失占平均農民年收入的70%以上。對比同是6級地震的內蒙古包頭和云南姚安地震，內蒙包頭地震受災人口的人均經濟損失為2000元/人,占內蒙1996年城鎮居民人均生活費收入的64.15%。云南姚安地震受災人口人均經濟損失為1054元/人,占云南2000年農村居民家庭人均純收入的71.13%[5] ,相關數據如表1所示。雖然人均經濟損失的絕對值農村約為城市的一半，但是相對經濟損失比城市多將近10個百分點，使農民原本不高的收入更加雪上加霜。

表1 包頭、姚安地震損失對比

 

地震名稱

震級

深度/ km

絕對損失/元/人

占人均收入百分比

包頭地震

Ms6.4

24

2000

64.15

姚安地震

Ms 6.5