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篇（1）

讓與擔保是大陸法系德日等國沿襲羅馬法上的信托行為理論并吸納日耳曼法上的信托成分，經由判例學說之百年勵煉而逐漸發展起來的一種非典型物之擔保制度。讓與擔保在德日民法上雖未規定，但學說與實務上均承認之，且在社會上甚為盛行。在德國，讓與擔保在實踐中的作用甚至已經超過了動產質押權，成為動產擔保物權中最為活躍的形式。在臺灣地區，學說與實務亦承認此種擔保形態。讓與擔保發源甚早而今仍能復蘇并盛行，實與其具有積極的社會作用密不可分的。讓與擔保系大陸法系民法典所未予規定的擔保方式，且其轉移標的物所有權的法律外觀和債權人暴利行為的易發性而給債務人及交易第三人帶來新的風險，因而該項制度在其產生之初及發展過程中不斷地受到各國學者的批判，成為“私法交易上的私生子”。但是，讓與擔保以其自身所具有的巨大社會功能而逐漸被各國判例和學者所接受，并一躍成為擔保法領域中的重要擔保方式。按照我國臺灣地區著名學者謝在全先生的總結，讓與擔保具有如下積極社會功能［1］：一是與動產質權與動產抵押權相比較，讓與擔保的動產標的物僅以具有讓與性為已足，范圍甚廣，且于設定讓與擔保后，通常仍由設定人占有，保留其用益權，故正可彌補典型擔保制度的缺失，適應現代商業社會活動的需要；二是讓與擔?？蔀椴荒茉O定典型擔保的標的物與集合財產，提供最佳融資渠道，以發揮其擔保價值；三是讓與擔保可節省抵押權與質權實行之勞費，并避免拍賣程序中換價過低的不利。

讓與擔保有廣義與狹義之分，廣義的讓與擔保包括買賣式擔保與讓與式擔保。買賣式擔保，指以買賣的形式進行信用之授受，授信者并無請求返還價金的權利，但受信者則享有通過支付一定金額而請求返還自己所讓與的標的物的權利。這種買買式擔保在日本被稱為“賣渡擔?！?。狹義的讓與擔保，即讓與式擔保，指債務人將標的物財產權轉移與債權人，當事人之間存在債權債務關系，債權人享有請求債務人履行債務的權利，在債務人不履行債務時，債權人可以就標的物取償。這種讓與式擔保在日本被稱為“讓渡擔?！?。對于兩者的基本區別，1933年的昭和080426大判曾明確，賣渡擔保不存在被擔保債權，

讓渡擔保存在被擔保債權。[1]讓與式擔保，為固有意義上的讓與擔保，亦即我們通常所說的讓與擔保，即指債務人或第三人為債權擔保的目的，移轉標的物所有權于債權人，并且僅為此目的而有移轉的意思，于債務清償后，標的物應返還給債務人或第三人，債務人不履行債務時，擔保權人的就該標的物受償的非典型擔保。本文所討論的讓與擔保即為狹義上的讓與擔保。[2]

一、讓與擔保制度法律構成各學說之簡介

讓與擔保是債務人為了擔保而將標的物的所有權移轉給債權人，債權人在法律外觀上表現為所有權人。然而，即使標的物的所有權移轉了，其目的也只不過是擔保的設定。因此，讓與擔保就表現出其形式與實質的沖突，即移轉所有權的形式與設定擔保的實質發生沖突?；谶@種形式與實質的沖突，讓與擔保這種新擔保方法融進民法，就有必要研究讓與擔保的法律構成。有學者認為讓與擔保是判例所創設的擔保物權制度，因此在對其進行規制時，有契約自由原則可資適用，即讓與擔保的內容或有關當事人之間權利義務關系的確定，應委諸于當事人的自治。[3]但是，關于讓與擔保的具體問題，在當事人之間的意思表示不明時，則應取決于讓與擔保的法律構成問題。讓與擔保的法律構成，直接決定了讓與擔保的具體效力與當事人之間及其與第三人之間的權利義務關系。盡管關于讓與擔保的法律構成的學說眾多，但基本上可以分為所有權的構成與擔保權的構成以及介于兩者之間的折衷說。所有權的構成主要注重于債務人移轉標的物所有權于債權人的法律形式，而擔保權的構成則注重于債務人移轉標的物所有權于債權人的經濟目的即其作為擔保債權的實質功能，折衷說則介于兩者之間。

（一）所有權的法律構成理論

1、相對的所有權轉移說（關系的所有權說）

該說認為，標的物的所有權在讓與擔保中僅僅發生相對的所有權轉移，即在對第三人的外部關系上，所有權發生轉移，而在當事人之間的內部關系上，所有權并不轉移。該說提倡將關系的所有權說作為承認信托人在受托人破產的場合享有取回權的根據。即在信托行為場合，所有權被區分為實質的所有權和形式的所有權，對第三人而言，受托人是所有權人，而在當事人之間，信托人是所有權人，受托人只是擁有管理他人財產的權限而已。此外，該說還認為，如果以當事人之間的意思為根據，則對于第三人而言，受信人無疑是完全的所有權人，但是其在內部關系上卻并非所有權人。[4]相對的所有權轉移說并未被德國的通說和判例作為信托行為的法律性質基礎理論而采用，而在日本卻為判例所采用。雖然該說巧妙地說明了當事人之間設定擔保的意圖，并且較好的兼顧到讓與擔保中轉移所有權的法律形式與設定擔保的實質目的之間的平衡。但卻在德國和日本都遭到了批評。德國學者Lang認為，所有權的絕對性即所有人可以向任何人主張權利，是私法上的神圣原則，盡管法律可能因特定的理由而設有例外規定，但除此以外，應當禁止在當事人之間約定相對的所有權。此外，根據日本所承認的一物一權原則，物權的信托行為是無效的，而只應當承認債權的信托行為。［5］

2、絕對的所有權轉移說（信托讓渡說）

絕對的所有權轉移說是以羅馬法上的信托Fiducia為原型的理論。該說認為所有權等權利通過信托行為而完全地轉移給受托人，但受托人受到“不能在信托目的之外利用標的物”的債權約束，即讓與擔保的法律構成是“所有權的讓渡＋債權的約束”。德國學界一直以該說作為通說，判例也以該說作為裁判讓與擔保案件的理論依據。但是，該說在讓與擔保的內容與形式關系上過分強調形式而忽視實質內容；在當事人行為選擇上過分考慮意思自治，忽視當事人在現實活動中地位強弱差別；在法律功能發揮上偏重于行為的靈活、便利及其對典型擔保制度的補充作用，忽視其對社會公正、公平的損害，從而使設定人處于十分不利的地位。［1］此外，在債權人破產的場合，德國在采用絕對的所有權轉移說的同時，將設定人的取回權作為例外情況來對待，就此而言，絕對的所有權轉移說并不能對讓與擔保作出妥當的解釋。日本學說則將絕對的所有權轉移說嚴格地貫徹到對讓與擔保的解釋中，從而導致設定人地位的過度弱化。

（二）擔保權的法律構成理論

1、授權說

該說認為債務人仍然保留有標的物的所有權，讓與擔保的設定只不過是將擔保物的換價權或處分權授予給債權人而已，所以讓與擔保權人雖然在外觀上是所有權人，但當事人之間并沒有真正轉移所有權的意思。在讓與擔保設定之后，由于當事人之間并無轉移標的物所有權的真正意思，因此所有權實際上并未轉移而僅僅使債權人具有所有權人的外觀，設定人只是根據擔保債權的目的賦予債權人以擔保物權的處分權而已。授權說與所有權的構成相較而言，使讓與擔保權人的地位過于薄弱，從而導致讓與擔保缺乏作為擔保權的實益。此外，如果采納授權說，那么對于當事人之間的轉移所有權的外觀行為，只有以虛偽表示理論來否定其轉移所有權的效力，才能將當事人之間的法律關系還原為處分權授權的本質，而這樣又將使讓與擔保仍然具有虛偽表示之虞。［2］

2、質權說

該說認為應以質權作為讓與擔保的法律構成。德國學者基爾克認為盡管立法者的最初意旨在于通過公示原則來阻止隱藏的質權，但是讓與擔保最終戰勝了這一點并通過習慣法奠定了自己的地位；所以，讓與擔保的法律構成不應當再限于以往那樣通過將完全的所有權委托給債權人并使其擔負債權性義務的形式，即“所有權絕對轉讓＋債權的約束”的構成，而應當順應讓與擔保的習慣法的潮流，采取賦予債權人以擔保權即質權人地位的構成。［3］該說在債務人被強制執行或破產的場合不承認讓與擔保權人的第三人異議權或取回權，從而導致讓與擔保權人的權限歸于弱小。并且該說完全采取從讓與擔保轉移所有權的實質目的出發，從而完全否定了讓與擔保中轉移所有權的法律外觀，因而該說并不能完全說明讓與擔保的性質。此外，讓與擔保有轉移占有的讓與擔保與非轉移占有的讓與擔保兩種形式，在非轉移占有的場合，質權說無疑就完全失去了其存在的基礎。

3、抵押權說

該說由日本學者米倉明教授所倡，該說認為，在讓與擔保的標的物為動產是，其設定值是在該標的物上設定抵押權；在標的物為不動產時，也可以作相同的解釋。抵押說在以下四個方面受到學界的批判：其一，忽視讓與擔保的法律形式；其二，存在虛偽表示的嫌疑；其三，公示方式的欠缺；其四，不動產讓與擔保方面的問題。［4］

4、擔保權說

該說在抵押權說的基礎上，提出將讓與擔保設定為擔保權的構成，必須具有與擔保權相適應的公示方法，而不應當承認那種以占有改定來替代的方法，并進而提出讓與擔保應當具有的具體的公示方法。該說由于強調讓與擔保以完全的擔保權的基礎，并且提出相應的公示方法，從而成為目前日本學界的通說。但不可否認的是，在徹底貫徹擔保權的構成時，由于公示層面上的制約，讓與擔保的成立范圍本身將被大大縮減。盡管其在識別方法方面提出了更具有操作性的運用方法，然而在解釋論上卻難以還原至

法律性質之上。［1］

（三）折衷說

1、設定人保留權說（二段物權變動說）

該說為日本學者鈴木祿彌教授所首倡，認為在讓與擔保的設定中發生了觀念上的二段物權變動：其一，標的物的所有權先由設定人轉移于擔保權人；其二，擔保權人在擁有標的物的擔保權能的同時，將所有權扣除該擔保權能之后所殘存的權利即設定人保留權，再轉讓給設定人。讓與擔保制度的本質就在于所有權即不完全屬于設定人也不完全屬于擔保權人。但是，該說也因其存在不足而受到諸多批判。由于設定人保留權的內容是不確定的，所以讓與擔保權也因此而缺少具體明確的內容，從而導致如下情形：其不是從法律構成中賦予當事人各自的權限，而是從結果的妥當性中導出當事人的權限。在占有轉移型動產讓與擔保的場合，設定人所取得的保留權也因欠缺公示方法而無法具備權利對抗要件。此外，該說在不動產讓與擔保方面也存在理論困難。［2］

2、附解除條件說（期待權說）

該說認為，標的物的所有權是附解除條件地轉移與債權人，在擔保權人違反契約時，其所取得的標的物根據物權的效力當然的復歸于設定人，因此設定人擁有以回復擔保物所有權為內容的物權的期待權。作為所有權構成論與擔保權構成論之間的一種折衷，該理論認為，在讓與擔保關系存在的過程中，所有權處于不確定狀態。所謂期待是指，擔保權人有取得所有權的地位，擔保人也根據債務的償還，在保留所有權或使其復歸的意義上，有物權的期待權。［3］期待權論有其獨特的合理成分，但是在民法上，期待權存有特性上曖昧不清的缺點。此外，該說將此構成提高至讓與擔保一般法律性質的地位，主張在沒有當事人的場合也應承認存在附解除條件的構成。這一點，遭到了德國學界的批評。在日本學界，則通過將該說與“二段物權變動說”進行比較，認為這兩種學說有著同樣的理論困境，從而該說的存在價值受到強烈的質疑。

二、讓與擔保制度法律構成之我見

讓與擔保制度的法律構成的發展趨勢是從所有權構成向擔保權構成轉變，即從先前注重讓與擔保中設定人轉讓標的物所有權的法律形式逐漸發展到注重設定人轉移所有權背后的實質目的，即為債權提供擔保的功能。這種轉變折射了近代法觀念到現代法觀念的轉變。但是，通過上述對讓與擔保制度法律構成各學說的介紹，我們可以看出，盡管各種學說紛呈，但卻沒有任何一種學說，包括擔保權構成的各種學說，能對讓與擔保制度的法律構成提供完滿的理論解釋和支撐。這也足見讓與擔保這一“私法交易上的私生子”的紛繁復雜。本文認為，若要解決讓與擔保制度的法律構成問題，首先必須回到讓與擔保的起點。讓與擔保，與一般擔保不同，它具有形式與實質的二重性，即在法律外觀上表現為債務人將標的物所有權移轉與債權人，在對外關系上，債權人表現為標的物的所有權人；在實質上，債務人之所以轉讓標的物所有權是為債權提供擔保，因此在對內關系上，債務人表現為標的物所有權的所有人。關于讓與擔保的法律形式與實質內容，我們都不能偏廢其一，否則就不能很好的解釋讓與擔保制度的法律構成。而上述學說恰恰不是偏廢讓與擔保的實質內容，就是偏廢讓與擔保的法律形式（相對的所有權轉移說則較好地兼顧二者），因而不能較好地解釋讓與擔保的法律構成。

1、形式所有權的公示

讓與擔保是債務人或第三人為債權擔保的目的，將標的物所有權移轉與債權人，于債務清償之后，債權人返還標的物與債務人或第三人，債務人屆期不清償債務，則債權人可以就此標的物優先受償的一種擔保方式。由于讓與擔保轉移所有權的法律外觀與設定擔保的實質目的的二重性，在讓與擔保中就表現出形式上的所有權與實質上的所有權的區分。形式上的所有權與實質上的所有權是以標的物所有權的公示為標準進行的劃分，其中形式上的所有權是指對標的物所有權享有的法律外觀上的所有權，而實質上的所有權是指權利人對標的物所有權享有能對抗形式權利人所享有的法律外觀上的權利。按照所有權構成說，讓與擔保中設定人轉移所有權與讓與擔保權人的行為是附解除條件的法律行為，其所附條件是債務人屆期履行了債務，所移轉的所有權就應當返還給債務人。［1］按此，在債務人屆期不履行債務時，所轉移的所有權就因所附解除條件不成就而歸于讓與擔保權人。但是，在此問題上，堅持所有權構成說的學者卻認為，讓與擔保權人在債務人屆期不履行債務時，對為擔保債權而轉移所有權之物進行變價處分，這實際上已經放棄了所有權構成而轉向擔保權構成。因此，在讓與擔保中，無論從所有權構成說還是從擔保權構成說出發，最終都會得出實質上的所有權應歸讓與擔保權設定人所有的結論。

