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篇（1）

說到行政許可法，它對行政許可辦理程序的規定是比較系統、比較詳盡的。它按照行政許可的辦理過程，規定了行政許可的申請與受理、審查與決定、辦理期限、變更與延展，并對幾類許可規定了特別程序，同時又在不同的環節分別規定了具體的程序制度，如公開制度、說明理由制度、行政機關職能分開制度、時限制度等。這些程序制度的作用是：

篇（2）

行政許可法規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。”這一規定適用于一件申請需要行政機關內設的多個處（科）審查，出具審查意見的情況。過去有些行政機關辦理申請，讓申請人逐個處（科）去跑，都要去做工作，打通關節，甚至逐個送禮，加上處（科）之間相互扯皮，使申請拖得很久。本來是行政機關內部運作的程序，都面對申請人運作，這叫“內部程序外化”，無形中使一個許可變成為多個許可。規定“一個窗口對外”，從制度上克服了內部程序外化，減少了執法人員腐敗的機會，方便了申請人。

第二，“并聯審批”。

行政許可法規定：“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理。”這是所謂的“并聯審批”。它主要適用于需要前置審批的企業的設立登記。是以工商局為樞紐，對于依法要前置審批的項目，由相關部門同步審批的新型企業注冊登記形式。基本的要求是“一家承辦，轉告相關，并聯審批，限時完成”。“并聯審批”的程序是：第一步，工商受理。申請人向工商局申請注冊登記時，經營范圍中涉及并聯審批項目的，按要求如實填寫統一格式的并聯審批申請表，連同注冊登記申請一并交工商局。第二步，抄告相關部門。工商局受理并聯審批申請后，在兩個工作日內將并聯審批申請表傳給相關審批部門。第三步，并聯審批。相關部門接到并聯審批申請表后，及時與申請人聯系，原則上在5個工作日內提出審批意見。逾期未回復的，視為同意。第四步，限時辦理。工商局收到相關審批部門意見后，對經審核符合注冊登記條件的企業，在5個工作日內核發半年期的營業執照。取得半年期營業執照的企業可以從事生產經營活動，并在半年內到工商局和市相關部門領取正式的營業執照和許可證書。這就大大減少了審批手續，節約了時間，方便了申請人。

第三，聯合辦理，集中辦理。

也有的地方稱為“集中審批”或“一站式”審批。它主要適用于投資項目的審批，由于涉及多個部門，需要多個許可，為提高效率，地方政府設立一站式服務中心或審批大廳，組織各審批機關到服務中心或審批大廳聯合辦公，集中辦理行政許可。組織有關部門聯合值班，集中辦公，“一站式”審批也收到了較好的效果。

第四，相對集中許可審批權。

篇（3）

行政許可制度是政府在如何管理經濟、社會文化事務方面，設計的一種法律制度和管理方式，指許可證的申請、核發、監督的一系列規則的總和。①在我國現行法律、法規以及規章中大多數規定了行政許可，這對于加強行政管理，保障社會主義市場經濟的有序發展，維護公共利益，保護公民、法人和其它組織的合法權益起到了積極的作用。但隨著我國市場經濟制度的不斷的完善，以及我國加入WTO，我國現行的行政許可制度已經不在適應當今的形勢的需要，因為我國行政許可制度存在著大量的問題。

行政許可程序不健全。行政許可程序是制約行政權力任意擴張和行政權利濫行的重要手段，特別是控制行政許可過程中的自由裁量權、保證行政許可公正、公平的重要機制。權力集中體現的是社會的公共利益，一旦出現向個別利益的傾斜，權力就偏離了中立的基本立場，也就失去了存在的前提。行政許可的公正、公平直接決定了行政許可制度應有作用的發揮。

因此，行政許可程序健全與否關系著國家行政的命運。但是，行政許可程序的不健全是我國行政許可制度的根本缺陷，它是我國、腐敗現象出現的主要原因。我國行政許可程序存在著許多問題。例如：1.行政許可處理的期限很多沒有明確的規定，這就導致了行政許可機關在處理行政許可時拖延時間，大大降低了辦事效率。2.行政許可程序不公開，因此申請人就不知道許可機關的辦事的程序，及辦事的過程和結果。3.許可程序缺乏公平機制，如聽證制度、說明理由制度、救濟制度等等。4.許可程序過于繁瑣，許可機關程序違法責任不明。《經濟時報》曾刊登了這樣一個事例：一位廠長，用了10多個月時間跑有關部門審批加蓋了391個公章，事情仍未辦成。如此繁瑣的程序，不僅加重了相對人的負擔，而且降低了行政管理效率，助長了等現象的蔓延。②我們應該大力健全行政許可程序，不然行政許可權就失去了它的意義。

行政機關利用行政許可濫收費現象嚴重。各國對于許可費僅限于許可證工本費、手續費及必要的鑒定檢查費用。例如：英國的許可收費，一直在依據一個1889年的判例的原則，即市鎮政府有權向被許可人收取合理費用，但這些費用以市鎮對許可行業的必要管理為限，包括發放許可證費用，行政檢查費等。③但在我國雖然對行政許可的收費情況有規定，但有些情況下，收費成為許可機關實施許可的主要條件，甚至是惟一條件，這使得許多不具備法定條件的人因此取得了許可證照；而有的收費相當的高，使某些人望而卻步，不敢申請。但關于行政許可的收費情況有規定都是模糊不清的，涵蓋面也不廣，因此我國應該明確規定相關的行政許可的收費要求，使相對人在申請時可以監督行政主體的亂收費現象。

對行政許可行為的監督管理及責任的承擔。在行政許可制度當中，行政許可機關為了有效的確保行政許可制度目的的實現，采取了事前許可和事后監督的方法。應該說事前許可和事后監督的地位應當是同等的，但是在實踐中，行政主體往往重許可、輕監管，主要是因為法律沒有對監管不力加以全面的約束。例如，行政機關及工作人員濫發許可證、發證后疏于管理的現象增多。④從法律責任的承擔方式上看，僅限于對直接責任人員給予行政處分，責任改正違法行為或恢復原狀等形式，少對行政許可機關工作人員怠于許可監管的失職行為承擔相應的法律責任。⑤因此，對于怠于許可監管的失職行為加以約束。當然我國的行政許可制度還有很多不完善之處。例如：行政許可設定權不明確；行政許可的范圍太寬，行政許可的條件不具體，標準不統一等等不完善之處。

