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篇（1）

讓與擔(dān)保是大陸法系德日等國(guó)沿襲羅馬法上的信托行為理論并吸納日耳曼法上的信托成分，經(jīng)由判例學(xué)說之百年勵(lì)煉而逐漸發(fā)展起來(lái)的一種非典型物之擔(dān)保制度。讓與擔(dān)保在德日民法上雖未規(guī)定，但學(xué)說與實(shí)務(wù)上均承認(rèn)之，且在社會(huì)上甚為盛行。在德國(guó)，讓與擔(dān)保在實(shí)踐中的作用甚至已經(jīng)超過了動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押權(quán)，成為動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)中最為活躍的形式。在臺(tái)灣地區(qū)，學(xué)說與實(shí)務(wù)亦承認(rèn)此種擔(dān)保形態(tài)。讓與擔(dān)保發(fā)源甚早而今仍能復(fù)蘇并盛行，實(shí)與其具有積極的社會(huì)作用密不可分的。讓與擔(dān)保系大陸法系民法典所未予規(guī)定的擔(dān)保方式，且其轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的法律外觀和債權(quán)人暴利行為的易發(fā)性而給債務(wù)人及交易第三人帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)，因而該項(xiàng)制度在其產(chǎn)生之初及發(fā)展過程中不斷地受到各國(guó)學(xué)者的批判，成為“私法交易上的私生子”。但是，讓與擔(dān)保以其自身所具有的巨大社會(huì)功能而逐漸被各國(guó)判例和學(xué)者所接受，并一躍成為擔(dān)保法領(lǐng)域中的重要擔(dān)保方式。按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著名學(xué)者謝在全先生的總結(jié)，讓與擔(dān)保具有如下積極社會(huì)功能［1］：一是與動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)與動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)相比較，讓與擔(dān)保的動(dòng)產(chǎn)標(biāo)的物僅以具有讓與性為已足，范圍甚廣，且于設(shè)定讓與擔(dān)保后，通常仍由設(shè)定人占有，保留其用益權(quán)，故正可彌補(bǔ)典型擔(dān)保制度的缺失，適應(yīng)現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)活動(dòng)的需要；二是讓與擔(dān)保可為不能設(shè)定典型擔(dān)保的標(biāo)的物與集合財(cái)產(chǎn)，提供最佳融資渠道，以發(fā)揮其擔(dān)保價(jià)值；三是讓與擔(dān)保可節(jié)省抵押權(quán)與質(zhì)權(quán)實(shí)行之勞費(fèi)，并避免拍賣程序中換價(jià)過低的不利。

讓與擔(dān)保有廣義與狹義之分，廣義的讓與擔(dān)保包括買賣式擔(dān)保與讓與式擔(dān)保。買賣式擔(dān)保，指以買賣的形式進(jìn)行信用之授受，授信者并無(wú)請(qǐng)求返還價(jià)金的權(quán)利，但受信者則享有通過支付一定金額而請(qǐng)求返還自己所讓與的標(biāo)的物的權(quán)利。這種買買式擔(dān)保在日本被稱為“賣渡擔(dān)保”。狹義的讓與擔(dān)保，即讓與式擔(dān)保，指?jìng)鶆?wù)人將標(biāo)的物財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移與債權(quán)人，當(dāng)事人之間存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系，債權(quán)人享有請(qǐng)求債務(wù)人履行債務(wù)的權(quán)利，在債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人可以就標(biāo)的物取償。這種讓與式擔(dān)保在日本被稱為“讓渡擔(dān)保”。對(duì)于兩者的基本區(qū)別，1933年的昭和080426大判曾明確，賣渡擔(dān)保不存在被擔(dān)保債權(quán)，

讓渡擔(dān)保存在被擔(dān)保債權(quán)。[1]讓與式擔(dān)保，為固有意義上的讓與擔(dān)保，亦即我們通常所說的讓與擔(dān)保，即指?jìng)鶆?wù)人或第三人為債權(quán)擔(dān)保的目的，移轉(zhuǎn)標(biāo)的物所有權(quán)于債權(quán)人，并且僅為此目的而有移轉(zhuǎn)的意思，于債務(wù)清償后，標(biāo)的物應(yīng)返還給債務(wù)人或第三人，債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，擔(dān)保權(quán)人的就該標(biāo)的物受償?shù)姆堑湫蛽?dān)保。本文所討論的讓與擔(dān)保即為狹義上的讓與擔(dān)保。[2]

一、讓與擔(dān)保制度法律構(gòu)成各學(xué)說之簡(jiǎn)介

讓與擔(dān)保是債務(wù)人為了擔(dān)保而將標(biāo)的物的所有權(quán)移轉(zhuǎn)給債權(quán)人，債權(quán)人在法律外觀上表現(xiàn)為所有權(quán)人。然而，即使標(biāo)的物的所有權(quán)移轉(zhuǎn)了，其目的也只不過是擔(dān)保的設(shè)定。因此，讓與擔(dān)保就表現(xiàn)出其形式與實(shí)質(zhì)的沖突，即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的形式與設(shè)定擔(dān)保的實(shí)質(zhì)發(fā)生沖突。基于這種形式與實(shí)質(zhì)的沖突，讓與擔(dān)保這種新?lián)７椒ㄈ谶M(jìn)民法，就有必要研究讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成。有學(xué)者認(rèn)為讓與擔(dān)保是判例所創(chuàng)設(shè)的擔(dān)保物權(quán)制度，因此在對(duì)其進(jìn)行規(guī)制時(shí)，有契約自由原則可資適用，即讓與擔(dān)保的內(nèi)容或有關(guān)當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，應(yīng)委諸于當(dāng)事人的自治。[3]但是，關(guān)于讓與擔(dān)保的具體問題，在當(dāng)事人之間的意思表示不明時(shí)，則應(yīng)取決于讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成問題。讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成，直接決定了讓與擔(dān)保的具體效力與當(dāng)事人之間及其與第三人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。盡管關(guān)于讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成的學(xué)說眾多，但基本上可以分為所有權(quán)的構(gòu)成與擔(dān)保權(quán)的構(gòu)成以及介于兩者之間的折衷說。所有權(quán)的構(gòu)成主要注重于債務(wù)人移轉(zhuǎn)標(biāo)的物所有權(quán)于債權(quán)人的法律形式，而擔(dān)保權(quán)的構(gòu)成則注重于債務(wù)人移轉(zhuǎn)標(biāo)的物所有權(quán)于債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)目的即其作為擔(dān)保債權(quán)的實(shí)質(zhì)功能，折衷說則介于兩者之間。

（一）所有權(quán)的法律構(gòu)成理論

1、相對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說（關(guān)系的所有權(quán)說）

該說認(rèn)為，標(biāo)的物的所有權(quán)在讓與擔(dān)保中僅僅發(fā)生相對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，即在對(duì)第三人的外部關(guān)系上，所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而在當(dāng)事人之間的內(nèi)部關(guān)系上，所有權(quán)并不轉(zhuǎn)移。該說提倡將關(guān)系的所有權(quán)說作為承認(rèn)信托人在受托人破產(chǎn)的場(chǎng)合享有取回權(quán)的根據(jù)。即在信托行為場(chǎng)合，所有權(quán)被區(qū)分為實(shí)質(zhì)的所有權(quán)和形式的所有權(quán)，對(duì)第三人而言，受托人是所有權(quán)人，而在當(dāng)事人之間，信托人是所有權(quán)人，受托人只是擁有管理他人財(cái)產(chǎn)的權(quán)限而已。此外，該說還認(rèn)為，如果以當(dāng)事人之間的意思為根據(jù)，則對(duì)于第三人而言，受信人無(wú)疑是完全的所有權(quán)人，但是其在內(nèi)部關(guān)系上卻并非所有權(quán)人。[4]相對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說并未被德國(guó)的通說和判例作為信托行為的法律性質(zhì)基礎(chǔ)理論而采用，而在日本卻為判例所采用。雖然該說巧妙地說明了當(dāng)事人之間設(shè)定擔(dān)保的意圖，并且較好的兼顧到讓與擔(dān)保中轉(zhuǎn)移所有權(quán)的法律形式與設(shè)定擔(dān)保的實(shí)質(zhì)目的之間的平衡。但卻在德國(guó)和日本都遭到了批評(píng)。德國(guó)學(xué)者Lang認(rèn)為，所有權(quán)的絕對(duì)性即所有人可以向任何人主張權(quán)利，是私法上的神圣原則，盡管法律可能因特定的理由而設(shè)有例外規(guī)定，但除此以外，應(yīng)當(dāng)禁止在當(dāng)事人之間約定相對(duì)的所有權(quán)。此外，根據(jù)日本所承認(rèn)的一物一權(quán)原則，物權(quán)的信托行為是無(wú)效的，而只應(yīng)當(dāng)承認(rèn)債權(quán)的信托行為。［5］

2、絕對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說（信托讓渡說）

絕對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說是以羅馬法上的信托Fiducia為原型的理論。該說認(rèn)為所有權(quán)等權(quán)利通過信托行為而完全地轉(zhuǎn)移給受托人，但受托人受到“不能在信托目的之外利用標(biāo)的物”的債權(quán)約束，即讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成是“所有權(quán)的讓渡＋債權(quán)的約束”。德國(guó)學(xué)界一直以該說作為通說，判例也以該說作為裁判讓與擔(dān)保案件的理論依據(jù)。但是，該說在讓與擔(dān)保的內(nèi)容與形式關(guān)系上過分強(qiáng)調(diào)形式而忽視實(shí)質(zhì)內(nèi)容；在當(dāng)事人行為選擇上過分考慮意思自治，忽視當(dāng)事人在現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中地位強(qiáng)弱差別；在法律功能發(fā)揮上偏重于行為的靈活、便利及其對(duì)典型擔(dān)保制度的補(bǔ)充作用，忽視其對(duì)社會(huì)公正、公平的損害，從而使設(shè)定人處于十分不利的地位。［1］此外，在債權(quán)人破產(chǎn)的場(chǎng)合，德國(guó)在采用絕對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說的同時(shí)，將設(shè)定人的取回權(quán)作為例外情況來(lái)對(duì)待，就此而言，絕對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說并不能對(duì)讓與擔(dān)保作出妥當(dāng)?shù)慕忉尅Ｈ毡緦W(xué)說則將絕對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說嚴(yán)格地貫徹到對(duì)讓與擔(dān)保的解釋中，從而導(dǎo)致設(shè)定人地位的過度弱化。

（二）擔(dān)保權(quán)的法律構(gòu)成理論

1、授權(quán)說

該說認(rèn)為債務(wù)人仍然保留有標(biāo)的物的所有權(quán)，讓與擔(dān)保的設(shè)定只不過是將擔(dān)保物的換價(jià)權(quán)或處分權(quán)授予給債權(quán)人而已，所以讓與擔(dān)保權(quán)人雖然在外觀上是所有權(quán)人，但當(dāng)事人之間并沒有真正轉(zhuǎn)移所有權(quán)的意思。在讓與擔(dān)保設(shè)定之后，由于當(dāng)事人之間并無(wú)轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的真正意思，因此所有權(quán)實(shí)際上并未轉(zhuǎn)移而僅僅使債權(quán)人具有所有權(quán)人的外觀，設(shè)定人只是根據(jù)擔(dān)保債權(quán)的目的賦予債權(quán)人以擔(dān)保物權(quán)的處分權(quán)而已。授權(quán)說與所有權(quán)的構(gòu)成相較而言，使讓與擔(dān)保權(quán)人的地位過于薄弱，從而導(dǎo)致讓與擔(dān)保缺乏作為擔(dān)保權(quán)的實(shí)益。此外，如果采納授權(quán)說，那么對(duì)于當(dāng)事人之間的轉(zhuǎn)移所有權(quán)的外觀行為，只有以虛偽表示理論來(lái)否定其轉(zhuǎn)移所有權(quán)的效力，才能將當(dāng)事人之間的法律關(guān)系還原為處分權(quán)授權(quán)的本質(zhì)，而這樣又將使讓與擔(dān)保仍然具有虛偽表示之虞。［2］

2、質(zhì)權(quán)說

該說認(rèn)為應(yīng)以質(zhì)權(quán)作為讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成。德國(guó)學(xué)者基爾克認(rèn)為盡管立法者的最初意旨在于通過公示原則來(lái)阻止隱藏的質(zhì)權(quán)，但是讓與擔(dān)保最終戰(zhàn)勝了這一點(diǎn)并通過習(xí)慣法奠定了自己的地位；所以，讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成不應(yīng)當(dāng)再限于以往那樣通過將完全的所有權(quán)委托給債權(quán)人并使其擔(dān)負(fù)債權(quán)性義務(wù)的形式，即“所有權(quán)絕對(duì)轉(zhuǎn)讓＋債權(quán)的約束”的構(gòu)成，而應(yīng)當(dāng)順應(yīng)讓與擔(dān)保的習(xí)慣法的潮流，采取賦予債權(quán)人以擔(dān)保權(quán)即質(zhì)權(quán)人地位的構(gòu)成。［3］該說在債務(wù)人被強(qiáng)制執(zhí)行或破產(chǎn)的場(chǎng)合不承認(rèn)讓與擔(dān)保權(quán)人的第三人異議權(quán)或取回權(quán)，從而導(dǎo)致讓與擔(dān)保權(quán)人的權(quán)限歸于弱小。并且該說完全采取從讓與擔(dān)保轉(zhuǎn)移所有權(quán)的實(shí)質(zhì)目的出發(fā)，從而完全否定了讓與擔(dān)保中轉(zhuǎn)移所有權(quán)的法律外觀，因而該說并不能完全說明讓與擔(dān)保的性質(zhì)。此外，讓與擔(dān)保有轉(zhuǎn)移占有的讓與擔(dān)保與非轉(zhuǎn)移占有的讓與擔(dān)保兩種形式，在非轉(zhuǎn)移占有的場(chǎng)合，質(zhì)權(quán)說無(wú)疑就完全失去了其存在的基礎(chǔ)。

3、抵押權(quán)說

該說由日本學(xué)者米倉(cāng)明教授所倡，該說認(rèn)為，在讓與擔(dān)保的標(biāo)的物為動(dòng)產(chǎn)是，其設(shè)定值是在該標(biāo)的物上設(shè)定抵押權(quán)；在標(biāo)的物為不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，也可以作相同的解釋。抵押說在以下四個(gè)方面受到學(xué)界的批判：其一，忽視讓與擔(dān)保的法律形式；其二，存在虛偽表示的嫌疑；其三，公示方式的欠缺；其四，不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保方面的問題。［4］

4、擔(dān)保權(quán)說

該說在抵押權(quán)說的基礎(chǔ)上，提出將讓與擔(dān)保設(shè)定為擔(dān)保權(quán)的構(gòu)成，必須具有與擔(dān)保權(quán)相適應(yīng)的公示方法，而不應(yīng)當(dāng)承認(rèn)那種以占有改定來(lái)替代的方法，并進(jìn)而提出讓與擔(dān)保應(yīng)當(dāng)具有的具體的公示方法。該說由于強(qiáng)調(diào)讓與擔(dān)保以完全的擔(dān)保權(quán)的基礎(chǔ)，并且提出相應(yīng)的公示方法，從而成為目前日本學(xué)界的通說。但不可否認(rèn)的是，在徹底貫徹?fù)?dān)保權(quán)的構(gòu)成時(shí)，由于公示層面上的制約，讓與擔(dān)保的成立范圍本身將被大大縮減。盡管其在識(shí)別方法方面提出了更具有操作性的運(yùn)用方法，然而在解釋論上卻難以還原至

法律性質(zhì)之上。［1］

（三）折衷說

1、設(shè)定人保留權(quán)說（二段物權(quán)變動(dòng)說）

該說為日本學(xué)者鈴木祿彌教授所首倡，認(rèn)為在讓與擔(dān)保的設(shè)定中發(fā)生了觀念上的二段物權(quán)變動(dòng)：其一，標(biāo)的物的所有權(quán)先由設(shè)定人轉(zhuǎn)移于擔(dān)保權(quán)人；其二，擔(dān)保權(quán)人在擁有標(biāo)的物的擔(dān)保權(quán)能的同時(shí)，將所有權(quán)扣除該擔(dān)保權(quán)能之后所殘存的權(quán)利即設(shè)定人保留權(quán)，再轉(zhuǎn)讓給設(shè)定人。讓與擔(dān)保制度的本質(zhì)就在于所有權(quán)即不完全屬于設(shè)定人也不完全屬于擔(dān)保權(quán)人。但是，該說也因其存在不足而受到諸多批判。由于設(shè)定人保留權(quán)的內(nèi)容是不確定的，所以讓與擔(dān)保權(quán)也因此而缺少具體明確的內(nèi)容，從而導(dǎo)致如下情形：其不是從法律構(gòu)成中賦予當(dāng)事人各自的權(quán)限，而是從結(jié)果的妥當(dāng)性中導(dǎo)出當(dāng)事人的權(quán)限。在占有轉(zhuǎn)移型動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，設(shè)定人所取得的保留權(quán)也因欠缺公示方法而無(wú)法具備權(quán)利對(duì)抗要件。此外，該說在不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保方面也存在理論困難。［2］

2、附解除條件說（期待權(quán)說）

該說認(rèn)為，標(biāo)的物的所有權(quán)是附解除條件地轉(zhuǎn)移與債權(quán)人，在擔(dān)保權(quán)人違反契約時(shí)，其所取得的標(biāo)的物根據(jù)物權(quán)的效力當(dāng)然的復(fù)歸于設(shè)定人，因此設(shè)定人擁有以回復(fù)擔(dān)保物所有權(quán)為內(nèi)容的物權(quán)的期待權(quán)。作為所有權(quán)構(gòu)成論與擔(dān)保權(quán)構(gòu)成論之間的一種折衷，該理論認(rèn)為，在讓與擔(dān)保關(guān)系存在的過程中，所有權(quán)處于不確定狀態(tài)。所謂期待是指，擔(dān)保權(quán)人有取得所有權(quán)的地位，擔(dān)保人也根據(jù)債務(wù)的償還，在保留所有權(quán)或使其復(fù)歸的意義上，有物權(quán)的期待權(quán)。［3］期待權(quán)論有其獨(dú)特的合理成分，但是在民法上，期待權(quán)存有特性上曖昧不清的缺點(diǎn)。此外，該說將此構(gòu)成提高至讓與擔(dān)保一般法律性質(zhì)的地位，主張?jiān)跊]有當(dāng)事人的場(chǎng)合也應(yīng)承認(rèn)存在附解除條件的構(gòu)成。這一點(diǎn)，遭到了德國(guó)學(xué)界的批評(píng)。在日本學(xué)界，則通過將該說與“二段物權(quán)變動(dòng)說”進(jìn)行比較，認(rèn)為這兩種學(xué)說有著同樣的理論困境，從而該說的存在價(jià)值受到強(qiáng)烈的質(zhì)疑。