但是，形式上的所有權則需根據不同類型的讓與擔保的公示方法進行具體分析。讓與擔保權是以書面形式為成立要件，以標的物所有權的移轉為有效要件，以公示條件的具備為對抗要件。公示方法是否具備，是讓與擔保制度的核心問題。根據各國物權法的通例，物權的公示方法主要體現為占有與登記，動產物權公示方法為占有，不動產則為登記。以是否轉移占有為標準，動產讓與擔保可以分為占有轉移型的動產讓與擔保與非占有轉移型的動產讓與擔保，在占有轉移型的動產讓與擔保的場合，因為動產為讓與擔保權人占有，所以該類型的動產讓與擔保已經具備公示條件和對抗條件，即動產讓與擔保權人從公示方法上而言，是動產的形式上的所有權人。在非占有轉移型的動產讓與擔保的場合，動產為讓與擔保設定人以占有改定的方式進行占有，但是“以占有改定作為非占有轉移型讓與擔保的公示方法，是動產讓與擔保的最大弱點，占有改定幾乎等于完全沒有公示的機能”，［2］所以該類型的動產讓與擔保，由于動產由讓與擔保設定人占有，從動產的公示方法上看，其形式上的所有權歸讓與擔保設定人所有。此時，動產形式上的所有權與實質上的所有權重合。不動產讓與擔保的公示方法通常是采取所謂所有權轉移登記的方式。在各國的實務上，在一般情況下設定不動產讓與擔保時，于登記簿上記載的權利轉移原因大多是“買賣”。對于這種以“買賣”為外形的法律手段，在德國普通法時代與日本民法初期，皆將其視為通謀虛偽表示而被認定為無效，我國臺灣初期讓與擔保實務見解亦是如此。目前，日本多數學說從解釋論的立場出發主張應允許以“為了擔?！被颉盀榱俗屌c擔?！弊鳛榈怯浀脑?。日本通說和實務采納了上述多數說的見解，允許以“為了擔?！被颉盀榱俗屌c擔保”作為登記的原因。［3］但是讓與擔保的被使用，通常是由于債權人為主導，像債權人那樣故意把對自己不利的“讓與擔?！弊鳛樵蜃鬓D移登記的話，一般應設定抵押權。所以，對這種登記不要有大的期望。然而，在回贖的附記登記、再買賣約定的臨時登記、讓與擔保作為原因而進行轉移登記等的情況下，讓與擔保的存在被明確表示是理所當然的。［4］不動產讓與擔保的場合，無論其進行的登記為何種登記，不動產的形式上的所有權都歸于登記名義人所有，即歸于讓與擔保權人所有。從上述對讓與擔保形式上的所有權與實質上的所有權的討論，可以看出在不動產讓與擔保與占有轉移型的動產讓與擔保的場合，讓與擔保權人享有對標的物的形式上的所有權，而讓與擔保設定人僅享有實質上的所有權；在非占有轉移型的動產讓與擔保的場合，形式上的所有權的歸屬歸于讓與擔保設定人，此時，形式上的所有權與實質上的所有權重合。

2、形式所有權的公信

形式所有權與實質所有權，是按照讓與擔保標的物的公示方法進行的一種劃分，在讓與擔保的內部關系中，讓與擔保權人不得以其形式所有權對抗讓與擔保設定人的實質所有權，其只能以依據設定人轉移標的物所有權的實質目的而設定的擔保權進行對抗，如在讓與擔保設定人破產的場合，讓與擔保權人可以因存在擔保關系而享有別除權；在債務人屆期不履行債務時，可以就標的物優先受償。但是，在讓與擔保的外部法律關系上，由于形式上的所有權具備了充分的公示條件，依照公示公信原則（在不動產讓與擔保中，讓與擔保權人的形式所有權的公信力是建立于對讓與擔保登記的實質審查的基礎上，在占有轉移型的動產讓與擔保中，其公信力則以讓與擔保權人的占有為已足），信賴此形式所有權的表征而為一定行為者，縱使其形式所有權之表征與實質權利不符，對于信賴此形式所有權表征的第三人，也不生任何影響，第三人取得的權利不受實質權利人的追奪。換言之，即在外部存在善意第三人信賴形式所有權而為一定行為的情形下，形式所有權優先于實質所有權。由于在非占有轉移型的動產讓與擔保中，動產的形式所有權與實質所有權都歸于讓與擔保設定人所有，并不會發生形式所有權與實質所有權之間的沖突，因此，在此僅討論讓與擔保權人方面的第三人與讓與擔保設定人之間的關系。

1）讓與擔保權人的處分。讓與擔保權人在償還期到來之前，違反約定將標的物處分給第三人的場合，德國判例和通說采所有權構成說，認為無論受讓第三人是善意或惡意，都可以無條件地成為完全的所有權人；日本目前的多數說則認為應以擔保權構成為根據而承認設定人對于惡意第三人具有回贖權。本文則認為因為讓與擔保權人是無權利人，第三人從無權利人處受讓標的物，只能在符合善意取得的條件下才可獲得所有權。而惡意第三人則不能取得標的物的所有權，因此設定人可以徑行要求其返還標的物，而無需借助回贖權。第三人善意取得標的物所有權，是形式所有權在讓與擔保外部關系上優于實質所有權的結果。

2）讓與擔保權人的一般債權人申請強制執行。在此場合，關于設定人是否可以主張讓與擔保關系而提起第三人異議之訴，基本上存在三種見解。其中第一種觀點認為，雖然讓與擔保權人在與第三人的外部關系上被視為所有權人，但是在當事人的內部關系上，仍以設定人為標的物所有權人，因此設定人可以提起第三人異議之訴；第二種觀點認為，讓與擔保權人至少在外觀上已經取得標的物所有權，因此設定人不得提起第三人異議之訴；第三種觀點則認為應以債權人申請執行的時間為準，在此時點之前，如其為善意，則不得主張第三人異議之訴，反之，則可以提起第三人異議之訴。［1］本文贊同第三種觀點，認為在讓與擔保權人的一般債權人申請強制執行時，其若信賴讓與擔保權人所享有的形式上的所有權的情況下，設定人不能提出異議，反之，則可以提出異議。

3）讓與擔保權人的破產。關于讓與擔保權人被宣告破產時，設定人是否可以向破產財團清償債務而取回標的物？德國雖然始終維持所有權構成的立場，但是在讓與擔保權人破產的場合，則例外的承認設定人的取回權，我國臺灣地區采此方法來解決，日本學說則舍棄所有權構成的立場，而轉向擔保權構成的立場，從而肯定設定人的取回權。［2］但是，本文認為按照形式權利的公示公信原則，在破產債權人中間如存在信賴讓與擔保標的物歸於讓與擔保權人所有的善意第三人，則設定人的取回權應被否定。由于在非占有轉移型的讓與擔保中，設定人占有動產，因此上述情形主要發生在占有轉移型的動產讓與擔保與不動產讓與擔保的場合。在占有轉移型的動產讓與擔保與不動產讓與擔保的場合，設定人也可以通過對擔保關系的公示，從而阻卻第三人善意取得標的物的權利。在不動產讓與擔保中，如轉移所有權時進行了會贖、再買賣約定、讓與擔保的登記，那么此種登記就足以是第三人的善意、無過失的認定變得比較困難。在占有轉移型的讓與擔保中，如動產上貼有標記或打刻，也可發生同樣的效果。

3、實質所有權的限制

形式所有權與實質所有權的劃分，以及形式所有權在外部法律關系上優于實質所有權，實質所有權在內部關系上優于形式所有權的權利沖突解決機制，能較好的解決不動產讓與擔保與占有轉移型的動產讓與擔保中的權利沖突。但是，在非占有轉移型的動產擔保的場合，由于動產的形式所有權與實質所有權都歸于讓與擔保設定人所有，因此不存在形式所有權與實質所有權的沖突。因而，在設定人不當處分動產時，就出現了如何保護讓與擔保權人的問題。采取所有權構成的德國通說認為，由于讓與擔保設定人在利用擔保標的物方面，負擔有應當考慮擔保權人利益的義務，因此，在其違反該義務而擅自將擔保物讓渡給第三受讓人的場合，該讓渡行為無效；但是如果該受讓人符合善意取得要件，則能夠物的標的物的所有權。以擔保權構成說為根據的日本多數說認為，在第三受讓人為惡意即知悉讓與擔保權的存在事實時，其所取得的權利僅僅是附有讓與擔保權的所有權，讓與擔保權人的擔保權可以對標的物行使追及力。在第三受讓人相信設定人所處分的標的物上沒有負擔且無過失時，則可以善意取得不附加讓與擔保權的完全所有權。［1］所有權構成說認為讓與擔保權人享有擔保物的所有權，因此當然得出設定人讓渡行為無效的結論。但是，所有權構成說也逐漸被實務與理論所拋棄，并不足以采。然而，擔保權構成說的缺陷也是顯而易見的。按照擔保權構成說，設定人享有擔保物的所有權，在設定人出讓擔保物時，無論惡意受讓人還是善意受讓人，都可取得擔保物的所有權，其區別僅在于惡意受讓人取得的是附有讓與擔保權的所有權，而善意受讓人取得的是不附加讓與擔保權的完全所有權。從惡意受讓人取得附有讓與擔保權的所有權的法律效果來看，設定人應對擔保物享有轉讓的處分權利。但是從善意受讓人善意取得不附加讓與擔保權的完全所有權的法律效果來看，設定人應對擔保物不享有轉讓的處分權利，因為善意取得是以設定人為無權處分人為條件的。由此可見，擔保權構成說的此種觀點乃是自相矛盾的。

從現代法保護交易安全的理念出發，法律應對善意第三人進行保護，但是根據民法上的“惡意不受保護”的原則，法律不應保護惡意第三人的利益。那么，在上述問題上如何才能對此加以協調呢？本文認為應對設定人的處分權進行限制。從讓與擔保設定的實質目的來看，讓與擔保權人所享有的權利乃是一種擔保權，其實質是對擔保物交換價值的支配，而非對擔保物實體的支配。讓與擔保權的設定，其實質是設定人對其擔保物進行的法律上的處分行為，而設定人的此種處分行為就是其對擔保物的所有權的表現形式與實現形式。設定人設定讓與擔保權的行為，可以被理解為設定人向讓與擔保權人附停止條件移轉擔保物處分權的行為，其所附停止條件為債務人在債務履行期內向債權人履行債務，如債務人屆期不履行債務，則讓與擔保權人就可取得對擔保物的處分權，如債務人屆期履行債務，則讓與擔保權人就不能取得對擔保物的處分權。設定人為擔保債權而設定讓與擔保權，意味著其放棄了自己對擔保物處分的權限。設定人設定讓與擔保權后，就不得任意撤回其附條件移轉于讓與擔保權人的處分權。設定人既已將擔保物的處分權附條件移轉于讓與擔保權人，那么其對擔保物的處分就不再完全沒有限制了。

在設定人設定讓與擔保權時，將擔保物的處分權附條件移轉于讓與擔保權人，同時根據擔保物對擔保關系負有責任。在這種關系中，派生出了設定人所承擔的擔保價值維持義務?；诖隧椓x務，設定人對擔保物的處分不得侵害讓與擔保權。傳統的思維進路認為，讓與擔保權是一種物權，所以，讓與擔保權人作為物權人具有物權的請求權。但是，常識地考慮，在設定讓與擔保權的當事人之間，比如說，設定人侵害了讓與擔保權，與作為物權的請求權的對象相比，還是主張以擔保關系（物權合同）的義務違反更為有理。作為義務違反的構成要件，原來的違反行為的主觀的要素成為中心，并以此進行行為結果綜合性的判斷，即使沒有擔保物的價格在債權額之下的確切預測，也構成違反。［2］由于設定人對讓與擔保權人負有擔保價值維持義務，因此其對此項義務的違反應視為對讓與擔保權的侵害。設定人轉讓擔保物的行為因違反擔保合同的擔保價值維持義務，具有侵害讓與擔保權的主觀上的因素，即使沒有擔保物價值受到或將受到減損的確切預測，也應認為構成對讓與擔保權的侵害。設定人轉讓擔保物的行為構成對讓與擔保權的侵害，因而該處分行為應受到限制。［3］或有論者認為，在現代社會中物的價值的充分實現與流通有著極其重要的地位，而對設定人轉讓擔保物的行為進行限制，將有礙于擔保物的流通和充分利用。本文對此則不以為然，認為對設定人轉讓擔保物進行限制，并不會發生此種妨礙，基于惡意不受保護的原則，惡意第三人取得的利益本不應受到保護，而善意第三人則仍可基于善意取得制度之規定從無權處分的設定人手中取得無有瑕疵的所有權（在設定人占有的動產采用打刻或貼標牌等公示方法，有利于讓與擔保權人阻卻第三受人讓善意取得擔保物，此為對設定人形式所有權的限制）。

【注釋】

［1］謝在全著：《民法物權論》（下），中國政法大學出版社，1999年版，第899-900頁；史尚寬著：《物權法論》，中國政法大學出版社，2000年版，第425頁

[1][日]米倉明：《讓渡擔保》，第233頁，轉引自顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，載梁慧星主編：《民商法論叢》第10卷，法律出版社，1998年版，第517-518頁

[2]史尚寬先生對狹義的讓與擔保的認識與此不同，他認為讓與式擔保又可分為附條件的讓與擔保與信托的讓與擔保，其中附條件的讓與擔保應依民法上關于條件的規定，以定其效力，無特別說明的必要，而信托的讓與擔保，應依特殊理論的構成以定其效力，應于擔保物權中說明為宜。史尚寬先生所說的信托的讓與擔保即為本文所稱的狹義上的讓與擔保。本文認為由于附條件的讓與擔保成立前提為物權行為理論，因而不具有普適性，且其應適用民法上關于條件的規定，所以對本文的討論并無任何影響。參見史尚寬著：《物權法論》，第423-424頁。

[3][日]四宮和夫：《讓渡擔?！罚押?2年11月初版5刷，第533頁，轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第151頁

[4]轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第152-153頁。以下各說基本上轉引自此書第四章，在此特加說明。但本文認為二段物權變動說與期待權說應為折衷說，不同見解參見［日］伊滕進：《權利讓渡擔保立法論》，1995年《法律時報》66卷2號，轉引自顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，第536-537頁

［5］轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第156-157頁

［1］顧長浩：《論日本的讓渡擔保制度》，第537頁

［2］［日］米倉明：《讓渡擔保之研究》，第43頁，轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第168-169頁

［3］Gierke，DasSachenrechtdesBurgerlichenRechts，4.Aufl.(1959),§43V,S.128,§62V,S.199f.轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第177頁

［4］詳見王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第181-182頁

［1］［日］鈴木祿彌、竹內昭夫：《金融交易法大系（5）擔保•保證》，有斐閣1984年版，第342頁，轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第184頁

［2］轉引自王闖：《讓與擔保法律制度研究》，第170－171頁

［3］［日］近江幸治：《擔保物權法》，法律出版社，2000年版，第252頁

［1］轉引自孫憲忠著：《德國當代物權法》，法律出版社，1997年版，第342頁

［2］［日］柚木馨／高木多喜男：《擔保物權法》，第591頁。轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第239頁。日本學者近江幸治也認為占有改定不過是當事人之間的意愿，不具有公示的機能，并且認為，沒有被公示的事物作為對抗要件來考慮是矛盾的。參見［日］近江幸治：《擔保物權法》，第261頁

［3］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第259-261頁。

［4］［日］近江幸治著：《擔保物權法》，第254頁

［1］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第426-429頁

［2］王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第424頁

［1］轉引自王闖著：《讓與擔保法律制度研究》，第382-383頁。

篇（2）

(一)治安防范承包

治安防范是社會治安群防群治的方式之一，也是全體公民的一項責任和義務。這一責任和義務，既可以要求全體公民在沒有經濟利益的前提下為社會公共治安安全盡義務，也可以將其與經濟利益掛鉤，承包于人。從這個意義上來說，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包內容雖然一般屬于私權范疇的事項，如糾紛調節、對違法犯罪人員的舉報權和制止權、對違法犯罪分子的正當防衛權、檢舉權和扭送權、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機關的公權力，又屬于私權的范疇。治安巡邏是指公安機關及其人民警察為了維護社會治安而依法組織實施的一種巡查警戒活動；在我國進行治安巡邏工作的既有專門巡警隊伍，又有由各種民警、武警和派出所抽調的警力等組成相對固定的警察隊伍，還包括由民警組織和帶領的群眾性治安聯防組織。由此看來，治安巡邏雖屬公權力的內容，但實踐中承包的事項僅限于群眾性治安聯防組織所實施的事項(又稱為治安巡防)，為一般管理權范疇，對于屬于警察權范疇的強制措施和執法活動并沒有納入承包范圍。因此，對于治安防范承包內容的范圍界定應從兩個方面出發：一是治安巡邏；二是治安巡邏之外的治安防范內容；對后者進行承包是沒有任何爭議的；對于前者中的治安巡防(即群眾性治安巡邏)進行承包并沒有牽扯到警察權的市場化，也不違法。因此，在此基礎上的治安防范承包就能作為社會治安防范群防群治的一項新舉措，其存在也才具有真正的合法性。