針對上面的敘述，為了健全和完善行政許可制度，個人意見如下：

首先，建立行政許可程序制度。程序是實體的保證。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”⑥“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力”⑦通過行政程序可以對權力形成監督和制約，與此同時可以防止權力的濫用，保障相對人的合法權益。因此，行政許可程序必須公開，以避免暗中交易和私相授受；簡化許可程序，以避免不必要的開支；建立聽證制度、救濟制度，有利于提高行政效率，提高行政許可的可接受性和增強行政許可的透明度。

其次，明確規定許可收費。對于許可費，在未來的許可法中，應當明確規定下列內容：第一，除行政機關實施核發證照或許可外，其他形式的許可不得收費，如登記、批準、同意、檢驗等。第二，行政機關收取的所有許可費用，除工本費外，都應上繳國庫，不得截留、私分。第三，一定數額以上的許可費，均應通過銀行收取。第四，遇有多個競爭申請，且許可具有經濟利益或數量有限時，行政機關可以采取競價拍賣方式核發許可證照，全部拍賣所得上繳國庫。⑧由此，行政主體就必須按照規定來辦事，接受相對人和公眾的監督。

最后，加大對行政許可行為監督管理不善的約束。當發現有監管不善的行為時，就不僅僅是追究對行政機關的相應的法律責任，而且還要追究行政許可機關工作人員的相應的法律責任，以增加行政許可機關工作人員的監管力度，畢竟行政機關的行政許可行為是由行政許可機關工作人員的實施的。

參考書目：

①陳金波：《我國行政許可制度現存問題及解決構想》，載廣東行政學院學報第15卷第四期2003年8月；

②趙燕、嚴志欽：《論行政許可與行政許可程序》，載《行政法學》1999年第2期；

③賴斯納：《法律和精神健康制度》[M]：32（英）

④馬懷德：《行政法制度建構與判例研究》中國政法大學出版社2000年4月

⑤張鵑：《關于行政許可制度若干問題的法律思考》，載《安徽大學學報》第27卷第4期2003年7月；

篇（4）

《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》之后，對行政權力行使加強規制、對公民權利予以充分保護的又一部重要法律，被學者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現在它不僅在行政許可領域為行政機關設立了較規范的操作步驟，而且引入了正當法律程序以切實保障公民的合法權益。

我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環境、調控而需要批準的事項，它的性質是公眾事先有這個權利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規定公有資源、自然資源的所有權主體是國家，一般社會公眾個體不擁有天然的權利，因此，這種開發利用權的轉讓是一種特別許可。第三種被稱為認可，指提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要具備特殊信譽、特殊條件、特殊技能等資格資質的事項。這里的資質和能力不是行政機關賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機關予以承認。第四種被稱為核準，指對一些特定的物（設備、設施、產品、物品）進行檢驗、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術標準和技術規范，其性質是將物與一個參照標準進行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業或其他組織的設立需要確定主體資格的事項，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內容是豐富的，它涉及到眾多的行政領域和部門。

一、許可—管制中的利益

現代行政管理模式歷經著幾個變化的階段，從十九世紀的“夜警國家”到二十世紀初的“全能政府”再到二十世紀中后期的“有限政府”，這幾個階段體現了政府行為方式的轉變。政府行為方式指的是行政的規則，而行政的規則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區別，從世界范圍看，19世紀末20世紀初，強化管制是主流，20世紀80年代以后，國際上出現了放松管制的浪潮，這種放松體現在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴格的限制，也體現了相對人或利害關系人的權利更加得到尊重和保護。

行政許可制度的社會效果具有二重性，一方面，許可是對社會進行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優越性，因為它是一種事前的監督和規范，可以提前將相對人的行為納入進監管的視野，減少了行政相對人違法的概率，另一方面，它的缺點也是不可避免的，因為許可的前提是自由受到限制，故而許可設定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項的設立，體現著國家對公民權利進行保護與限制的權衡，需要加以限制的事項，往往是可以獲益的事項，無論許可的性質是“普遍禁止的解除”，還是“特定權利的賦予”，其核心都是社會主體對其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對社會公眾而言，就是利益的分配。一項行政許可的法律后果關系到眾多相對人、利害關系人的權利與義務，因此，我們說行政許可是管制中的利益。

從前述五種行政類型來看，許可會在社會上形成不同程度序的競爭局面，特許最強，一般許可次之，認可、核準、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒有數量的限制以致于不會產生競爭。但從我國當前的許可制度來講，設定許可的目的就在于管制，絕大多數許可都存在著數量限制，廣泛地影響著社會公眾的公平競爭權、相鄰權、環境權等等。享有上述權利的人我們通常稱之為利害關系人，對利害關系人權利的有效保護，無疑是正當行政許可制度不可回避的課題。

二、利害關系人的權利保護范圍

作為一部較好體現民主意識的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規則中，特別值得關注是對利害關系人的權利保護制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規定“行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。”、“行政許可直接涉及申請人與他人間重大利益關系的，利害關系人享有聽證的權利”。這里的利害關系通常表現為相鄰權、競爭權、環境權。在行政許可的過程中，對非行政相對人所主張的相鄰權、競爭權、環境權的保護機制，一般有兩種，一是行政機關主動考慮相關因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機關設定一定的義務，用義務來保障權利的實現。第一種機制存在的前提是行政機關及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動地避免錯誤的發生，但社會常識告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機制則是理性社會的通常手段，以可能出現錯誤為前提，為行政機關設定義務的機制，而告知、聽證制度就是為行政機關設定預防性機制，將其對利益的分配置于陽光之下。

為保障公眾權利，《行政許可法》為行政機關設置了一系列的義務，在這個制度設計中，對相對人（許可申請人）的程序性保障，對其優缺點進行判斷在理論上沒有多大的障礙，但對于利害關系人（相鄰權人、環境權人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語是“直接關系他人重大利益”、“申請人與他人間重大利益關系”，其中“直接”、“重大”均是對程度的表述，與其相對應的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標準何在？立法上的模糊用語往往導致自由裁量的出現，既然是義務就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關系人對有關行政許可事項往往沒有被告知，更沒有稱述、申辯的機會。因此，就告知、聽證問題為行政機關設計剛性的義務性規則是發展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。

三、利害關系人的權利保護機制

我國的《行政許可法》在制定、頒布之時有很多頗具特色的地方，近來，很多學者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實還需要進一步努力[②]，筆者認為，所謂保障與落實是指：告知、聽證制度不僅應當具備其應有的形式，更應當承載一定的內在價值，如此才能被稱為正當的行政許可制度。