二、讓與擔(dān)保制度法律構(gòu)成之我見

讓與擔(dān)保制度的法律構(gòu)成的發(fā)展趨勢(shì)是從所有權(quán)構(gòu)成向擔(dān)保權(quán)構(gòu)成轉(zhuǎn)變，即從先前注重讓與擔(dān)保中設(shè)定人轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物所有權(quán)的法律形式逐漸發(fā)展到注重設(shè)定人轉(zhuǎn)移所有權(quán)背后的實(shí)質(zhì)目的，即為債權(quán)提供擔(dān)保的功能。這種轉(zhuǎn)變折射了近代法觀念到現(xiàn)代法觀念的轉(zhuǎn)變。但是，通過上述對(duì)讓與擔(dān)保制度法律構(gòu)成各學(xué)說的介紹，我們可以看出，盡管各種學(xué)說紛呈，但卻沒有任何一種學(xué)說，包括擔(dān)保權(quán)構(gòu)成的各種學(xué)說，能對(duì)讓與擔(dān)保制度的法律構(gòu)成提供完滿的理論解釋和支撐。這也足見讓與擔(dān)保這一“私法交易上的私生子”的紛繁復(fù)雜。本文認(rèn)為，若要解決讓與擔(dān)保制度的法律構(gòu)成問題，首先必須回到讓與擔(dān)保的起點(diǎn)。讓與擔(dān)保，與一般擔(dān)保不同，它具有形式與實(shí)質(zhì)的二重性，即在法律外觀上表現(xiàn)為債務(wù)人將標(biāo)的物所有權(quán)移轉(zhuǎn)與債權(quán)人，在對(duì)外關(guān)系上，債權(quán)人表現(xiàn)為標(biāo)的物的所有權(quán)人；在實(shí)質(zhì)上，債務(wù)人之所以轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物所有權(quán)是為債權(quán)提供擔(dān)保，因此在對(duì)內(nèi)關(guān)系上，債務(wù)人表現(xiàn)為標(biāo)的物所有權(quán)的所有人。關(guān)于讓與擔(dān)保的法律形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容，我們都不能偏廢其一，否則就不能很好的解釋讓與擔(dān)保制度的法律構(gòu)成。而上述學(xué)說恰恰不是偏廢讓與擔(dān)保的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是偏廢讓與擔(dān)保的法律形式（相對(duì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移說則較好地兼顧二者），因而不能較好地解釋讓與擔(dān)保的法律構(gòu)成。

1、形式所有權(quán)的公示

讓與擔(dān)保是債務(wù)人或第三人為債權(quán)擔(dān)保的目的，將標(biāo)的物所有權(quán)移轉(zhuǎn)與債權(quán)人，于債務(wù)清償之后，債權(quán)人返還標(biāo)的物與債務(wù)人或第三人，債務(wù)人屆期不清償債務(wù)，則債權(quán)人可以就此標(biāo)的物優(yōu)先受償?shù)囊环N擔(dān)保方式。由于讓與擔(dān)保轉(zhuǎn)移所有權(quán)的法律外觀與設(shè)定擔(dān)保的實(shí)質(zhì)目的的二重性，在讓與擔(dān)保中就表現(xiàn)出形式上的所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)的區(qū)分。形式上的所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)是以標(biāo)的物所有權(quán)的公示為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分，其中形式上的所有權(quán)是指對(duì)標(biāo)的物所有權(quán)享有的法律外觀上的所有權(quán)，而實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)是指權(quán)利人對(duì)標(biāo)的物所有權(quán)享有能對(duì)抗形式權(quán)利人所享有的法律外觀上的權(quán)利。按照所有權(quán)構(gòu)成說，讓與擔(dān)保中設(shè)定人轉(zhuǎn)移所有權(quán)與讓與擔(dān)保權(quán)人的行為是附解除條件的法律行為，其所附條件是債務(wù)人屆期履行了債務(wù)，所移轉(zhuǎn)的所有權(quán)就應(yīng)當(dāng)返還給債務(wù)人。［1］按此，在債務(wù)人屆期不履行債務(wù)時(shí)，所轉(zhuǎn)移的所有權(quán)就因所附解除條件不成就而歸于讓與擔(dān)保權(quán)人。但是，在此問題上，堅(jiān)持所有權(quán)構(gòu)成說的學(xué)者卻認(rèn)為，讓與擔(dān)保權(quán)人在債務(wù)人屆期不履行債務(wù)時(shí)，對(duì)為擔(dān)保債權(quán)而轉(zhuǎn)移所有權(quán)之物進(jìn)行變價(jià)處分，這實(shí)際上已經(jīng)放棄了所有權(quán)構(gòu)成而轉(zhuǎn)向擔(dān)保權(quán)構(gòu)成。因此，在讓與擔(dān)保中，無(wú)論從所有權(quán)構(gòu)成說還是從擔(dān)保權(quán)構(gòu)成說出發(fā)，最終都會(huì)得出實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)應(yīng)歸讓與擔(dān)保權(quán)設(shè)定人所有的結(jié)論。

但是，形式上的所有權(quán)則需根據(jù)不同類型的讓與擔(dān)保的公示方法進(jìn)行具體分析。讓與擔(dān)保權(quán)是以書面形式為成立要件，以標(biāo)的物所有權(quán)的移轉(zhuǎn)為有效要件，以公示條件的具備為對(duì)抗要件。公示方法是否具備，是讓與擔(dān)保制度的核心問題。根據(jù)各國(guó)物權(quán)法的通例，物權(quán)的公示方法主要體現(xiàn)為占有與登記，動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示方法為占有，不動(dòng)產(chǎn)則為登記。以是否轉(zhuǎn)移占有為標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保可以分為占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保與非占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保，在占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，因?yàn)閯?dòng)產(chǎn)為讓與擔(dān)保權(quán)人占有，所以該類型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保已經(jīng)具備公示條件和對(duì)抗條件，即動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保權(quán)人從公示方法上而言，是動(dòng)產(chǎn)的形式上的所有權(quán)人。在非占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，動(dòng)產(chǎn)為讓與擔(dān)保設(shè)定人以占有改定的方式進(jìn)行占有，但是“以占有改定作為非占有轉(zhuǎn)移型讓與擔(dān)保的公示方法，是動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的最大弱點(diǎn)，占有改定幾乎等于完全沒有公示的機(jī)能”，［2］所以該類型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保，由于動(dòng)產(chǎn)由讓與擔(dān)保設(shè)定人占有，從動(dòng)產(chǎn)的公示方法上看，其形式上的所有權(quán)歸讓與擔(dān)保設(shè)定人所有。此時(shí)，動(dòng)產(chǎn)形式上的所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)重合。不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的公示方法通常是采取所謂所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的方式。在各國(guó)的實(shí)務(wù)上，在一般情況下設(shè)定不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保時(shí)，于登記簿上記載的權(quán)利轉(zhuǎn)移原因大多是“買賣”。對(duì)于這種以“買賣”為外形的法律手段，在德國(guó)普通法時(shí)代與日本民法初期，皆將其視為通謀虛偽表示而被認(rèn)定為無(wú)效，我國(guó)臺(tái)灣初期讓與擔(dān)保實(shí)務(wù)見解亦是如此。目前，日本多數(shù)學(xué)說從解釋論的立場(chǎng)出發(fā)主張應(yīng)允許以“為了擔(dān)保”或“為了讓與擔(dān)保”作為登記的原因。日本通說和實(shí)務(wù)采納了上述多數(shù)說的見解，允許以“為了擔(dān)保”或“為了讓與擔(dān)保”作為登記的原因。［3］但是讓與擔(dān)保的被使用，通常是由于債權(quán)人為主導(dǎo)，像債權(quán)人那樣故意把對(duì)自己不利的“讓與擔(dān)保”作為原因作轉(zhuǎn)移登記的話，一般應(yīng)設(shè)定抵押權(quán)。所以，對(duì)這種登記不要有大的期望。然而，在回贖的附記登記、再買賣約定的臨時(shí)登記、讓與擔(dān)保作為原因而進(jìn)行轉(zhuǎn)移登記等的情況下，讓與擔(dān)保的存在被明確表示是理所當(dāng)然的。［4］不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，無(wú)論其進(jìn)行的登記為何種登記，不動(dòng)產(chǎn)的形式上的所有權(quán)都?xì)w于登記名義人所有，即歸于讓與擔(dān)保權(quán)人所有。從上述對(duì)讓與擔(dān)保形式上的所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)的討論，可以看出在不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保與占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，讓與擔(dān)保權(quán)人享有對(duì)標(biāo)的物的形式上的所有權(quán)，而讓與擔(dān)保設(shè)定人僅享有實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)；在非占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，形式上的所有權(quán)的歸屬歸于讓與擔(dān)保設(shè)定人，此時(shí)，形式上的所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的所有權(quán)重合。

2、形式所有權(quán)的公信

形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)，是按照讓與擔(dān)保標(biāo)的物的公示方法進(jìn)行的一種劃分，在讓與擔(dān)保的內(nèi)部關(guān)系中，讓與擔(dān)保權(quán)人不得以其形式所有權(quán)對(duì)抗讓與擔(dān)保設(shè)定人的實(shí)質(zhì)所有權(quán)，其只能以依據(jù)設(shè)定人轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的實(shí)質(zhì)目的而設(shè)定的擔(dān)保權(quán)進(jìn)行對(duì)抗，如在讓與擔(dān)保設(shè)定人破產(chǎn)的場(chǎng)合，讓與擔(dān)保權(quán)人可以因存在擔(dān)保關(guān)系而享有別除權(quán)；在債務(wù)人屆期不履行債務(wù)時(shí)，可以就標(biāo)的物優(yōu)先受償。但是，在讓與擔(dān)保的外部法律關(guān)系上，由于形式上的所有權(quán)具備了充分的公示條件，依照公示公信原則（在不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保中，讓與擔(dān)保權(quán)人的形式所有權(quán)的公信力是建立于對(duì)讓與擔(dān)保登記的實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，在占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保中，其公信力則以讓與擔(dān)保權(quán)人的占有為已足），信賴此形式所有權(quán)的表征而為一定行為者，縱使其形式所有權(quán)之表征與實(shí)質(zhì)權(quán)利不符，對(duì)于信賴此形式所有權(quán)表征的第三人，也不生任何影響，第三人取得的權(quán)利不受實(shí)質(zhì)權(quán)利人的追奪。換言之，即在外部存在善意第三人信賴形式所有權(quán)而為一定行為的情形下，形式所有權(quán)優(yōu)先于實(shí)質(zhì)所有權(quán)。由于在非占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保中，動(dòng)產(chǎn)的形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)都?xì)w于讓與擔(dān)保設(shè)定人所有，并不會(huì)發(fā)生形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)之間的沖突，因此，在此僅討論讓與擔(dān)保權(quán)人方面的第三人與讓與擔(dān)保設(shè)定人之間的關(guān)系。

1）讓與擔(dān)保權(quán)人的處分。讓與擔(dān)保權(quán)人在償還期到來(lái)之前，違反約定將標(biāo)的物處分給第三人的場(chǎng)合，德國(guó)判例和通說采所有權(quán)構(gòu)成說，認(rèn)為無(wú)論受讓第三人是善意或惡意，都可以無(wú)條件地成為完全的所有權(quán)人；日本目前的多數(shù)說則認(rèn)為應(yīng)以擔(dān)保權(quán)構(gòu)成為根據(jù)而承認(rèn)設(shè)定人對(duì)于惡意第三人具有回贖權(quán)。本文則認(rèn)為因?yàn)樽屌c擔(dān)保權(quán)人是無(wú)權(quán)利人，第三人從無(wú)權(quán)利人處受讓標(biāo)的物，只能在符合善意取得的條件下才可獲得所有權(quán)。而惡意第三人則不能取得標(biāo)的物的所有權(quán)，因此設(shè)定人可以徑行要求其返還標(biāo)的物，而無(wú)需借助回贖權(quán)。第三人善意取得標(biāo)的物所有權(quán)，是形式所有權(quán)在讓與擔(dān)保外部關(guān)系上優(yōu)于實(shí)質(zhì)所有權(quán)的結(jié)果。

2）讓與擔(dān)保權(quán)人的一般債權(quán)人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在此場(chǎng)合，關(guān)于設(shè)定人是否可以主張讓與擔(dān)保關(guān)系而提起第三人異議之訴，基本上存在三種見解。其中第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然讓與擔(dān)保權(quán)人在與第三人的外部關(guān)系上被視為所有權(quán)人，但是在當(dāng)事人的內(nèi)部關(guān)系上，仍以設(shè)定人為標(biāo)的物所有權(quán)人，因此設(shè)定人可以提起第三人異議之訴；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，讓與擔(dān)保權(quán)人至少在外觀上已經(jīng)取得標(biāo)的物所有權(quán)，因此設(shè)定人不得提起第三人異議之訴；第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)以債權(quán)人申請(qǐng)執(zhí)行的時(shí)間為準(zhǔn)，在此時(shí)點(diǎn)之前，如其為善意，則不得主張第三人異議之訴，反之，則可以提起第三人異議之訴。［1］本文贊同第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為在讓與擔(dān)保權(quán)人的一般債權(quán)人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，其若信賴讓與擔(dān)保權(quán)人所享有的形式上的所有權(quán)的情況下，設(shè)定人不能提出異議，反之，則可以提出異議。

3）讓與擔(dān)保權(quán)人的破產(chǎn)。關(guān)于讓與擔(dān)保權(quán)人被宣告破產(chǎn)時(shí)，設(shè)定人是否可以向破產(chǎn)財(cái)團(tuán)清償債務(wù)而取回標(biāo)的物？德國(guó)雖然始終維持所有權(quán)構(gòu)成的立場(chǎng)，但是在讓與擔(dān)保權(quán)人破產(chǎn)的場(chǎng)合，則例外的承認(rèn)設(shè)定人的取回權(quán)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采此方法來(lái)解決，日本學(xué)說則舍棄所有權(quán)構(gòu)成的立場(chǎng)，而轉(zhuǎn)向擔(dān)保權(quán)構(gòu)成的立場(chǎng)，從而肯定設(shè)定人的取回權(quán)。［2］但是，本文認(rèn)為按照形式權(quán)利的公示公信原則，在破產(chǎn)債權(quán)人中間如存在信賴讓與擔(dān)保標(biāo)的物歸於讓與擔(dān)保權(quán)人所有的善意第三人，則設(shè)定人的取回權(quán)應(yīng)被否定。由于在非占有轉(zhuǎn)移型的讓與擔(dān)保中，設(shè)定人占有動(dòng)產(chǎn)，因此上述情形主要發(fā)生在占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保與不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合。在占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保與不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保的場(chǎng)合，設(shè)定人也可以通過對(duì)擔(dān)保關(guān)系的公示，從而阻卻第三人善意取得標(biāo)的物的權(quán)利。在不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保中，如轉(zhuǎn)移所有權(quán)時(shí)進(jìn)行了會(huì)贖、再買賣約定、讓與擔(dān)保的登記，那么此種登記就足以是第三人的善意、無(wú)過失的認(rèn)定變得比較困難。在占有轉(zhuǎn)移型的讓與擔(dān)保中，如動(dòng)產(chǎn)上貼有標(biāo)記或打刻，也可發(fā)生同樣的效果。

3、實(shí)質(zhì)所有權(quán)的限制

形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)的劃分，以及形式所有權(quán)在外部法律關(guān)系上優(yōu)于實(shí)質(zhì)所有權(quán)，實(shí)質(zhì)所有權(quán)在內(nèi)部關(guān)系上優(yōu)于形式所有權(quán)的權(quán)利沖突解決機(jī)制，能較好的解決不動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保與占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)讓與擔(dān)保中的權(quán)利沖突。但是，在非占有轉(zhuǎn)移型的動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保的場(chǎng)合，由于動(dòng)產(chǎn)的形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)都?xì)w于讓與擔(dān)保設(shè)定人所有，因此不存在形式所有權(quán)與實(shí)質(zhì)所有權(quán)的沖突。因而，在設(shè)定人不當(dāng)處分動(dòng)產(chǎn)時(shí)，就出現(xiàn)了如何保護(hù)讓與擔(dān)保權(quán)人的問題。采取所有權(quán)構(gòu)成的德國(guó)通說認(rèn)為，由于讓與擔(dān)保設(shè)定人在利用擔(dān)保標(biāo)的物方面，負(fù)擔(dān)有應(yīng)當(dāng)考慮擔(dān)保權(quán)人利益的義務(wù)，因此，在其違反該義務(wù)而擅自將擔(dān)保物讓渡給第三受讓人的場(chǎng)合，該讓渡行為無(wú)效；但是如果該受讓人符合善意取得要件，則能夠物的標(biāo)的物的所有權(quán)。以擔(dān)保權(quán)構(gòu)成說為根據(jù)的日本多數(shù)說認(rèn)為，在第三受讓人為惡意即知悉讓與擔(dān)保權(quán)的存在事實(shí)時(shí)，其所取得的權(quán)利僅僅是附有讓與擔(dān)保權(quán)的所有權(quán)，讓與擔(dān)保權(quán)人的擔(dān)保權(quán)可以對(duì)標(biāo)的物行使追及力。在第三受讓人相信設(shè)定人所處分的標(biāo)的物上沒有負(fù)擔(dān)且無(wú)過失時(shí)，則可以善意取得不附加讓與擔(dān)保權(quán)的完全所有權(quán)。［1］所有權(quán)構(gòu)成說認(rèn)為讓與擔(dān)保權(quán)人享有擔(dān)保物的所有權(quán)，因此當(dāng)然得出設(shè)定人讓渡行為無(wú)效的結(jié)論。但是，所有權(quán)構(gòu)成說也逐漸被實(shí)務(wù)與理論所拋棄，并不足以采。然而，擔(dān)保權(quán)構(gòu)成說的缺陷也是顯而易見的。按照擔(dān)保權(quán)構(gòu)成說，設(shè)定人享有擔(dān)保物的所有權(quán)，在設(shè)定人出讓擔(dān)保物時(shí)，無(wú)論惡意受讓人還是善意受讓人，都可取得擔(dān)保物的所有權(quán)，其區(qū)別僅在于惡意受讓人取得的是附有讓與擔(dān)保權(quán)的所有權(quán)，而善意受讓人取得的是不附加讓與擔(dān)保權(quán)的完全所有權(quán)。從惡意受讓人取得附有讓與擔(dān)保權(quán)的所有權(quán)的法律效果來(lái)看，設(shè)定人應(yīng)對(duì)擔(dān)保物享有轉(zhuǎn)讓的處分權(quán)利。但是從善意受讓人善意取得不附加讓與擔(dān)保權(quán)的完全所有權(quán)的法律效果來(lái)看，設(shè)定人應(yīng)對(duì)擔(dān)保物不享有轉(zhuǎn)讓的處分權(quán)利，因?yàn)樯埔馊〉檬且栽O(shè)定人為無(wú)權(quán)處分人為條件的。由此可見，擔(dān)保權(quán)構(gòu)成說的此種觀點(diǎn)乃是自相矛盾的。