(二)治安管理承包

治安管理是公安機關的行政職能，是指公安機關依照國家法律和法規，依靠群眾，運用行政手段，維護社會治安秩序，保障社會生活正常進行的行政管理活動。具體的治安管理職權有治安管理命令權、治安處理決定權、治安強制權、治安處罰權、治安調解權、治安獎勵權等。治安管理是國家警察機關的權限，涉及公權力。《治安管理處罰法》第七條規定，國務院公安部門負責全國的治安管理工作；縣級以上各級地方人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。也就是說，治安管理是一項維護人民生命財產安全的執法活動，是具有執法性質的公權。根據法治原則，任何一項行政權力的取得與讓渡都必須有法律的授權，這就使治安管理承包內容的合法性受到了極大的質疑。但筆者認為：首先，法律本身就具有滯后性的特點，現行的法律雖沒有給予治安管理承包以合法的地位，但這并不能說明治安管理承包從本質上就是錯誤的；其次，法治原則的依法行政并不僅僅是指恪守現行的法律、法規的現成文本規定，還應包括這些法律所體現的立法精神與法律原則。治安管理權中的一些具體權利如戶籍管理、暫住人口的登記和發證、房屋出租管理以及治安調解權雖屬公權力，但不屬于國家強制管理權，是具有業務性的管理權。將其承包并沒有改變公權力的性質，只是對該權力進行必要的社會授權調整，并沒有造成“公法向私法的逃遁”。執法權依然掌握在公安機關手中，治安承包人只是通過行使這一部分非強制性的管理權來作為維護社會治安的輔助力量和補充，以便更充分地發揮行政權的靈活性優勢以及廣泛的社會資源參與熱情，進而實現公共管理的多元共治。

二、承包協議性質的困境：民事合同VS行政合同

對于公共治安承包的協議性質，理論界并沒有作很明確的界定。大部分學者將公共治安承包協議籠統定義為行政合同，殊不知根據承包內容的不同，其協議的性質也應作不同的詮釋。

(一)民事合同

從上面看來，治安防范承包的承包內容除了治安巡防具有雙重屬性外，其他的都屬于私權領域。而對于治安巡防以外的治安防范內容承包合同應看作民事合同。所謂的民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協議。不含治安巡防內容的治安防范承包協議是雙方當事人基于平等、自愿、等價、有償的民法基本原則而達成的一種合同；內容屬于私法領域的內容，不涉及公權力，主要包括雙方的民事權利、義務和獎懲；發包方與承包方都屬于平等主體；合同也是基于雙方合意而簽訂的；因此，此類合同當屬民事合同。

(二)行政合同

行政合同又稱為行政契約，是指行政機關與相對人雙方的意思一致，所締結發生行政法上法律關系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方當事人是行政主體——公安機關、公安派出所等；從合同內容來看，承包人和發包方的權利、義務都圍繞著“公權力”(如登記出租房、外來人口登記、治安巡防等)而存在，而這些權利和義務具有行政屬性，要受行政法原則的約束，不能隨意免除和放棄；簽訂該種合同的目的是為了執行公務、實現特定的國家行政管理目標；合同是以雙方意思表示一致為前提；合同中行政主體享有行政優益權，主要表現為簽訂合同的選擇權，如寧波泗門鎮治安承包的承包人三分之一是黨員，一半是退伍軍人。這就是派出所運用簽訂合同選擇權，通過招標的形式，選擇特定簽約對象的結果。這充分說明治安管理承包合同與治安巡防承包合同在本質上屬于(準)行政合同。

三、承包簽約主體的困境：公安機關VS民間主體

在公共治安承包的實踐操作中，公安局、公安派出所、村民委員會、物業公司等均可在不同的條件下作為對外簽訂主體。至于在何種條件下和何種合同中，誰能作為發包方，成為對外簽訂主體卻沒有統一的標準和要求。如浙江嘉興的嘉善縣出現了由警署將治安防范承包給民警個人，再由民警挑選保安人員進行防范的模式。治安防范承包分為治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其內容性質不同，導致對外簽訂主體必有差異。因此，隨意地確定發包方可能會引發合法性質疑。

(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的簽訂主體困境。這類合同的內容屬于私法領域的內容(如糾紛調節、對違法犯罪人員的舉報權和制止權、對違法犯罪分子的正當防衛權、檢舉權和扭送權等)，合同性質屬于民事合同，其發包方既可以是村民委員會、物業公司、社區等民間組織，也可以是公安行政機關及其派出所機構。因此，此類合同的簽訂主體一般不存在多少爭議。

(二)治安管理承包合同與治安巡防承包合同的簽訂主體困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主體委托另一行政主體或其他組織及個人，以委托人的名義代行其職權或者其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。但《中華人民共和國行政處罰法》第18條第1款明確規定，行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。因此，當承包方為個人的時候，這類承包是否屬于行政委托關系呢?《國家賠償法》第7條第4款明確提出，受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托行政權力時侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，委托行政機關為賠償義務機關。此款已將個人行使公權力納入可能情形之一，承認個人也能作為行政主體。筆者贊同陳新民教授的學術觀點，即行政任務的委托可以依法律或其他法規，甚至經由行政合同來委托及授予執行權限。由此看來，治安管理承包與治安巡防承包實質上屬于一種行政委托關系。另外，又由于此類合同屬于行政合同，簽訂主體的一方必須為行政主體，因此，公安局以發包方的身份出現，直接參與此類承包合同的簽訂沒有任何異議。但是，問題在于公安派出所是否也能以自己的名義成為發包方?在行政委托關系中，委托方必須是行政主體，非行政主體不能成為行政委托法律關系中的委托方當事人。根據行政法學的行政主體理論，公安派出所作為公安局的派出機構，只要有法律法規的授權，或者權力機關對其作了某種專門行政授權，且當其行使這種職權時，公安派出所就可以成為行政主體。根據《中華人民共和國戶口登記條例》《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》以及《租賃房屋治安管理規定》等，公安派出所享有法律、法規設定的關于暫住人口管理、出租房屋管理等方面的行政職權，因此，公安派出所可以憑行政主體身份對外簽訂治安管理承包合同和治安巡防承包合同。

以上對公共治安承包合同的對外簽訂主體進行了標準定性，但筆者認為，不含治安巡防內容的治安防范合同的簽訂可以不讓公安機關直接參與，而是由公安機關以外的民間組織或個人與承包方自行簽訂，公安機關只是在受邀請的情況下，以承包合同的居間者面目出現，負責業務指導和監督合同履行，這樣有助于減少眾人對該合同性質的誤解，體現該類承包合同的民事性及主體地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的簽訂則必須由公安機關直接以發包方的身份，直接參與合同的簽訂，以保證行政合同訂立的合法性與合同履行的公正性。

四、承包合同當事人角色定位的困境：發包方VS承包方

(一)公安機關(發包方)的角色定位困境

公共治安承包是應公共治安需求多樣性與提供單一性的矛盾而應運而生的，是一種公共治安的多元主體提供方式。雖然這一新嘗試以契約的方式提高了公共物品供給的效率，但同時也引發了公安機關的角色定位問題。

有人認為在公共治安承包中，公安機關是在向社會轉嫁和轉移自己的法定義務，與市場經濟要求政府當好“守夜人”、管理好公共事務的趨勢是相悖的。治安承包是滿足那些安全需要較高的組織或個人而展開的，是公安機關提供必要的、基本的安全服務以外的一種補充形式。當前，行政權力正逐漸向服務行政、給付行政轉變，從某種角度上來看，治安防范和治安管理也可以被認為是一種給付公共產品的服務行政。法律并不禁止公安機關根據民法規定通過與特定公民、法人簽訂治安承包合同的方式來履行職責。但不管是治安防范承包，還是治安管理承包，公安機關都不得以治安承包合同存在為由而拒絕履行治安管理職責或為治安管理失職進行辯解。如果實行承包后，公安機關將不再向這些地區提供安全防范和管理服務，這就有可能在公共治安承包者的承包失敗以后，使那些本想獲得較高安全需要的組織或個人的合法權益遭到更大損害的風險。《人民警察法》第6條規定，維護社會治安秩序、制止危害社會治安秩序的行為是公安機關和人民警察的職責。因此，公安機關不應該在該區域的治安防范任務被承包以后而成為“甩手掌柜”，而應當是給這塊承包區域加上雙保險，確保發包人享受到高于一般區域的公共治安服務。

當承包人履行合同侵犯了其他公民或組織的權利而使社會治安出現了問題時，公安機關是否仍須按公法承擔相應責任也成為了角色定位的困境問題。公共治安承包的合同分兩種：一種是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一種是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者屬于行政委托關系。根據《國家賠償法》第7條的規定，受行政機關委托的組織或者個人在行使受委托行政權力時，若侵犯公民、法人和其他組織的合法權益并造成損害的，委托行政機關為賠償義務機關。這就說明在后一種承包合同中，公安機關仍須按公法承擔責任，因為《國家賠償法》等法律對公安機關的約束不可能因為公安機關自身與特定公民、法人之間簽訂的一紙合同而被解除。但前一種合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)屬于民事合同，這類合同中的公安機關勿須按公法承擔責任。當其作為此類合同的發包方時，負有履行合同的附隨義務，若因其附隨義務的缺失而導致承包人侵犯了其他公民的權利時，公安機關應承擔民事責任；當其只作為此類承包合同的居間者出現時，公安機關只承擔監督者的責任。

(二)治安承包方的角色定位困境

至于治安承包方同樣也存在著相應的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表誰工作，應對誰負責，這是一個困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安機關與承包方之間是一種行政委托關系，此時，承包方是代表公安機關來工作，并對其負責；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安機關是否作為合同的對外簽訂主體，承包主作為民事主體不存在代表誰工作，但他卻應對合同另一方，即“發包方”負責。其次，如果這些承包人在履行合同時出現了傷亡現象，由誰來承擔責任以及是否算公傷也值得斟酌。筆者認為，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出現的傷亡可以算工傷，而不能算公傷。公傷是指在國家法律范圍內，國家機關事業單位工作人員因執行公務造成的傷害。根據《工傷保險條例》第14條的規定：職工有下列情形之一的應當認定為工傷，即在工作時間和工作場所內，因履行工作職責受到暴力等意外傷害的應當認定為工傷。此時責任應由公安機關來承擔。而在民事合同性質的治安承包合同中，承包人出現的傷亡不能算作工傷，責任應由自己承擔。第三，承包方在巡防時要完成承包任務難免會對有嫌疑的人進行盤查或檢查，但《中華人民共和國警察法》規定，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查。也就是說，盤查屬于警察刑事權的一部分，承包方無權行使?！吨腥A人民共和國憲法》第37條規定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身體。《立法法》第8條第5款規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。如果隨意盤查過往車輛及人員，顯然是侵害了被管理者的合法權益，有悖于《憲法》在內諸多法律的規定。因此，如何確定承包人角色的法律定位直接決定治安承包是否合法。第四，承包方進行巡防的場所沒有進行明確界定。若其將巡防的場所擴大至公路時，則牽涉到上路執法權的執法主體資格問題?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第5條規定，國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作；縣級以上各級地方人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路安全管理工作。由此看出，上路執法權只屬于極少數的特定行政執法機關，民間組織或個人都不具有。而深圳市福田區首批160名民防隊員于2003年3月25日開始上路巡邏。這種巡邏主體和巡邏行為是否合法，不禁引人深思。

五、承包經費來源的困境：財政資金VS社會資金

對公共治安進行承包，其初衷之一就是為了解決政府財政拮據的問題。根據筆者對公共治安承包具體實踐事例的總結和概括，其經費來源共有以下四種形式：1．村民或居民自己出錢；2．完全由財政部門劃撥；3．完全由企業出資；4．由居民或村民出一部分，由財政部門出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企業出一部分。雖然各地采取多種方法來提供承包經費，但主要目的卻是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所謂的“羊毛出在羊身上”，這就相當于把政府的財政緊張轉嫁給了公民，讓公民來承擔這一部分差額。所以，一直有人質疑治安承包經費來源的不妥，即既然公民已經通過交稅方式為政府提供的公共治安這種公共產品付了費，如果再另外交費，就交了雙份費用。治安承包這一模式沿襲了新公共管理的“顧客導向”，將“公民”看作了顧客，采取了“使用者付費”的方式，忽視了“公民”模式的權利訴求，加重了“顧客”模式的利潤色彩，導致經濟上的貧窮者和政治上的貧弱者得到更低劣的服務，甚至得不到服務。此外，治安承包還有一個“誰主管，誰負責，誰出錢，誰受益和花錢保平安”的理念，即是說如果在某個區域中，有些居民沒有出錢，而有些居民出了錢，那么沒出錢的居民是不是就不能享受到治安承包服務或者享受的程度不一樣?再或者外地的人到了這個區域，是不是也要交錢才能完全保障自己的安全?這就有悖于公共服務分享的無差別性及安全平等性，有一種變相歧視的嫌疑。所有這些問題引起了眾多學者對公共治安承包公平性的拷問。同時，根據《立法法》第8條第6款的規定，對非國有財產的征收只能制定法律。實踐中，公共治安承包十分混亂的經費來源形式導致有些經費來源并非是村民或居民自愿繳納，而是帶有強制、半強制的性質，有些甚至違法。因此，筆者認為，對于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其經費只能由財政撥款，不能憑借“誰受益，誰出資”的規則向公眾收取；對于不含治安巡防的治安防范承包合同，其經費來源應依發包方不同而定：一是若公安機關為對外簽訂主體，則由公安機關承擔主要經費，村民或居民承擔小部分經費；二是若發包方為公安機關以外的組織或個人，則可按其區域性進行劃分，由受益者自籌經費，政府根據需要和可能只適當地提供補貼，而純商業區域的治安承包可完全由店鋪自籌經費；在一般的居民小區(非富人小區)，則由居民自籌經費，政府只針對特殊情況的困難群體(如貧困戶、殘疾人等)進行補貼。

篇（3）

發達國家社會福利制度的發展演變，主要經歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認為是由于個人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國家所施行的社會救助標準較低，只保證窮人最基本的生存，并且對救助對象實行嚴格規管，因此被社會褔利學者廣泛詬病。進入制度型福利模式后，政府和社會對于貧困的觀點起了很大變化，致貧被認為主要是國家或社會的責任，因此在這一時期，國家對于貧困人口救助標準是比較規范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護其個人尊嚴。但與此同時，各種問題也接踵而至，如國家財政不堪重負、福利依賴現象滋生。因此，西方國家進入1970年代以來，不少學者在對“福利國家”模式的反思過程中，主張引進并實施被稱為“混合型”的社會福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時保留兩種福利模式的長處?；旌闲透＠枷氲囊粋€核心的觀點就是要提高福利的針對性和目標性。一方面，對于有勞動能力的貧困者，要盡可能幫助其就業，而非給予高額救助；另一方面，對于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權。

我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點是相契合的，體現了我國社會救助理念的進步，它相對于過去低保工作中實施的“統合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據民政部立項的2006年度重點課題“城市居民最低生活保障制度規范化程序研究”課題組調查取得的數據和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進展的前提下，分析總結該辦法存在的問題與不足，進而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

一、統合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

(一)統合救助模型的缺陷

自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經走過了十幾個寒暑。在這十余年的發展過程中，該制度經歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發展完善(以分類救助辦法等的形成為標志)等幾個階段。作為“最后的安全網”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的重要進展。到上個世紀末，全國所有城市都實施了這一制度。制度的覆蓋人數在不斷擴大，截至2006年底制度覆蓋人數達2240.9萬人。由于各級政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動“應保盡?！迸c適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實踐表明：無論在解決社會或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實施資金或物質補助使其達到低保線的生活水平的辦法開展救助工作?？梢姰敃r的救助模型對貧困群體采取的是標準劃一的救助辦法，而對達不到規定標準的救助對象實行補差；至于救助對象內部由于存在種種差別而導致的需求的差異，統合救助模型未能顧及。盡管統合救助模型在低保制度初創階段的出現有其必然性，對救助貧困群體的貢獻功不可沒；但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：

其一，以形式公平掩蓋了實質的不公平。采用統一的救助辦法(標準)、救助措施，對所有的低保對象而言確實做到了形式上的公平和對等。但事實上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實質上的平均主義、“大鍋飯”。實質公平的缺位正是統合救助模型的主要特點。顯而易見，這種形式公平與實質公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結所在。