對于正當的行政程序判斷標準問題，爭論久矣，功利主義分析法學派的先驅邊沁以“增進最大多數人的最大幸福”作為“衡量法律的好壞”的標準。[③]這種模式認為：程序的正當性在于結果的有效性，“只要結果好，過程也就是好的，過程的意義在于結果之中”[④]，之后的德沃金對此觀點有所修正，但仍是強調工具性重于其內在正義。這種絕對工具主義觀過分強調了程序立法的形式，而沒能體現對公民權利保護的內在價值，這種思想指導下的程序存在著大量的不正當程序。經濟分析法學的代表波斯納及20世紀七十年代的美國聯邦最高法院將經濟效益作為衡量程序正當性的標準，以各方利益之間的量化比較結果作為判斷標準，表面上看，它讓程序的正當性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當性往往無法用算式計算。我們稱的正當性到底是什么呢？

美國法學家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨立價值標準，貝勒斯、馬修相繼進行了深入地分析與論證，以美國憲法上的“正當法律程序”的內涵為基礎，提出正當的法律程序應當是具有正義性的，而正義性就是通過“平等、可預測性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴獲得維護”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性，賦予程序內在價值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實體、輕程序的錯誤推向另一個極端，極易讓程序變成繁文縟節而走上形式主義道路，它既可能讓當事人的權利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護。

以上幾種判斷模式分別從不同的角度對行政程序的正當性進行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對化的缺陷。這種缺陷表現在：單一的標準、僵化的規則無法對繁紛復雜的行政事務做出統一的要求，行政關系中時間、事項、相對人等因素的改變將導致程序正義向其另一面轉化。我們知道，行政程序約束的是行政機關而非民眾，這種約束機制的正當性應體現出民主、責任、法治、參與。現代行政的明顯特點是行政程序與實體總是相互交織、同時存在，這就要求我們要根據不同的行政目標、不同的行政過程判斷相應行政程序的正當性，既要反對程序工具主義又要反對程序本位主義，努力實現程序正義與實體正義的辯證統一。高秦偉老師提出，正當行政程序的判斷基準應當包括以下四組參數的辯證統一：程序的內在價值與外在價值、公平與效率、個人權利和公共利益、程序正義與實體正義。

程序對于任何一種價值的舍棄，都必須有足夠充分的正當理由予以說明，[⑥]并進而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活，在程序保障與個案需求之間設立一些最低的標準進行調和，這種最低標準是確保程序正義實現的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當法律程序，對于“最低限度”的認識，學界的分歧也還是有的，二大法系的學者們都對最低限度的要素進行了深入的分析，“三要素說”、“四要素說”、“五要素說”、“六要素說”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說明理由，至于在此過程中產生的異議及其解決機制，應當屬于后行政程序中的權利救濟問題。

《行政許可法》將告知、陳述做為行政機關的義務、公民的權利進行了原則性規定，但對其適用范圍及其保障的程度（如是否應說明理由、異議產生的制約）未進一步規定，造成實踐中行政機關的自由裁量余地過大，而過于自由的裁量往往造成權利保護的缺失、行政權力的恣意行使。如城市規劃行政許可中，公民申請建房許可時，相鄰關系人應否被告知？可否提出異議？對提出的異議行政機關應否給予說明？這就關系到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關系，實踐中，建設規劃部門往往不愿進行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權出讓許可中，非競爭人（原使用權人）可否提出異議？實踐中，掛牌出讓公告應當可以解決被告知問題，但原使用權人及其職工（享有劃撥土地使用權的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待，不能當然的啟動告知聽證程序，不能產生阻卻行政許可進程的法律效果。

又如在排污許可中，環保部門在審查排污許可申請時，往往只對申請人的條件進行審查，而該許可對相鄰權人、環境權人可能造成的不利影響，卻無法啟動相應的強制審查機制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無法了解行政許可的過程，更無法通過一個對抗性的機制來維護自己及公眾的權利，公眾的競爭權、相鄰權、環境權因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環境污染、國土資源的破壞、國有資產流失、城市規劃侵權事件屢屢發生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領域，告知、陳述是正當許可程序中公民與行政機關權利義務關系的紐帶，而正當性則體現在將告知與聽取陳述并說明正當理由做為行政機關的義務予以強調，這是通過設定義務來保障權利的積極依法行政方式。當然，競爭權、相鄰權、環境權涉及到社會主體的具體權利，而具體權利的屬性也是可以做出基本的權重比的，如生命健康權總是高于獲取財富的權利，生存權利總是高于享受娛樂而愉悅的權利，這種權重比在正當法律程序的保障下，會在最低的標準下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當性。

正當法律程序所承載的價值理念，推動了西方的發展，成為一條憲法基本原則為世界各國普遍采納。但這一理念在我國仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現在成文法中，《行政許可法》所設定的告知、陳述制度隱約中折射出正當法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關注的、有待進一步確立的“最低限度”。愿我們在立法實踐、行政實踐乃致司法實踐中形成良性互動，在正當法律程序的指引下構建起具有我國特色的正當行政許可制度。

注釋

[①]參見：《江比新教授在行政許可法培訓班上的講話》，2004年6月29日。

[②]應松年：《〈行政許可法〉實施以來所暴露的問題》，政府法制半月刊，2005年第5期。

[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國人民大學出處社，2000年版，第186頁。

篇（5）

2行政管理相對人的自檢制度和公眾舉報制度

《行政許可法》第六十五條和六十八條對此進行了規定:。六十五條中指出個人和組織發現違法從事行政許可事項的活動,有權向行政機關舉報,行政機關應當及時核實、處理。第六十八條規定：對直接關系公眾安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施，行政機關應當督促設計、建造、安裝和使用單位建立相應的自檢制度。行政機關在監督檢查時，發現直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施存在安全隱患的，應當責令停止建造、安裝和使用，并責令設計、建造、安裝和使用單位立即改正。對于涉及公共利益的行政許可，這些許可通常都是十分重要的，僅僅只靠單純地自檢制度，肯定會有所遺漏，不可能徹底糾正，但是不能否認這種制度作為行政機關監督檢查的有效補充的方式。因為那些關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施在建造階段就需要對其實施監督檢查。同時，由于行政許可機關的工作人員有限，經費有限，不可能在每個企業派專人對這些設施設備進行監督檢查。因此，確立公眾舉報制度，積極發揮群眾的主觀能動性，發揮群眾的優勢，讓群眾成為行政許可的監督者。

篇（6）

一、背景

浙江省義烏市是一個以“中國小商品城”聞名于世的經濟比較發達的小城市。從1990年開始，義烏市政府就開始對政府管理體制和方式進行改革，特別是在運用行政許可配置社會資源方面進行了一系列的探索，其中以城市出租車營運權的有償有期使用改革最為典型。