從現(xiàn)代法保護(hù)交易安全的理念出發(fā)，法律應(yīng)對(duì)善意第三人進(jìn)行保護(hù)，但是根據(jù)民法上的“惡意不受保護(hù)”的原則，法律不應(yīng)保護(hù)惡意第三人的利益。那么，在上述問題上如何才能對(duì)此加以協(xié)調(diào)呢？本文認(rèn)為應(yīng)對(duì)設(shè)定人的處分權(quán)進(jìn)行限制。從讓與擔(dān)保設(shè)定的實(shí)質(zhì)目的來(lái)看，讓與擔(dān)保權(quán)人所享有的權(quán)利乃是一種擔(dān)保權(quán)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)擔(dān)保物交換價(jià)值的支配，而非對(duì)擔(dān)保物實(shí)體的支配。讓與擔(dān)保權(quán)的設(shè)定，其實(shí)質(zhì)是設(shè)定人對(duì)其擔(dān)保物進(jìn)行的法律上的處分行為，而設(shè)定人的此種處分行為就是其對(duì)擔(dān)保物的所有權(quán)的表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)形式。設(shè)定人設(shè)定讓與擔(dān)保權(quán)的行為，可以被理解為設(shè)定人向讓與擔(dān)保權(quán)人附停止條件移轉(zhuǎn)擔(dān)保物處分權(quán)的行為，其所附停止條件為債務(wù)人在債務(wù)履行期內(nèi)向債權(quán)人履行債務(wù)，如債務(wù)人屆期不履行債務(wù)，則讓與擔(dān)保權(quán)人就可取得對(duì)擔(dān)保物的處分權(quán)，如債務(wù)人屆期履行債務(wù)，則讓與擔(dān)保權(quán)人就不能取得對(duì)擔(dān)保物的處分權(quán)。設(shè)定人為擔(dān)保債權(quán)而設(shè)定讓與擔(dān)保權(quán)，意味著其放棄了自己對(duì)擔(dān)保物處分的權(quán)限。設(shè)定人設(shè)定讓與擔(dān)保權(quán)后，就不得任意撤回其附條件移轉(zhuǎn)于讓與擔(dān)保權(quán)人的處分權(quán)。設(shè)定人既已將擔(dān)保物的處分權(quán)附條件移轉(zhuǎn)于讓與擔(dān)保權(quán)人，那么其對(duì)擔(dān)保物的處分就不再完全沒有限制了。

在設(shè)定人設(shè)定讓與擔(dān)保權(quán)時(shí)，將擔(dān)保物的處分權(quán)附條件移轉(zhuǎn)于讓與擔(dān)保權(quán)人，同時(shí)根據(jù)擔(dān)保物對(duì)擔(dān)保關(guān)系負(fù)有責(zé)任。在這種關(guān)系中，派生出了設(shè)定人所承擔(dān)的擔(dān)保價(jià)值維持義務(wù)。基于此項(xiàng)義務(wù)，設(shè)定人對(duì)擔(dān)保物的處分不得侵害讓與擔(dān)保權(quán)。傳統(tǒng)的思維進(jìn)路認(rèn)為，讓與擔(dān)保權(quán)是一種物權(quán)，所以，讓與擔(dān)保權(quán)人作為物權(quán)人具有物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。但是，常識(shí)地考慮，在設(shè)定讓與擔(dān)保權(quán)的當(dāng)事人之間，比如說，設(shè)定人侵害了讓與擔(dān)保權(quán)，與作為物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)的對(duì)象相比，還是主張以擔(dān)保關(guān)系（物權(quán)合同）的義務(wù)違反更為有理。作為義務(wù)違反的構(gòu)成要件，原來(lái)的違反行為的主觀的要素成為中心，并以此進(jìn)行行為結(jié)果綜合性的判斷，即使沒有擔(dān)保物的價(jià)格在債權(quán)額之下的確切預(yù)測(cè)，也構(gòu)成違反。［2］由于設(shè)定人對(duì)讓與擔(dān)保權(quán)人負(fù)有擔(dān)保價(jià)值維持義務(wù)，因此其對(duì)此項(xiàng)義務(wù)的違反應(yīng)視為對(duì)讓與擔(dān)保權(quán)的侵害。設(shè)定人轉(zhuǎn)讓擔(dān)保物的行為因違反擔(dān)保合同的擔(dān)保價(jià)值維持義務(wù)，具有侵害讓與擔(dān)保權(quán)的主觀上的因素，即使沒有擔(dān)保物價(jià)值受到或?qū)⑹艿綔p損的確切預(yù)測(cè)，也應(yīng)認(rèn)為構(gòu)成對(duì)讓與擔(dān)保權(quán)的侵害。設(shè)定人轉(zhuǎn)讓擔(dān)保物的行為構(gòu)成對(duì)讓與擔(dān)保權(quán)的侵害，因而該處分行為應(yīng)受到限制。［3］或有論者認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)中物的價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)與流通有著極其重要的地位，而對(duì)設(shè)定人轉(zhuǎn)讓擔(dān)保物的行為進(jìn)行限制，將有礙于擔(dān)保物的流通和充分利用。本文對(duì)此則不以為然，認(rèn)為對(duì)設(shè)定人轉(zhuǎn)讓擔(dān)保物進(jìn)行限制，并不會(huì)發(fā)生此種妨礙，基于惡意不受保護(hù)的原則，惡意第三人取得的利益本不應(yīng)受到保護(hù)，而善意第三人則仍可基于善意取得制度之規(guī)定從無(wú)權(quán)處分的設(shè)定人手中取得無(wú)有瑕疵的所有權(quán)（在設(shè)定人占有的動(dòng)產(chǎn)采用打刻或貼標(biāo)牌等公示方法，有利于讓與擔(dān)保權(quán)人阻卻第三受人讓善意取得擔(dān)保物，此為對(duì)設(shè)定人形式所有權(quán)的限制）。

【注釋】

［1］謝在全著：《民法物權(quán)論》（下），中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第899-900頁(yè)；史尚寬著：《物權(quán)法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第425頁(yè)

[1][日]米倉(cāng)明：《讓渡擔(dān)保》，第233頁(yè)，轉(zhuǎn)引自顧長(zhǎng)浩：《論日本的讓渡擔(dān)保制度》，載梁慧星主編：《民商法論叢》第10卷，法律出版社，1998年版，第517-518頁(yè)

[2]史尚寬先生對(duì)狹義的讓與擔(dān)保的認(rèn)識(shí)與此不同，他認(rèn)為讓與式擔(dān)保又可分為附條件的讓與擔(dān)保與信托的讓與擔(dān)保，其中附條件的讓與擔(dān)保應(yīng)依民法上關(guān)于條件的規(guī)定，以定其效力，無(wú)特別說明的必要，而信托的讓與擔(dān)保，應(yīng)依特殊理論的構(gòu)成以定其效力，應(yīng)于擔(dān)保物權(quán)中說明為宜。史尚寬先生所說的信托的讓與擔(dān)保即為本文所稱的狹義上的讓與擔(dān)保。本文認(rèn)為由于附條件的讓與擔(dān)保成立前提為物權(quán)行為理論，因而不具有普適性，且其應(yīng)適用民法上關(guān)于條件的規(guī)定，所以對(duì)本文的討論并無(wú)任何影響。參見史尚寬著：《物權(quán)法論》，第423-424頁(yè)。

[3][日]四宮和夫：《讓渡擔(dān)保》，昭和42年11月初版5刷，第533頁(yè)，轉(zhuǎn)引自王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第151頁(yè)

[4]轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，法律出版社，2000年版，第152-153頁(yè)。以下各說基本上轉(zhuǎn)引自此書第四章，在此特加說明。但本文認(rèn)為二段物權(quán)變動(dòng)說與期待權(quán)說應(yīng)為折衷說，不同見解參見［日］伊滕進(jìn)：《權(quán)利讓渡擔(dān)保立法論》，1995年《法律時(shí)報(bào)》66卷2號(hào)，轉(zhuǎn)引自顧長(zhǎng)浩：《論日本的讓渡擔(dān)保制度》，第536-537頁(yè)

［5］轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第156-157頁(yè)

［1］顧長(zhǎng)浩：《論日本的讓渡擔(dān)保制度》，第537頁(yè)

［2］［日］米倉(cāng)明：《讓渡擔(dān)保之研究》，第43頁(yè)，轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第168-169頁(yè)

［3］Gierke，DasSachenrechtdesBurgerlichenRechts，4.Aufl.(1959),§43V,S.128,§62V,S.199f.轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第177頁(yè)

［4］詳見王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第181-182頁(yè)

［1］［日］鈴木祿彌、竹內(nèi)昭夫：《金融交易法大系（5）擔(dān)保•保證》，有斐閣1984年版，第342頁(yè)，轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第184頁(yè)

［2］轉(zhuǎn)引自王闖：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第170－171頁(yè)

［3］［日］近江幸治：《擔(dān)保物權(quán)法》，法律出版社，2000年版，第252頁(yè)

［1］轉(zhuǎn)引自孫憲忠著：《德國(guó)當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社，1997年版，第342頁(yè)

［2］［日］柚木馨／高木多喜男：《擔(dān)保物權(quán)法》，第591頁(yè)。轉(zhuǎn)引自王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第239頁(yè)。日本學(xué)者近江幸治也認(rèn)為占有改定不過是當(dāng)事人之間的意愿，不具有公示的機(jī)能，并且認(rèn)為，沒有被公示的事物作為對(duì)抗要件來(lái)考慮是矛盾的。參見［日］近江幸治：《擔(dān)保物權(quán)法》，第261頁(yè)

［3］轉(zhuǎn)引自王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第259-261頁(yè)。

［4］［日］近江幸治著：《擔(dān)保物權(quán)法》，第254頁(yè)

［1］轉(zhuǎn)引自王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第426-429頁(yè)

［2］王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第424頁(yè)

［1］轉(zhuǎn)引自王闖著：《讓與擔(dān)保法律制度研究》，第382-383頁(yè)。

篇（2）

(一)治安防范承包

治安防范是社會(huì)治安群防群治的方式之一，也是全體公民的一項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)。這一責(zé)任和義務(wù)，既可以要求全體公民在沒有經(jīng)濟(jì)利益的前提下為社會(huì)公共治安安全盡義務(wù)，也可以將其與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，承包于人。從這個(gè)意義上來(lái)說，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包內(nèi)容雖然一般屬于私權(quán)范疇的事項(xiàng)，如糾紛調(diào)節(jié)、對(duì)違法犯罪人員的舉報(bào)權(quán)和制止權(quán)、對(duì)違法犯罪分子的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)和扭送權(quán)、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機(jī)關(guān)的公權(quán)力，又屬于私權(quán)的范疇。治安巡邏是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)社會(huì)治安而依法組織實(shí)施的一種巡查警戒活動(dòng)；在我國(guó)進(jìn)行治安巡邏工作的既有專門巡警隊(duì)伍，又有由各種民警、武警和派出所抽調(diào)的警力等組成相對(duì)固定的警察隊(duì)伍，還包括由民警組織和帶領(lǐng)的群眾性治安聯(lián)防組織。由此看來(lái)，治安巡邏雖屬公權(quán)力的內(nèi)容，但實(shí)踐中承包的事項(xiàng)僅限于群眾性治安聯(lián)防組織所實(shí)施的事項(xiàng)(又稱為治安巡防)，為一般管理權(quán)范疇，對(duì)于屬于警察權(quán)范疇的強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動(dòng)并沒有納入承包范圍。因此，對(duì)于治安防范承包內(nèi)容的范圍界定應(yīng)從兩個(gè)方面出發(fā)：一是治安巡邏；二是治安巡邏之外的治安防范內(nèi)容；對(duì)后者進(jìn)行承包是沒有任何爭(zhēng)議的；對(duì)于前者中的治安巡防(即群眾性治安巡邏)進(jìn)行承包并沒有牽扯到警察權(quán)的市場(chǎng)化，也不違法。因此，在此基礎(chǔ)上的治安防范承包就能作為社會(huì)治安防范群防群治的一項(xiàng)新舉措，其存在也才具有真正的合法性。

(二)治安管理承包

治安管理是公安機(jī)關(guān)的行政職能，是指公安機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律和法規(guī)，依靠群眾，運(yùn)用行政手段，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障社會(huì)生活正常進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。具體的治安管理職權(quán)有治安管理命令權(quán)、治安處理決定權(quán)、治安強(qiáng)制權(quán)、治安處罰權(quán)、治安調(diào)解權(quán)、治安獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)等。治安管理是國(guó)家警察機(jī)關(guān)的權(quán)限，涉及公權(quán)力。《治安管理處罰法》第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國(guó)的治安管理工作；縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。也就是說，治安管理是一項(xiàng)維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的執(zhí)法活動(dòng)，是具有執(zhí)法性質(zhì)的公權(quán)。根據(jù)法治原則，任何一項(xiàng)行政權(quán)力的取得與讓渡都必須有法律的授權(quán)，這就使治安管理承包內(nèi)容的合法性受到了極大的質(zhì)疑。但筆者認(rèn)為：首先，法律本身就具有滯后性的特點(diǎn)，現(xiàn)行的法律雖沒有給予治安管理承包以合法的地位，但這并不能說明治安管理承包從本質(zhì)上就是錯(cuò)誤的；其次，法治原則的依法行政并不僅僅是指恪守現(xiàn)行的法律、法規(guī)的現(xiàn)成文本規(guī)定，還應(yīng)包括這些法律所體現(xiàn)的立法精神與法律原則。治安管理權(quán)中的一些具體權(quán)利如戶籍管理、暫住人口的登記和發(fā)證、房屋出租管理以及治安調(diào)解權(quán)雖屬公權(quán)力，但不屬于國(guó)家強(qiáng)制管理權(quán)，是具有業(yè)務(wù)性的管理權(quán)。將其承包并沒有改變公權(quán)力的性質(zhì)，只是對(duì)該權(quán)力進(jìn)行必要的社會(huì)授權(quán)調(diào)整，并沒有造成“公法向私法的逃遁”。執(zhí)法權(quán)依然掌握在公安機(jī)關(guān)手中，治安承包人只是通過行使這一部分非強(qiáng)制性的管理權(quán)來(lái)作為維護(hù)社會(huì)治安的輔助力量和補(bǔ)充，以便更充分地發(fā)揮行政權(quán)的靈活性優(yōu)勢(shì)以及廣泛的社會(huì)資源參與熱情，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共管理的多元共治。

二、承包協(xié)議性質(zhì)的困境：民事合同VS行政合同

對(duì)于公共治安承包的協(xié)議性質(zhì)，理論界并沒有作很明確的界定。大部分學(xué)者將公共治安承包協(xié)議籠統(tǒng)定義為行政合同，殊不知根據(jù)承包內(nèi)容的不同，其協(xié)議的性質(zhì)也應(yīng)作不同的詮釋。

(一)民事合同

從上面看來(lái)，治安防范承包的承包內(nèi)容除了治安巡防具有雙重屬性外，其他的都屬于私權(quán)領(lǐng)域。而對(duì)于治安巡防以外的治安防范內(nèi)容承包合同應(yīng)看作民事合同。所謂的民事合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。不含治安巡防內(nèi)容的治安防范承包協(xié)議是雙方當(dāng)事人基于平等、自愿、等價(jià)、有償?shù)拿穹ɑ驹瓌t而達(dá)成的一種合同；內(nèi)容屬于私法領(lǐng)域的內(nèi)容，不涉及公權(quán)力，主要包括雙方的民事權(quán)利、義務(wù)和獎(jiǎng)懲；發(fā)包方與承包方都屬于平等主體；合同也是基于雙方合意而簽訂的；因此，此類合同當(dāng)屬民事合同。

(二)行政合同

行政合同又稱為行政契約，是指行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人雙方的意思一致，所締結(jié)發(fā)生行政法上法律關(guān)系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方當(dāng)事人是行政主體——公安機(jī)關(guān)、公安派出所等；從合同內(nèi)容來(lái)看，承包人和發(fā)包方的權(quán)利、義務(wù)都圍繞著“公權(quán)力”(如登記出租房、外來(lái)人口登記、治安巡防等)而存在，而這些權(quán)利和義務(wù)具有行政屬性，要受行政法原則的約束，不能隨意免除和放棄；簽訂該種合同的目的是為了執(zhí)行公務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家行政管理目標(biāo)；合同是以雙方意思表示一致為前提；合同中行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，主要表現(xiàn)為簽訂合同的選擇權(quán)，如寧波泗門鎮(zhèn)治安承包的承包人三分之一是黨員，一半是退伍軍人。這就是派出所運(yùn)用簽訂合同選擇權(quán)，通過招標(biāo)的形式，選擇特定簽約對(duì)象的結(jié)果。這充分說明治安管理承包合同與治安巡防承包合同在本質(zhì)上屬于(準(zhǔn))行政合同。

三、承包簽約主體的困境：公安機(jī)關(guān)VS民間主體

在公共治安承包的實(shí)踐操作中，公安局、公安派出所、村民委員會(huì)、物業(yè)公司等均可在不同的條件下作為對(duì)外簽訂主體。至于在何種條件下和何種合同中，誰(shuí)能作為發(fā)包方，成為對(duì)外簽訂主體卻沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求。如浙江嘉興的嘉善縣出現(xiàn)了由警署將治安防范承包給民警個(gè)人，再由民警挑選保安人員進(jìn)行防范的模式。治安防范承包分為治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其內(nèi)容性質(zhì)不同，導(dǎo)致對(duì)外簽訂主體必有差異。因此，隨意地確定發(fā)包方可能會(huì)引發(fā)合法性質(zhì)疑。

(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的簽訂主體困境。這類合同的內(nèi)容屬于私法領(lǐng)域的內(nèi)容(如糾紛調(diào)節(jié)、對(duì)違法犯罪人員的舉報(bào)權(quán)和制止權(quán)、對(duì)違法犯罪分子的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)和扭送權(quán)等)，合同性質(zhì)屬于民事合同，其發(fā)包方既可以是村民委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)等民間組織，也可以是公安行政機(jī)關(guān)及其派出所機(jī)構(gòu)。因此，此類合同的簽訂主體一般不存在多少爭(zhēng)議。

(二)治安管理承包合同與治安巡防承包合同的簽訂主體困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主體委托另一行政主體或其他組織及個(gè)人，以委托人的名義代行其職權(quán)或者其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。但《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條第1款明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。因此，當(dāng)承包方為個(gè)人的時(shí)候，這類承包是否屬于行政委托關(guān)系呢?《國(guó)家賠償法》第7條第4款明確提出，受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，委托行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。此款已將個(gè)人行使公權(quán)力納入可能情形之一，承認(rèn)個(gè)人也能作為行政主體。筆者贊同陳新民教授的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，即行政任務(wù)的委托可以依法律或其他法規(guī)，甚至經(jīng)由行政合同來(lái)委托及授予執(zhí)行權(quán)限。由此看來(lái)，治安管理承包與治安巡防承包實(shí)質(zhì)上屬于一種行政委托關(guān)系。另外，又由于此類合同屬于行政合同，簽訂主體的一方必須為行政主體，因此，公安局以發(fā)包方的身份出現(xiàn)，直接參與此類承包合同的簽訂沒有任何異議。但是，問題在于公安派出所是否也能以自己的名義成為發(fā)包方?在行政委托關(guān)系中，委托方必須是行政主體，非行政主體不能成為行政委托法律關(guān)系中的委托方當(dāng)事人。根據(jù)行政法學(xué)的行政主體理論，公安派出所作為公安局的派出機(jī)構(gòu)，只要有法律法規(guī)的授權(quán)，或者權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其作了某種專門行政授權(quán)，且當(dāng)其行使這種職權(quán)時(shí)，公安派出所就可以成為行政主體。根據(jù)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》《公安部關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》以及《租賃房屋治安管理規(guī)定》等，公安派出所享有法律、法規(guī)設(shè)定的關(guān)于暫住人口管理、出租房屋管理等方面的行政職權(quán)，因此，公安派出所可以憑行政主體身份對(duì)外簽訂治安管理承包合同和治安巡防承包合同。

