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篇（1）

長期以來，人民銀行分支機構全面推進依法行政，按照科學行政、民主行政、依法行政的要求，積極推進基層央行法治化建設進程，不斷提高依法行政水平，進一步建立健全科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度，進一步明確行政執法權限，完善執法程序，提高執法水平，廣泛推行行政執法責任制、評議考核制，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一?；鶎友胄懈鶕笤O立了行政處罰委員會、行政復議委員會等常設機構，配備了專業的條法干部負責日常的法律事務，行政執法工作不斷向規范化、專業化方向邁進。基層央行嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》(中國人民銀行令[2010]第1號)和《中國人民銀行行政執法責任追究辦法》(銀辦發[2006]116號)，建立了行政執法責任制度，形成了內外相結合的監督體系，進一步規范了行政執法行為和執法程序，明確行政執法責任，保障行政執法的合法與公正，使依法行政工作穩步推進。

根據《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《行政許可法》、《人民幣管理條例》、《行政處罰法》、《現金管理暫行條例》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《反洗錢法》、《金融機構反洗錢規定》、《金融違法行為處罰辦法》、《會計法》、《統計法》、《統計法實施細則》、《金融統計管理規定》、《外匯管理條例》、《結匯、售匯及付匯管理規定》、《境內外匯賬戶管理規定》等法律法規，目前基層人民銀行行政執法內容主要有如下幾個類別：一是存款準備金管理，二是中國人民銀行特種貸款管理；三是銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場管理；四是人民幣管理；五是國庫行為管理，六是清算管理；七是反洗錢管理；八是財務會計管理；九是調查統計管理-十是外匯管理。

從上述行政執法依據及內容來看，近年來，人民銀行基層行行政執法工作總體而言有逐步規范的趨勢，對于執法行為和行政處罰行為有明確的法律依據，對于檢查程序和行政處罰有嚴格的要求，嚴格遵守行使行政處罰權的告知、聽證、處罰與執行等程序，做到有法可依，法治央行的建設在不斷深化，但行政執法工作取得進步的同時，也存在諸多的問題。

二，基層央行行政執法存在的問題

(一)相關法律法規立法滯后，出現“法律真空”或法律沖突

基層人民銀行作為行政處罰依據的金融法規、規章未及時修訂，這使基層央行在行政執法過程中依據不明，困難重重。如1994年制定的《銀行賬戶管理辦法》對開戶主體、開戶條件、開戶程序、賬戶設置種類、賬戶管理手段的界定等與現實的經濟生活相脫節，無法滿足賬戶管理的需要，一些支付結算中的風險點及新興業務仍沒有系統的法律法規對其加以約束，如對大額支付、電子支付工具及網上支付業務的監控等。1985年頒布的《國家金庫條例》及其實施細則，整個思路和框架是計劃經濟體制的產物，沒有體現國庫風險防范的需要。一些重要的國庫業務如國庫監管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業務，如支付系統往來、國庫內部往來和橫向聯網等，沒有明確的管理操作規定，使國庫業務陷入制度盲區。由于無法可依或法制不健全，金融機構各行其是，基層央行在執法過程容易引起糾紛，在一定程度上削弱了基層人民銀行行政執法的效力與權威?！斗聪村X渤規定：對不建立反洗錢內部控制制度，與身份不明的客戶進行交易或者為客戶開立匿名賬戶、假名賬戶的金融機構，金融監督管理機構可以取消其直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員的任職資格。但是對高級管理人員任職資格的管理是由銀行業監督管理機構承擔的，作為反洗錢行政主管部門的人民銀行僅有建議權，只能建議有關金融監督管理機構給予紀律處分。這使得基層人民銀行處于一種雖行使反洗錢監督管理職能，但行政處罰權卻受到限制的尷尬境地。