1996年以前，義烏市出租車營運權實行政府行政審批制，只要有關領導批條子，就可取得出租車營運權。這種作法導致許多想經營出租車的人得不到公平競爭的機會，而一些“有關系”者則可以通過領導批條獲得幾輛甚至十幾輛出租車的營運權。此外，這種不公開、不透明的作法也成為權錢交易、滋生腐敗的溫床。1996年，義烏市政府對新投入市場的出租車的營運權的許可進行了改革。具體作法是，政府將每輛出租車營運權的使用年限核定為8年，每年需繳納1萬元的有償使用費，然后面向全市公開招認經營者，用抽簽的方式從眾多競爭者中選出營運權人。這一措施公布后，在全市引起強烈反響，參加競爭的人數達到了15000之多。最后，有關部門從中通過抽簽確認了新投放的69輛出租車的營運權人。義烏市政府同時規定，原來通過行政審批取得的出租車營運權，從即時起亦需繳納每年1萬元的有償使用費，才能繼續享有。這一改革觸動了原來擁有出租車營運權人的利益，因為他們無償取得的營運權今后也須按年繳納費用。于是，先后有9名原出租車營運權人向法院提起行政訴訟，認為政府向他們收費于法無據，請求法院撤銷行政機關這一行政行為。

二、觀點

（一）行政許可是市場經濟條件下政府實現社會管理、合理配置社會資源的有效手段之一。

義烏市市長周啟水在向與會者介紹了該市的有關改革措施后，著重闡述了自己對于行政許可制度改革的觀點。他說，改革的目標一是最大限度地追求社會資源的有效和合理配置，二是最大限度地減少行政機關及其工作人員的自由裁量權，杜絕權力尋租存在的基礎，以推進廉政建設。浙江省人民政府法制局局長鄭志耿在發言中指出，在社會主義市場經濟條件下，充分發揮行政許可的作用，對于實現社會的有效管理，合理、高效地配置社會資源，維護正常的社會秩序，有著十分重要的意義。而且市場經濟越發達，行政許可的功能就越凸顯，浙江全省這些年來行政許可制度的廣泛運用就有力地證明了這一點。

也可以說市場經濟的發展推動了行政許可的廣泛運用，也推動了行政許可制度本身的改革。

浙江大學經濟學院教授史晉川則從經濟學的角度論述了行政許可在市場經濟中的作用。他說，在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，一方面，政府要大踏步地退出市場領域，改變在計劃經濟時代那種在經濟領域無所不在、無所不能的地位；另一方面，政府又要在市場經濟中扮演一個相對積極的角色，特別是在當今社會各種資源日益短缺的情況下，政府干預社會資源配置的重要性就更加明顯。通過行政許可的方式對稀缺資源進行有效分配，可以防止市場主體在稀缺資源的利用方面進行無序乃至惡性競爭，既維護正常的市場秩序，又最大限度地發揮稀缺資源的社會效益。浙江大學法學院教授孫笑俠承認政府（行政機關）運用行政許可參與社會資源配置的重要性，然而，他強調指出，行政許可是行政機關行使的一項公權力，它只是在公民或法人某項權利的行使涉及到公共利益時，行政機關進行行政干預的一種方式，而不是行政機關經營國有資產的手段。只有認識到這一點，才能真正發揮行政許可作為國家行政機關一種行政管理手段的作用，才能防止行政機關濫用行政許可手段與民爭利。

（二）行政許可的現狀表明對其進行立法規范勢在必行。

來自上海市政府法制辦的王松林介紹了上海市自1997年以來對該市行政許可適用的調查情況。這項調查發現，需要實施市一級行政許可的事項有500多項，其中與經營活動有關的就多達368項。王松林分析，這些設定行政許可的事項大多有如下特點：一是許可設定主體多元化，幾乎所有行政部門都在為自己設定許可，而且有的許可主體還發生重疊，在一個事項上有多個行政主體設定許可；二是許可的標準不明確，隨意性很大；三是許可的程序不全，有的根本就沒有程序可言；四是很多許可都與收費存在著不正常的關聯。這種多、濫、亂的現象使得行政許可在某些地方成了“吃拿卡要”的代名詞，令人們聞之色變。

針對這種情形，浙江大學法學院教授馬紹春指出，行政許可不是解決市場經濟中一切問題的萬靈藥，它本質上是一種預防和彌補市場機制缺陷和失靈而采取的一種行政法律手段。因此，對這種手段的運用應當有一定的法律限制，否則，如果行政許可制度運用過濫，范圍過寬，不僅會窒息社會成員的活動，使社會發展減少活力，喪失動力，而且會導致行政效率低下，腐敗滋生。浙江大學法學院教授章劍生認為，行政許可立法的滯后，已經給一些地方的行政機關利用行政許可手段管理社會經濟生活造成了不利影響，義烏市部分出租車主市政府的案件就很能說明問題。在依法行政的原則之下，義烏市的改革措施就陷入了合理不合法的困境。我們正在實施依法治國方略，這就要求我們所進行的改革不能仍像十幾、二十年前一樣任意“突破”現行法律，而應當依法而行。因此，行政許可制度的改革要求已經將行政許可立法提上了議事日程。

（三）行政許可立法應當解決的若干基本問題。

那么，擬議當中的行政許可法應當包含哪些方面的基本要素呢？

在這一問題上，學者和實際工作部門的人士可以說達成了共識。他們一致認為，行政許可法至少應該規定以下幾個方面的內容：

行政許可的原則。包括許可法定原則，即行政許可的設定必須有明確的法律依據，并且應當按照法律規定的權限和程序進行；公開原則，即有關行政許可的所有信息都應當公開，并允許所有符合條件者申請；適度原則，其含義是設立行政許可應當以社會公共利益之必需為限度，不得過多過濫；等等。

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行政機關違法實施許可的另外一項責任是補救責任，可以理解為補償受害者責任。該項責任受行政法上的信賴利益保護原則支配。如果行政機關違法實施行政許可行為，導致許可申請人或者利害關系第三人的合法利益遭受損害的，行政機關根據信賴利益保護的原則決定是否撤銷該行為，如果撤銷，必須對受益人由于信賴該行為的合法存在而產生的利益加以補償。那么，究竟由誰來承擔行政許可的補救責任呢？又如何承擔這種責任呢？通常情況下，誰實施行政許可行為就應當由誰承擔違法許可行為造成的損害。如果是城市建設管理部門實施的違法許可行為，導致行政相對人利益遭受不當損失的，當然應當由城建部門給予補償。行政機關承擔補償責任的標準則應根據違法的種類和過錯的程度以及相對人是否存在故意等具體情形判斷。為了進一步闡明行政機關違法許可的責任問題有必要對下列問題加以認真研究。