以上對(duì)公共治安承包合同的對(duì)外簽訂主體進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)定性，但筆者認(rèn)為，不含治安巡防內(nèi)容的治安防范合同的簽訂可以不讓公安機(jī)關(guān)直接參與，而是由公安機(jī)關(guān)以外的民間組織或個(gè)人與承包方自行簽訂，公安機(jī)關(guān)只是在受邀請(qǐng)的情況下，以承包合同的居間者面目出現(xiàn)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督合同履行，這樣有助于減少眾人對(duì)該合同性質(zhì)的誤解，體現(xiàn)該類承包合同的民事性及主體地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的簽訂則必須由公安機(jī)關(guān)直接以發(fā)包方的身份，直接參與合同的簽訂，以保證行政合同訂立的合法性與合同履行的公正性。

四、承包合同當(dāng)事人角色定位的困境：發(fā)包方VS承包方

(一)公安機(jī)關(guān)(發(fā)包方)的角色定位困境

公共治安承包是應(yīng)公共治安需求多樣性與提供單一性的矛盾而應(yīng)運(yùn)而生的，是一種公共治安的多元主體提供方式。雖然這一新嘗試以契約的方式提高了公共物品供給的效率，但同時(shí)也引發(fā)了公安機(jī)關(guān)的角色定位問題。

有人認(rèn)為在公共治安承包中，公安機(jī)關(guān)是在向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁和轉(zhuǎn)移自己的法定義務(wù)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府當(dāng)好“守夜人”、管理好公共事務(wù)的趨勢(shì)是相悖的。治安承包是滿足那些安全需要較高的組織或個(gè)人而展開的，是公安機(jī)關(guān)提供必要的、基本的安全服務(wù)以外的一種補(bǔ)充形式。當(dāng)前，行政權(quán)力正逐漸向服務(wù)行政、給付行政轉(zhuǎn)變，從某種角度上來(lái)看，治安防范和治安管理也可以被認(rèn)為是一種給付公共產(chǎn)品的服務(wù)行政。法律并不禁止公安機(jī)關(guān)根據(jù)民法規(guī)定通過與特定公民、法人簽訂治安承包合同的方式來(lái)履行職責(zé)。但不管是治安防范承包，還是治安管理承包，公安機(jī)關(guān)都不得以治安承包合同存在為由而拒絕履行治安管理職責(zé)或?yàn)橹伟补芾硎氝M(jìn)行辯解。如果實(shí)行承包后，公安機(jī)關(guān)將不再向這些地區(qū)提供安全防范和管理服務(wù)，這就有可能在公共治安承包者的承包失敗以后，使那些本想獲得較高安全需要的組織或個(gè)人的合法權(quán)益遭到更大損害的風(fēng)險(xiǎn)。《人民警察法》第6條規(guī)定，維護(hù)社會(huì)治安秩序、制止危害社會(huì)治安秩序的行為是公安機(jī)關(guān)和人民警察的職責(zé)。因此，公安機(jī)關(guān)不應(yīng)該在該區(qū)域的治安防范任務(wù)被承包以后而成為“甩手掌柜”，而應(yīng)當(dāng)是給這塊承包區(qū)域加上雙保險(xiǎn)，確保發(fā)包人享受到高于一般區(qū)域的公共治安服務(wù)。

當(dāng)承包人履行合同侵犯了其他公民或組織的權(quán)利而使社會(huì)治安出現(xiàn)了問題時(shí)，公安機(jī)關(guān)是否仍須按公法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任也成為了角色定位的困境問題。公共治安承包的合同分兩種：一種是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一種是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者屬于行政委托關(guān)系。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第7條的規(guī)定，受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托行政權(quán)力時(shí)，若侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，委托行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。這就說明在后一種承包合同中，公安機(jī)關(guān)仍須按公法承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》等法律對(duì)公安機(jī)關(guān)的約束不可能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)自身與特定公民、法人之間簽訂的一紙合同而被解除。但前一種合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)屬于民事合同，這類合同中的公安機(jī)關(guān)勿須按公法承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)其作為此類合同的發(fā)包方時(shí)，負(fù)有履行合同的附隨義務(wù)，若因其附隨義務(wù)的缺失而導(dǎo)致承包人侵犯了其他公民的權(quán)利時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任；當(dāng)其只作為此類承包合同的居間者出現(xiàn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)只承擔(dān)監(jiān)督者的責(zé)任。

(二)治安承包方的角色定位困境

至于治安承包方同樣也存在著相應(yīng)的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表誰(shuí)工作，應(yīng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，這是一個(gè)困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安機(jī)關(guān)與承包方之間是一種行政委托關(guān)系，此時(shí)，承包方是代表公安機(jī)關(guān)來(lái)工作，并對(duì)其負(fù)責(zé)；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安機(jī)關(guān)是否作為合同的對(duì)外簽訂主體，承包主作為民事主體不存在代表誰(shuí)工作，但他卻應(yīng)對(duì)合同另一方，即“發(fā)包方”負(fù)責(zé)。其次，如果這些承包人在履行合同時(shí)出現(xiàn)了傷亡現(xiàn)象，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任以及是否算公傷也值得斟酌。筆者認(rèn)為，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出現(xiàn)的傷亡可以算工傷，而不能算公傷。公傷是指在國(guó)家法律范圍內(nèi)，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員因執(zhí)行公務(wù)造成的傷害。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條的規(guī)定：職工有下列情形之一的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷，即在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因履行工作職責(zé)受到暴力等意外傷害的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。此時(shí)責(zé)任應(yīng)由公安機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。而在民事合同性質(zhì)的治安承包合同中，承包人出現(xiàn)的傷亡不能算作工傷，責(zé)任應(yīng)由自己承擔(dān)。第三，承包方在巡防時(shí)要完成承包任務(wù)難免會(huì)對(duì)有嫌疑的人進(jìn)行盤查或檢查，但《中華人民共和國(guó)警察法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查。也就是說，盤查屬于警察刑事權(quán)的一部分，承包方無(wú)權(quán)行使。《中華人民共和國(guó)憲法》第37條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身體。《立法法》第8條第5款規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。如果隨意盤查過往車輛及人員，顯然是侵害了被管理者的合法權(quán)益，有悖于《憲法》在內(nèi)諸多法律的規(guī)定。因此，如何確定承包人角色的法律定位直接決定治安承包是否合法。第四，承包方進(jìn)行巡防的場(chǎng)所沒有進(jìn)行明確界定。若其將巡防的場(chǎng)所擴(kuò)大至公路時(shí)，則牽涉到上路執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體資格問題。《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第5條規(guī)定，國(guó)務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作；縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路安全管理工作。由此看出，上路執(zhí)法權(quán)只屬于極少數(shù)的特定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，民間組織或個(gè)人都不具有。而深圳市福田區(qū)首批160名民防隊(duì)員于2003年3月25日開始上路巡邏。這種巡邏主體和巡邏行為是否合法，不禁引人深思。

五、承包經(jīng)費(fèi)來(lái)源的困境：財(cái)政資金VS社會(huì)資金

對(duì)公共治安進(jìn)行承包，其初衷之一就是為了解決政府財(cái)政拮據(jù)的問題。根據(jù)筆者對(duì)公共治安承包具體實(shí)踐事例的總結(jié)和概括，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源共有以下四種形式：1．村民或居民自己出錢；2．完全由財(cái)政部門劃撥；3．完全由企業(yè)出資；4．由居民或村民出一部分，由財(cái)政部門出一部分；5．由居民或村民出一部分，由企業(yè)出一部分。雖然各地采取多種方法來(lái)提供承包經(jīng)費(fèi)，但主要目的卻是相同的，即“治安承包，百姓掏腰包”，也就是所謂的“羊毛出在羊身上”，這就相當(dāng)于把政府的財(cái)政緊張轉(zhuǎn)嫁給了公民，讓公民來(lái)承擔(dān)這一部分差額。所以，一直有人質(zhì)疑治安承包經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不妥，即既然公民已經(jīng)通過交稅方式為政府提供的公共治安這種公共產(chǎn)品付了費(fèi)，如果再另外交費(fèi)，就交了雙份費(fèi)用。治安承包這一模式沿襲了新公共管理的“顧客導(dǎo)向”，將“公民”看作了顧客，采取了“使用者付費(fèi)”的方式，忽視了“公民”模式的權(quán)利訴求，加重了“顧客”模式的利潤(rùn)色彩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的貧窮者和政治上的貧弱者得到更低劣的服務(wù)，甚至得不到服務(wù)。此外，治安承包還有一個(gè)“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)出錢，誰(shuí)受益和花錢保平安”的理念，即是說如果在某個(gè)區(qū)域中，有些居民沒有出錢，而有些居民出了錢，那么沒出錢的居民是不是就不能享受到治安承包服務(wù)或者享受的程度不一樣?再或者外地的人到了這個(gè)區(qū)域，是不是也要交錢才能完全保障自己的安全?這就有悖于公共服務(wù)分享的無(wú)差別性及安全平等性，有一種變相歧視的嫌疑。所有這些問題引起了眾多學(xué)者對(duì)公共治安承包公平性的拷問。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第8條第6款的規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。實(shí)踐中，公共治安承包十分混亂的經(jīng)費(fèi)來(lái)源形式導(dǎo)致有些經(jīng)費(fèi)來(lái)源并非是村民或居民自愿繳納，而是帶有強(qiáng)制、半強(qiáng)制的性質(zhì)，有些甚至違法。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于治安管理承包合同和治安巡防承包合同，其經(jīng)費(fèi)只能由財(cái)政撥款，不能憑借“誰(shuí)受益，誰(shuí)出資”的規(guī)則向公眾收取；對(duì)于不含治安巡防的治安防范承包合同，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)依發(fā)包方不同而定：一是若公安機(jī)關(guān)為對(duì)外簽訂主體，則由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)主要經(jīng)費(fèi)，村民或居民承擔(dān)小部分經(jīng)費(fèi)；二是若發(fā)包方為公安機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人，則可按其區(qū)域性進(jìn)行劃分，由受益者自籌經(jīng)費(fèi)，政府根據(jù)需要和可能只適當(dāng)?shù)靥峁┭a(bǔ)貼，而純商業(yè)區(qū)域的治安承包可完全由店鋪?zhàn)曰I經(jīng)費(fèi)；在一般的居民小區(qū)(非富人小區(qū))，則由居民自籌經(jīng)費(fèi)，政府只針對(duì)特殊情況的困難群體(如貧困戶、殘疾人等)進(jìn)行補(bǔ)貼。

篇（3）

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利制度的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉(zhuǎn)變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認(rèn)為是由于個(gè)人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國(guó)家所施行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)較低，只保證窮人最基本的生存，并且對(duì)救助對(duì)象實(shí)行嚴(yán)格規(guī)管，因此被社會(huì)褔?yán)麑W(xué)者廣泛詬病。進(jìn)入制度型福利模式后，政府和社會(huì)對(duì)于貧困的觀點(diǎn)起了很大變化，致貧被認(rèn)為主要是國(guó)家或社會(huì)的責(zé)任，因此在這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)于貧困人口救助標(biāo)準(zhǔn)是比較規(guī)范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護(hù)其個(gè)人尊嚴(yán)。但與此同時(shí)，各種問題也接踵而至，如國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)、福利依賴現(xiàn)象滋生。因此，西方國(guó)家進(jìn)入1970年代以來(lái)，不少學(xué)者在對(duì)“福利國(guó)家”模式的反思過程中，主張引進(jìn)并實(shí)施被稱為“混合型”的社會(huì)福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時(shí)保留兩種福利模式的長(zhǎng)處。混合型福利思想的一個(gè)核心的觀點(diǎn)就是要提高福利的針對(duì)性和目標(biāo)性。一方面，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，而非給予高額救助；另一方面，對(duì)于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權(quán)。

我國(guó)近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點(diǎn)是相契合的，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)救助理念的進(jìn)步，它相對(duì)于過去低保工作中實(shí)施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個(gè)重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項(xiàng)的2006年度重點(diǎn)課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對(duì)我國(guó)城市低保制度改革過程中出臺(tái)的分類救助辦法的運(yùn)行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺(tái)的意義及取得的進(jìn)展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問題與不足，進(jìn)而有針對(duì)性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷

自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱“城市低保制度”)以來(lái)，該制度在我國(guó)已經(jīng)走過了十幾個(gè)寒暑。在這十余年的發(fā)展過程中，該制度經(jīng)歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發(fā)展完善(以分類救助辦法等的形成為標(biāo)志)等幾個(gè)階段。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實(shí)施以來(lái)取得了許多令人矚目的重要進(jìn)展。到上個(gè)世紀(jì)末，全國(guó)所有城市都實(shí)施了這一制度。制度的覆蓋人數(shù)在不斷擴(kuò)大，截至2006年底制度覆蓋人數(shù)達(dá)2240.9萬(wàn)人。由于各級(jí)政府重視，制度的資金來(lái)源較有保障，為推動(dòng)“應(yīng)保盡保”與適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實(shí)踐表明：無(wú)論在解決社會(huì)或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對(duì)處于該線以下的貧困人群實(shí)施資金或物質(zhì)補(bǔ)助使其達(dá)到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當(dāng)時(shí)的救助模型對(duì)貧困群體采取的是標(biāo)準(zhǔn)劃一的救助辦法，而對(duì)達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的救助對(duì)象實(shí)行補(bǔ)差；至于救助對(duì)象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對(duì)救助貧困群體的貢獻(xiàn)功不可沒；但隨著時(shí)間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來(lái)：

其一，以形式公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標(biāo)準(zhǔn))、救助措施，對(duì)所有的低保對(duì)象而言確實(shí)做到了形式上的公平和對(duì)等。但事實(shí)上，這種公平抹煞了不同救助對(duì)象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實(shí)質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實(shí)質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點(diǎn)。顯而易見，這種形式公平與實(shí)質(zhì)公平的對(duì)壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。

其二，平均主義的分配模式制約了保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。和我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標(biāo)準(zhǔn)只能采取低起點(diǎn)，而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，使待遇提高沒有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響了低保制度的實(shí)際效率。

其三，福利依賴現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。“能進(jìn)能出、動(dòng)態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運(yùn)行的前提條件；但是從制度的運(yùn)行狀況來(lái)看，“進(jìn)來(lái)容易，出去難”成為困擾低保制度的一個(gè)老大難問題。我們?cè)诟鞯卣{(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動(dòng)能力低保對(duì)象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對(duì)所有對(duì)象采取整齊劃一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會(huì)救助的目標(biāo)與本質(zhì)發(fā)生了偏移。

其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發(fā)展完善。一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實(shí)施又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種管理方式。對(duì)低保對(duì)象采取一刀切的管理方式雖在一定時(shí)期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準(zhǔn)確反映、應(yīng)對(duì)不同保障人群的真實(shí)需求，實(shí)際妨礙了制度的發(fā)展完善。

(二)分類救助模型的形成

與統(tǒng)合救助模型對(duì)貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。

分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來(lái)理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國(guó)對(duì)受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目?jī)?nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對(duì)社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。

第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對(duì)性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對(duì)象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對(duì)于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對(duì)分類救助第二個(gè)層面的研究。

正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國(guó)務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對(duì)貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢e極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國(guó)城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來(lái)看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

1、救助對(duì)象的類別化

分類救助對(duì)城市低保對(duì)象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助。總體而言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對(duì)象，即無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無(wú)”人員。第二類是有特殊困難的低保對(duì)象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對(duì)分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對(duì)單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對(duì)夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對(duì)象。對(duì)這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國(guó)家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化

在將低保對(duì)象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對(duì)象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對(duì)特殊對(duì)象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對(duì)象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無(wú)對(duì)象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長(zhǎng)期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對(duì)有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請(qǐng)重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對(duì)象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬(wàn)元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對(duì)在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對(duì)象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。

3、實(shí)施程序的規(guī)范化

分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象的規(guī)范化、針對(duì)性管理。由于對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡(jiǎn)單化的問題。例如對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對(duì)其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村五保、城市“三無(wú)”等傳統(tǒng)救助對(duì)象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對(duì)于收入來(lái)源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對(duì)于收入來(lái)源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對(duì)象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無(wú)人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長(zhǎng)期無(wú)穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對(duì)一般低保對(duì)象的要求嚴(yán)格。

與統(tǒng)合救助模型對(duì)貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。

分類救助的外延可以從兩個(gè)層次來(lái)理解。第一個(gè)層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國(guó)對(duì)受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目?jī)?nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會(huì)救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個(gè)意義上的分類救助在外延上是對(duì)社會(huì)救助內(nèi)容的歸類。

第二個(gè)層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對(duì)性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對(duì)象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對(duì)于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實(shí)上，分類救助這兩個(gè)層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個(gè)層面，但主要是對(duì)分類救助第二個(gè)層面的研究。

正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國(guó)務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對(duì)貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會(huì)議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢e極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國(guó)城市低保制度的建設(shè)提升到了一個(gè)新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來(lái)看，這一模型具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

1、救助對(duì)象的類別化

分類救助對(duì)城市低保對(duì)象提供類別化的社會(huì)救助。不同困難程度的家庭或個(gè)人，都會(huì)以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助。總體而言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個(gè)大類(具體到每一個(gè)城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對(duì)象，即無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無(wú)”人員。第二類是有特殊困難的低保對(duì)象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對(duì)分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對(duì)單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對(duì)夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對(duì)象。對(duì)這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級(jí)勞動(dòng)模范；模范遵守國(guó)家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。大部分省市都制定一些推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的激勵(lì)政策；這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化

在將低保對(duì)象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對(duì)象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時(shí)限(月、季、年)對(duì)特殊對(duì)象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個(gè)省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對(duì)象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無(wú)對(duì)象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長(zhǎng)期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對(duì)有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)申請(qǐng)重大疾病救助；由居委會(huì)核實(shí)逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級(jí)市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對(duì)象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬(wàn)元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對(duì)在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對(duì)象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。

3、實(shí)施程序的規(guī)范化

分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對(duì)救助對(duì)象的規(guī)范化、針對(duì)性管理。由于對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行了細(xì)致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡(jiǎn)單化的問題。例如對(duì)低保對(duì)象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對(duì)其所劃分的類別進(jìn)行的：北京市規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村五保、城市“三無(wú)”等傳統(tǒng)救助對(duì)象，各級(jí)低保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)每半年審核一次；對(duì)于收入來(lái)源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對(duì)于收入來(lái)源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時(shí)隨時(shí)進(jìn)行核實(shí)。甘肅省將低保對(duì)象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無(wú)人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動(dòng)能力和家庭長(zhǎng)期無(wú)穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實(shí)補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準(zhǔn)入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，比對(duì)一般低保對(duì)象的要求嚴(yán)格。

二、分類救助模型的實(shí)施效果

社會(huì)保障制度的發(fā)展演變也有其相應(yīng)的“生命周期”，包括產(chǎn)生、成長(zhǎng)、高峰、衰退和消亡等階段。它在實(shí)踐其使命時(shí)，勢(shì)必要求對(duì)其自身的發(fā)展做出有效回應(yīng)。城市低保制度十余年的發(fā)展歷史，就是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)不斷做出積極回應(yīng)的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級(jí)。分類救助的實(shí)施進(jìn)一步完善了新時(shí)期下我國(guó)的社會(huì)救助體系，在實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”、為困難群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。