此外，總行出臺部門規章或行政執法操作指南，大區分行、省會中支及部分地州中支也相應出臺執法檢查指南，各操作指南雖然有相同之處，但有時部分法律文書格式有所差別，對程序要求也非完全重合，甚至出現自相矛盾的情況，在上級行進行檢查時會適用不同的檢查標準，這給基層央行適用何種行政執法指南造成疑惑。

(二)“重實體，輕程序”，未嚴格遵守行政執法程序

1.對程序的執行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能產生公正的結果，這是程序存在的價值，但目前基層央行執法過程中沒有嚴格按照法律規定的程序操作，隨意減少執法環節。筆者進行依法行政監督檢查和案卷評查工作檢查時發現，行政執法檢查工作時經常出現如下問題：未及時調整法律事務工作領導小組人員；因調離人行、執法證遺失等原因未及時收回和注銷執執法證；不發送行政處罰意見告知書，直接將行政處罰決定書發給當事人；行政處罰意見告知書中，未告知當事人有陳述、申辯的權利；做出數額較大的行政處罰時，未告知當事人聽證的權利等；時間順序顛倒，如調查取證日期早于立案日期、處罰決定書送達日期早于行政處罰決定的日期等，基層央行所檢查單位的工作人員為熟知人員時未及時出示執法證件；新行員無執法證便進行執法檢查；個別行政許可公示內容不夠完整，未公示與行政許可事項有關的業務辦理流程；單位人動后末及時調整行政處罰委員會、行政復議員會等內設法律事務部門組成人員。

2.對證據收集重視程度不夠。在實際工作中，部分基層人民銀行在進行行政執法檢查過程中，執法人員未及時按檢查程序要求收集賬表、票據、證人證言、憑證等原始證據，或是收集證據不全，未形成強有力的支撐，未形成完整的證據鏈，這就給行政執法行為帶來隱患，一旦被處罰人提起行政訴訟，則作為行政處罰主要判斷依據的證據由于不全，其效力就會受到質疑，甚至陷入敗訴的境地。

3.送達程序及手續不完備，法律文書送達困難?；鶎友胄性趫谭ㄟ^程中往往會不嚴格執行有關法律規定的形式履行相關手續等，不按法定程序送達問題比較突出，容易出現應當直接送達的文書未送達當事人或送達后沒有送達依據；應當直接送達當事人的文書不直接送達當事人，而讓其他人代收轉交；文書能夠送達到當事人卻以公告送達方式進行送達；遇當事人拒收，留置送達不規范等問題。

(三)執法環境不夠理想，易受外部環境干擾

基層央行大多由于受地域因素限制，人際關系較為微妙，行政執法工作易受當地人文環境的影響，執法環境不夠理想，很難做到公平、公正、公開的執法。在縣支行，執法活動受到這些因素影響特別明顯。究其原因，部分源于基層人民銀行自身，部分來自于其他單位和個人。在部分經濟欠發達的地區，由于金融機構自身經營狀況較差，金融機構負責人或主管部門認為對其進行處罰將加重金融機構的負擔，個別地方政府從地方保護主義的角度出發，對人民銀行行政執法行為施加壓力。目前，很多基層央行的執法報告中體現出的多為次要問題，例如在人民幣管理、賬戶管理、反洗錢管理進行執法檢查中暴露出較為嚴重的問題常常不列入書面報告，存在重大法律風險，不利于依法行政工作的開展。

(四)執法人員專業素質有待提高，法律知識運用能力有所欠缺

多數業務部門執法人員為非法律專業人士，較少接受過專門系統的法學教育、培訓，對法律專業知識掌握不夠，法律素養長期得不到提升，行政執法隊伍建設跟不上新形勢下央行行政執法工作需要。以人行怒江中支為例，縣支行未配備有法律專業的條法干部，在行政執法檢查工作中會形成法律風險，執法隊伍年齡結構、知識結構呈老化趨勢。形成熟悉法律知識者具體業務知識不足，業務崗位人員法律知識缺乏的局面，部分執法檢查人員沒有在依法行政、履行職責、提高檢查監督有效性的角度出發，對檢查中發現的問題進行深入分析，剖析存在問題的原因，提出切實有效的整改意見，未及時進行宣傳、解釋、引導，未進行跟蹤監測后續的整改工作。這導致行政執法檢查中，重視檢查實效少，流于形式多，屢查屢犯現象時常發生。