二、行政許可違法的形態

（一）行政機關無權限許可的責任

行政機關享有的許可權與其他權力一樣都必須來自法律的授予，未經法律授權，行政機關不得實施任何許可。但是，當行政機關對自身權限的認識發生偏差而實施了法律并未授權的許可行為時，行政機關應當承擔何種責任呢？首先，行政機關應當承擔糾正責任，即撤銷違法的許可行為或者確認該項許可為無權限的無效許可。其次，許可機關還應當承擔善后責任，即補償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。例如，城市市容監察大隊并無臨時建筑搭建的許可權，但是，當相對人對市容監察大隊提起申請后，監察大隊作出許可決定，允許申請人搭建臨時建筑。很顯然，按照職權法定原則，這是一項無效的許可行為，對政府機關并不應該產生任何約束力。但是，作為許可申請人或者第三人并不一定十分了解行政機關的職權分工，申請人本身并無過錯獲得許可而產生的利益應當受到一定程度的保護。所以，在這種情況下，行政機關對自己實施的無權限許可應當承擔一定的責任，但不是全部責任。如果申請人對于許可權限有了解的情形下，即明知行政機關無許可權故意提出許可申請的，因此獲得許可的利益不受法律保護。例如，申請人明知開辦餐館應向食品衛生行政部門提出許可申請，但故意向當地基層政府如鄉政府提出，此種情形下獲得的許可屬于申請人有過錯的無權限許可，行政機關不承擔責任。

（二）行政機關越權許可的責任

行政機關實施許可行為還必須遵守職權法定原則和不得越權原則。任何行政許可機關都必須在自己的許可權限范圍內實施許可行為，對于不屬于自己職權范圍內的許可事項，不得實施許可行為。如果行政機關超越權限實施許可行為，那么，該越權行為當然屬于違法行為，應予撤銷或者宣告無效，這也是糾正違法越權行為的重要方式之一。然而作為許可行為相對人的被許可人，在獲得許可的同時也獲得了某種利益，如果行政機關糾正其違法的許可行為必然給受益人造成損失。例如，受益人已經開始修建被許可的設施，已經從事受到許可的某種活動并且收取利益。當許可被撤銷后，受益人的這些利益必然受到影響，甚至未來的某種利益也將受到影響。所以，行政機關的越權許可雖然違法，但是否能夠就此承擔糾正責任，撤銷已經實施的許可，還必須考慮相對人的值得保護的信賴利益和撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當值得保護的信賴利益大于撤銷的公益時，許可不得撤銷。當信賴利益小于撤銷行政行為獲得的公益時，可以撤銷許可但應對收益人給予補償。如果受益人的信賴利益不值得保護時，行政機關可以撤銷許可，不必補償。

（三）行政機關違反程序實施許可的責任

行政機關違法實施許可的行為有多種，除了以上涉及的無權限和越權許可之外，還存在一種程序違法的許可。程序違法的許可是指違反了法律規定的程序要件，如違反法定時限實施的許可、省略、顛倒行政步驟的許可、形式要件不足的許可、缺少程序要求的許可等等。由于程序違法的許可對行政行為的實體結果有不同程度的影響，所以，行政機關對此類違法許可承擔的責任也有所不同。如果程序違法對實體結果不產生實質性影響，也就是程序可以補正和治愈的，那么，并不發生行政機關糾正的責任。收益人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補償的責任。“補正和治愈內容上限于特定的程序違法，即申請手續、說明行政行為的理由、參加人聽證、委員會或者其他行政機關的參與等”。如果程序嚴重違法足以導致實體違法的，行政機關必須按照依法行政的原則糾正違法實施的許可行為，即撤銷違法的許可行為。當然，在這種情況下，是否所有的許可決定都必須撤銷，許可的受益人是否能夠對許可被撤銷后產生的損害要求補償，仍然要視受益人的信賴利益與撤銷許可后的公共利益的輕重而定。

（四）違法許可行為的撤銷期限

對于違法的許可行為，行政機關有權隨時予以撤銷。但是，考慮到行政行為作出之后即刻產生行政法效力，對相對人和其他人都有約束力，為了避免使相對人的法律地位長期處于不安狀況，作出許可行為的行政機關或者其上級機關應當在一定期限內撤銷違法的行政許可行為。按照德國行政程序法第48條第4項的規定，行政機關知道有構成撤銷的理由的事實后，應在1年內撤銷之。當事人請求損害賠償，也應于行政機關告知后1年內提出。如果違法行政行為是由于當事人的詐欺、脅迫或者賄賂作出的，行政機關的撤銷不受1年期限的限制。

三、撤銷許可情形下的補償請求權

（一）被許可人的補償請求權

如前所述，行政機關撤銷違法實施的行政許可行為后，因此遭受損害的行政許可的受領人即被許可人是否有權獲得補償呢？按照信賴保護原則的要求，收益人當然享有補償請求權。但是，如果受益人在違法行政許可行為的作成負有責任的話，即行政許可的違法性，在客觀上可歸責于受益人，或受益人知道且預見到該項許可將被撤銷的話，他將喪失補償請求權。如果被許可人以詐欺、脅迫或者賄賂的方法使得行政機關實施許可行為的，該許可被撤銷后，遭受損害的被許可人無權請求行政機關給予補償。如果被許可人對重要事項提供不正確資料或者進行了不完全陳述，致使行政機關依照該資料或者陳述作出行政許可決定的，被許可人也沒有補償請求權。但是，如果被許可人的行為是行政機關促成的，例如申請表格有錯誤，對問題有錯誤的誘導，致使被許可人作出錯誤說明的，被申請人仍然享有補償請求權。如果被許可人明知行政行為違法，或者因重大過失而不知道的，也不享有補償請求權。例如，房產證持有人在申請辦理房產證時弄虛作假，偽造了有關文件，致使房產管理機關向其頒發了房產證，房產管理機關發現后撤銷了該房產證，此時，作為行政許可行為的受益人雖然遭受了損害，但由于許可行為的違法性歸責于被許可人本人，所以他不享有補償請求權。