其二，平均主義的分配模式制約了保障標準的調整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應，整體上，低保金的支出有限，保障標準只能采取低起點，而后隨著經濟的發展逐步提高。但平均主義的低保待遇調整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標準的調整幅度，使待遇提高沒有在結構層次上體現出差異性，進而影響了低保制度的實際效率。

其三，福利依賴現象長期存在。“能進能出、動態管理”本是低保制度持續運行的前提條件；但是從制度的運行狀況來看，“進來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調查中都發現存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現象。導致這種現象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區別的救助辦法，使制度本應具有的刺激再就業的功能大大減弱。福利依賴現象的加劇違背了低保制度建設的初衷，使社會救助的目標與本質發生了偏移。

其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發展完善。一刀切的管理方式既是導致統合救助模型形成的重要原因，統合救助模型的實施又進一步強化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準確反映、應對不同保障人群的真實需求，實際妨礙了制度的發展完善。

(二)分類救助模型的形成

與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助?？傮w而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。

3、實施程序的規范化

分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

與統合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現行城市低保制度在向縱深發展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優越性在于其對救助對象需求的科學認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現有的政策實施上具有一定的疊合性。在現行的分類施保政策中，部分經濟發達的省市已經整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統合救助模型遭遇前述各種發展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發《關于按照國務院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮低保制度建設的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結束后，各省市民政部門在當地政府的支持下，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應的救助。總體而言，當前國內各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人、撫養人或扶養人的城市孤老和孤兒，習慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學生和16歲以上的在讀學生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規定。例如，北京市、吉林省等規定了對分娩孕、產婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發生突發性災難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現就業，規定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調一定比例的優惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區分為不同類型的基礎上，制定不同的救助標準。目前國內分類救助的實施標準主要有三種表現形式，每種形式都體現一定的層次：第一種形式是大多數省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發100元補助，一般病殘者每人每月增發50元；在校大中專生每人每月增發100元補助，在校中小學生增發50元。青海省規定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎上增發20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎上，每人每月增發10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎上，每人每月增發20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎上，每人每月增發10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應的配套救助。例如，廣州市規定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當地居委會申請重大疾病救助；由居委會核實逐級上報，經區(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫療資助金。深圳市規定，對在義務教育階段學習的低保對象，教育部門應當減免學雜費。

3、實施程序的規范化

分類救助超越以往制度缺陷的優越性在于其對救助對象的規范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規定，對于農村五保、城市“三無”等傳統救助對象，各級低保經辦機構每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業生、城鎮退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調查、取證、審查等環節要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

二、分類救助模型的實施效果

社會保障制度的發展演變也有其相應的“生命周期”，包括產生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實踐其使命時，勢必要求對其自身的發展做出有效回應。城市低保制度十余年的發展歷史，就是對社會現實不斷做出積極回應的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級。分類救助的實施進一步完善了新時期下我國的社會救助體系，在實現“應保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。

(一)分類救助的實施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實際需求的滿足程度

享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學生等，此外還有一些政策優撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內提高對低保對象的救助水平。從政策的執行效果來看，根據我們的調查，有一定數量的社區，其享受分類救助(按月上調保障金)的家庭占低保家庭總數的80%以上。細分地區，進行交互列聯分析后，則可以發現，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調查的30個社區中，有多達26個社區，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據各地民政部門2005年的工作報告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當年低保標準的10%上浮了救助標準。

表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合計

家庭數

67

70

48

6

56

247

所占百分比

27%

29%

19%

2%

23%

100%

表2：各社區享受分類救助的家庭占低保家庭總數的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合計

沈陽

15

16

2

8

41

哈爾濱

1

3

1

26

31

蘭州

1

1

5

7

西安

11

7

10

4

32

天津

8

17

6

1

32

南寧

7

10

(二)分類救助政策的實施使政府的救助工作更加具有針對性

醫療、子女教育與住房問題是當今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調查表明，83%的低保戶認為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉。截至2005年底，上海市共計實施醫療救助對象30.54萬人次，累計支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報銷基本醫療費用，報銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報銷基本醫療費用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達25萬人次。低保對象的門診醫療費用得到了較好解決，重病醫治問題也得到相當程度上的緩解。

表3：享受分類救助項目的原因

頻數

有效百分比

累計百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

23.94%

本人或家人為70歲以上的老年人

54

9.94%

33.89%

本人或家人為兒童或在讀的中小學生

93

17.13%

51.01%

多子女家庭

5

0.92%

51.93%

本人屬“三無”對象

44

8.10%

60.04%

本人或家人為重度殘疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人為享受低保待遇的老歸僑

2

0.37%

83.24%

其它

91

16.76%

100.00%

合計

543

100.00%

(三)分類救助政策的實施為推動有勞動能力的低保對象再就業、減少與緩解“福利依賴”現象做出了一定的貢獻

大部分省份都出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業、實施救助制度與再就業制度聯動的相關措施。普遍的做法一是開展就業培訓；二是對有勞動能力的低保對象，勞動部門優先推薦就業。除此之外，一些地區還出臺了一些補充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實施的“救助漸退”政策，即低保對象在實際再就業、獲得穩定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業的實際鼓勵措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業獎勵，例如北京市規定，有勞動能力者就業后可享受就業獎勵，即本市當年最低工資標準與城市低保標準的差額部分不計入家庭收入。上海市則將低保對象的就業獎勵從每月100元提高至180元。在再就業聯動方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個區縣連續12個月低保退出人數大于進入人數，2005年6月底全市領取政府救助的人數較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領取低保的家庭覆蓋人數凈減少1.88萬人，減幅達4.7%。當然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規定與再就業機制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。

(四)少數發達省市在制定分類救助政策時初步考慮了對低保邊緣人群的救助

邊緣人群的救助問題自城鎮居民最低生活保障制度實施以來，一直是一個比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因為低保人群有保障待遇)。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創新性地擴展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于該標準1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實際負擔，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮貧困人口的救助措施更為科學合理，借得肯定和推廣。但由于各地經濟發展存在著嚴重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。

(五)各級民政部門實施分類救助的措施得力，推動了分類救助工作的開展

分類救助政策出臺后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區低保員，都對這一政策的實施十分重視，在政策的具體執行和政策監督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應保盡保、分類施?！蹦繕说倪_成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細致、到位。我們在居民問卷中設計了相關問題調查低保對象得知分類救助相關信息、獲得分類施保相關待遇的途徑。調查顯示，獲知相關信息的渠道主要是居委會宣傳(在895個有效樣本中，有508個樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關待遇的渠道主要是政府自動上調(在577個有效樣本中，有401個是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區各級政府也對分類救助工作給予了充分重視，監督、指導工作比較到位。大部分市、區民政部門對于所屬機構的分類救助工作督導頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實分類施保工作作為評選先進低保單位的硬指標，從而有效地推動了分類救助工作的開展。

表4：上級單位對本機構分類救助工作的督導頻率

頻數

有效百分比

累計百分比

從來沒有

4

1.30%

1.30%

每月1次

93

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

45

14.61%

84.74%

每年一次

33

10.71%

95.45%

其它

14

4.55%

100.00%

合計

308

100.00%

三、分類救助模型存在的主要問題

分類救助辦法在全國各地的逐步實施是我國城市居民低保制度走向完善的關鍵步驟和重要標志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺的時間還十分短暫，因而，它在實際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關的各種不足和問題，應當引起足夠的關注和充分的重視。根據我們的調查，當前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：

(一)開展分類救助工作的前提和基礎的分類標準的制定比較粗疏

分類救助是社會救助制度發展完善過程中的一大進步，但是就當前的這些分類而言，還是顯得過于籠統。例如，“三無”人員中還能細分為有勞動能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應有所區別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學生群體中，大學生的學費與生活費開支與中、小學生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區龍泰社區調查時，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學時家里歡天喜地，但兒子上學后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現在還欠著幾千元的債務。大學一年的學費5000多元，新一學年的學費又即將催繳了，老兩口現在快愁白了頭。

(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足

這與整體保障標準較低有一定的相關性。根據我們的調查，享受分類救助政策的低保戶每月多領取的低保金平均僅為30.96元。接受調查的低保戶中，83%認為獲得“分類施?！本戎椖渴辜彝サ纳顮顩r有所好轉；但其中只有17%的人認為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。

我們在針對社區低保干事的問卷中將低保對象劃分為七類人群，并設計了一個問題：當前的低保標準是否能滿足這些低保對象的實際需求？調查結果如下表所示：

表5：針對不同對象的救助標準是否能夠滿足實際需要

有勞動能力的低保對象

“三無”

人員

享受城市低保待遇的老歸僑

享受低保待遇的因公致殘知青

享受城市低保待遇的70歲以上老人

享受低保的16歲以下兒童、中小學生(含16歲以上在讀)

享受城市低保待遇的重殘人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合適

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

說不準

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合計

291(100%)

282(100%)

從上表可以看出，認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。

第三，貧困邊緣群體難以被現行制度覆蓋。由于各地低保標準一般都規定得比較低，因而能夠享受低保補助的人員比較有限。這樣，盡管一些個人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標準，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個人或家庭的實際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區榮市街道的一位社區低保員給我們舉了一個案例：當地某企業有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經不發工資了，每月只給了440元的工傷補助。哈爾濱市的低保標準是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫療救助；而這440元連他每月的醫藥費都難以擔負，更別提溫飽了。當地還有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個家庭還是很困難的。此類個案不勝枚舉。

第四，與再就業機制缺乏有效銜接。主要表現在其一，對低保對象再就業的鼓勵和支持的政策力度不足。對低保對象再就業的鼓勵和支持政策包括對低保對象的就業培訓和對再就業低保人員的優惠政策。但根據我們的調查，二者的政策力度都明顯不足。從就業培訓來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業培訓，但是只有34%認為這些就業培訓有用。從對再就業低保人員的優惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規定的時間太短，一般不超過三個月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優惠、醫療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業成本，與低保金就相差無幾了。而相應地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會拒絕就業、享受低保。由于各種原因造成的不少社區對隱性就業的監管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業的工作變得更加復雜。

第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統一劃撥。而低保資金則一般由國家財政、省財政的轉移支付，市財政撥付和區財政配套四部分構成，其中，以市、區兩級財政為主。但即使同在一個市，不同區之間的經濟發展水平是有差異的，因此各區財政能力也有所不同。而目前大部分地區的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向，即市財政給各區的撥付比例固定，各區所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發了一個問題：財政困難的區在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進展。

第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進。分類救助政策的實施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經濟狀況的調查需要更加仔細，對申請家庭成員個人情況的核實需要更加嚴格，與相關部門的配合需要更加密切。然而，調查發現、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現為：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權威的依據而難以采用。相關法規只確定了制度準人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財產低于某一固定值；但是卻沒有明確規定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權威執法機構，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實際工作中，工作人員只能依靠人戶調查、定期公示、群眾舉報等原始的、經驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財產或收入狀況就比較容易。調查顯示，社區低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項)。另一方面，就政策執行者而言，由于缺乏權威依據，一些違規行為也可能滋生，如辦理“人情低?！爆F象。

其二，各部門、各地區(市區、街道、社區等)等

相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會部門配合：低保家庭中有在讀子女時，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時，需要醫療部門出具證明；低保對象有無勞動能力需要勞動與社會保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實情況不符，因此就需要工作人員核實。但社區低保員前去調查時，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內部，各街道、社區間的低保審核與監督工作各自為陣，缺乏有效的合作。

完善分類救助模型的政策選擇

(一)適當提高低保的補助標準，擴大分類救助的覆蓋面。

分類救助采取差異性的救助方式(標準)，以不同的系數替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結果來看，低保補助的標準仍然偏低，制約了分類救助標準的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據自己的實際情況，在科學測定的基礎上適當提高低保的補助標準。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴大低保制度的覆蓋面也應該從制度的設計上進行回應?，F行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會安全網的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因實際生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標準適當提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關于應對何種處于貧困邊緣的群體實施分類救助以及應以何種方式實現對這一群體的救助，各個省市可以根據自身情況采取不同的辦法與形式。

(二)在完善分類辦法的基礎上建立更加科學、合理的分類救助標準體系

我國分類救助政策的出臺和發展還僅僅只有幾年的時間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發揮。

在訪談中，不少低保工作人員對此問題發表了意見。例如，沈陽市大東區長安街道的一位社區低保員就指出：“低保實施標準整體而言是比較合適的。但從細處說，還需要考慮各年齡群體的消費水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費水平是不一樣的，政策制定時應該多考慮這些方面的問題?！边€有低保工作人員認為分類施保辦法還應該考慮家庭人口數的多少，因為共同生活的人越多，人均必需品的消費就越低。

如前所述，基層低保工作者認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應該重點照顧的對象。當然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實際需求顯然不同。因此，對大家公認的重點照顧對象，也有必要做更細致的分類，以確定救助的關鍵人群。建議政府部門根據對低保對象的更為科學、合理、細致的分類，更進一步考慮和歸納不同人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。

(三)強化分類救助促進再就業的功能。

對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進有勞動能力低保對象再就業，我們建議可以從以下幾個方面著手：其一，在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應積極配合勞動部門加強對低保對象再就業的培訓，同時要注意改進培訓方式與培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現

金支付。各社區可以積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業崗位，將救助金轉化為推動其工作的勞動津貼。

(四)通過立法手段規范分類救助的實施程序。

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中圖分類號：O213.1 文獻標識號：A 文章編號：2306-1499（2013）05-（頁碼）-頁數

1.施工工藝及控制措施

1.1 施工準備

操作地點環境溫度和基底溫度不低于5℃；風力不大于5級，雨天不能施工。外墻體的腳手架眼等孔洞用摻加膨脹劑的細石混凝土堵實，穿墻螺栓孔用聚氨酯發泡膠灌嚴，清除施工基層上的浮灰、疏松物、油污和其他廢棄物，局部油污用10%NaOH溶液清洗并用清水沖凈。

1.2 施工流程

一般地，多層住宅的保溫施工工藝流程為：基層墻體清理放線粘貼擠塑板粘貼保溫板涂布抹面干粉鋪設玻纖網抹平修整嵌塞變形縫抹面膠漿施工。下面對主要施工工藝及控制措施做一分析說明。

1.3 基層清理及放線

結構墻體基面施工前按國家相關標準全面組織檢驗墻面平整度和垂直度，對于偏差超出國家相關標準的部位及時進行處理，凸起、空鼓和疏松部位應剔除找平。外墻體的孔洞必須先用摻加膨脹劑的細石混凝土堵實。外墻外保溫施工的基層墻體垂直度偏差應符合

根據圖紙要求進行墻面測量及彈線、掛線，在墻面彈出外窗口控制線；在陰角、陽角和墻面適當部位固定鋼絲以測定垂直基面誤差，在每層墻面上彈水平線。依照基準線彈水平和垂直伸縮縫分格線。

1.4 粘貼擠塑板

粘貼擠塑板前，應按平整度和垂直度要求掛線；首先進行系統的起端和終端的翻包或包邊施工。門窗洞口邊緣處的擠塑板在收口時壓貼不小于200 mm寬翻包網格布。粘結砂漿配制：將聚合物粘結砂漿直接加水（重量比： 1∶（0. 21～0. 24））攪拌均勻后靜置3 min～5 min，一次配制量以2 h內用完為宜。沿擠塑板周邊用不銹鋼抹子涂抹配制好的粘結砂漿帶（膠寬50 mm，厚10 mm）。當采用標準尺寸擠塑板時，尚應在板面中間部位均勻布置8個粘結砂漿點，每點直徑不小于175 mm，膠厚10 mm，中心距200 mm，當采用非標準尺寸的擠塑板時，板面中間部位涂抹的粘結砂漿一般為4個～6個點。粘結面積不得小于擠塑板面積的50% （腰線等細部需滿粘），粘結層越厚，粘結缺陷越多，風流所產生的負壓影響也越大。擠塑板上抹完粘結砂漿后，應立即將保溫板平貼在基層墻體墻面上滑動就位。粘貼時應輕揉、均勻擠壓，應隨時用2 m靠尺和托線板檢查平整度和垂直度。注意清除板邊溢出的粘結砂漿，板側邊不得有砂漿。板縫應拼嚴，若板縫間隙在1. 5 mm以上，應采用擠塑板條填充。板間高差應不大于1. 5 mm，否則應用砂紙或專用打磨機具打磨平整，打磨后清除表面漂浮顆粒和灰塵。整塊墻面的邊角處應用最小尺寸超過300 mm的擠塑板。擠塑板應由勒腳部位開始，自下而上，沿水平方向鋪設粘貼，豎縫應逐行錯縫1/2板長，在墻角處應交錯互鎖，并應保證墻角垂直。門窗洞口四角處的擠塑板應采用整塊擠塑板切割成型，不得拼接。接縫應離開角部至少200 mm。