(五)行政執法案卷存有問題，規范化程度不高

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規定，要健全行政執法案卷評查制度，建立健全行政處罰案卷評查長效機制，相關執法機構要定期或不定期對執法單位處罰案卷進行抽查，并及時將評查情況進行通報，指出案卷中存在的問題和改進措施，并將案卷評查結果作為年底重要考核依據。為此，多數基層人民銀行自2006年開始，每年均會對行政執法形成的案卷資料進行評價，通過監督檢查主要存在如下問題：

1.案卷材料填寫不規范。一般按照立案、調查取證、告知、聽證、決定、送達、執行、結案的順序，案卷內的文書材料應按照辦案的時間先后程序進行歸檔，兼顧文書材料之間的內在聯系進行排列。但在評查中，筆者發現部分縣支行行政執法資料沒有目錄，或沒有編碼。另外法律文書中的書寫用語不規范，有的部門在法律文書中使用繁體字或口語化的用語表述案件。案卷材料應該嚴格規范全面填寫，但在評在中筆者發現部分執法單位案卷材料填寫不規范，有錯填、漏填現象，個別執法單位在文書中被處罰對象名稱不一致或名稱填寫錯誤，處罰決定書送達回證沒有送達人簽字。

2.未注明處罰所依據法條的具體內容。由于行政相對人自身法律知識所限，對行政執法單位的行政處罰決定和強制措施所依據的法律具體條文并不熟悉，在文書中列明法律具體條文內容，可以起到說理勸服的作用，強化當事人自覺守法的意識，也可以保護相對人的合法權益，但部分基層央行在執法文書中未列明法條具體的內容。

3.執法所依據的法律法規引用錯誤。法律法規是處罰決定和其他行政執法行為的依據和支撐，但部分基層央行在處罰決定書或其他文書中由于疏忽或理解錯誤，所引用的法律法規名稱或具體條款出現偏差。例如將法律的具體第幾項看作第幾款，或是直接將法律條款引用錯誤。

三、對策建議

(一)建立健全相關法律法規。執法操作指南要統一規范 　應重新梳理過去制定的有關行政執法的各種法律、法規和部門規章制度，尤其是那些涉及到行政執法的規章、制度，從中找出相互之間的矛盾之處，并及時加以修改和完善，使之形成一個完整、規范的行政規章，彌補行政執法中相關法律法規不一致的問題。各有關法律法規的銜接要一致，特別是對涉及兩個以上部門共同負責查處的違法案件，應明確界定參與方的權利、職責和義務，從而提高法規的執法力度，避免“法律真空”和法律沖突問題的出現?？傂屑跋嚓P部門要建議或主動對不適應新形勢的法律法規、部門規章或執法相關的制度進行修訂或者廢除，要盡快出臺一些與《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等有關法律法規相適應的實施細則或相應的司法解釋、配套規章，修改《現金管理暫行條例》、《國家金庫條例》及其實施細則等嚴重滯后于社會經濟發展的法律法規，提請國務院盡快修訂《金融違法行為處罰辦法》等規范性文件。

在處罰依據和適用范圍上盡量細化規定，以增強基層執法的可操作性。建議總行出臺統一的執法操作指南，各大區分行、省會中支及部分地州中支出臺的行政執法指南要與總行的行政執法指南一致，避免出現因各行政執法指南之間產生沖突，從而使基層央行開展行政執法檢查時使用何種執法指南造成困惑的情況。

(二)嚴格遵守相關法律法規，重視行政執法程序規定

基層央行要嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》(中國人民銀行令[2010]第1號)等法律法規，相關執法部門要加強與法律事務部門的溝通聯系，相互配合、各司其職，對于執法相關程序要認真進行檢查前的學習與領悟，在必要時，法律事務工作人員要對執法人員進行必要的檢查前的執法培訓，要求其掌握行政執法的程序以及要完成的相關法律文書，將制度執行到位，保證結果未出、程序先行，高度重視程序公正，避免“重結果，輕程序”的情況出現。