（二）第三人的補償請求權

許可行為中，存在一種特殊的行政行為，即“有第三人效力之行政處分”，此種行為的“規制內容，不僅對相對人產生授益或加負擔之效果，并且同時對第三人之法律地位產生影響”。此類行為涉及行政機關、相對人及第三人之間“三極”的法律關系，故行政機關實施此類許可行為時，不僅要對被許可人負責，而且還要對第三人負責。例如，行政機關核法建筑許可時，建設許可證的申請人是相對人，相鄰人就是該許可行為的第三人。如果行政機關應相對人的申請核發變更該許可，雖然相對人因此收益，但第三人的的合法利益可能受損，此種情形下，第三人可以通過行政和司法救濟撤銷該許可。但是，如果因為涉及重大公共利益或者相對人的個人利益，該許可未能被撤銷，那么就應當由行政機關根據信賴保護原則對第三人遭受的損失給予補償。又如，公安交通管理機關對車輛交易行為負責審批和登記，如果車輛交易的賣方通過偽造相關文件的方式取得汽車交易的核準文件并把其盜竊來的臟車賣給另外一方，那么，作為買主的一方雖然不是汽車交易過戶登記的申請人，但應當享有撤銷登記后損失的補償請求權。依據擔保法規定，債務人以土地使用權、廠房、林木、運輸工具及企業設備和其他動產抵押的，必須辦理抵押物登記。抵押人是登記行為的申請人，登記機關是實施登記行為的行政機關，如果登記機關撤銷其違法登記行為，有可能損害第三人即抵押權人的合法權益，所以，也應當賦予登記行為的第三人即抵押權人以補償請求權。在抵押登記行為中，登記部門的違法過錯類型通常有以下幾種：強行為抵押合同的當事人設定抵押期限；登記內容出現差錯；抵押人與登記部門的工作人員互相串通，進行欺詐或者虛假登記等。按照依法行政的原則，對于違法和錯誤的登記行為必須予以撤銷，但是，撤銷或者變更該登記行為只能糾正該違法行為，并不能彌補第三人（抵押權人）的損失。所以，應當給予抵押權人一定的補償。有人認為，如果錯誤或者違法的抵押登記行為歸責于行政行為的相對人即抵押人，那么，抵押權人的損失應當由抵押人承擔，而非登記部門承擔。事實上，登記部門與抵押人、抵押權人之間的關系是行政法律關系，而抵押人與抵押權人之間是民事法律關系，二者是不同的。許可登記部門實施許可登記行為時負有注意的義務，如果未盡到該義務而許可了不該許可的事項，當然要對因此遭受損害的受益人或者第三人承擔責任。特別對沒有過錯的第三人而言，撤銷登記的行為必然使其遭受損失。這種損失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押權人因為相信了登記部門行為的合法性造成的，所以，應當由登記部門承擔抵押權人的損失。當然，抵押人并不需要直接就登記的合法性向抵押權人承擔責任，但應當就其在抵押中的詐欺、偽造行為向登記部門承擔責任，并且因此喪失信賴保護請求權。

（三）補償的標準

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1森林資源及森林資源資產

1.1森林資源《中華人民共和國森林法實施細則》規定：“森林資源，包括林地以及林區野生的植物和動物。森林，包括竹林。林木，包括樹木、竹子。林地，包括郁閉度0.2以土的喬木林地，疏林她，未成林造林地、灌木林地，采伐跡地，火燒跡地，苗圃地和國家規劃的宜林地。”根據該規定的精神可知，森林資源是以多年生木本植物為主體并包括以森林環境為生存條件的林內動物、植物、微生物等在內的生物群落，它具有一定的生物結構和地段類型并形成特有的生態環境系統。森林作為自然資源的一種，在進行科學管理及合理經營條件下，可以不斷地向社會提供大量物質產品、非物質產品及發揮其經濟、社會和生態功能。

森林資源按其物質形態可分為森林生物資源、森林土地資源以及森林環境資源。①森林生物資源。包括森林、林木及以森林為依托生存的動物、植物、微生物等資源。②森林土地資源。包括有林地、疏林地、宜林荒山荒地等。③森林環境資源。包括森林景觀資源、森林生態資源等。因此，森林資源是生物和非生物資源的綜合體。

1.2森林資源資產森林資源是不是商品，有沒有價值是林業經濟學界長期以來討論的核心問題。森林資源的價值與價格這一問題的理解與認識在我國經歷了一個相當長的歷史階段。

1.2.1資產與資源美國財務會計準則委員會發表的財務會計概念第三輯中，對資產的定義是：“資產是可能的未來經濟利益，它是特定個體從已經發生的交易或事項所取得或加以控制的。”我國《企業會計準則》對資產定義為：資產是企業擁有或者控制的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利。因此，資產具有3個重要特征：①資產是一種經濟資源。②為某一特定個體所控制。③資產可以用貨幣來計量。

1.2.2資源與資產資源與資產是兩個不同的范疇，資產，首先必須是一種經濟資源，資產與資源分屬不同的管理范疇。兩者的物質內涵具有一致性。但又有顯著的區別。①資源揭示財富的物質屬性，主要以實物管理和數量管理為基礎；資產要揭示財富的經濟屬性，目標是對資源進行經濟補償或價值實現、以價值管理為核心。②取得的方式不同。資源的取得或者是天然形成的，或者是人的勞動與自然環境共同作用形成的。而資產的形成可以有3種渠道:一是由人們認定渠道，將一些資源作為資產;二是由人們通過自身勞動創造的;三是由買賣、租賃等產權交易實現的。③作為資產的資源，具有法律上的獨立性，資產總是個體者的資產，主體對其具有控制權。④計量單位不同。資產應能夠以貨幣計量，而資源主要以實物單位計量。

1.2.3森林資源資產森林資源資產是在現有認識和科學水平條件下，進行經營利用，能給其產權主體帶來一定經濟利益的森林資源。

森林資源資產的分類：①按其形態可劃分為林木資產、林地資產、森林景觀資產和森林環境資產等。②按經營管理的形式劃分為公益性森林資源資產(如防護林)和經營性森林資源資產(如用材林資產、經濟林資產、薪炭林資產和竹林資產等)。

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一、引言

在現代經濟社會中，行政機關實施一種重要的行政行為——行政許可，行政許可行為在社會生活中廣泛存在。行政機構實施著各種行政行為，行政許可行為伴隨著社會和經濟的發展發揮著越來越重要的作用。行政許可行為是行政主體管理行政事物的事前監管措施之一，行政許可行為是國家對經濟宏觀調控的重要手段。行政許可行為有利于市場管理從“命令式行政”向“法制化調解”轉變;有利于規范和監督社會經濟秩序，保障市場經濟健康發展;保護合法公共利益;促進資源優化公正配置，建設和諧社會。對我國的法制化進程有著很大的進步意義。