1.5 玻纖網鋪設

涂抹抹面砂漿應在擠塑板粘貼完畢24 h后進行。擠塑板應干燥，表面應平整、清潔。抹面層砂漿并鋪掛加強型耐堿網格布：將面層砂漿與水按重量比1∶0. 24的比例混合并強制攪拌3 min，停2 min后再攪拌1 min即可使用。將攪拌好的砂漿抹于墻面，抹灰厚度以5 mm～7 mm為宜。第一道抹面砂漿厚度為2 mm～3 mm，待抹面砂漿干燥達到一定強度后鉆孔，用錨栓壓住玻纖網插入脹塞套管，然后擰緊錨固釘固定在基層墻體上，檢查合格后抹第二道抹面砂漿，厚度為3 mm～4 mm。鋪設加強型耐堿網格布，使用錨固件進行固定；錨固件數量為每平方米8個～9個，錨固件宜均勻分布，靠近墻面陽角的部位可適當增多。加強型耐堿網格布裁剪宜保證最外一邊網格的完整；遇有搭接時，搭接長度應不小于100 mm，搭接部位要由錨固件固定；左右搭接接槎應錯開，防止局部接頭網片層數過多，影響抹灰質量。錨固件采用規格為8×120 mm，根據50 mm擠塑板的厚度，有效錨固深度可達到50 mm。加強型耐堿網格布應鋪設平整，不得褶皺、翹曲。然后抹第二道抹面砂漿，保證加強型耐堿網格布置于砂漿中間位置；如不能保證抹灰的平整度，可事先于墻面打好灰餅。在轉角部位，網格布應是連續的，并從每邊雙向繞腳后包墻的寬度不小于200 mm。

2.施工驗收注意事項

2.1 材料檢驗

擠塑聚苯乙烯（XPS）保溫板（以下簡稱擠塑板）是以聚苯乙烯樹脂及其添加劑和特殊工藝連續擠出發泡成型的硬質板材，其內部為獨立的閉孔式蜂窩結構，這些蜂窩結構具有優越的保溫性能，導熱系數為0. 030W /（m·K）。抗壓性能較高，在密度不超過40 kg/m3的情況下抗壓強度可達到350kPa以上。良好的抗濕性能，水蒸氣透濕系數小于2mg/（Pa·m·s），吸水性能小，在長期與水汽接觸的情況下，保溫性能保持不變。產品應符合GB/T10801. 2-2002絕熱用擠塑聚苯乙烯泡沫塑料及DBJ 14-035-2007外墻外保溫工程技術規程的規定。在通風干燥條件下貯存，材料進場后不要直接與地面接觸，搬運過程小心輕放，避免搬運破損。

2.2 質量驗收要求

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二、土木工程和房建工程的質量保障措施

做好土木工程和房建工程的質量保障工作并不容易，需要我們考慮的問題是多方面的，因此，我們也必須從各方面入手綜合把握土木工程和房建工程的質量保障工作，只有如此才能切實做好質量保障工作，具體來說，我們可以從管理到合同，再到經濟措施等三方面針對土木工程和房建工程進行必要的質量管理。

(1)做好相應的管理工作。

管理在任何一個工程項目施工中都必不可少，土木工程和房建工程因為其規模大的特點更是應該加強管理工作，為質量保障工作打好基礎，具體來說，我們可以從以下幾個細節做好管理工作:

1、方案的制定。

任何一個工程在施工前都必須做好相應的方案制定工作，這是確保工程順利進行的前提，同樣也是確保工程質量的前提，在制定相應的工程方案時，我們需要考慮的內容有很多，施工人員、施工設備、環境因素、技術措施、成本價格等都需要我們事先進行考慮，然后綜合各個要素制定出最為合理的建設方案，進而指導后期工程的順利進行。

2、做好細化管理。

當前細化管理在各行各業中都有所涉及，同樣的，我們也可以把細化管理運用到土木工程和房建工程中來，正是因為土木工程和房建工程規模大，設計內容多，所以我們才難以進行整體的管理，而細化管理恰恰解決了這一問題，細化管理把整個的工程細分為很多小的項目，然后再針對這些細節進行管理就容易多了，當然在細化管理的過程中我們必須參考建設圖紙，嚴格按照圖紙規定的來進行管理和審核。

3、嚴格施工技術。

具體來說和施工質量聯系最為密切的還是施工技術，因此，我們就必須確保在施工中施工技術的準確性，再進一步就是說再選擇施工團隊時要確保該施工團隊具備施工的能力，能夠準確無誤的進行施工，避免素質低下的施工人員進行施工，另外，在具體的施工中我們也應該做好具體的監控工作。

4、保障施工設備。

設備也是施工中必不可少的一部分，在施工中我們會用到各種各樣的施工設備，這些施工設備的狀態也決定了工程質量的優劣，因此，我們也需要確保這些施工設備一直保持良好的工作狀態。

5、確保施工人員素質。

施工人員的素質不僅僅包括其專業素質，其本身的素養對于整個工程來說也是意義重大的，一個高素質的施工人員能夠盡職盡責的完成本身的工作，而素質有待提高的施工人員則很可能因為松懈造成不必要的質量問題。

(2)做好相關合同的簽訂和保管。

合同在建筑工程施工中是至關重要的，在土木工程和房建工程施工中我們會和各種各樣的施工團隊和合作方產生各種各樣的問題，這些問題的出現很多情況下無法解決都是因為沒有相關合同作為依據，可見合同對于工程的重要性;除此之外，合同對于工程的質量保障工作也是極為重要的，在施工前簽訂必要的質量保障合同，一旦發現施工中存在和合同不相符的工程項目，就可以以合同為依據責令施工方進行整改，確保工程的質量，另外，在一些材料的選購和器械的租賃上也應該簽訂必要的合同來進行管理，這樣不僅方便我們對于整個工程的掌控，還能夠確保材料的質量和器械的正常工作。

(3)經濟手段的合理利用。

一個工程項目的順利進行離不開資金的支持，對于土木工程和房建工程這樣的大型工程來說更是離不開資金，并且還需要充足的資金來支持整個工程項目的運行，比如我們在材料的購買時如果沒有資金的話就難以買到合格的材料，甚至可能存在以次充好的現象，最終影響到工程的質量;此外，對于工程施工現場中的工人來說更是需要我們確保具備足夠的資金來發放工資，一旦沒有工資的話也就無法確保施工人員的順利施工。

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每個刊物的字數都是不一樣的，要是發省級刊物的話一般字數在2000字到3000字之間不等，一般多數在2500字左右

關于教師的職稱論文

教師教育與音樂教師專業發展

[摘要]在師范教育向教師教育轉型的今天，音樂教師專業發展也將面臨新的沖擊和挑戰。本文通過對目前音樂教師專業發展存在問題的分析，以及教師教育對音樂教師專業發展的要求，重新審視音樂教師專業發展問題，思考音樂教師專業發展的策略，并進一步探討其研究的意義與價值。

[關鍵詞]教師教育　音樂教師　專業發展

[中圖分類號]G645

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2012)06-0154-02

一、背景和現狀思考

2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》第一次在政府文件中以“教師教育”替代了長期使用的“師范教育”概念。所謂的“教師教育”是對教師培養和教師培訓的統稱，是師范教育與教師繼續教育相互聯系、相互促進、統一組織的現代體制，是實現教師終身學習和終身發展的歷史要求。教師教育逐漸取代師范教育，是教師教育自身的特點及其優勢決定的，也是適應終身教育內在需求的必然選擇。因此走向專業發展的教師教育，就成為世界教師教育改革的趨勢。處于這個轉型時期，提高我國音樂教師的專業化水平勢在必行。在國家基礎教育新課程改革的大環境下，新的音樂教育理念和音樂課程體系的逐步建立與形成，給音樂師資隊伍所帶來的沖擊與挑戰更是前所未有的，面對現代教師教育和藝術教育的新要求，重新審視音樂教師專業發展，在原先的基礎上，尋求適應現代教師教育要求的教師專業發展具有積極的意義。

隨著社會經濟的不斷發展，我國各階段學校的辦學規模、質量和水平也在不斷地提升，這就要求音樂教師不僅要有較高的專業能力(即教育教學能力)、過硬的專業技術水準，還要有較深的專業理論體系和豐富的教學經驗，具有一定的教育科學研究能力。盡管我國音樂教師的教育教學活動已經在一定程度上達到了專業化標準的要求，但也存在著不少尚待調整和完善的問題。

1　忽視對音樂教師教育科學研究能力的培養。教育科學研究是教育行業特有的軟科學研究，與學校的教學質量和辦學效益有著十分密切的聯系，更是提高教師業務水平、增強教育研究的科學性，使專業獲得發展的重要手段。但在我國，由于大部分音樂教師自身的學歷起點偏低，加上步入工作崗位后，音樂課作為小科教學在學校長期得不到重視，學校領導缺乏對音樂教育功能的認識，導致音樂教師提高教育科學研究能力的氛圍和環境不理想、音樂教師教育科學研究能力得不到進一步的強化和提升。

2　音樂師范教育的弊端影響了音樂教師的專業發展。在大學音樂教學中。音樂教育專業一般進行三年的課程學習，第四年的大部分時間主要用于教學實習。而多數情況下，學生的音樂經驗主要是通過教學實習環節獲得的。由于學生直到臨近畢業的最后一年才有實際教學的體驗，在此以前，他們無法肯定自己是否能對教學環境做出良好的反映。教師在進行教學之前也沒有機會在課堂上判斷自己的教學水平，也不能為學生提供有關做好成功教師的有效案例。由于剛畢業的大學生缺乏教學經驗，因而他們往往不能很好地勝任音樂教育教學的工作。同時，由于師范音樂教育過高地追求學生專業技能的訓練和提升，忽視人文科學的學習，這樣的學習和評價導向，培養出來的學生只能是高技能、低學識的音樂教師，這種人文素養和知識結構嚴重失衡的狀況，是與現代教師教育對音樂教師教學素質全面化的要求相悖的。

3　音樂教師專業成長環境使其缺乏職前培養和職后培訓。近些年，由于行政領導的不重視，使得音樂教師的成長環境受到了影響，導致音樂教師的知識結構、專業素質不能及時地得到更新、提升和深造，音樂教育資源得不到合理的配置，影響了他們專業發展所需要的知識、技能的課程體系的構建。

二、教師教育對音樂教師專業發展的要求

1　教師教育研究能力的培養成為音樂教師專業發展的重中之重。教師教育的發展要求專業教師能對自己的教育教學理論、實踐和經驗進行探索、研究、反思、改進和創新，通過提升自己的教育理念不斷促進業務的提高。音樂教師科研能力和水平的提高、科研成果的取得，都將有利于推動音樂教育和教學質量的提高。而這種教育教學研究能力，是區分專業教師和非專業教師的根本標志，是對音樂教師專業自主發展的強化。

2　音樂教師專業發展有賴于職前教師教育的改革。要深化教師對教育改革發展形勢的認識，促進專業發展，提高專業化水平，就必須加強音樂師范教育的課程建設，構建音樂教師教育合理的專業理論體系和經驗系統。要加強和改革音樂師范教育的德育工作，促進音樂教師教育的專業理想、專業情操、專業取向和專業自我意識的發展。要強化實踐環節，規范實踐教學管理，打造實踐教學平臺，加強實踐教學基地建設，切實加強音樂教師專業技能培養。要逐步建立和完善有利于終身學習的教育制度，實現音樂教師職前教育和職后教育的銜接與溝通，保持音樂教師教育發展的一體化、終身化。要推進體制創新，優化配置教育資源，推進音樂教師教育多元化。要創新音樂教師教育的新模式。提高音樂教育的質量，提升他們專業訓練與發展的水平。

3　音樂教師教育機構和課程實施的認定制度為音樂教師專業化發展提供了保障。音樂教師專業化依賴于教師教育，教師教育認可制度、教師教育機構和課程的認定化，以及教師教育的專業化，應為音樂教師專業化提供有力的支撐和保障。音樂教育是素質教育的一項重要內容，是對學生進行藝術熏陶的重要學科。作為一名大學音樂教師，僅掌握學科知識是不夠的，還需要接受音樂教育的專業訓練，獲得音樂教師的從業資格，遵循音樂教育的職業規范。

4　音樂教師專業自身成熟度要求音樂教師要有職業角色意識。在具體的教育教學活動中，首先要明確自己既是一名社會成員，同時也是學校成員，是學生社會化和自身社會化的承擔者。其次要有課程意識，要了解課程改革的理念與目標，倡導以學生的發展為本，倡導課程結構的均衡性、綜合性和選擇性，倡導課程內容的現代化，倡導學習方式的變革，以及課程發展性評價及課程的民主化。第三要有學生意識，把學生當作是學習活動的主體，是教育教學研究的對象，每一個學生都有他們各自的獨立性、選擇性、需要性和創造性，有自己的愛好和內在需要，要尊重并關懷學生的成長與發展。第四要有服務意識，體現以學生發展為本的理念，關注學生的學習興趣和經驗，滿足學生的需要。第五要有發展意識，要堅持不斷地學習，充實新思想、新知識，樹立終身學習的思想。

三、教師教育下的音樂教師專業發展策略

1　教師培養專業化。要推進音樂教師教育內容創新，改革師范音樂教育課程結構過于強調學科本位、科目過多和缺乏整合的現狀，完善人才培養模式，改革教學方法、內容和手段。要結合音樂教育專業的職業、技術及崗位的特點開展教育實踐活動，不斷強化和改造音樂教師的實踐性知識，使音樂教師能把專業知識技能迅速轉化到音樂教學實際中，加強知識技能與實用領域的溝通，形成較強的音樂教育實踐能力，奠定適應現代音樂教育發展的堅實音樂專業能力基礎。

2　實施校本課程，音樂專業應體現多元化。當代教師教育注重教育的基本要求的統一性與人才培養的多樣性的結合。校本課程能從師范院校的辦學特色和教師的特點出發，注重建設重點突出、特色鮮明、布局合理、結構優化。的多元化音樂專業體系。校本課程針對性強，有助于培養學生的特長、擴大音樂教師的服務范圍、增強其社會競爭力，亦有助于音樂教師綜合素質的提高。

3　合理定位音樂專業人才培養目標。音樂教育專業的培養對象是未來的中小學音樂教師，它擔負對學生進行音樂學科知識的傳授、音樂技巧的訓練和音樂素養熏陶的任務。這就要求音樂專業人才不僅要熟練地掌握音樂的基本知識和基本技能，還要掌握教育學、心理學的專業理論知識，而后者對一個人專業的發展和提高有著十分重要的作用。隨著國家教師教育轉化到“大學+教育學院”的軌道上來。需要進一步提高音樂教師教育的專業化程度，培養高層次的音樂教師。

4　提高藝術類文化課錄取分數線，以提高生源質量。高師音樂教育專業應著眼長遠，根據自身的實際條件和能力，逐步擴大招生規模，提高生源質量。文化水平能確立一個人的學習能力和對知識的接受能力。學生的文化水平提高了，學習能力、學習自覺性、學習習慣，以及接受知識的能力等方面就會加強。要培養高素質的音樂教育人才，首先要具備這些能力。貧乏的文化知識，必定會扼制學生藝術教育才能的發展。

5　加強現代信息技術能力的培養。在音樂教育領域，數字化音樂教學手段正越來越多地被運用于音樂課教學中，多媒體信息技術的應用，能夠豐富音樂教學的媒體資源、促進音樂教學效率的提高。作為21世紀的音樂教師，掌握音樂教育必備的計算機信息技術、課件制作以及多媒體技術的理論和技能，是對傳統音樂教育的突破，更是適應現代音樂教育的基本要求。為此要加強對教師現代信息技術能力的培養，特別要加強現代信息技術同音樂教學的聯系，為音樂教育現代化打下基礎。