(一)分類救助的實(shí)施較大范圍地惠及了特殊救助對(duì)象，提高了制度對(duì)特殊救助對(duì)象實(shí)際需求的滿足程度

享受分類救助的主要有低保對(duì)象中的“三無(wú)”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學(xué)生等，此外還有一些政策優(yōu)撫對(duì)象。因此，救助對(duì)象的類型比較豐富，已經(jīng)能夠涵蓋大部分低保對(duì)象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內(nèi)提高對(duì)低保對(duì)象的救助水平。從政策的執(zhí)行效果來(lái)看，根據(jù)我們的調(diào)查，有一定數(shù)量的社區(qū)，其享受分類救助(按月上調(diào)保障金)的家庭占低保家庭總數(shù)的80%以上。細(xì)分地區(qū)，進(jìn)行交互列聯(lián)分析后，則可以發(fā)現(xiàn)，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調(diào)查的30個(gè)社區(qū)中，有多達(dá)26個(gè)社區(qū)，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據(jù)各地民政部門2005年的工作報(bào)告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬(wàn)“三無(wú)”人員、五保對(duì)象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對(duì)象按當(dāng)年低保標(biāo)準(zhǔn)的10%上浮了救助標(biāo)準(zhǔn)。

表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合計(jì)

家庭數(shù)

67

70

48

6

56

247

所占百分比

27%

29%

19%

2%

23%

100%

表2：各社區(qū)享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合計(jì)

沈陽(yáng)

15

16

2

8

41

哈爾濱

1

3

1

26

31

蘭州

1

1

5

7

西安

11

7

10

4

32

天津

8

17

6

1

32

南寧

7

10

(二)分類救助政策的實(shí)施使政府的救助工作更加具有針對(duì)性

醫(yī)療、子女教育與住房問題是當(dāng)今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實(shí)施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調(diào)查表明，83%的低保戶認(rèn)為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)。截至2005年底，上海市共計(jì)實(shí)施醫(yī)療救助對(duì)象30.54萬(wàn)人次，累計(jì)支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對(duì)象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬(wàn)元，共有15.45萬(wàn)戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬(wàn)戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對(duì)象報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用，報(bào)銷金額只有幾十萬(wàn)元。而2004年則共有12000多名低保對(duì)象、7萬(wàn)人次，報(bào)銷基本醫(yī)療費(fèi)用330萬(wàn)元。從2000年至2005年8月，全市低保對(duì)象基本醫(yī)療救助金共支出1000多萬(wàn)元，救助低保對(duì)象達(dá)25萬(wàn)人次。低保對(duì)象的門診醫(yī)療費(fèi)用得到了較好解決，重病醫(yī)治問題也得到相當(dāng)程度上的緩解。

表3：享受分類救助項(xiàng)目的原因

頻數(shù)

有效百分比

累計(jì)百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

23.94%

本人或家人為70歲以上的老年人

54

9.94%

33.89%

本人或家人為兒童或在讀的中小學(xué)生

93

17.13%

51.01%

多子女家庭

5

0.92%

51.93%

本人屬“三無(wú)”對(duì)象

44

8.10%

60.04%

本人或家人為重度殘疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人為享受低保待遇的老歸僑

2

0.37%

83.24%

其它

91

16.76%

100.00%

合計(jì)

543

100.00%

(三)分類救助政策的實(shí)施為推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)、減少與緩解“福利依賴”現(xiàn)象做出了一定的貢獻(xiàn)

大部分省份都出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)、實(shí)施救助制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)的相關(guān)措施。普遍的做法一是開展就業(yè)培訓(xùn)；二是對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，勞動(dòng)部門優(yōu)先推薦就業(yè)。除此之外，一些地區(qū)還出臺(tái)了一些補(bǔ)充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實(shí)施的“救助漸退”政策，即低保對(duì)象在實(shí)際再就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的實(shí)際鼓勵(lì)措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，例如北京市規(guī)定，有勞動(dòng)能力者就業(yè)后可享受就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計(jì)入家庭收入。上海市則將低保對(duì)象的就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)從每月100元提高至180元。在再就業(yè)聯(lián)動(dòng)方面，從全國(guó)范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個(gè)區(qū)縣連續(xù)12個(gè)月低保退出人數(shù)大于進(jìn)入人數(shù)，2005年6月底全市領(lǐng)取政府救助的人數(shù)較2004年12月底凈減少2.53萬(wàn)人，其中領(lǐng)取低保的家庭覆蓋人數(shù)凈減少1.88萬(wàn)人，減幅達(dá)4.7%。當(dāng)然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規(guī)定與再就業(yè)機(jī)制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。

(四)少數(shù)發(fā)達(dá)省市在制定分類救助政策時(shí)初步考慮了對(duì)低保邊緣人群的救助

邊緣人群的救助問題自城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實(shí)施以來(lái)，一直是一個(gè)比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮(zhèn)低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫(yī)療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因?yàn)榈捅Ｈ巳河斜Ｕ洗?。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對(duì)性地解決困難人群和困難家庭的實(shí)際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創(chuàng)新性地?cái)U(kuò)展到對(duì)邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個(gè)別城市對(duì)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)但低于該標(biāo)準(zhǔn)1.5倍的家庭，實(shí)行對(duì)患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國(guó)家針對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口的救助措施更為科學(xué)合理，借得肯定和推廣。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡及其它原因，這一工作在全國(guó)的開展很不平衡。

(五)各級(jí)民政部門實(shí)施分類救助的措施得力，推動(dòng)了分類救助工作的開展

分類救助政策出臺(tái)后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區(qū)低保員，都對(duì)這一政策的實(shí)施十分重視，在政策的具體執(zhí)行和政策監(jiān)督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應(yīng)保盡保、分類施保”目標(biāo)的達(dá)成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細(xì)致、到位。我們?cè)诰用駟柧碇性O(shè)計(jì)了相關(guān)問題調(diào)查低保對(duì)象得知分類救助相關(guān)信息、獲得分類施保相關(guān)待遇的途徑。調(diào)查顯示，獲知相關(guān)信息的渠道主要是居委會(huì)宣傳(在895個(gè)有效樣本中，有508個(gè)樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關(guān)待遇的渠道主要是政府自動(dòng)上調(diào)(在577個(gè)有效樣本中，有401個(gè)是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區(qū)各級(jí)政府也對(duì)分類救助工作給予了充分重視，監(jiān)督、指導(dǎo)工作比較到位。大部分市、區(qū)民政部門對(duì)于所屬機(jī)構(gòu)的分類救助工作督導(dǎo)頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實(shí)分類施保工作作為評(píng)選先進(jìn)低保單位的硬指標(biāo)，從而有效地推動(dòng)了分類救助工作的開展。

表4：上級(jí)單位對(duì)本機(jī)構(gòu)分類救助工作的督導(dǎo)頻率

頻數(shù)

有效百分比

累計(jì)百分比

從來(lái)沒有

4

1.30%

1.30%

每月1次

93

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

45

14.61%

84.74%

每年一次

33

10.71%

95.45%

其它

14

4.55%

100.00%

合計(jì)

308

100.00%

三、分類救助模型存在的主要問題

分類救助辦法在全國(guó)各地的逐步實(shí)施是我國(guó)城市居民低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標(biāo)志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺(tái)的時(shí)間還十分短暫，因而，它在實(shí)際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關(guān)的各種不足和問題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注和充分的重視。根據(jù)我們的調(diào)查，當(dāng)前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：

(一)開展分類救助工作的前提和基礎(chǔ)的分類標(biāo)準(zhǔn)的制定比較粗疏

分類救助是社會(huì)救助制度發(fā)展完善過程中的一大進(jìn)步，但是就當(dāng)前的這些分類而言，還是顯得過于籠統(tǒng)。例如，“三無(wú)”人員中還能細(xì)分為有勞動(dòng)能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應(yīng)有所區(qū)別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費(fèi)也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學(xué)生群體中，大學(xué)生的學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)開支與中、小學(xué)生就有天壤之別。我們?cè)诠枮I市南崗區(qū)龍?zhí)┥鐓^(qū)調(diào)查時(shí)，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學(xué)時(shí)家里歡天喜地，但兒子上學(xué)后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節(jié)衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現(xiàn)在還欠著幾千元的債務(wù)。大學(xué)一年的學(xué)費(fèi)5000多元，新一學(xué)年的學(xué)費(fèi)又即將催繳了，老兩口現(xiàn)在快愁白了頭。

(二)對(duì)存在特殊困難低保對(duì)象救助的力度不足

這與整體保障標(biāo)準(zhǔn)較低有一定的相關(guān)性。根據(jù)我們的調(diào)查，享受分類救助政策的低保戶每月多領(lǐng)取的低保金平均僅為30.96元。接受調(diào)查的低保戶中，83%認(rèn)為獲得“分類施保”救助項(xiàng)目使家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)；但其中只有17%的人認(rèn)為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對(duì)象甚至認(rèn)為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。

我們?cè)卺槍?duì)社區(qū)低保干事的問卷中將低保對(duì)象劃分為七類人群，并設(shè)計(jì)了一個(gè)問題：當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)是否能滿足這些低保對(duì)象的實(shí)際需求？調(diào)查結(jié)果如下表所示：

表5：針對(duì)不同對(duì)象的救助標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足實(shí)際需要

有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象

“三無(wú)”

人員

享受城市低保待遇的老歸僑

享受低保待遇的因公致殘知青

享受城市低保待遇的70歲以上老人

享受低保的16歲以下兒童、中小學(xué)生(含16歲以上在讀)

享受城市低保待遇的重殘人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合適

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

說不準(zhǔn)

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合計(jì)

291(100%)

282(100%)

從上表可以看出，認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于享受低保待遇的“三無(wú)”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對(duì)象。

第三，貧困邊緣群體難以被現(xiàn)行制度覆蓋。由于各地低保標(biāo)準(zhǔn)一般都規(guī)定得比較低，因而能夠享受低保補(bǔ)助的人員比較有限。這樣，盡管一些個(gè)人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個(gè)人或家庭的實(shí)際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區(qū)榮市街道的一位社區(qū)低保員給我們舉了一個(gè)案例：當(dāng)?shù)啬称髽I(yè)有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經(jīng)不發(fā)工資了，每月只給了440元的工傷補(bǔ)助。哈爾濱市的低保標(biāo)準(zhǔn)是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫(yī)療救助；而這440元連他每月的醫(yī)藥費(fèi)都難以擔(dān)負(fù)，更別提溫飽了。當(dāng)?shù)剡€有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個(gè)成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動(dòng)能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個(gè)家庭還是很困難的。此類個(gè)案不勝枚舉。

第四，與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接。主要表現(xiàn)在其一，對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持政策包括對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)培訓(xùn)和對(duì)再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策。但根據(jù)我們的調(diào)查，二者的政策力度都明顯不足。從就業(yè)培訓(xùn)來(lái)看，受訪低保對(duì)象中75%接受過政府提供的就業(yè)培訓(xùn)，但是只有34%認(rèn)為這些就業(yè)培訓(xùn)有用。從對(duì)再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策來(lái)看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規(guī)定的時(shí)間太短，一般不超過三個(gè)月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對(duì)象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優(yōu)惠、醫(yī)療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無(wú)幾了。而相應(yīng)地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會(huì)拒絕就業(yè)、享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對(duì)隱性就業(yè)的監(jiān)管不力，使解決有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。

第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現(xiàn)象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統(tǒng)一劃撥。而低保資金則一般由國(guó)家財(cái)政、省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，市財(cái)政撥付和區(qū)財(cái)政配套四部分構(gòu)成，其中，以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政為主。但即使同在一個(gè)市，不同區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是有差異的，因此各區(qū)財(cái)政能力也有所不同。而目前大部分地區(qū)的低保資金籌集機(jī)制中存在著平均主義的傾向，即市財(cái)政給各區(qū)的撥付比例固定，各區(qū)所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發(fā)了一個(gè)問題：財(cái)政困難的區(qū)在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進(jìn)展。

第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進(jìn)。分類救助政策的實(shí)施，對(duì)低保工作的開展提出了更高的要求：如對(duì)申請(qǐng)對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查需要更加仔細(xì)，對(duì)申請(qǐng)家庭成員個(gè)人情況的核實(shí)需要更加嚴(yán)格，與相關(guān)部門的配合需要更加密切。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現(xiàn)為：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權(quán)威的依據(jù)而難以采用。相關(guān)法規(guī)只確定了制度準(zhǔn)人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財(cái)產(chǎn)低于某一固定值；但是卻沒有明確規(guī)定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權(quán)威執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實(shí)際工作中，工作人員只能依靠人戶調(diào)查、定期公示、群眾舉報(bào)等原始的、經(jīng)驗(yàn)的方式來(lái)審核申請(qǐng)人是否具有低保資格。在這個(gè)過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請(qǐng)人若想隱瞞財(cái)產(chǎn)或收入狀況就比較容易。調(diào)查顯示，社區(qū)低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項(xiàng))。另一方面，就政策執(zhí)行者而言，由于缺乏權(quán)威依據(jù)，一些違規(guī)行為也可能滋生，如辦理“人情低保”現(xiàn)象。

其二，各部門、各地區(qū)(市區(qū)、街道、社區(qū)等)等

相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會(huì)部門配合：低保家庭中有在讀子女時(shí)，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時(shí)，需要醫(yī)療部門出具證明；低保對(duì)象有無(wú)勞動(dòng)能力需要?jiǎng)趧?dòng)與社會(huì)保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請(qǐng)人出具的證明可能與真實(shí)情況不符，因此就需要工作人員核實(shí)。但社區(qū)低保員前去調(diào)查時(shí)，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內(nèi)部，各街道、社區(qū)間的低保審核與監(jiān)督工作各自為陣，缺乏有效的合作。

完善分類救助模型的政策選擇

(一)適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大分類救助的覆蓋面。

分類救助采取差異性的救助方式(標(biāo)準(zhǔn))，以不同的系數(shù)替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對(duì)性的救助。但從目前的研究結(jié)果來(lái)看，低保補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，制約了分類救助標(biāo)準(zhǔn)的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據(jù)自己的實(shí)際情況，在科學(xué)測(cè)定的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高低保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴(kuò)大低保制度的覆蓋面也應(yīng)該從制度的設(shè)計(jì)上進(jìn)行回應(yīng)。現(xiàn)行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會(huì)安全網(wǎng)的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因?qū)嶋H生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進(jìn)入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對(duì)那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關(guān)于應(yīng)對(duì)何種處于貧困邊緣的群體實(shí)施分類救助以及應(yīng)以何種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)這一群體的救助，各個(gè)省市可以根據(jù)自身情況采取不同的辦法與形式。

(二)在完善分類辦法的基礎(chǔ)上建立更加科學(xué)、合理的分類救助標(biāo)準(zhǔn)體系

我國(guó)分類救助政策的出臺(tái)和發(fā)展還僅僅只有幾年的時(shí)間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎(chǔ)或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發(fā)揮。

在訪談中，不少低保工作人員對(duì)此問題發(fā)表了意見。例如，沈陽(yáng)市大東區(qū)長(zhǎng)安街道的一位社區(qū)低保員就指出：“低保實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)整體而言是比較合適的。但從細(xì)處說，還需要考慮各年齡群體的消費(fèi)水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費(fèi)水平是不一樣的，政策制定時(shí)應(yīng)該多考慮這些方面的問題。”還有低保工作人員認(rèn)為分類施保辦法還應(yīng)該考慮家庭人口數(shù)的多少，因?yàn)楣餐畹娜嗽蕉啵司匦杵返南M(fèi)就越低。

如前所述，基層低保工作者認(rèn)為當(dāng)前的低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于享受低保待遇的“三無(wú)”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點(diǎn)照顧的對(duì)象。當(dāng)然，對(duì)這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復(fù)雜，例如低保對(duì)象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實(shí)際需求顯然不同。因此，對(duì)大家公認(rèn)的重點(diǎn)照顧對(duì)象，也有必要做更細(xì)致的分類，以確定救助的關(guān)鍵人群。建議政府部門根據(jù)對(duì)低保對(duì)象的更為科學(xué)、合理、細(xì)致的分類，更進(jìn)一步考慮和歸納不同人群的特點(diǎn)和需求，深入細(xì)化分類救助的辦法，實(shí)施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。

(三)強(qiáng)化分類救助促進(jìn)再就業(yè)的功能。

對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵(lì)作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止其對(duì)保障金的消極依賴。為促進(jìn)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象再就業(yè)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面著手：其一，在保障標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)一步擴(kuò)大有勞動(dòng)能力的貧困者與無(wú)勞動(dòng)能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應(yīng)積極配合勞動(dòng)部門加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的培訓(xùn)，同時(shí)要注意改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對(duì)象的就業(yè)需要。其三，對(duì)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)

金支付。各社區(qū)可以積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動(dòng)其工作的勞動(dòng)津貼。

(四)通過立法手段規(guī)范分類救助的實(shí)施程序。

篇（4）

中圖分類號(hào)：O213.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A 文章編號(hào)：2306-1499（2013）05-（頁(yè)碼）-頁(yè)數(shù)

1.施工工藝及控制措施

1.1 施工準(zhǔn)備

操作地點(diǎn)環(huán)境溫度和基底溫度不低于5℃；風(fēng)力不大于5級(jí)，雨天不能施工。外墻體的腳手架眼等孔洞用摻加膨脹劑的細(xì)石混凝土堵實(shí)，穿墻螺栓孔用聚氨酯發(fā)泡膠灌嚴(yán)，清除施工基層上的浮灰、疏松物、油污和其他廢棄物，局部油污用10%NaOH溶液清洗并用清水沖凈。

1.2 施工流程

一般地，多層住宅的保溫施工工藝流程為：基層墻體清理放線粘貼擠塑板粘貼保溫板涂布抹面干粉鋪設(shè)玻纖網(wǎng)抹平修整嵌塞變形縫抹面膠漿施工。下面對(duì)主要施工工藝及控制措施做一分析說明。

1.3 基層清理及放線

結(jié)構(gòu)墻體基面施工前按國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)全面組織檢驗(yàn)墻面平整度和垂直度，對(duì)于偏差超出國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的部位及時(shí)進(jìn)行處理，凸起、空鼓和疏松部位應(yīng)剔除找平。外墻體的孔洞必須先用摻加膨脹劑的細(xì)石混凝土堵實(shí)。外墻外保溫施工的基層墻體垂直度偏差應(yīng)符合

根據(jù)圖紙要求進(jìn)行墻面測(cè)量及彈線、掛線，在墻面彈出外窗口控制線；在陰角、陽(yáng)角和墻面適當(dāng)部位固定鋼絲以測(cè)定垂直基面誤差，在每層墻面上彈水平線。依照基準(zhǔn)線彈水平和垂直伸縮縫分格線。