二、行政許可行為定義

在深入研究行政許可前，我們首先了解一下其概念內容。行政許可的定義已經由立法形成了統一詳盡的界定，即根據《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。這是對所有行政許可行為的概括性描述，具體來講可以從三個方面來理解：

1.行政主體具有法定性和特定性。特定的許可事項只有法律規定的特定的行政主體才能審查批準，許可的標準和程序也必須依據法律的規定。

2.行政許可是一種消極行政行為。行政主體的許可必須是行政相對人主動申請，行政主體不能主動的實施行政許可行為，可以理解為“先申請后受理”。

3.行政許可具有可訴性。行政許可是一種具體的行政行為，針對具體的行政事務，可以進行行政訴訟，故而具有可訴性。

因此，根據上述三個方面的全面研究，我們可以歸納出行政許可行為的概念：是行政主體依據相對人的申請，依法準許相對人從事某種活動、行使某種特權，獲得某種資格和能力的具體行政行為。

三、行政許可行為學說

行政許可制度和“公民權利”、“自由”、“公權力”、“民主”、“社會秩序”等重要問題緊密相聯，因此理解行政許可的性質，對行政活動的發展和社會的進步有舉足輕重的影響，下面我們詳細地分析一下行政許可的性質。

目前，對行政許可的性質，主要有三種不同的認識，分別是“賦權說”——行政機關賦予相對人進行某種具體活動的權利和資格;“限權說”——行政機關通過審查批準而對相對人的某種權利進行一定程度的限制;以及“解禁說”。

筆者經過分析研究，認為“賦權說”以公民權利的缺失為前提，不符合政府服務的理念，忽視了對公民自由權利的承認;“限權說”只注重了行政機關對公民權利的限制，沒有看到其對公權力的衡平;因此筆者詳細分析了 “解禁說”的觀點。

解禁說的觀點分為兩部分：一是“普遍禁止”，即在公民自由享有權利的基礎上，為了保證社會秩序而對其權利進行限制，公民仍有一定的權利資格;二是“審批解禁”，即行政機關出于對公民權利的保護，而依法確定其具有行使權利的能力。這一學說即體現了對社會秩序的維護（行政法的目的），又有對公民權利的保護和對公權力的制衡，和現代行政的目的一致。

四、行政許可制度突出問題

2003年，《行政許可法》頒布實施，這部行政許可制度的單行法律，系統完整地對行政許可進行了規范，包括行政許可的設定、受理、程序、法律責任和期限等各個方面。行政許可法對行政主體實施的行政許可行為做了全面規范，但還存在一定的不足之處缺失，主要存在兩個問題：

1.行政許可制度的立法問題：一是由于行政領域的其他部門立法相對滯后，而導致與行政許可制度不同步，甚至沖突。這包括兩個方面：一方面是缺乏統一的“信息公開法”。按照行政許可法的立法宗旨，行政許可的法律依據、實施過程、行為程序和期限，都必須公開透明，行政許可行為自始自終都應該在“陽光下”操作。但由于信息公開的缺失，導致其規定并不能被實現。

另一方面是缺乏統一的“行政程序法”。行政許可法中程序性的內容有大量規定，然而這些程序的實施是由不同的行政主體來實踐的，具體的行為細則、行為規范也是由行政部門單方來制定的。因而行政部門行政許可行為缺乏協調統一性，出現了行政程序繁瑣復雜，互相沖突的現象。

另一方面是行政許可有單行法作為基本法，但各個地方根據實際需要，制定了數量龐大的行政法規，缺乏行政許可法的實施細則。行政許可法作為規范許可行為的設定和實施的基本法，其法律條文共有83條，實體性規定和程序性規定并存。如何使這些法規與《行政許可法》相適應，以及如何合理實施行政許可行為至今還有很多需要尚待明確細則。

2.行政許可制度的實施問題：（1）現存的地方行政法規中，一部分地方性行政法規沒有完全與行政許可法銜接。根據構建法制社會的要求，依據行政許可法的立法目的，完善行政許可法的工作實踐，是實施行政許可法的重要理論支點，是貫徹實施行政許可法的法律精神精華所在。（2）貫徹實施行政許可法的過程中，執法觀點薄弱。現代行政許可的職能目的是便民服務而非管理命令，因此必須以“為民、便民、利民”的原則進行行政許可工作。但由于行政工作人員觀念上的僵化和對行政法整體把握水平的不足，導致行政許可行為的執法觀念轉變進展緩慢，與法治社會的發展脫節。

五、行政許可完善的前提

筆者認為，要進一步促進行政許可制度實踐的完善，行政機關要避免行政許可中的沖突爭議問題，應該理解并貫徹實施行政許可制度中蘊含的一系列基本原則。

1.行政許可原則始終體現行政法的基本原則。行政許可的基本原則，體現了行政法的基本法律精神，主要有：（1）許可法定原則：這是對依法行政原則的體現，即行政許可必須依法進行，包括行政許可的設定，形式，范圍，條件和程序等均由法律規定。

（2）高效便民原則：《行政許可法》第二十六條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。”第二十九條規定：“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。”可見，上述行政法規定的內容是對行政效益原則的具體體現，即行政許可行為必須按照法律要求提高執法效能，用最簡化快捷的程序，履行行政主體的管理職能。

（3）公正公平原則：這是對合理行政原則的體現，即行政許可必須遵循法律正義，保護相對人的利益，不得濫用權力。

（4）信賴保護原則：這是行政許可中最重要的一個原則，體現了行政法制的正當程序。信賴保護，與民法中的“公告公示原則”相類似，即公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律的保護，行政機關不得隨意改變。這個原則隱含的價值在于承認了行政許可的公告形式和公示效力，政府以其公信力為擔保，使得行政許可在通過法定程序獲得后可以被社會所信賴和承認，順利在社會生活中運行，這對行政許可有著根本性的保障作用。

2.行政許可制度始終貫穿著行政許可原則。行政許可的四個基本原則，滲透在行政許可制度的每一個角落，具體來說，從頒布、實施到監督，行政許可基本原則貫徹始終：（1）行政許可的設立：行政許可的設立嚴格地遵守了許可法定的原則，《行政許可法》具體規定了行政許可設立的主體，范圍，標準和程序，同時規定了各個層級行政機構的行政許可設立權限，這樣使得行政許可的設立有法可依，限制了行政機關濫用權力隨意設立行政許可。同時，在不同的行政許可發生沖突時也可以依照法律規定解決。