(三)加強行政執法管理，進行有效監督制約

1.構建法律、紀檢、內審部門相互配合、各司其責的監督格局。根據行政執法行為的風險點和風險程度，定期或不定期組織開展對行政執法工作檢查、案卷評查、監察和審計，將執法中存在的問題及時通報轄內各單位及執法部門，進行風險預警。建立和完善行政執法監督機制。各基層央行要成立由辦公室、紀檢監察室人員組成的金融行政執法督察組，負責對本行行政行為程序的合規性、行政處罰案件的合法性、法律文書制作和使用的準確性及行政行為人員的公正性和廉潔性進行督察，及時糾正不合規行為。完善執法責任制，實現責、權、利的統一。對執法人員在執行公務過程中，故意或過失地違反法律法規，造成重大執法錯誤所引起的法律責任要予以追究，從根本上改變有法不依、執法不力的狀況。

2.進一步健全和完善行政綜合執法制度。行政綜合執法綜合集中檢查的方式能促進金融機構認真執行法律規定，降低執法成本，提高執法效率，緩解執法力量不足，提高執法信息共享度，減輕被查金融機構的負擔。嚴格執行行政處罰、行政許可、行政復議備案制度，對于擬進行的行政處罰、行政執法檢查要進行備案審查，保證執法權力的正當行使。

3.嚴格執行行政執法立項審批制度。對于行政執法項目(包括

縣支行)要由中心支行以上的法制工作部門進行充分的研究和論證，減少執法項目安排上的隨意性，保證執法質量。加強本單位法律事務部門與執法部門之間的聯系，將法律審核范圍擴大到行政許可決定、現場檢查意見書等行政文書，及時揭示執法風險，將問題及時進行預防。

(四)加強行政執法隊伍建設，著力提高執法人員法律素質

切實提高基層央行執法人員的職業素質，建立一支高素質的行政執法隊伍，是解決行政執法中存在問題的最有效方法。

1.提高行政執法人員在辦理具體案件過程中的實際操作能力。加強基層央行執法隊伍建設，認真開展以法律業務知識和操作技能等為主要內容的“應知、應會、應能”培訓，建立一支責任心強、政法合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的金融行政執法隊伍。通過加強業務培訓，建設高素質的依法行政隊伍，使依法行政人員的法律和遵紀守法觀念明顯增強，業務水平、理論水平和操作技能有較大的提高，為依法行政和強化監管打下堅實的基礎。

2.加強法制學習，更新執法理念?；鶎尤嗣胥y行要認真組織員工學習修改后的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》以及與基層央行業務相關的法律法規，認真學習《中國人民銀行關于貫徹(全面依法行政實施綱要>的意見》，使干部職工樹立以人為本、執政為民、依法行政的理念，努力營造崇尚法治、遵守法律的氛圍，實現基層人民銀行的行政執法行為的程序化、法律化。

3培養專職的法制干部，向專業化方向邁進。由于社會法制化進程的加快，基層央行的法制工作也變得越來越復雜，工作量也越來越大，工作的要求也越來越高。但從目前縣支行的現狀來看，不僅人員不到位情況較為普遍，法律事務工作大多由非法律專業人員擔任。此外，專職的條法干部除從事法制工作外，還要從事辦公室其他的事務，無法將全部的精力投入基層央行的法制工作中來。為此，縣支行要配備有法律專業背景的條法干部，專門從事行內法律知識的培訓、法律事務的咨詢和法律業務的辦理工作，做好行政行為的合法性、準確性、公平性的監督審查工作，及時發現和糾正行政執法行為中存在的問題，防范和化解行政執法產生的法律風險。

(五)加大案卷監督檢查力度。保證檔案資料完整規范