1.4 粘貼擠塑板

粘貼擠塑板前，應(yīng)按平整度和垂直度要求掛線；首先進(jìn)行系統(tǒng)的起端和終端的翻包或包邊施工。門窗洞口邊緣處的擠塑板在收口時(shí)壓貼不小于200 mm寬翻包網(wǎng)格布。粘結(jié)砂漿配制：將聚合物粘結(jié)砂漿直接加水（重量比： 1∶（0. 21～0. 24））攪拌均勻后靜置3 min～5 min，一次配制量以2 h內(nèi)用完為宜。沿?cái)D塑板周邊用不銹鋼抹子涂抹配制好的粘結(jié)砂漿帶（膠寬50 mm，厚10 mm）。當(dāng)采用標(biāo)準(zhǔn)尺寸擠塑板時(shí)，尚應(yīng)在板面中間部位均勻布置8個(gè)粘結(jié)砂漿點(diǎn)，每點(diǎn)直徑不小于175 mm，膠厚10 mm，中心距200 mm，當(dāng)采用非標(biāo)準(zhǔn)尺寸的擠塑板時(shí)，板面中間部位涂抹的粘結(jié)砂漿一般為4個(gè)～6個(gè)點(diǎn)。粘結(jié)面積不得小于擠塑板面積的50% （腰線等細(xì)部需滿粘），粘結(jié)層越厚，粘結(jié)缺陷越多，風(fēng)流所產(chǎn)生的負(fù)壓影響也越大。擠塑板上抹完粘結(jié)砂漿后，應(yīng)立即將保溫板平貼在基層墻體墻面上滑動(dòng)就位。粘貼時(shí)應(yīng)輕揉、均勻擠壓，應(yīng)隨時(shí)用2 m靠尺和托線板檢查平整度和垂直度。注意清除板邊溢出的粘結(jié)砂漿，板側(cè)邊不得有砂漿。板縫應(yīng)拼嚴(yán)，若板縫間隙在1. 5 mm以上，應(yīng)采用擠塑板條填充。板間高差應(yīng)不大于1. 5 mm，否則應(yīng)用砂紙或?qū)Ｓ么蚰C(jī)具打磨平整，打磨后清除表面漂浮顆粒和灰塵。整塊墻面的邊角處應(yīng)用最小尺寸超過300 mm的擠塑板。擠塑板應(yīng)由勒腳部位開始，自下而上，沿水平方向鋪設(shè)粘貼，豎縫應(yīng)逐行錯(cuò)縫1/2板長(zhǎng)，在墻角處應(yīng)交錯(cuò)互鎖，并應(yīng)保證墻角垂直。門窗洞口四角處的擠塑板應(yīng)采用整塊擠塑板切割成型，不得拼接。接縫應(yīng)離開角部至少200 mm。

1.5 玻纖網(wǎng)鋪設(shè)

涂抹抹面砂漿應(yīng)在擠塑板粘貼完畢24 h后進(jìn)行。擠塑板應(yīng)干燥，表面應(yīng)平整、清潔。抹面層砂漿并鋪掛加強(qiáng)型耐堿網(wǎng)格布：將面層砂漿與水按重量比1∶0. 24的比例混合并強(qiáng)制攪拌3 min，停2 min后再攪拌1 min即可使用。將攪拌好的砂漿抹于墻面，抹灰厚度以5 mm～7 mm為宜。第一道抹面砂漿厚度為2 mm～3 mm，待抹面砂漿干燥達(dá)到一定強(qiáng)度后鉆孔，用錨栓壓住玻纖網(wǎng)插入脹塞套管，然后擰緊錨固釘固定在基層墻體上，檢查合格后抹第二道抹面砂漿，厚度為3 mm～4 mm。鋪設(shè)加強(qiáng)型耐堿網(wǎng)格布，使用錨固件進(jìn)行固定；錨固件數(shù)量為每平方米8個(gè)～9個(gè)，錨固件宜均勻分布，靠近墻面陽(yáng)角的部位可適當(dāng)增多。加強(qiáng)型耐堿網(wǎng)格布裁剪宜保證最外一邊網(wǎng)格的完整；遇有搭接時(shí)，搭接長(zhǎng)度應(yīng)不小于100 mm，搭接部位要由錨固件固定；左右搭接接槎應(yīng)錯(cuò)開，防止局部接頭網(wǎng)片層數(shù)過多，影響抹灰質(zhì)量。錨固件采用規(guī)格為8×120 mm，根據(jù)50 mm擠塑板的厚度，有效錨固深度可達(dá)到50 mm。加強(qiáng)型耐堿網(wǎng)格布應(yīng)鋪設(shè)平整，不得褶皺、翹曲。然后抹第二道抹面砂漿，保證加強(qiáng)型耐堿網(wǎng)格布置于砂漿中間位置；如不能保證抹灰的平整度，可事先于墻面打好灰餅。在轉(zhuǎn)角部位，網(wǎng)格布應(yīng)是連續(xù)的，并從每邊雙向繞腳后包墻的寬度不小于200 mm。

2.施工驗(yàn)收注意事項(xiàng)

2.1 材料檢驗(yàn)

擠塑聚苯乙烯（XPS）保溫板（以下簡(jiǎn)稱擠塑板）是以聚苯乙烯樹脂及其添加劑和特殊工藝連續(xù)擠出發(fā)泡成型的硬質(zhì)板材，其內(nèi)部為獨(dú)立的閉孔式蜂窩結(jié)構(gòu)，這些蜂窩結(jié)構(gòu)具有優(yōu)越的保溫性能，導(dǎo)熱系數(shù)為0. 030W /（m·K）。抗壓性能較高，在密度不超過40 kg/m3的情況下抗壓強(qiáng)度可達(dá)到350kPa以上。良好的抗?jié)裥阅埽魵馔笣裣禂?shù)小于2mg/（Pa·m·s），吸水性能小，在長(zhǎng)期與水汽接觸的情況下，保溫性能保持不變。產(chǎn)品應(yīng)符合GB/T10801. 2-2002絕熱用擠塑聚苯乙烯泡沫塑料及DBJ 14-035-2007外墻外保溫工程技術(shù)規(guī)程的規(guī)定。在通風(fēng)干燥條件下貯存，材料進(jìn)場(chǎng)后不要直接與地面接觸，搬運(yùn)過程小心輕放，避免搬運(yùn)破損。

2.2 質(zhì)量驗(yàn)收要求

篇（5）

二、土木工程和房建工程的質(zhì)量保障措施

做好土木工程和房建工程的質(zhì)量保障工作并不容易，需要我們考慮的問題是多方面的，因此，我們也必須從各方面入手綜合把握土木工程和房建工程的質(zhì)量保障工作，只有如此才能切實(shí)做好質(zhì)量保障工作，具體來(lái)說，我們可以從管理到合同，再到經(jīng)濟(jì)措施等三方面針對(duì)土木工程和房建工程進(jìn)行必要的質(zhì)量管理。

(1)做好相應(yīng)的管理工作。

管理在任何一個(gè)工程項(xiàng)目施工中都必不可少，土木工程和房建工程因?yàn)槠湟?guī)模大的特點(diǎn)更是應(yīng)該加強(qiáng)管理工作，為質(zhì)量保障工作打好基礎(chǔ)，具體來(lái)說，我們可以從以下幾個(gè)細(xì)節(jié)做好管理工作:

1、方案的制定。

任何一個(gè)工程在施工前都必須做好相應(yīng)的方案制定工作，這是確保工程順利進(jìn)行的前提，同樣也是確保工程質(zhì)量的前提，在制定相應(yīng)的工程方案時(shí)，我們需要考慮的內(nèi)容有很多，施工人員、施工設(shè)備、環(huán)境因素、技術(shù)措施、成本價(jià)格等都需要我們事先進(jìn)行考慮，然后綜合各個(gè)要素制定出最為合理的建設(shè)方案，進(jìn)而指導(dǎo)后期工程的順利進(jìn)行。

2、做好細(xì)化管理。

當(dāng)前細(xì)化管理在各行各業(yè)中都有所涉及，同樣的，我們也可以把細(xì)化管理運(yùn)用到土木工程和房建工程中來(lái)，正是因?yàn)橥聊竟こ毯头拷üこ桃?guī)模大，設(shè)計(jì)內(nèi)容多，所以我們才難以進(jìn)行整體的管理，而細(xì)化管理恰恰解決了這一問題，細(xì)化管理把整個(gè)的工程細(xì)分為很多小的項(xiàng)目，然后再針對(duì)這些細(xì)節(jié)進(jìn)行管理就容易多了，當(dāng)然在細(xì)化管理的過程中我們必須參考建設(shè)圖紙，嚴(yán)格按照?qǐng)D紙規(guī)定的來(lái)進(jìn)行管理和審核。

3、嚴(yán)格施工技術(shù)。

具體來(lái)說和施工質(zhì)量聯(lián)系最為密切的還是施工技術(shù)，因此，我們就必須確保在施工中施工技術(shù)的準(zhǔn)確性，再進(jìn)一步就是說再選擇施工團(tuán)隊(duì)時(shí)要確保該施工團(tuán)隊(duì)具備施工的能力，能夠準(zhǔn)確無(wú)誤的進(jìn)行施工，避免素質(zhì)低下的施工人員進(jìn)行施工，另外，在具體的施工中我們也應(yīng)該做好具體的監(jiān)控工作。

4、保障施工設(shè)備。

設(shè)備也是施工中必不可少的一部分，在施工中我們會(huì)用到各種各樣的施工設(shè)備，這些施工設(shè)備的狀態(tài)也決定了工程質(zhì)量的優(yōu)劣，因此，我們也需要確保這些施工設(shè)備一直保持良好的工作狀態(tài)。

5、確保施工人員素質(zhì)。

施工人員的素質(zhì)不僅僅包括其專業(yè)素質(zhì)，其本身的素養(yǎng)對(duì)于整個(gè)工程來(lái)說也是意義重大的，一個(gè)高素質(zhì)的施工人員能夠盡職盡責(zé)的完成本身的工作，而素質(zhì)有待提高的施工人員則很可能因?yàn)樗尚冈斐刹槐匾馁|(zhì)量問題。

(2)做好相關(guān)合同的簽訂和保管。

合同在建筑工程施工中是至關(guān)重要的，在土木工程和房建工程施工中我們會(huì)和各種各樣的施工團(tuán)隊(duì)和合作方產(chǎn)生各種各樣的問題，這些問題的出現(xiàn)很多情況下無(wú)法解決都是因?yàn)闆]有相關(guān)合同作為依據(jù)，可見合同對(duì)于工程的重要性;除此之外，合同對(duì)于工程的質(zhì)量保障工作也是極為重要的，在施工前簽訂必要的質(zhì)量保障合同，一旦發(fā)現(xiàn)施工中存在和合同不相符的工程項(xiàng)目，就可以以合同為依據(jù)責(zé)令施工方進(jìn)行整改，確保工程的質(zhì)量，另外，在一些材料的選購(gòu)和器械的租賃上也應(yīng)該簽訂必要的合同來(lái)進(jìn)行管理，這樣不僅方便我們對(duì)于整個(gè)工程的掌控，還能夠確保材料的質(zhì)量和器械的正常工作。

(3)經(jīng)濟(jì)手段的合理利用。

一個(gè)工程項(xiàng)目的順利進(jìn)行離不開資金的支持，對(duì)于土木工程和房建工程這樣的大型工程來(lái)說更是離不開資金，并且還需要充足的資金來(lái)支持整個(gè)工程項(xiàng)目的運(yùn)行，比如我們?cè)诓牧系馁?gòu)買時(shí)如果沒有資金的話就難以買到合格的材料，甚至可能存在以次充好的現(xiàn)象，最終影響到工程的質(zhì)量;此外，對(duì)于工程施工現(xiàn)場(chǎng)中的工人來(lái)說更是需要我們確保具備足夠的資金來(lái)發(fā)放工資，一旦沒有工資的話也就無(wú)法確保施工人員的順利施工。

篇（6）

每個(gè)刊物的字?jǐn)?shù)都是不一樣的，要是發(fā)省級(jí)刊物的話一般字?jǐn)?shù)在2000字到3000字之間不等，一般多數(shù)在2500字左右

關(guān)于教師的職稱論文

教師教育與音樂教師專業(yè)發(fā)展

[摘要]在師范教育向教師教育轉(zhuǎn)型的今天，音樂教師專業(yè)發(fā)展也將面臨新的沖擊和挑戰(zhàn)。本文通過對(duì)目前音樂教師專業(yè)發(fā)展存在問題的分析，以及教師教育對(duì)音樂教師專業(yè)發(fā)展的要求，重新審視音樂教師專業(yè)發(fā)展問題，思考音樂教師專業(yè)發(fā)展的策略，并進(jìn)一步探討其研究的意義與價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]教師教育　音樂教師　專業(yè)發(fā)展

[中圖分類號(hào)]G645

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1005-5843(2012)06-0154-02

一、背景和現(xiàn)狀思考

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第一次在政府文件中以“教師教育”替代了長(zhǎng)期使用的“師范教育”概念。所謂的“教師教育”是對(duì)教師培養(yǎng)和教師培訓(xùn)的統(tǒng)稱，是師范教育與教師繼續(xù)教育相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、統(tǒng)一組織的現(xiàn)代體制，是實(shí)現(xiàn)教師終身學(xué)習(xí)和終身發(fā)展的歷史要求。教師教育逐漸取代師范教育，是教師教育自身的特點(diǎn)及其優(yōu)勢(shì)決定的，也是適應(yīng)終身教育內(nèi)在需求的必然選擇。因此走向?qū)I(yè)發(fā)展的教師教育，就成為世界教師教育改革的趨勢(shì)。處于這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，提高我國(guó)音樂教師的專業(yè)化水平勢(shì)在必行。在國(guó)家基礎(chǔ)教育新課程改革的大環(huán)境下，新的音樂教育理念和音樂課程體系的逐步建立與形成，給音樂師資隊(duì)伍所帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn)更是前所未有的，面對(duì)現(xiàn)代教師教育和藝術(shù)教育的新要求，重新審視音樂教師專業(yè)發(fā)展，在原先的基礎(chǔ)上，尋求適應(yīng)現(xiàn)代教師教育要求的教師專業(yè)發(fā)展具有積極的意義。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)各階段學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模、質(zhì)量和水平也在不斷地提升，這就要求音樂教師不僅要有較高的專業(yè)能力(即教育教學(xué)能力)、過硬的專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)，還要有較深的專業(yè)理論體系和豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，具有一定的教育科學(xué)研究能力。盡管我國(guó)音樂教師的教育教學(xué)活動(dòng)已經(jīng)在一定程度上達(dá)到了專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的要求，但也存在著不少尚待調(diào)整和完善的問題。

1　忽視對(duì)音樂教師教育科學(xué)研究能力的培養(yǎng)。教育科學(xué)研究是教育行業(yè)特有的軟科學(xué)研究，與學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益有著十分密切的聯(lián)系，更是提高教師業(yè)務(wù)水平、增強(qiáng)教育研究的科學(xué)性，使專業(yè)獲得發(fā)展的重要手段。但在我國(guó)，由于大部分音樂教師自身的學(xué)歷起點(diǎn)偏低，加上步入工作崗位后，音樂課作為小科教學(xué)在學(xué)校長(zhǎng)期得不到重視，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)音樂教育功能的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致音樂教師提高教育科學(xué)研究能力的氛圍和環(huán)境不理想、音樂教師教育科學(xué)研究能力得不到進(jìn)一步的強(qiáng)化和提升。

2　音樂師范教育的弊端影響了音樂教師的專業(yè)發(fā)展。在大學(xué)音樂教學(xué)中。音樂教育專業(yè)一般進(jìn)行三年的課程學(xué)習(xí)，第四年的大部分時(shí)間主要用于教學(xué)實(shí)習(xí)。而多數(shù)情況下，學(xué)生的音樂經(jīng)驗(yàn)主要是通過教學(xué)實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)獲得的。由于學(xué)生直到臨近畢業(yè)的最后一年才有實(shí)際教學(xué)的體驗(yàn)，在此以前，他們無(wú)法肯定自己是否能對(duì)教學(xué)環(huán)境做出良好的反映。教師在進(jìn)行教學(xué)之前也沒有機(jī)會(huì)在課堂上判斷自己的教學(xué)水平，也不能為學(xué)生提供有關(guān)做好成功教師的有效案例。由于剛畢業(yè)的大學(xué)生缺乏教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，因而他們往往不能很好地勝任音樂教育教學(xué)的工作。同時(shí)，由于師范音樂教育過高地追求學(xué)生專業(yè)技能的訓(xùn)練和提升，忽視人文科學(xué)的學(xué)習(xí)，這樣的學(xué)習(xí)和評(píng)價(jià)導(dǎo)向，培養(yǎng)出來(lái)的學(xué)生只能是高技能、低學(xué)識(shí)的音樂教師，這種人文素養(yǎng)和知識(shí)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的狀況，是與現(xiàn)代教師教育對(duì)音樂教師教學(xué)素質(zhì)全面化的要求相悖的。

3　音樂教師專業(yè)成長(zhǎng)環(huán)境使其缺乏職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)。近些年，由于行政領(lǐng)導(dǎo)的不重視，使得音樂教師的成長(zhǎng)環(huán)境受到了影響，導(dǎo)致音樂教師的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)不能及時(shí)地得到更新、提升和深造，音樂教育資源得不到合理的配置，影響了他們專業(yè)發(fā)展所需要的知識(shí)、技能的課程體系的構(gòu)建。

二、教師教育對(duì)音樂教師專業(yè)發(fā)展的要求

1　教師教育研究能力的培養(yǎng)成為音樂教師專業(yè)發(fā)展的重中之重。教師教育的發(fā)展要求專業(yè)教師能對(duì)自己的教育教學(xué)理論、實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索、研究、反思、改進(jìn)和創(chuàng)新，通過提升自己的教育理念不斷促進(jìn)業(yè)務(wù)的提高。音樂教師科研能力和水平的提高、科研成果的取得，都將有利于推動(dòng)音樂教育和教學(xué)質(zhì)量的提高。而這種教育教學(xué)研究能力，是區(qū)分專業(yè)教師和非專業(yè)教師的根本標(biāo)志，是對(duì)音樂教師專業(yè)自主發(fā)展的強(qiáng)化。

2　音樂教師專業(yè)發(fā)展有賴于職前教師教育的改革。要深化教師對(duì)教育改革發(fā)展形勢(shì)的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)專業(yè)發(fā)展，提高專業(yè)化水平，就必須加強(qiáng)音樂師范教育的課程建設(shè)，構(gòu)建音樂教師教育合理的專業(yè)理論體系和經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)。要加強(qiáng)和改革音樂師范教育的德育工作，促進(jìn)音樂教師教育的專業(yè)理想、專業(yè)情操、專業(yè)取向和專業(yè)自我意識(shí)的發(fā)展。要強(qiáng)化實(shí)踐環(huán)節(jié)，規(guī)范實(shí)踐教學(xué)管理，打造實(shí)踐教學(xué)平臺(tái)，加強(qiáng)實(shí)踐教學(xué)基地建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)音樂教師專業(yè)技能培養(yǎng)。要逐步建立和完善有利于終身學(xué)習(xí)的教育制度，實(shí)現(xiàn)音樂教師職前教育和職后教育的銜接與溝通，保持音樂教師教育發(fā)展的一體化、終身化。要推進(jìn)體制創(chuàng)新，優(yōu)化配置教育資源，推進(jìn)音樂教師教育多元化。要?jiǎng)?chuàng)新音樂教師教育的新模式。提高音樂教育的質(zhì)量，提升他們專業(yè)訓(xùn)練與發(fā)展的水平。