6　促進音樂專業制度的不斷完善。專業制度的建立是確保專業化水平不斷提高的重要保證。根據世界教師專業化的基本經驗，教師專業制度主要是教師資格制度，該制度通常包括教師入職資格制度、教師再認證制度和教師資格等級制度。我國目前的教師資格制度主要是入職資格制度。為了保證音樂教師的終身發展，要建立音樂教師資格再認證制度，建立明確的音樂教師培訓制度，學校和教育部門要為音樂教師進修提供必要的時間、經費、編制等保障以及相應的考核制度。與教師入職資格制度相對應，要求建立相應的專業標準，比如音樂教師標準、音樂教師教育質量標準、音樂教師教育課程標準和音樂教師教育機構水平評估標準等。

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篇（7）

誠信是保險企業生存與發展的內在要求，是保險機構的核心競爭力。作為保險業發展的基石，誠信日益受到保險業內的重視，誠信體系建設也已初步展開。2003年，全國保險工作會議強調：“越是加快發展，越要注重誠信，搞好服務，樹立良好的行業形象”。2005年以來，中國保監會更是陸續出臺了一系列關于加強保險業誠信建設的文件及規定，為我國保險業的誠信建設指明了方向，也取得了一定的成績，但由于我國現行的誠信體系建設還不夠完善，為有些保險企業產生失信行為提供了空間。近年來，一些重大違規經營案件屢有發生，在社會上造成極大的負面影響，也阻礙了保險企業的持續快速健康發展。

一、保險業誠信缺失現狀

國際著名咨詢公司麥肯錫的調查報告顯示，近兩年國內壽險保單退保金額巨大，甚至逾300億元，其中有兩成理由是因為消費者被騙。而據某網站的“你認為國內的保險公司可信度為多少?”的投票調查顯示：63%的投票者認為國內的保險公司可信度為0%，35%認為可信度為50%，只有1%的人認為可信度為100%。

(一)保險供給者的誠信缺失

保險供給者即保險市場上提供保險產品的保險公司。一直以來，保險行業缺少信息披露制度，加上保險業務專業性較強的特點，使得保險消費者實際上處于信息嚴重不對稱的狀態中，從而妨礙保險市場資源的有效配置，并產生次品驅逐良品的現象。許多投保人在投保前甚至投保后都難以了解保險人及保險條款的真實情況，只能憑借主觀印象及人的介紹做出判斷，客觀上為保險人的失信行為創造了條件。此外，保險公司及其工作人員在保險業務中隱瞞與保險合同有關的重要情況，欺騙投保人、被保險人或受益人，不及時履行甚至拒不履行保險合同約定的賠付義務，使一些保險消費者喪失了對保險公司的信任。

(二)保險中介者的誠信缺失

保險中介的誠信缺失主要為保險人的誠信缺失。由于目前我國從事保險業務的人數量眾多、規模龐大、業務素質及道德水準參差不齊，不少保險人在獲得更多手續費的利益驅動下，片面夸大保險產品的增值功能，許諾虛假的高回報率，回避說明保險合同中的免責條款，甚至誤導投保人，給投保人、被保險人造成經濟損失，引起保險消費者的普遍不滿。

(三)保險消費者的誠信缺失

保險市場的信息不對稱同樣表現在投保人(被保險人)方面，一些投保人在投保時，不履行如實告知義務，使保險公司難以根據投保標的的風險狀況確定是否承保、應該以什么樣的條件承保，使道德風險防范產生困難。

二、保險業誠信缺失癥結所在

國內保險業誠信缺失的問題日益突出，已大大制約了保險業的發展，究其原因，主要有以下幾個方面。

(一)信息不對稱

按照信息經濟學的原理，賣方總是比買方更了解產品的質量，而受短期利益驅動，商家可能會利用信息不對稱來誤導客戶獲取利益。對保險這個特殊行業而言，信息的不對稱還表現在買方或投保人總是比保險公司掌握更多關于保險標的信息，這也是為何在實際的保險交易中投保人騙保騙賠現象屢見不鮮的原因。假如交易雙方都想利用信息不對稱來誤導對方的話，最終博弈的結果就是陷入相互做假的惡性循環，即經濟學中所謂的“囚徒困境”。

(二)管理制度不健全

保險供給者及保險中介者的管理制度不健全，監管力度不夠，使保險公司員工及保險人的誠信行為具有不完全控制性。保險公司的業務運作是保險公司的內部員工及保險人行為集合的結果，員工及人的忠誠度、能力及協作精神是保險公司誠信狀況的基礎，當員工及人的誠信狀況失控超過一定的范圍和度，就會影響保險公司的整合狀況，弱化保險公司的誠信能力。由于對保險人的管理制度不完善，上崗要求不夠嚴格，保險人總體素質偏低，保險公司難以完全控制保險人的不誠信行為。

(三)《保險法》不完善，執法不切合本法

我國《保險法》仍不完善，國際慣例不能體現，許多具體案例無法可依。比如，我國《保險法》規定了重復保險的定義和分攤方式，但是，對于重復保險的規定是不完善、不嚴謹的，并且對于被保險人的索賠沒有提供法律上的依據。此外，對于近因原則等國際慣例也沒有明確的規定，對各種不誠信行為缺少相關的懲罰規定，這些法律漏洞形成了我國保險業的誠信問題的一個很大來源。我國對《保險法》的執法也常常不切合本法，有些執法者對《保險法》及保險的相關概念和原則不清楚，同時由于《保險法》的不完善，在具體操作時常用其他法律條款代替，造成誤判。

(四)國家信用管理制度體系不完善

國家信用管理制度體系的不完善，導致誠信的保障機制、懲罰機制和監督機制的缺乏。從誠信的保障機制來看，社會信用管理體系健全的國家，會從制度上保證誠實守信的合法權益。而目前中國保險業的誠信監督沒有完善的相關法律的強制約束，失信行為的屢禁屢犯也就在所難免。

三、加強保險業誠信建設的幾點建議

2006年《國務院關于加快保險業改革發展的意見》的出臺，為我國保險企業的發展提供了一個良好的機遇，與此同時，當前的嚴峻形勢對保險企業的誠信建設提出了新的要求與挑戰。

完善誠信體系，規范誠信秩序，是當前我國保險體制改革和保險業可持續發展的基礎性工作，加強保險業的誠信建設要從企業內部和外部各方面著手。

(一)建立和完善信息披露機制

由于保險機制的固有特性，無論是保險的買方還是賣方都不可能如愿獲得足夠的信息，這種對信息占有的不對稱狀況，很容易被保險市場參與者所利用，并導致保險市場運行的低效率，因此，建立和完善信息披露機制，使買賣雙方能夠站在同一平臺上平等、公開地對話，建立買賣雙方的相互信任顯得尤為重要。此外，建立和完善法律監督懲罰機制，加大失信行為懲罰力度，增加失信成本，也是減少商業活動中誠信缺失行為的有效途徑之一。

(二)強化保險監管力度

加強和改善保險監管機構對保險市場的監管一直是促進我國保險業發展的一個重點話題，從兩次《保險法》的修訂都把強化保險監管手段和措施作為一個重要方面可以看出其在保險業發展中的重要地位。繼第一次修訂增加了監管機構對保險公司在金融機構存款的查詢權，增加了對保險違法行為處罰的措施，加大了懲治力度等規定后，第二次修訂草案擬增加的監管手段和措施主要包括：對監管對象進行現場檢查，進入涉嫌違法行為場所調查取證，詢問當事人及與被調查事件有關的單位和個人等；與保險公司董事、監事和高級管理人員進行監管談話；對出現重大風險等情況的保險公司董事、監事、高級管理人員采取通知出境管理機關限制其出境、申請司法機關禁止其處分財產等。只有更加有效的進行保險監管，才能使保險這一社會的“穩定器”更好的發揮其作用。

(三)提升員工誠信服務意識，構建保險業的誠信文化

保險市場上的各種行為主體應該轉變觀念，重新認識企業利益、個人利益與誠信的關系，樹立維護誠信行為的責任觀。在保險公司的員工培訓及對保險人的培訓中，應重視誠信教育，增加誠信內容，特別是要規范保險展業行為。保險機構要制定并遵守規范的業務程序管理，完善業務考核管理辦法。要改進、優化保險服務，及時兌現理賠承諾。要落實營銷員持證上崗制度，制定從營銷員招聘到市場退出的管理辦法。

(四)完善相關法律制度，加大執法力度

要進一步完善《保險法》、《公司法》等法律法規，充實保險誠信的具體條款，將保險人、保險中介人、投保人、被保險人等各有關方面的行為納入相關法律法規之中。要加大依法查處各種失信行為的力度，重點是要嚴厲打擊各種弄虛作假騙保騙賠的行為。

2008年8月1日，國務院討論并原則通過了對《保險法》的第二次修訂《草案》。草案進一步明確了保險活動當事人的權利和義務，對保險行業的基本制度和自律規定作了進一步補充、完善，并強化了保險監管機構的職責和監管手段，規定了相應的法律責任。如“不可抗辯條款”的增加，能有效減少保險人的“逆選擇”現象，有助于解決困擾保險行業已久的“投保容易，理賠難”的問題，更加體現保險的最大誠信原則。

(五)建立統一協調的保險信用管理體系

第一，要完善保險企業信用管理制度，建立了解和評價客戶咨信和風險情況的機制，及時掌握和制止不誠信行為的發生。第二，要完善保險信用監管機制，推行違信懲罰制度，增大失信的成本。此外，還要建立和完善保險人信用管理制度，規范和約束人的行為。把保險信用管理制度納入社會誠信體系框架，做到明確目標，統一領導，有效考核考評，各有關方面及時互通信息。

參考文獻：

魏華林，林寶清.保險學[M].北京：高等教育出版社，1999.

篇（8）

一、國外工程保險通常的險種設置

工程保險主要分為強制性保險和自愿性保險。

（一）強制性保險

這是按照國家的有關法律規定，工程項目當事人必須投保的險種。主要險種有：

1.建筑工程一切險。這是對工程項目提供全面保障的險種。它既對施工期間的工程本身、施工機械、建筑設備所遭受的損失予以保險，也對因施工給第三者造成的人身、財產傷害承擔賠償責任（第三者責任險是建筑工程一切險的附加險）。被保險人包括業主、承包商、分包商、咨詢工程師以及貸款的銀行等。如果被保險人不止一家，則各家接受賠償的權利以不超過對保險標的的可保利益為限。

這一險種主要適用于房屋工程和公共工程。其承保范圍包括自然災害、意外事故以及人為過失。被保險人因違章建造或故意破壞、設計錯誤、戰爭原因所造成的損失，以及保單中規定應由被保險人自行承擔的免賠額等除外。保險期自工程開工或首批投保項目的材料、設備運至工程現場之日起生效，到工程竣工驗收合格或保單開列的終止日期結束。

2.安裝工程一切險。此險種適用于以安裝工程為主體的工程項目（土建部分不足總價20％的，按安裝工程一切險投保；超過50％的，按建筑工程一切險投保；在20％~50％之間的，按附帶安裝工程險的建筑工程一切險投保），亦附第三者責任險。其保險期自工程開工或首批投保項目所用材料運至工程現場之日起生效，到安裝完畢通過驗收或保單開列的終止日期結束。

建筑工程一切險和安裝工程一切鹼，實質上都是對業主的財產進行保險，保險費均計人工程成本，最終由業主承擔。

3.雇主責任險和人身意外傷害險。雇主責任險，是雇主為其雇員辦理的保險，以保障雇員在受雇期間因工作而遭受意外，導致傷亡或患有職業病后，將獲得醫療費用、傷亡賠償、工傷假期工資、康復費用以及必要的訴訟費用等。多數國家雇主責任險的特點是：傷害損失由雇主負擔，而不以雇主是否有過失為前提；賠付金額不基于實際損失，而是依據實際需要；對飭殘死亡的賠付以年金形式代替一次性撫恤金；法律強制雇主對雇員可能遭受的傷害投保，不因雇主破產或停業而受影響。

人身意外傷害險與雇主責任險的保險標的相同，但兩者之間又有區別：雇主責任險由雇主為雇員投保，保費由雇主承擔；人身意外傷害險的投保人可以是雇主，也可以是雇員本人。

4.十年責任險和兩年責任險。此險種均屬于工程質量保險，主要是針對工程建成后使用周期長、承包商流動性大的特點而設立，為合理使用年限內工程本身及其他有關人身財產提供保障。

5.職業責任險。在國外，建筑師、結構工程師、咨詢工程師等專業人士均要購買職業責任險（亦稱專業責任保險、職業賠償保險或業務過失責任保險），對因他們的失誤或疏忽而給業主或承包商造成的損失，將由保險公司負責賠償。如美國，凡需要承擔職業責任的有關人員，如不參加保險，就不允許開業。

職業責任保險可分普通職業責任保險和個人職業責任保險。前者由單位投保，以在投保單位工作的個人為保障對象；后者由個人投保，以保障投保人自己的職業責任風險。

6.機動車輛險。該險的標的，除了機動車本身外，還包括第三者責任險。承包商必須為事故發生率高的運輸車輛進行保險。

（二）自愿性保險。

自愿保險與強制保險相對應，是指投保人根據自己的需要自愿參加的保險。在自愿保險中，賠付范圍以及保險條件等均由投保人與保險人之間根據訂立的保險合同加以確定。它的主要險種有：國際貨物運輸險，境內貨物運輸險，政治風險保險，匯率風臉保險，等等。本文不再詳述。

綜上所述，我們不難看出，國際上工程保險的險種設置科學、系統、規范、完整，而且保險程序明確，責任清晰；業已發展和形成了一套較為系統、全面、完整的工程保險體制與體系。

二、國內工程保險險種設置現狀及存在問題

目前，我國正在施行的工程保險的險種主要有：建筑工程一切險、安裝工程一切險以及建筑職工意外傷害險三個險種。從工程保險險種設置本身來看，還存在以下具體問題：

1.保險險種設置空缺斷檔。工程保險依附于工程本身，工程是分階段按順序進行的，客觀上要求工程保險必須要依據工程本身分段的特點進行設置。由于現階段只是在工程施工階段設置了三個險種，其他階段均未設置相應的保險險種，而且保險條款尚不很完備，因此起不到應有的作用。

2.保險責任不清，易產生糾紛。保險組織關系較為復雜，有保險人、投保人、被保險人和受益人；投保人付保費，保險人負責賠付損失，受益人獲賠償。工程項目由于主體眾多，當前險種單一，每一險種內涉及的被保險人過多、合同條款過于籠統，當災害發生時，就會產生責任難以界定、當事人相互推諉扯皮現象，給索賠及賠付工作帶來不應有的復雜與繁瑣，因而影響投保人對工程保險的認可和信任，最終影響投保率。

3.投保金額、保險費、保險費率難以厘定。由于險種設計不盡合理，使設置指標過于籠統、龐大、復雜，搜集記錄、總結經驗與統計數據難以獲得和進行分析，與之對應的模型、公式無法確定、定型、定量，從而使保險費率與實際應該發生值偏差，結果會影響投保人和保險人投保、承保的積極性。

三、根據國情，設計具有我國工程保險特色的險種

現行的工程保險險種設置基本上屬于引進國外成熟的保險險種，在實踐中的確起到了一定的積極示范作用。但從長遠角度著眼，工程保險險種設置既要參照國外已有的先進成熟的經驗，又要符合我國現階段工程建設領域改革發展的現實，建立有中國特色的工程保險險種設置體系。現階段要縮小每一設置險種的參與人數，明確險種具體內容，縮短保期來應對目前的現實，以期避免損失、減少事故的發生。同時，加快人才的培養和市場的培育，加強法制和配套建設，盡快與國際工程保險市場接軌，使整個工程保險事業健康、快速發展。

（一）應遵循的原則。

設立工程險種，筆者認為首先要遵循以下幾條原則：

1.工程保險險種的設計應堅持系統、全面的觀點，按工程的特點分階段設險。工程項目從決策立項、勘察、設計、招標、簽訂合同、施工、竣工投產全過程具有明顯的分階段性，且每一階段都有自己的主要工作內容和重點，各階段既相互區別又密不可分有機地構成一個工程項目的整體。在項目整個運作過程中，各參與主體也是分階段按合同區間分段介入的，因此，在設置工程保險險種時應注意這一特點。