（2）行政許可的實施：行政許可的實施體現了各個基本原則，兼顧了依法，公正，高效和程序四個方面。行政許可的實施程序在《行政給你許可法中規定的具體明確，主要有如下程序：其一，申請與受理。行政許可的申請與受理條件由法律規定，對于符合《行政許可法》要求的申請人，申請事項相對應的行政機關必須依法受理。這一過程中使得行政許可權法定，限制了行政機關濫用權力;其二，審查與決定。審查與決定流程中，除了法定的行政機關行使行政行為外，更重要的是審查與決定嚴格依照法定程序進行，這樣做有兩個重要的作用：第一，嚴格的正當程序提高了行政許可的運行效率，并且賦予了行政申請人程序正義，通過程序的公平來保障申請人的實質公平與正義;第二，正當程序賦予行政許可公示效力，信賴保護，有利于維護社會秩序，切實保障申請人的利益。

（3）聽證：聽證是指行政機關在做出行政許可決定后，告知與之相關的利害關系人，利害關系人可以申請聽證會聽證決定是否許可。這一流程的體現了兩個行政法的原則精神：一是合理行政，聽證是在行政許可合法的前提下，出于合理性考慮而對各方利益的衡平與維護;二十公示公開，聽證制度是公示的必然要求，也體現了民主的精神，符合現代行政的服務精神。

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2行政管理專業課程群建設的現狀及存在的問題

2.1我國高校行政管理專業人才培養方案的現狀

從20世紀80年代始，我國高校陸續開始設立行政管理專業，到目前，全國至少有50多家普通高校施行行政管理專業本科以上教育。在人才培養方面，很多高校都在實踐中不斷地探索和創新，但是全國統一的培養模式并沒有形成，對人才培養目標的界定普遍沿襲1998年的《普通高等學校本科專業介紹》的表述；當然，在培養模式上強調整齊劃一不是一個好的選擇，但是行政管理專業人才培養模式制約了人才的產出是顯而易見的。從現實情況看，一方面，各級行政組織急需具有現代行政科學知識的專業人才；另一方面，大專院校行政管理專業的畢業生直接到行政單位求職又并非易事。目前，許多高校行政管理專業的人才培養方案普遍存在諸如以下的問題：第一，培養目標方面，目標模糊，定位不明確。第二，專業取向方面，政治學色彩濃厚，政府管理偏向明顯。第三，課程設置方面，知識雜而不精，能力多而不強。

2.2行政管理專業課程體系的現狀

參照國家教育部《行政管理教學規范》，并調查分析開設行政管理專業高校的課程體系設置狀況，可以把行政管理專業現有的課程體系大致分為五個模塊：公共基礎課程模塊，是指基礎、通識性課程群，涵蓋要求高校本科生必須掌握的高等基礎教育知識和技能課程；專業基礎課模塊，是為行政管理專業課學習奠定必要的基礎，是學生掌握專業知識技能必修的重要基礎理論課程；專業核心課模塊，是行政管理專業的主干課程，富有本專業特色，以該專業中以及相對應的崗位群中最核心的理論和技能為內容的課程；專業技能方法課模塊，是專業需要掌握的應用方法與技術課程；其他課程模塊，是指除了行政管理專業的核心理論課程以及相應的專業技能外所開設的課程；素質拓展課程模塊，是指為了拓寬知識領域，增強專業素質的課程。隨著社會進步，我國各項改革進一步深化，社會對畢業生的需求發生了變化，用人單位關注的行政管理專業人才的核心勝任素質也有所變化，這些變化必須及時地反映在行政管理專業課程體系的設置和平時教學過程中，然而，現有課程體系卻存在著與社會需求不相適應的情況：第一、課程中片中理論知識傳授，實踐課程比重太少。第二、定性課程偏多，定量課程偏少。第三、政治學、管理學類課程偏多，經濟類、法學類課程偏少。第四、課堂講授類課程偏多，案例分析與討論類課程偏少。

2.3行政管理專業課程群設置的現狀

一方面，國家啟動“面向21世紀教學內容和課程體系的改革”，全面優化整合的格局在學校課程中呈現出來，課程改革中單純地針對一門課程的設計已經落伍；另一方面，高校層面，對教學資源的優化、師資隊伍管理的改革、課程管理改革等舉措，使得建設的輻射作用、規模效應在課程建設中得到重視。行政管理專業課程群建設也初見成效，各門專業課程的建設都有了進步和發展，但是，行政管理專業課程群建設才剛剛起步，還存在一些亟待解決的問題：第一，在行政管理專業課程群建設上，認識存在不理性，缺乏統一認識，課程群建設力度不夠。第二，行政管理專業課程群體系的構建缺乏科學性，對建設與改革有不利影響。第三，缺乏教學改革研究，行政管理專業課程群建設需要教學改革研究的推動。

3行政管理專業人才需求的調查分析

圍繞社會對行政管理專業人才的需求與錄用情況；對錄用的行政管理專業畢業生的崗位配置與評價；對畢業生的崗位工作知識與技能方面的要求與測評；以及對高校行政管理專業課程體系設置的意見建議開展問卷調查。調查及分析顯示，行政管理專業畢業生的職業分布情況是：在國家各級各類行政事業單位工作的僅占16%，其余大都集中在企業中工作，另有一少部分畢業生在學校工作；具體從事的是一般行政事務類管理工作，具體有：人事管理、綜合協調、文秘、辦公室管理等，各工種分布比較均勻，差別不明顯。調查結果還顯示，社會對行政管理專業人才的要求在于兩個大的方面：其一，需要具備的通用技能：計算機操作技能，英語文獻查閱及基本交際技能，公文處理技能等；其二，專業核心能力：（1）組織協調能力。行政管理專業學生從事的工種具有較大的綜合性，需要對機構、人員、資源進行有機整合。而在此過程中，只有充分運用組織協調藝術，才能科學地協調分配工作，提升工作效率。（2）人際溝通能力。現代社會普遍采用科層管理模式，行政管理過程中工作關系的協調、上級命令的傳達、單位信息的傳遞、組織目標的統一等都離不開人際關系的有效處理與協調。（3）公文處理能力。行政管理專業首選就業方向是事業單位或黨政機關，而在現今的公務員考試或事業單位選拔中，競聘者具備公文寫作與處理能力已成為了一項基本的要求。（4）計算機技術運用能力。當今社會是信息化社會，辦公中資料查詢、文件處理、信息傳遞、溝通聯系、財務轉入轉出、電子報表制作等都離不開計算機技術的運用。（5）調查研究能力。作為行政管理專業學生，必須堅持實事求是的原則，客觀分析組織內外環境，為組織決策提供客觀真實的信息。（6）信息處理能力。行政管理工作會面臨大量的信息搜集、識別、甄選、處理、存儲工作，要求相關人員具備較高的信息處理能力。