3　音樂教師教育機(jī)構(gòu)和課程實(shí)施的認(rèn)定制度為音樂教師專業(yè)化發(fā)展提供了保障。音樂教師專業(yè)化依賴于教師教育，教師教育認(rèn)可制度、教師教育機(jī)構(gòu)和課程的認(rèn)定化，以及教師教育的專業(yè)化，應(yīng)為音樂教師專業(yè)化提供有力的支撐和保障。音樂教育是素質(zhì)教育的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是對(duì)學(xué)生進(jìn)行藝術(shù)熏陶的重要學(xué)科。作為一名大學(xué)音樂教師，僅掌握學(xué)科知識(shí)是不夠的，還需要接受音樂教育的專業(yè)訓(xùn)練，獲得音樂教師的從業(yè)資格，遵循音樂教育的職業(yè)規(guī)范。

4　音樂教師專業(yè)自身成熟度要求音樂教師要有職業(yè)角色意識(shí)。在具體的教育教學(xué)活動(dòng)中，首先要明確自己既是一名社會(huì)成員，同時(shí)也是學(xué)校成員，是學(xué)生社會(huì)化和自身社會(huì)化的承擔(dān)者。其次要有課程意識(shí)，要了解課程改革的理念與目標(biāo)，倡導(dǎo)以學(xué)生的發(fā)展為本，倡導(dǎo)課程結(jié)構(gòu)的均衡性、綜合性和選擇性，倡導(dǎo)課程內(nèi)容的現(xiàn)代化，倡導(dǎo)學(xué)習(xí)方式的變革，以及課程發(fā)展性評(píng)價(jià)及課程的民主化。第三要有學(xué)生意識(shí)，把學(xué)生當(dāng)作是學(xué)習(xí)活動(dòng)的主體，是教育教學(xué)研究的對(duì)象，每一個(gè)學(xué)生都有他們各自的獨(dú)立性、選擇性、需要性和創(chuàng)造性，有自己的愛好和內(nèi)在需要，要尊重并關(guān)懷學(xué)生的成長(zhǎng)與發(fā)展。第四要有服務(wù)意識(shí)，體現(xiàn)以學(xué)生發(fā)展為本的理念，關(guān)注學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和經(jīng)驗(yàn)，滿足學(xué)生的需要。第五要有發(fā)展意識(shí)，要堅(jiān)持不斷地學(xué)習(xí)，充實(shí)新思想、新知識(shí)，樹立終身學(xué)習(xí)的思想。

三、教師教育下的音樂教師專業(yè)發(fā)展策略

1　教師培養(yǎng)專業(yè)化。要推進(jìn)音樂教師教育內(nèi)容創(chuàng)新，改革師范音樂教育課程結(jié)構(gòu)過于強(qiáng)調(diào)學(xué)科本位、科目過多和缺乏整合的現(xiàn)狀，完善人才培養(yǎng)模式，改革教學(xué)方法、內(nèi)容和手段。要結(jié)合音樂教育專業(yè)的職業(yè)、技術(shù)及崗位的特點(diǎn)開展教育實(shí)踐活動(dòng)，不斷強(qiáng)化和改造音樂教師的實(shí)踐性知識(shí)，使音樂教師能把專業(yè)知識(shí)技能迅速轉(zhuǎn)化到音樂教學(xué)實(shí)際中，加強(qiáng)知識(shí)技能與實(shí)用領(lǐng)域的溝通，形成較強(qiáng)的音樂教育實(shí)踐能力，奠定適應(yīng)現(xiàn)代音樂教育發(fā)展的堅(jiān)實(shí)音樂專業(yè)能力基礎(chǔ)。

2　實(shí)施校本課程，音樂專業(yè)應(yīng)體現(xiàn)多元化。當(dāng)代教師教育注重教育的基本要求的統(tǒng)一性與人才培養(yǎng)的多樣性的結(jié)合。校本課程能從師范院校的辦學(xué)特色和教師的特點(diǎn)出發(fā)，注重建設(shè)重點(diǎn)突出、特色鮮明、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。的多元化音樂專業(yè)體系。校本課程針對(duì)性強(qiáng)，有助于培養(yǎng)學(xué)生的特長(zhǎng)、擴(kuò)大音樂教師的服務(wù)范圍、增強(qiáng)其社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，亦有助于音樂教師綜合素質(zhì)的提高。

3　合理定位音樂專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)。音樂教育專業(yè)的培養(yǎng)對(duì)象是未來(lái)的中小學(xué)音樂教師，它擔(dān)負(fù)對(duì)學(xué)生進(jìn)行音樂學(xué)科知識(shí)的傳授、音樂技巧的訓(xùn)練和音樂素養(yǎng)熏陶的任務(wù)。這就要求音樂專業(yè)人才不僅要熟練地掌握音樂的基本知識(shí)和基本技能，還要掌握教育學(xué)、心理學(xué)的專業(yè)理論知識(shí)，而后者對(duì)一個(gè)人專業(yè)的發(fā)展和提高有著十分重要的作用。隨著國(guó)家教師教育轉(zhuǎn)化到“大學(xué)+教育學(xué)院”的軌道上來(lái)。需要進(jìn)一步提高音樂教師教育的專業(yè)化程度，培養(yǎng)高層次的音樂教師。

4　提高藝術(shù)類文化課錄取分?jǐn)?shù)線，以提高生源質(zhì)量。高師音樂教育專業(yè)應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)自身的實(shí)際條件和能力，逐步擴(kuò)大招生規(guī)模，提高生源質(zhì)量。文化水平能確立一個(gè)人的學(xué)習(xí)能力和對(duì)知識(shí)的接受能力。學(xué)生的文化水平提高了，學(xué)習(xí)能力、學(xué)習(xí)自覺性、學(xué)習(xí)習(xí)慣，以及接受知識(shí)的能力等方面就會(huì)加強(qiáng)。要培養(yǎng)高素質(zhì)的音樂教育人才，首先要具備這些能力。貧乏的文化知識(shí)，必定會(huì)扼制學(xué)生藝術(shù)教育才能的發(fā)展。

5　加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)能力的培養(yǎng)。在音樂教育領(lǐng)域，數(shù)字化音樂教學(xué)手段正越來(lái)越多地被運(yùn)用于音樂課教學(xué)中，多媒體信息技術(shù)的應(yīng)用，能夠豐富音樂教學(xué)的媒體資源、促進(jìn)音樂教學(xué)效率的提高。作為21世紀(jì)的音樂教師，掌握音樂教育必備的計(jì)算機(jī)信息技術(shù)、課件制作以及多媒體技術(shù)的理論和技能，是對(duì)傳統(tǒng)音樂教育的突破，更是適應(yīng)現(xiàn)代音樂教育的基本要求。為此要加強(qiáng)對(duì)教師現(xiàn)代信息技術(shù)能力的培養(yǎng)，特別要加強(qiáng)現(xiàn)代信息技術(shù)同音樂教學(xué)的聯(lián)系，為音樂教育現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。

6　促進(jìn)音樂專業(yè)制度的不斷完善。專業(yè)制度的建立是確保專業(yè)化水平不斷提高的重要保證。根據(jù)世界教師專業(yè)化的基本經(jīng)驗(yàn)，教師專業(yè)制度主要是教師資格制度，該制度通常包括教師入職資格制度、教師再認(rèn)證制度和教師資格等級(jí)制度。我國(guó)目前的教師資格制度主要是入職資格制度。為了保證音樂教師的終身發(fā)展，要建立音樂教師資格再認(rèn)證制度，建立明確的音樂教師培訓(xùn)制度，學(xué)校和教育部門要為音樂教師進(jìn)修提供必要的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、編制等保障以及相應(yīng)的考核制度。與教師入職資格制度相對(duì)應(yīng)，要求建立相應(yīng)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，比如音樂教師標(biāo)準(zhǔn)、音樂教師教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、音樂教師教育課程標(biāo)準(zhǔn)和音樂教師教育機(jī)構(gòu)水平評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。

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篇（7）

誠(chéng)信是保險(xiǎn)企業(yè)生存與發(fā)展的內(nèi)在要求，是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。作為保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的基石，誠(chéng)信日益受到保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)的重視，誠(chéng)信體系建設(shè)也已初步展開。2003年，全國(guó)保險(xiǎn)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“越是加快發(fā)展，越要注重誠(chéng)信，搞好服務(wù)，樹立良好的行業(yè)形象”。2005年以來(lái)，中國(guó)保監(jiān)會(huì)更是陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信建設(shè)的文件及規(guī)定，為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的誠(chéng)信建設(shè)指明了方向，也取得了一定的成績(jī)，但由于我國(guó)現(xiàn)行的誠(chéng)信體系建設(shè)還不夠完善，為有些保險(xiǎn)企業(yè)產(chǎn)生失信行為提供了空間。近年來(lái)，一些重大違規(guī)經(jīng)營(yíng)案件屢有發(fā)生，在社會(huì)上造成極大的負(fù)面影響，也阻礙了保險(xiǎn)企業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

一、保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信缺失現(xiàn)狀

國(guó)際著名咨詢公司麥肯錫的調(diào)查報(bào)告顯示，近兩年國(guó)內(nèi)壽險(xiǎn)保單退保金額巨大，甚至逾300億元，其中有兩成理由是因?yàn)橄M(fèi)者被騙。而據(jù)某網(wǎng)站的“你認(rèn)為國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司可信度為多少?”的投票調(diào)查顯示：63%的投票者認(rèn)為國(guó)內(nèi)的保險(xiǎn)公司可信度為0%，35%認(rèn)為可信度為50%，只有1%的人認(rèn)為可信度為100%。

(一)保險(xiǎn)供給者的誠(chéng)信缺失

保險(xiǎn)供給者即保險(xiǎn)市場(chǎng)上提供保險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司。一直以來(lái)，保險(xiǎn)行業(yè)缺少信息披露制度，加上保險(xiǎn)業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，使得保險(xiǎn)消費(fèi)者實(shí)際上處于信息嚴(yán)重不對(duì)稱的狀態(tài)中，從而妨礙保險(xiǎn)市場(chǎng)資源的有效配置，并產(chǎn)生次品驅(qū)逐良品的現(xiàn)象。許多投保人在投保前甚至投保后都難以了解保險(xiǎn)人及保險(xiǎn)條款的真實(shí)情況，只能憑借主觀印象及人的介紹做出判斷，客觀上為保險(xiǎn)人的失信行為創(chuàng)造了條件。此外，保險(xiǎn)公司及其工作人員在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中隱瞞與保險(xiǎn)合同有關(guān)的重要情況，欺騙投保人、被保險(xiǎn)人或受益人，不及時(shí)履行甚至拒不履行保險(xiǎn)合同約定的賠付義務(wù)，使一些保險(xiǎn)消費(fèi)者喪失了對(duì)保險(xiǎn)公司的信任。

(二)保險(xiǎn)中介者的誠(chéng)信缺失

保險(xiǎn)中介的誠(chéng)信缺失主要為保險(xiǎn)人的誠(chéng)信缺失。由于目前我國(guó)從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的人數(shù)量眾多、規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)素質(zhì)及道德水準(zhǔn)參差不齊，不少保險(xiǎn)人在獲得更多手續(xù)費(fèi)的利益驅(qū)動(dòng)下，片面夸大保險(xiǎn)產(chǎn)品的增值功能，許諾虛假的高回報(bào)率，回避說明保險(xiǎn)合同中的免責(zé)條款，甚至誤導(dǎo)投保人，給投保人、被保險(xiǎn)人造成經(jīng)濟(jì)損失，引起保險(xiǎn)消費(fèi)者的普遍不滿。

(三)保險(xiǎn)消費(fèi)者的誠(chéng)信缺失

保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱同樣表現(xiàn)在投保人(被保險(xiǎn)人)方面，一些投保人在投保時(shí)，不履行如實(shí)告知義務(wù)，使保險(xiǎn)公司難以根據(jù)投保標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況確定是否承保、應(yīng)該以什么樣的條件承保，使道德風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生困難。

二、保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信缺失癥結(jié)所在

國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信缺失的問題日益突出，已大大制約了保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

(一)信息不對(duì)稱

按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，賣方總是比買方更了解產(chǎn)品的質(zhì)量，而受短期利益驅(qū)動(dòng)，商家可能會(huì)利用信息不對(duì)稱來(lái)誤導(dǎo)客戶獲取利益。對(duì)保險(xiǎn)這個(gè)特殊行業(yè)而言，信息的不對(duì)稱還表現(xiàn)在買方或投保人總是比保險(xiǎn)公司掌握更多關(guān)于保險(xiǎn)標(biāo)的信息，這也是為何在實(shí)際的保險(xiǎn)交易中投保人騙保騙賠現(xiàn)象屢見不鮮的原因。假如交易雙方都想利用信息不對(duì)稱來(lái)誤導(dǎo)對(duì)方的話，最終博弈的結(jié)果就是陷入相互做假的惡性循環(huán)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂的“囚徒困境”。

(二)管理制度不健全

保險(xiǎn)供給者及保險(xiǎn)中介者的管理制度不健全，監(jiān)管力度不夠，使保險(xiǎn)公司員工及保險(xiǎn)人的誠(chéng)信行為具有不完全控制性。保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)運(yùn)作是保險(xiǎn)公司的內(nèi)部員工及保險(xiǎn)人行為集合的結(jié)果，員工及人的忠誠(chéng)度、能力及協(xié)作精神是保險(xiǎn)公司誠(chéng)信狀況的基礎(chǔ)，當(dāng)員工及人的誠(chéng)信狀況失控超過一定的范圍和度，就會(huì)影響保險(xiǎn)公司的整合狀況，弱化保險(xiǎn)公司的誠(chéng)信能力。由于對(duì)保險(xiǎn)人的管理制度不完善，上崗要求不夠嚴(yán)格，保險(xiǎn)人總體素質(zhì)偏低，保險(xiǎn)公司難以完全控制保險(xiǎn)人的不誠(chéng)信行為。

(三)《保險(xiǎn)法》不完善，執(zhí)法不切合本法

我國(guó)《保險(xiǎn)法》仍不完善，國(guó)際慣例不能體現(xiàn)，許多具體案例無(wú)法可依。比如，我國(guó)《保險(xiǎn)法》規(guī)定了重復(fù)保險(xiǎn)的定義和分?jǐn)偡绞剑牵瑢?duì)于重復(fù)保險(xiǎn)的規(guī)定是不完善、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模⑶覍?duì)于被保險(xiǎn)人的索賠沒有提供法律上的依據(jù)。此外，對(duì)于近因原則等國(guó)際慣例也沒有明確的規(guī)定，對(duì)各種不誠(chéng)信行為缺少相關(guān)的懲罰規(guī)定，這些法律漏洞形成了我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的誠(chéng)信問題的一個(gè)很大來(lái)源。我國(guó)對(duì)《保險(xiǎn)法》的執(zhí)法也常常不切合本法，有些執(zhí)法者對(duì)《保險(xiǎn)法》及保險(xiǎn)的相關(guān)概念和原則不清楚，同時(shí)由于《保險(xiǎn)法》的不完善，在具體操作時(shí)常用其他法律條款代替，造成誤判。

(四)國(guó)家信用管理制度體系不完善

國(guó)家信用管理制度體系的不完善，導(dǎo)致誠(chéng)信的保障機(jī)制、懲罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的缺乏。從誠(chéng)信的保障機(jī)制來(lái)看，社會(huì)信用管理體系健全的國(guó)家，會(huì)從制度上保證誠(chéng)實(shí)守信的合法權(quán)益。而目前中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的誠(chéng)信監(jiān)督?jīng)]有完善的相關(guān)法律的強(qiáng)制約束，失信行為的屢禁屢犯也就在所難免。

三、加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信建設(shè)的幾點(diǎn)建議

2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的意見》的出臺(tái)，為我國(guó)保險(xiǎn)企業(yè)的發(fā)展提供了一個(gè)良好的機(jī)遇，與此同時(shí)，當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的誠(chéng)信建設(shè)提出了新的要求與挑戰(zhàn)。

完善誠(chéng)信體系，規(guī)范誠(chéng)信秩序，是當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)體制改革和保險(xiǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的誠(chéng)信建設(shè)要從企業(yè)內(nèi)部和外部各方面著手。

(一)建立和完善信息披露機(jī)制

由于保險(xiǎn)機(jī)制的固有特性，無(wú)論是保險(xiǎn)的買方還是賣方都不可能如愿獲得足夠的信息，這種對(duì)信息占有的不對(duì)稱狀況，很容易被保險(xiǎn)市場(chǎng)參與者所利用，并導(dǎo)致保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的低效率，因此，建立和完善信息披露機(jī)制，使買賣雙方能夠站在同一平臺(tái)上平等、公開地對(duì)話，建立買賣雙方的相互信任顯得尤為重要。此外，建立和完善法律監(jiān)督懲罰機(jī)制，加大失信行為懲罰力度，增加失信成本，也是減少商業(yè)活動(dòng)中誠(chéng)信缺失行為的有效途徑之一。

(二)強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管力度

加強(qiáng)和改善保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管一直是促進(jìn)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)話題，從兩次《保險(xiǎn)法》的修訂都把強(qiáng)化保險(xiǎn)監(jiān)管手段和措施作為一個(gè)重要方面可以看出其在保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展中的重要地位。繼第一次修訂增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)公司在金融機(jī)構(gòu)存款的查詢權(quán)，增加了對(duì)保險(xiǎn)違法行為處罰的措施，加大了懲治力度等規(guī)定后，第二次修訂草案擬增加的監(jiān)管手段和措施主要包括：對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，進(jìn)入涉嫌違法行為場(chǎng)所調(diào)查取證，詢問當(dāng)事人及與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個(gè)人等；與保險(xiǎn)公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)管談話；對(duì)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)等情況的保險(xiǎn)公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員采取通知出境管理機(jī)關(guān)限制其出境、申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)禁止其處分財(cái)產(chǎn)等。只有更加有效的進(jìn)行保險(xiǎn)監(jiān)管，才能使保險(xiǎn)這一社會(huì)的“穩(wěn)定器”更好的發(fā)揮其作用。

(三)提升員工誠(chéng)信服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建保險(xiǎn)業(yè)的誠(chéng)信文化

保險(xiǎn)市場(chǎng)上的各種行為主體應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，重新認(rèn)識(shí)企業(yè)利益、個(gè)人利益與誠(chéng)信的關(guān)系，樹立維護(hù)誠(chéng)信行為的責(zé)任觀。在保險(xiǎn)公司的員工培訓(xùn)及對(duì)保險(xiǎn)人的培訓(xùn)中，應(yīng)重視誠(chéng)信教育，增加誠(chéng)信內(nèi)容，特別是要規(guī)范保險(xiǎn)展業(yè)行為。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要制定并遵守規(guī)范的業(yè)務(wù)程序管理，完善業(yè)務(wù)考核管理辦法。要改進(jìn)、優(yōu)化保險(xiǎn)服務(wù)，及時(shí)兌現(xiàn)理賠承諾。要落實(shí)營(yíng)銷員持證上崗制度，制定從營(yíng)銷員招聘到市場(chǎng)退出的管理辦法。

(四)完善相關(guān)法律制度，加大執(zhí)法力度

要進(jìn)一步完善《保險(xiǎn)法》、《公司法》等法律法規(guī)，充實(shí)保險(xiǎn)誠(chéng)信的具體條款，將保險(xiǎn)人、保險(xiǎn)中介人、投保人、被保險(xiǎn)人等各有關(guān)方面的行為納入相關(guān)法律法規(guī)之中。要加大依法查處各種失信行為的力度，重點(diǎn)是要嚴(yán)厲打擊各種弄虛作假騙保騙賠的行為。

2008年8月1日，國(guó)務(wù)院討論并原則通過了對(duì)《保險(xiǎn)法》的第二次修訂《草案》。草案進(jìn)一步明確了保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)的基本制度和自律規(guī)定作了進(jìn)一步補(bǔ)充、完善，并強(qiáng)化了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和監(jiān)管手段，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。如“不可抗辯條款”的增加，能有效減少保險(xiǎn)人的“逆選擇”現(xiàn)象，有助于解決困擾保險(xiǎn)行業(yè)已久的“投保容易，理賠難”的問題，更加體現(xiàn)保險(xiǎn)的最大誠(chéng)信原則。

(五)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的保險(xiǎn)信用管理體系

第一，要完善保險(xiǎn)企業(yè)信用管理制度，建立了解和評(píng)價(jià)客戶咨信和風(fēng)險(xiǎn)情況的機(jī)制，及時(shí)掌握和制止不誠(chéng)信行為的發(fā)生。第二，要完善保險(xiǎn)信用監(jiān)管機(jī)制，推行違信懲罰制度，增大失信的成本。此外，還要建立和完善保險(xiǎn)人信用管理制度，規(guī)范和約束人的行為。把保險(xiǎn)信用管理制度納入社會(huì)誠(chéng)信體系框架，做到明確目標(biāo)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有效考核考評(píng)，各有關(guān)方面及時(shí)互通信息。

參考文獻(xiàn)：

魏華林，林寶清.保險(xiǎn)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1999.