2.工程保險險種設計應針對其特殊性，易于責權區分界定，便于賠付與索賠的具體操作。工程保險承保的風險具有特殊性表現在：（1）工程保險既承保被保險人財產損失的風險，也承保被保險人責任風險；（2）承保的風險標的中大部分處于裸風險中，對于抵御風險的能力大大低于普通財產保險的標的；（3）工程在施工過程中始終處于工程保險險種的設置充分考慮這一特殊性，使每一個險種所包含的內容都應十分明確具體，合同條款都應清晰明了，責任易于區分，權利簡單明了。且工程施工是一個動態的過程，各種風險因素錯綜復雜，使風險程度加大。

當風險發生后，處理索賠和賠付時不扯皮，按事先的約定處理好賠付工作，真正發揮了工程保險的積極作用。這樣，投保方得到了相應補償，使工程得以順利進行；保險人也因賠付的順利得當，而獲得良好的信譽。

3.工程保險險種的設計要考慮便于保險指標體系的設置和數學模型的建立，便于保險額、保費的科學統計、測算和厘定。工程保險金額的計算及保險費率的厘定一直是困擾工程保險發展的瓶頸問題。保額過大，保費過高，加大工程成本和投保者的經濟負擔，影響投保積極性；相反，如果保額和保費太低，保險公司無利可圖，必然會影響保險人從事風險業務管理積極性，被保險人的利益也無法得到保障，也就更談不到土程保險的健康發展。所以，根據工程項目所處的地區環境特點、投融資渠道、材料價格供應、工程的類型、業主及承包商的信譽、承保年限及工程風險等因素，合理確定工程保險的指標體系，建立科學又切合實際的數學模型，得出適當的保險金額和保險費率，以期獲得雙贏效果。

4.工程保險險種的設置應力求每一險種所涉及的當事人少，保期易于劃分。工程建設過程中涉及主體較多，均可能對工程項目擁有保險的可保利益，成為被保險人。工程保險的保險期限一般是根據工期確定的，往往是幾年，甚至十幾年。保限的起止點也不是一成不變的，而是根據保險單的規定和工程的具體情況確定的。工程保險的保險金額在保險期限內是隨著工程建設的進度增長的。所以，在險種設置過程中一定要兼顧這一實際，力求每一險種涉及人少，保期劃分清楚。

（二）我國現階段工程保險險種設置。

按照建設部、財政部、國家計委、中國保監會的《關于在我國建立工程風險管理制度的若干意見》中“開發險種、分類實施、積極穩妥地推行工程保險制度”的要求和以上險種設置的原則，筆者考慮目前我國工程保險險種應在工程決策階段設置：工程咨詢決策險；工程設計階段設置：工程勘察、設計責任險；工程招標階段設置：招標保證險；工程施工階段設置：建筑工程保險，安裝工程保險，施工人員人身意外傷害險，監理人員執業責任險；在工程竣工投產階段設置：工程質量保修責任險。以上工程保險的險種設計均為強制性保險險種。這樣設置險種，使工程全過程都置身于保險之中，確保各參與方均有自己投保的險種，并責權明確，簡便易行，充分保障各階段各方的權益，真正起到工程保險的作用。

1.決策責任險。該險種屬于職業責任險，用以保證前期工作的科學性。保險的目的在于加強咨詢單位自身的內部約束力，并依靠保險公司相應的風險管理來進行外部制約。

這一險種的投保人是工程咨詢單位，被保險人是工程咨詢單位和工程業主。保險范圍應是：由于咨詢單位自身原因，造成業主決策失誤而給項目帶來損失，應予以相應賠償。但因工程咨詢單位是以從業人員的智能和技術為業主提供技術服務的，一般資產資金較少無力賠付，必須借助保險予以保證。其保險期限通常為項目的建設期；保險金額應為項目投資估算金額；保險費率也可通過經驗數據來確定。另外由于雇主責任造成的風險可以免賠或反賠，以維護咨詢者的聲譽。

2.勘察、設計責任險。該險種屬于職業責任險。工程勘察設計是工程質量的根本，雖然在工程實施前，勘察結果、設計方案或圖紙都應交付業主審核批準，但由于業主不具備審核能力，常常任憑勘察、設計師“解釋和說明”作出有關決定。如果勘察有誤，設計出現錯誤，輕則返工修復，重則可能導致工程毀損。雖然勘察、設計師要為其錯誤承擔法律和民事責任，但這不能完全抵消業主遭受的損失。，特別是勘察地質情況不實，設計師對基礎設計資料掌握不準，作出的施工方案設計無法實施，到施工時臨時修改，從而導致工程延誤，給業主造成重大損失。

這一險種的投保人是工程勘察、設計人（單位），被保險人是工程勘察、設計單位，工程業主。保險范圍應是由于勘察、設計人員由于疏忽或過失而引發的工程質量事故給業主和工程造成損失或費用，應予賠償；但因工程勘察、設計單位財力有限，要通過保險來轉嫁風險。其保險期限與保險金額可參照決策責任險的辦法。

3.投標保證險。招標人一般要求投標人在投標的同時，提供銀行擔?；蛲稑吮ＷC險保單。保證投標人中標后履行簽訂合同義務，否則，由銀行或保險公司賠償招標人因此受到的經濟損失。其保險金額、費率可由招標人自定或按慣例執行。

4.建筑工程保險（附第三者責任險）。它是針對工程項目施工階段，即對工程項目本身、施工機具或工地設備所遭受的損失或意外予以賠償，也對因施工而給第三者造成的物資損失或人員傷亡承擔賠償責任。

它與現行的“建筑工程一切險”相比較有所不同：從被保險人來看，它不包括監理工程師及與工程有密切關系的單位或個人（如貸款銀行或投資人）的投保內容；從保險內容和保險范圍來看，比建筑工程一切險要小。它的好處是使保險責任內容更具體、更明確，保險費模型與費率的量化定型更容易。

（1）投保人與被保險人。建筑工程保險多數由承包商負責投保，如果承包因故未辦理或拒絕辦理投保，業主可代為其投保，費用由承包商承擔。如果有分包工程，總包商未曾就分包部分購買保險的話，分包商應辦理其承包部分的保險。

被保險人主要包括：業主或工程所有人，總承包商，分包商。

（2）責任范圍。工程實體本身即實施的全部工程（全部存放于工地的為施工所必須的材料），包括安裝工程的建筑項目，如果建筑部分占主導地位（材料設備價格或安裝費用低于整個工程造價的50％，應投保建筑工程險，反之，應投保安裝工程險）；施工用設施和設備；施工機具；場地清理費；第三者責任險；工地內現有的建筑物；由被保險人看管或監護的停放與工地的財產等。

（3）保險期限。建筑工程保險自工程開工之日或開工之前、工程用料卸放于工地之日開始生效，兩者以先發生者為準。保險終止日應為工程竣工驗收之日或者保單上列出的終止日，同樣，兩者也以先發生者為準。

（4）保險金額。建筑工程保險金額按照不同的保險標的確定：合同標的工程的保險金額，包括建筑所需材料設備費、施工費、運雜費、保險費、稅款等；施工機具和設備及臨時工程；場地清理費；第三者責任的投保金等。

5.安裝工程保險（附第三者責任險）。它屬于技術險種，主要適用于安裝工程的各種機器、設備、儲油罐、鋼結構、起重機、吊車以及飲食機械工程因素的各種建造工程。

（1）投保人與被保險人。投保人應該是承包商，業主只是在承包商未投保的情況下代其投保，費用由承包商承擔。

被保險人：業主或工程所有人、制造商或供應商、待安裝構件的買主。

（2）責任范圍。凡屬安裝工程合同內要求安裝的機器、設備、裝置、材料以及相應的臨時設施；承包商為安裝工程所使用的機器設備；在安裝工程項目內的土木建筑工程，不超過總價20％（如廠房、倉庫、宿舍等），按安裝工程保險投保，介于20％和50％之間，按建筑險投保，超過50％，則買建筑工程保險；場地清理費；業主或承包商在工地上的其他財產。

（3）保險期限。安裝工程保險在保單列明前提下，自投保工程動工日或第一批被保險項目被卸到施工地點時，保險責任即行開始。

（4）保險金額。安裝工程保險的保險金額包括物質損失和第三者責任的大部分。如果投保的安裝工程包括土建部分，其保額應為安裝完成時的總價值（包括運費、安裝費、關稅等），若不包括土建部分，則設備購貨合同價和安裝合同價加各種費用之和為保額；安裝建筑用機器、設備、裝置應按安裝價值確定保額。第三者責任的賠償限額按危險程度由保險雙方商定。通常對物質標的的部分的保額先按安裝工程完工時的估定總價值暫定，到工程完工時再根據最后建成價格調整。

保險應當自批準開工之日起至合同竣工之日止，因故推延工期的，必須辦理保險順延手續。

6.工程監理責任險。它屬于職業責任險，是為工程監理單位因工作失誤或者疏忽而設立的保險。對于投保單位，因其工作失誤或者疏忽而給業主或者承包商等造成的損失，將由保險公司負責賠償。目的是要通過研究制定科學合理的職業責任保險條款，促進工程監理單位加強內部管理，開展培訓和工程風險咨詢，加強職業道德建設，努力提高服務水平。

職業責任險可分為年保和單項工程投保。年保是指對投保單位在保險期限內所有完成監理的工程，在一年內的保險期內，因監理原因發生的損失負責賠償；單項工程投保是指對所投保的單項工程在規定年限內因監理原因發生的損失負責賠償。監理的投保方式可按年保，也可按單項工程投保。

篇（9）

“讀圖時代”是一個當前具有代表性的觀點，基本含義就是都市類報紙應該增加新聞圖片的比重，由以文字報道為主轉為以圖片報道為主，采用圖片來作為信息的主要載體，更主要的是將圖片作為“賣點”來吸引讀者。即“讀圖時代到來的突出標志，就是圖片報道需求量迅速增大，這種市場需求的巨大力量必然催生各方協調作戰的大圖片采編格局的出現?！盵1]并且有北京的《競報》等報紙明確提出了“圖片報”的辦報理念與實踐。

“讀圖時代”最核心的證據有兩點。一是當前已經進入了快速閱讀的時代，而圖片是適應這種轉變的最好版面元素；二是報紙要在眾多競爭對手中吸引讀者，讓讀者在短時間內作出看哪份報紙的取舍，圖片是唯一的答案。也就是“充分發揮圖片的視覺效應，用圖片來吸引公眾的‘眼球’，‘吊’住讀者的‘胃口’?！盵2]

這里就提出了一個現實的問題：圖片在都市類報紙的版面元素中起到怎么樣的視角效果？或者更直接地說：圖片是否是報紙的首要版面閱讀元素？這個問題到目前為止還沒有文獻作過真正的實證分析，所有的論斷都是建立在個人的感覺基礎之上的。這種個人感覺影響著具體的報紙編輯工作，并且可能產生誤導作用。

由此，本文就對這一問題作一實證論述。本次論述的數據基礎是四次不同城市的大規模讀者調查，分別是：2002年8月的《成都商報》讀者調查，2004年7月和2005年7月的兩次重慶城區報紙讀者調查，2006年1月的泉州城區讀者調查。[3]

二、報紙首要的版面閱讀元素是標題，而不是圖片

在三個城市的四次讀者調查中都設置了同樣的問題：“當您翻到一個要閱讀的版面時，通常您首先看的是：圖片、標題、直接找到要閱讀的欄目文字內容？”。對四次讀者調查的數據進行對比發現，結果非常的接近，即首先閱讀標題的占了三分之二以上的比例，而圖片只有一成左右的比例。

也就是說，標題是讀者首先閱讀的版面要素，是吸引眼球的第一視角元素，而不是通常認為的是圖片。從這個角度來看，與其說當前進入了“讀圖時代”，不如說是進入了“讀標題時代”更確切。具體數據參見下面各圖。

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三、選擇圖片讀者有年輕化的特點

下面分析閱讀圖片讀者的構成情況，以成都的調查為例來看。將閱讀的版面元素變為虛擬變量（圖片為1，標題、文字為0），并分析年齡、性別、收入、學歷等人口統計指標對圖片選擇的影響發現，只有年齡有顯著性。具體回歸分析結果如下：

進一步分析圖片讀者的年齡段分布情況發現，在首先閱讀圖片的這部分讀者中，三十歲以下比例不但明顯高過了總體的比例，而且還遠遠高于30歲及以上的比例，年輕化現象很突出。圖片標題直接找到要閱讀的欄目總體

30歲以下5532.7130.8834.32

30歲及以上4567.2969.1265.68

合計100.00100.00100.00100.00

對比另外兩地的數據發現，在重慶的情況與成都一樣，首先閱讀圖片的讀者中有年輕化的趨向，但在泉州這些變量都沒有顯著性。

四、圖片與標題的版面構成關系

首先，我們需要厘清一個觀念——圖片不是報紙的第一閱讀元素，標題才是報紙真正的第一閱讀元素。一直以來無論業界還是學界，似乎都認為圖片是報紙讀者首先閱讀的版面元素，尤其在當前這種市場競爭激烈的情況下，圖片應該成為吸引眼球的關鍵。這種觀念的錯誤之處在于一直只是停留在一種個人想象的層面，沒有作現實的論證。雖然首先閱讀圖片的讀者年輕化特點比較顯著，但要作為吸引眼球的元素，與標題相比，在總的規模上還太小，不構成市場價值。

其次，標題作為報紙版面的第一閱讀要素并不是某一個地區或某一個城市的特有現象，也不是某一段時間的特有現象，而是一種普遍的現象。從本次考察的四次調查數據來看，2002年到2006年的數據都是基本一致的結果，西部城市和東部城市都是一樣的情況，即使在同一城市連續兩年的調查結果也基本一致。從讀者首先閱讀的版面元素角度來說，報紙其實是進入了“讀標題時代”。

第三，既然標題是報紙版面的第一閱讀要素，是不是就可以說圖片在報紙版面的構成元素中作用不大了呢？其實，標題和圖片的關系不是一種并時性的大小關系，而是一種閱讀的先后關系。標題是吸引讀者的第一要素，但接下來讀者需要深入獲取信息時，就需要具體的文字、圖片等來提供。與文字相比，圖片在提供這些具體信息上面有優勢的一面，如形象生動、簡潔明了、有具象的感染力，還能夠使版面的元素構成豐富等。所以，圖片其實是版面構成中的具體信息提供者，而不是扮演信息的“櫥窗”作用，圖片的功能與內容文字是一樣的。

第四，標題是版面元素的第一閱讀要素，是扮演信息內容的“櫥窗”角色，標題的制作就非常的重要。標題從哪個角度切入、著重在哪個新聞點等都影響著新聞內容的具體閱讀率高低，影響著報紙對讀者的吸引力。喻國明教授曾把讀者買報的過程描述為“五步三秒”。即讀者路經報攤的一剎那，他的選擇時間為五步三秒。從本研究的數據來看，購報者要產生的“五步三秒”效應，很大程度上就取決于報紙標題的吸引力大小。

在重慶、北京、泉州等不同城市的調查都發現，同一類型的新聞內容，標題的處理方式不一樣，讀者的閱讀率大小差異就很明顯。即使是同樣的一個消息來源，處理成不同切入角度的標題，最后的讀者閱讀率差異也是非常大。對于標題來說，這就是如何找到新聞“賣點”的問題，如何針對不同的新聞類別來進行處理。具體來說，高閱讀率內容的標題該怎么處理，低閱讀率內容的新聞標題該如何處理等？特別是低閱讀率內容的標題處理，往往是贏得競爭優勢的關鍵，從哪個點切入、如何切入？——實際上這就是應該有什么樣的市場新聞觀念來處理稿件的問題，或者說有什么樣的編輯思路的問題。更進一步來說，就是在市場取向的編輯思路指導下，能否找到讀者市場中的一些有效的編輯規律是競爭的核心。如，在一家報紙的研究中我發現了提高低閱讀率內容的“嫁接”、“多點支撐”等多種方法，并在后續研究中作了多次驗證，發現能夠有效提高低閱讀率內容的閱讀水平。這樣處理才能充分發揮標題吸引眼球的效力。

注釋：

篇（10）

(一)經濟性風險因素

養老保險基金收支失衡風險因素?，F有城鎮企業職工養老保險制度是從傳統計劃經濟體制下的勞動保險制度衍化而來的，最初針對的目標群體主要是國有企業及集體企業中具有正式職業身份的人群，實行企業單方繳費制，按照現收現付制模式對賬戶資金進行運營。但是近年來，隨著農民工、靈活就業人員以及個體工商戶及其雇工等非正式職業群體的不斷加入，養老保險基金收支失衡、養老金水平差距較大以及養老保險歷史債務不明確等問題變得越來越嚴重，養老保險財務風險不斷加大。根據蔣云赟等學者的預測，如果維持現行城鎮企業職工養老保險制度繳費標準不變的話，該體系將很快無法實現代際收支平衡。制度管理與運營風險因素。由于目前養老保險全國統籌尚未完全實現，養老保險基金的管理與運營權主要掌握在地方政府手中。這種屬地化的養老保險基金運營模式已經導致管理體制不順暢，制度運營效率低下，養老保險基金投資渠道比較單一，投資回報率整體偏低。2013年全國社會保障基金理事會負責管理的基金資產總額高達12415．64億元，但基金權益投資收益率僅有5．54%，養老金投資主要流向銀行存款、債券、信托投資等相對比較保守的領域，導致資金增值保值能力普遍偏低。此外，在屬地化管理模式下，養老保險制度轉移接續不順暢、制度標準分割以及養老金社會化發放程度低等問題十分突出，使得參保人對養老保險各項服務指標的滿意度與總體的滿意度水平都很低。如果按照世界銀行建立的養老保險制度評價體系來衡量的話，在制度覆蓋廣泛性、可負擔性、充足性和公平性等多個方面，現行制度已經不能滿足可持續發展評價標準。

(二)社會性風險因素

人口老齡化風險因素。按照聯合國確立的人口老齡化社會標準，中國早在2000年就已經進入老齡化社會。2013年中國老齡人口已經突破2．02億，老齡化水平達到14．8%?！吨袊丝诶淆g化發展趨勢預測研究報告》預測，到2020年中國60歲以上老年人口的規模將達到2．48億，人口老齡化水平將升至17．17%;2050年時老年人口規模將達到4億，人口老齡化水平至少將達到30%。人口老齡化水平風險因素對現行養老保險制度的影響是十分深刻而久遠的，主要表現在以下三個方面:第一，較高的老齡化水平將使現有代際間養老資源交換平衡關系發生斷裂。維持代際間養老資源交換平衡關系的一個重要條件是保持代際間人口比例的協調性。但是在人口老齡化水平持續上升的情形下，代際間人口比例關系正在被打破。2005年中國城鎮老年人口贍養率為26．2%，2013年已經上升至33．19%，黑龍江等省份甚至已經高達63．24%，遠遠超出國際通行的25%贍養代際平衡臨界點。如果繼續維持當前養老保險籌資模式與繳費比例不變的話，當代人的繳費負擔勢必會被極大地增加。第二，養老保險基金收支失衡狀況將進一步加劇。根據馬駿等學者的測算，在人口老齡化水平持續提高的背景下，2030年中國養老金缺口將達到68．2萬億元，占當年GDP的38．7%。第三，養老金替代率水平將持續下降。如果保持當前養老保險基金收入增長率水平基本不變的話，人口老齡化水平的上升將會使領取養老金的人數急劇膨脹，導致養老金支出規模不斷加大，養老金替代率水平持續下降。社會階層分化風險因素。自1980年代中國實行市場經濟體制改革以來，社會階層分化狀況越來越嚴重。仇立平將中國現有社會階層劃分為勞動階級(即工人和農民)、資本所有者階級、專業技術人員階級及管理者階級。社會階層分化加劇了各個階層在養老資源占有方面的不均衡狀況，進而使各個階層在享受養老保障待遇方面的差別更加顯著，導致制度的不公平性更加突出?？傮w上講，當前中國公務員和機關事業單位的退休人員享受著比較高的養老保險待遇，退休后可以獲得大約相當于原工資水平80～90%左右的退休金，足以維持比較體面的生活。而企業職工退休后僅能獲得相當于原工資水平50～70%左右的退休金。由于企業職工的工資基數本來就比較低，因此他們領取的退休金數額也比較低，對很多退休職工來說僅能維持基本的生存需要，很難滿足較高層次的生活需求，這種狀況將對職工參加養老保險制度的積極性產生比較負面的影響。社會流動風險因素。社會流動是指不同社會階層、不同社會群體及不同職業人群之間的轉化。中國當前社會流動的最顯著特征是農業從業者向城市從業者身份的轉化。根據國家統計局的相關數字，中國在1982年到2000年的18年間，有大約2.0657億農村剩余勞動力遷移到城市。2008年全國農民工總量為2.2542億，2012年末已經超過2．6億，但參加基本養老保險的農民工僅有4543萬。農民工階層的養老保險問題也因此成為全社會普遍關注的熱點問題。將農民工等群體納入城鎮企業職工養老保險制度體系已經成為解決他們養老問題的重要途徑。但由于城鎮企業職工養老保險制度存在著繳費標準較高、繳費期限長等問題，與農民工等非正式職業群體的實際收入狀況尚有一定差距，導致大量農民工群體仍然被排除在制度之外，成為游離于正式制度之外的弱勢社會群體。社會結構轉型風險因素。社會結構是指某個地區或國家的社會成員在資源占有、組織方式及關系格局等方面的基本狀況。社會結構轉型已經成為當前中國社會領域變革的重要內容，包括生產組織形式、社會心態、社會意識形態、人們的價值觀念及行為等多個方面。陸學藝等指出，中國社會處于轉型期———從傳統社會向現代化社會轉化，從農業社會向工業社會轉型，從鄉村社會向城鎮社會轉化，從封閉半封閉社會向開放社會轉化。受家庭結構小型化及少子女化等因素的影響，傳統家庭養老方式已經趨于瓦解。全國第六次人口普查結果顯示，2010年中國平均家庭人口規模僅有3．10人，比第五次人口普查時少了0．34人，而當年離開戶籍登記地半年以上的人口已經達到了2.6139億。家庭規模的縮小和人口流動速度的加快已經對傳統家庭養老方式產生了比較負面的影響。社會化養老保險取代家庭養老已經成為經濟與社會發展的必然趨勢。在這種狀況下，如何為失去家庭養老保障的人群提供社會化養老保障已經成為當前制度所必須面對的重要風險問題。

二、風險成因分析

中國城鎮企業職工養老保險制度風險因素產生的過程，事實上就是制度隨著外部社會經濟環境條件的變化而不斷變化的過程，也是各個利益相關者群體相互博弈的過程。本文對養老保險制度風險問題根源的分析，主要從宏觀和微觀兩個層面展開。宏觀層面以社會文化環境分析為主，微觀層面主要以利益相關者之間的互動關系分析為主。在制度實施過程中，至少存在著參保職工、企業經營者、政府管理者、社區組織、醫院及媒體等多個利益相關者群體。依據不同群體與養老保險制度之間關系的密切程度，我們可以將其劃分為直接利益相關者群體和間接利益相關者群體兩類。其中，直接利益相關者群體主要包括政府、企業和參保職工等社會群體，間接利益相關者群體主要包括社區組織、與制度實施產生間接關系的群體。本文在微觀層面的分析中主要選擇與制度實施利益關系最為密切、影響范圍及程度最為深刻的政府、企業和參保者等群體進行分析，以此來探討養老保險利益相關者之間的互動關系。

(一)養老保險制度與社會文化環境的不協調性

社會文化環境是影響城鎮企業職工養老保險制度可持續發展的重要因素。諾斯指出，任何制度的產生及發展都與社會文化觀念之間存在密切關系，特定的社會文化環境是制度賴以存在的基本條件，能夠通過影響人們的內在認知體系及社會認知氛圍而對制度的形成產生推動或制約作用，制度規則的形成過程實際上就是人們適應文化傳統進而形成行為規范的過程。當養老保險制度與所處的環境相匹配并且能夠與利益相關者群體形成良好互動關系時，制度就能夠發揮最大效用。相反，當制度與社會文化環境不相適應時，制度的有效性就會受到影響。長期以來，以地緣和血緣關系為紐帶建立起來的家庭養老模式一直是中國國民解決養老問題的主要途徑。這一模式與中國傳統的社會文化結構大體上是相匹配的，“忠”、“孝”等倫理觀念的存在是傳統家庭養老模式能夠延續的重要文化基礎，老年一代對家庭財產分配和處置權的控制是其社會條件，代際間人口比例的基本協調是重要的人口條件。然而，在當前經濟體制轉軌和社會結構轉型的情形下，制度與社會文化環境的不兼容性日漸突出，導致制度的有效性和公平性受到很大程度的影響，各種風險問題也不斷出現。

(二)政府責任的缺位

由于存在市場失靈、信息不對稱和個人短視等外部性問題，政府對養老保險制度的干預顯得極為必要。從政治角度來看，政府通過構建養老保險制度，有利于縮小社會各階層間的收入差距，緩解社會矛盾，進而維護政權的穩定。從社會角度來講，養老保險制度的實施有利于政府維護社會和諧的局面，形成良好的社會秩序。從經濟角度來看，政府通過對養老保險基金的控制能夠有效地干預資本市場，調節資本市場規模，進而保持并促進經濟的發展。政府在養老保險制度中經濟方面的責任主要包括財政支付責任和運營管理責任兩方面。在財政責任方面，政府不僅要承擔養老保險制度的繳費責任，而且還要承擔養老保險基金的收支平衡兜底責任。由于政府未能及時承擔養老保險制度由現收現付制向部分積累制轉型的巨大成本和個人賬戶債務問題，導致養老金缺口越來越大。根據《化解國家資產負債中長期風險報告》的預測，2013年中國養老金的缺口已經高達18．3萬億元。雖然近年來各級政府加大了對城鎮企業職工養老保險制度的財政補貼，從2010年的1954億元增加到2012年的12526億元，但是與當前巨大的養老金缺口相比，仍微不足道。在基金運營管理方面，由于政府未能及時制定有效的全國統一的養老保險管理運營規則，導致由各個地方政府所掌握的養老保險基金運營效率整體偏低。在中央政府層面，中國社會保障基金理事會是中國養老保險基金的主要管理及運營機構，負責對龐大的養老保險基金資產進行投資運作和托管。由于投資渠道比較單一，投資方式相對簡單，養老保險基金收益率整體上偏低，政府需要不斷優化投資結構與比例，以此來提高整體投資回報水平。

(三)企業的“理性”決策

企業是制度執行的目標對象之一，也是養老保險制度的繳費方及接受方，制度的實施只有在得到企業配合的前提下，才能得以順利進行。企業參加養老保險制度有利于其長遠發展。首先，企業通過參加養老保險制度，既履行了應盡的社會責任，也樹立了良好的外部形象，有利于增加社會聲譽度，提升市場競爭能力。其次，企業通過構建職工退休養老保障機制，有助于提高退休職工的生活質量，滿足職工的多層次需求，使他們獲得心理上的穩定感和安全感，增強對企業的歸屬感，從而產生強大的工作動力，提高生產效率。然而，在制度實施過程中，由于各種類型企業的經營狀況、利潤水平以及職工工資水平差距比較大，基于理性人“利益最大化”的考量，不同企業往往會選擇不同的策略來參與制度。對于那些經濟效益較好、養老負擔較輕的企業，尤其是壟斷型國有企業來說，往往會按照養老保險繳費的最高標準，即按照當地職工平均工資的300%繳費。而對于那些在競爭中處于劣勢地位、雇傭較多青壯年勞動力、經濟效益較差、養老負擔較重的加工制造類中小私營企業來說，因過高的繳費會增加企業運營成本，他們往往會選擇按照最低標準，即當地職工平均工資水平的60%進行繳費，甚至還會采取少報瞞報職工人數、減少繳費工資基數等方法來降低企業成本，這就使得養老保險制度風險互濟功能被極大地降低，制度公平性目標受到很大影響。

(四)參保者的逆向選擇

企業職工是養老保險制度最直接的參與者，他們持續的繳費責任是制度得以延續的基本條件。從長遠來看，養老保險制度實施有利于以大數法則形式解決職工個體退出勞動力市場后的養老風險，保障參保者的老年生活質量。但從短期來看，由于養老保險制度的實施可能會對其當前利益造成一定的負面影響，導致逆向選擇問題的產生。中國目前確立的企業職工繳費標準為本人基本工資的8%，如果加上醫療保險、失業保險、住房公積金等其他社會保險繳費項目，職工個人社會保障綜合繳費水平將超過其基本工資的16%，這在一定程度上降低了他們的當前工資收入水平。對于那些工資基數比較低、自我保障能力較弱的職工來說，當收入水平的降低影響到當前生活質量時，他們往往會通過逃費、減少繳費，或者選擇最低繳費標準等方式來規避制度。而那些工資收入比較高、自我保障能力比較強的職工則傾向于選擇最高繳費標準來繳納養老保險費。養老保險制度的本質是保障社會弱勢群體的養老能力，這一逆向選擇會導致養老資源分配不公，削弱養老保險制度的收入再分配能力，降低養老保險制度的公平性，加大社會整體的養老風險。

三、風險防范措施及政策建議

總體來講，城鎮企業職工養老保險制度作為一項以維護社會公平與正義為目標的基本社會制度，較好地反映了權利與義務相對等的目標理念，充分體現了國家對企業職工生存權和發展權的責任，與利益相關者群體間形成了比較良性的互動關系，能夠為企業退休職工提供基本的生活保障。強化對城鎮企業職工養老保險制度風險問題的研究，具有重要的理論和現實意義。從目的論視角來看，通過全面、系統地對影響制度運行的各種風險因素進行識別與判斷，有助于政府及時了解制度實施對利益相關者群體如個人、家庭、企業以及社區等所產生的影響，制定更加科學、合理的政策，提高政治決策的民主程度。從沖突論視角來講，由于風險具有正、反兩個方面的功能，通過對養老保險制度風險問題的分析，能夠幫助政策制定者及時發現并識別制度潛在的風險因素，進而強化并鞏固其正功能，減弱或消除其負功能。就目前而言，政府應從以下五個方面著手來提高城鎮企業職工養老保險制度的抗風險能力。

1.強化養老保險資源分配的均等性。

政府要持續擴大制度覆蓋范圍，維護所有利益相關者群體平等參與制度的機會;要不斷地縮小不同職業群體、不同類型企業職工在享受養老保險待遇方面的差距。同時，還要順應社會轉型及社會階層分化的新形勢，適當調整參保條件和繳費標準，將農民工等新的社會群體納入城鎮基本養老保險制度范圍，保障其平等地享有養老資源的權利。

2.盡早構建多層次的養老保障體系。

為應對人口老齡化風險，許多發達國家都為企業職工建立了多層次的養老保障體系。例如，英國為企業職工建立起由基本養老保險、補充養老保險以及個人儲蓄養老保險等構成的“三層次”養老保險體系，日本建立了“國民年金”與“共濟年金”相結合的雙層養老保障機制。我們應不斷完善現有“三支柱”養老保險制度體系，出臺相應的法律規范和稅收優惠政策，以推動城鎮企業職工養老保險制度的快速可持續發展。

3.強化政府財政和監管責任。

各級政府應持續不斷地增加對養老保險制度的資金投入，并積極引入社會力量參與養老保險制度建設。同時，政府應充分拓展養老保險籌資渠道，積極發揮慈善事業、彩票事業等方面的籌資功能，拓寬養老保險基金投資領域，以實現基金的保值增值，并且要大力鼓勵社會資本進入城鎮企業職工養老保險領域。

4.加快養老保險法律規范建設。

要在引導人們的養老行為從倫理道德等非制度性規范向法律、法規等正式制度規范轉變的同時，高度重視傳統家庭養老等非正式養老方式的功能與作用。加緊頒布《老年人權益保護法》等法規，從法律層面確立老年人在家庭與社會中的合法地位，切實維護他們的養老權益。