篇（8）

一、國(guó)外工程保險(xiǎn)通常的險(xiǎn)種設(shè)置

工程保險(xiǎn)主要分為強(qiáng)制性保險(xiǎn)和自愿性保險(xiǎn)。

（一）強(qiáng)制性保險(xiǎn)

這是按照國(guó)家的有關(guān)法律規(guī)定，工程項(xiàng)目當(dāng)事人必須投保的險(xiǎn)種。主要險(xiǎn)種有：

1.建筑工程一切險(xiǎn)。這是對(duì)工程項(xiàng)目提供全面保障的險(xiǎn)種。它既對(duì)施工期間的工程本身、施工機(jī)械、建筑設(shè)備所遭受的損失予以保險(xiǎn)，也對(duì)因施工給第三者造成的人身、財(cái)產(chǎn)傷害承擔(dān)賠償責(zé)任（第三者責(zé)任險(xiǎn)是建筑工程一切險(xiǎn)的附加險(xiǎn)）。被保險(xiǎn)人包括業(yè)主、承包商、分包商、咨詢工程師以及貸款的銀行等。如果被保險(xiǎn)人不止一家，則各家接受賠償?shù)臋?quán)利以不超過對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的的可保利益為限。

這一險(xiǎn)種主要適用于房屋工程和公共工程。其承保范圍包括自然災(zāi)害、意外事故以及人為過失。被保險(xiǎn)人因違章建造或故意破壞、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、戰(zhàn)爭(zhēng)原因所造成的損失，以及保單中規(guī)定應(yīng)由被保險(xiǎn)人自行承擔(dān)的免賠額等除外。保險(xiǎn)期自工程開工或首批投保項(xiàng)目的材料、設(shè)備運(yùn)至工程現(xiàn)場(chǎng)之日起生效，到工程竣工驗(yàn)收合格或保單開列的終止日期結(jié)束。

2.安裝工程一切險(xiǎn)。此險(xiǎn)種適用于以安裝工程為主體的工程項(xiàng)目（土建部分不足總價(jià)20％的，按安裝工程一切險(xiǎn)投保；超過50％的，按建筑工程一切險(xiǎn)投保；在20％~50％之間的，按附帶安裝工程險(xiǎn)的建筑工程一切險(xiǎn)投保），亦附第三者責(zé)任險(xiǎn)。其保險(xiǎn)期自工程開工或首批投保項(xiàng)目所用材料運(yùn)至工程現(xiàn)場(chǎng)之日起生效，到安裝完畢通過驗(yàn)收或保單開列的終止日期結(jié)束。

建筑工程一切險(xiǎn)和安裝工程一切鹼，實(shí)質(zhì)上都是對(duì)業(yè)主的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)均計(jì)人工程成本，最終由業(yè)主承擔(dān)。

3.雇主責(zé)任險(xiǎn)和人身意外傷害險(xiǎn)。雇主責(zé)任險(xiǎn)，是雇主為其雇員辦理的保險(xiǎn)，以保障雇員在受雇期間因工作而遭受意外，導(dǎo)致傷亡或患有職業(yè)病后，將獲得醫(yī)療費(fèi)用、傷亡賠償、工傷假期工資、康復(fù)費(fèi)用以及必要的訴訟費(fèi)用等。多數(shù)國(guó)家雇主責(zé)任險(xiǎn)的特點(diǎn)是：傷害損失由雇主負(fù)擔(dān)，而不以雇主是否有過失為前提；賠付金額不基于實(shí)際損失，而是依據(jù)實(shí)際需要；對(duì)飭殘死亡的賠付以年金形式代替一次性撫恤金；法律強(qiáng)制雇主對(duì)雇員可能遭受的傷害投保，不因雇主破產(chǎn)或停業(yè)而受影響。

人身意外傷害險(xiǎn)與雇主責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)標(biāo)的相同，但兩者之間又有區(qū)別：雇主責(zé)任險(xiǎn)由雇主為雇員投保，保費(fèi)由雇主承擔(dān)；人身意外傷害險(xiǎn)的投保人可以是雇主，也可以是雇員本人。

4.十年責(zé)任險(xiǎn)和兩年責(zé)任險(xiǎn)。此險(xiǎn)種均屬于工程質(zhì)量保險(xiǎn)，主要是針對(duì)工程建成后使用周期長(zhǎng)、承包商流動(dòng)性大的特點(diǎn)而設(shè)立，為合理使用年限內(nèi)工程本身及其他有關(guān)人身財(cái)產(chǎn)提供保障。

5.職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)。在國(guó)外，建筑師、結(jié)構(gòu)工程師、咨詢工程師等專業(yè)人士均要購(gòu)買職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)（亦稱專業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)、職業(yè)賠償保險(xiǎn)或業(yè)務(wù)過失責(zé)任保險(xiǎn)），對(duì)因他們的失誤或疏忽而給業(yè)主或承包商造成的損失，將由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。如美國(guó)，凡需要承擔(dān)職業(yè)責(zé)任的有關(guān)人員，如不參加保險(xiǎn)，就不允許開業(yè)。

職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)可分普通職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)和個(gè)人職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)。前者由單位投保，以在投保單位工作的個(gè)人為保障對(duì)象；后者由個(gè)人投保，以保障投保人自己的職業(yè)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

6.機(jī)動(dòng)車輛險(xiǎn)。該險(xiǎn)的標(biāo)的，除了機(jī)動(dòng)車本身外，還包括第三者責(zé)任險(xiǎn)。承包商必須為事故發(fā)生率高的運(yùn)輸車輛進(jìn)行保險(xiǎn)。

（二）自愿性保險(xiǎn)。

自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)，是指投保人根據(jù)自己的需要自愿參加的保險(xiǎn)。在自愿保險(xiǎn)中，賠付范圍以及保險(xiǎn)條件等均由投保人與保險(xiǎn)人之間根據(jù)訂立的保險(xiǎn)合同加以確定。它的主要險(xiǎn)種有：國(guó)際貨物運(yùn)輸險(xiǎn)，境內(nèi)貨物運(yùn)輸險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，匯率風(fēng)臉保險(xiǎn)，等等。本文不再詳述。

綜上所述，我們不難看出，國(guó)際上工程保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)置科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范、完整，而且保險(xiǎn)程序明確，責(zé)任清晰；業(yè)已發(fā)展和形成了一套較為系統(tǒng)、全面、完整的工程保險(xiǎn)體制與體系。

二、國(guó)內(nèi)工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置現(xiàn)狀及存在問題

目前，我國(guó)正在施行的工程保險(xiǎn)的險(xiǎn)種主要有：建筑工程一切險(xiǎn)、安裝工程一切險(xiǎn)以及建筑職工意外傷害險(xiǎn)三個(gè)險(xiǎn)種。從工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置本身來(lái)看，還存在以下具體問題：

1.保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置空缺斷檔。工程保險(xiǎn)依附于工程本身，工程是分階段按順序進(jìn)行的，客觀上要求工程保險(xiǎn)必須要依據(jù)工程本身分段的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置。由于現(xiàn)階段只是在工程施工階段設(shè)置了三個(gè)險(xiǎn)種，其他階段均未設(shè)置相應(yīng)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，而且保險(xiǎn)條款尚不很完備，因此起不到應(yīng)有的作用。

2.保險(xiǎn)責(zé)任不清，易產(chǎn)生糾紛。保險(xiǎn)組織關(guān)系較為復(fù)雜，有保險(xiǎn)人、投保人、被保險(xiǎn)人和受益人；投保人付保費(fèi)，保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)賠付損失，受益人獲賠償。工程項(xiàng)目由于主體眾多，當(dāng)前險(xiǎn)種單一，每一險(xiǎn)種內(nèi)涉及的被保險(xiǎn)人過多、合同條款過于籠統(tǒng)，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生責(zé)任難以界定、當(dāng)事人相互推諉扯皮現(xiàn)象，給索賠及賠付工作帶來(lái)不應(yīng)有的復(fù)雜與繁瑣，因而影響投保人對(duì)工程保險(xiǎn)的認(rèn)可和信任，最終影響投保率。

3.投保金額、保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)率難以厘定。由于險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不盡合理，使設(shè)置指標(biāo)過于籠統(tǒng)、龐大、復(fù)雜，搜集記錄、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難以獲得和進(jìn)行分析，與之對(duì)應(yīng)的模型、公式無(wú)法確定、定型、定量，從而使保險(xiǎn)費(fèi)率與實(shí)際應(yīng)該發(fā)生值偏差，結(jié)果會(huì)影響投保人和保險(xiǎn)人投保、承保的積極性。

三、根據(jù)國(guó)情，設(shè)計(jì)具有我國(guó)工程保險(xiǎn)特色的險(xiǎn)種

現(xiàn)行的工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置基本上屬于引進(jìn)國(guó)外成熟的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，在實(shí)踐中的確起到了一定的積極示范作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度著眼，工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置既要參照國(guó)外已有的先進(jìn)成熟的經(jīng)驗(yàn)，又要符合我國(guó)現(xiàn)階段工程建設(shè)領(lǐng)域改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，建立有中國(guó)特色的工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置體系。現(xiàn)階段要縮小每一設(shè)置險(xiǎn)種的參與人數(shù)，明確險(xiǎn)種具體內(nèi)容，縮短保期來(lái)應(yīng)對(duì)目前的現(xiàn)實(shí)，以期避免損失、減少事故的發(fā)生。同時(shí)，加快人才的培養(yǎng)和市場(chǎng)的培育，加強(qiáng)法制和配套建設(shè)，盡快與國(guó)際工程保險(xiǎn)市場(chǎng)接軌，使整個(gè)工程保險(xiǎn)事業(yè)健康、快速發(fā)展。

（一）應(yīng)遵循的原則。

設(shè)立工程險(xiǎn)種，筆者認(rèn)為首先要遵循以下幾條原則：

1.工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)、全面的觀點(diǎn)，按工程的特點(diǎn)分階段設(shè)險(xiǎn)。工程項(xiàng)目從決策立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、簽訂合同、施工、竣工投產(chǎn)全過程具有明顯的分階段性，且每一階段都有自己的主要工作內(nèi)容和重點(diǎn)，各階段既相互區(qū)別又密不可分有機(jī)地構(gòu)成一個(gè)工程項(xiàng)目的整體。在項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過程中，各參與主體也是分階段按合同區(qū)間分段介入的，因此，在設(shè)置工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種時(shí)應(yīng)注意這一特點(diǎn)。

2.工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)計(jì)應(yīng)針對(duì)其特殊性，易于責(zé)權(quán)區(qū)分界定，便于賠付與索賠的具體操作。工程保險(xiǎn)承保的風(fēng)險(xiǎn)具有特殊性表現(xiàn)在：（1）工程保險(xiǎn)既承保被保險(xiǎn)人財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)，也承保被保險(xiǎn)人責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；（2）承保的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的中大部分處于裸風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)于抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力大大低于普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的標(biāo)的；（3）工程在施工過程中始終處于工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種的設(shè)置充分考慮這一特殊性，使每一個(gè)險(xiǎn)種所包含的內(nèi)容都應(yīng)十分明確具體，合同條款都應(yīng)清晰明了，責(zé)任易于區(qū)分，權(quán)利簡(jiǎn)單明了。且工程施工是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，各種風(fēng)險(xiǎn)因素錯(cuò)綜復(fù)雜，使風(fēng)險(xiǎn)程度加大。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，處理索賠和賠付時(shí)不扯皮，按事先的約定處理好賠付工作，真正發(fā)揮了工程保險(xiǎn)的積極作用。這樣，投保方得到了相應(yīng)補(bǔ)償，使工程得以順利進(jìn)行；保險(xiǎn)人也因賠付的順利得當(dāng)，而獲得良好的信譽(yù)。

3.工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)要考慮便于保險(xiǎn)指標(biāo)體系的設(shè)置和數(shù)學(xué)模型的建立，便于保險(xiǎn)額、保費(fèi)的科學(xué)統(tǒng)計(jì)、測(cè)算和厘定。工程保險(xiǎn)金額的計(jì)算及保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定一直是困擾工程保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸問題。保額過大，保費(fèi)過高，加大工程成本和投保者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響投保積極性；相反，如果保額和保費(fèi)太低，保險(xiǎn)公司無(wú)利可圖，必然會(huì)影響保險(xiǎn)人從事風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理積極性，被保險(xiǎn)人的利益也無(wú)法得到保障，也就更談不到土程保險(xiǎn)的健康發(fā)展。所以，根據(jù)工程項(xiàng)目所處的地區(qū)環(huán)境特點(diǎn)、投融資渠道、材料價(jià)格供應(yīng)、工程的類型、業(yè)主及承包商的信譽(yù)、承保年限及工程風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理確定工程保險(xiǎn)的指標(biāo)體系，建立科學(xué)又切合實(shí)際的數(shù)學(xué)模型，得出適當(dāng)?shù)谋ｋU(xiǎn)金額和保險(xiǎn)費(fèi)率，以期獲得雙贏效果。

4.工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種的設(shè)置應(yīng)力求每一險(xiǎn)種所涉及的當(dāng)事人少，保期易于劃分。工程建設(shè)過程中涉及主體較多，均可能對(duì)工程項(xiàng)目擁有保險(xiǎn)的可保利益，成為被保險(xiǎn)人。工程保險(xiǎn)的保險(xiǎn)期限一般是根據(jù)工期確定的，往往是幾年，甚至十幾年。保限的起止點(diǎn)也不是一成不變的，而是根據(jù)保險(xiǎn)單的規(guī)定和工程的具體情況確定的。工程保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額在保險(xiǎn)期限內(nèi)是隨著工程建設(shè)的進(jìn)度增長(zhǎng)的。所以，在險(xiǎn)種設(shè)置過程中一定要兼顧這一實(shí)際，力求每一險(xiǎn)種涉及人少，保期劃分清楚。

（二）我國(guó)現(xiàn)階段工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種設(shè)置。

按照建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)保監(jiān)會(huì)的《關(guān)于在我國(guó)建立工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度的若干意見》中“開發(fā)險(xiǎn)種、分類實(shí)施、積極穩(wěn)妥地推行工程保險(xiǎn)制度”的要求和以上險(xiǎn)種設(shè)置的原則，筆者考慮目前我國(guó)工程保險(xiǎn)險(xiǎn)種應(yīng)在工程決策階段設(shè)置：工程咨詢決策險(xiǎn)；工程設(shè)計(jì)階段設(shè)置：工程勘察、設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)；工程招標(biāo)階段設(shè)置：招標(biāo)保證險(xiǎn)；工程施工階段設(shè)置：建筑工程保險(xiǎn)，安裝工程保險(xiǎn)，施工人員人身意外傷害險(xiǎn)，監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)責(zé)任險(xiǎn)；在工程竣工投產(chǎn)階段設(shè)置：工程質(zhì)量保修責(zé)任險(xiǎn)。以上工程保險(xiǎn)的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)均為強(qiáng)制性保險(xiǎn)險(xiǎn)種。這樣設(shè)置險(xiǎn)種，使工程全過程都置身于保險(xiǎn)之中，確保各參與方均有自己投保的險(xiǎn)種，并責(zé)權(quán)明確，簡(jiǎn)便易行，充分保障各階段各方的權(quán)益，真正起到工程保險(xiǎn)的作用。

1.決策責(zé)任險(xiǎn)。該險(xiǎn)種屬于職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，用以保證前期工作的科學(xué)性。保險(xiǎn)的目的在于加強(qiáng)咨詢單位自身的內(nèi)部約束力，并依靠保險(xiǎn)公司相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)進(jìn)行外部制約。

這一險(xiǎn)種的投保人是工程咨詢單位，被保險(xiǎn)人是工程咨詢單位和工程業(yè)主。保險(xiǎn)范圍應(yīng)是：由于咨詢單位自身原因，造成業(yè)主決策失誤而給項(xiàng)目帶來(lái)?yè)p失，應(yīng)予以相應(yīng)賠償。但因工程咨詢單位是以從業(yè)人員的智能和技術(shù)為業(yè)主提供技術(shù)服務(wù)的，一般資產(chǎn)資金較少無(wú)力賠付，必須借助保險(xiǎn)予以保證。其保險(xiǎn)期限通常為項(xiàng)目的建設(shè)期；保險(xiǎn)金額應(yīng)為項(xiàng)目投資估算金額；保險(xiǎn)費(fèi)率也可通過經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)確定。另外由于雇主責(zé)任造成的風(fēng)險(xiǎn)可以免賠或反賠，以維護(hù)咨詢者的聲譽(yù)。

2.勘察、設(shè)計(jì)責(zé)任險(xiǎn)。該險(xiǎn)種屬于職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)。工程勘察設(shè)計(jì)是工程質(zhì)量的根本，雖然在工程實(shí)施前，勘察結(jié)果、設(shè)計(jì)方案或圖紙都應(yīng)交付業(yè)主審核批準(zhǔn)，但由于業(yè)主不具備審核能力，常常任憑勘察、設(shè)計(jì)師“解釋和說明”作出有關(guān)決定。如果勘察有誤，設(shè)計(jì)出現(xiàn)錯(cuò)誤，輕則返工修復(fù)，重則可能導(dǎo)致工程毀損。雖然勘察、設(shè)計(jì)師要為其錯(cuò)誤承擔(dān)法律和民事責(zé)任，但這不能完全抵消業(yè)主遭受的損失。，特別是勘察地質(zhì)情況不實(shí)，設(shè)計(jì)師對(duì)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)資料掌握不準(zhǔn)，作出的施工方案設(shè)計(jì)無(wú)法實(shí)施，到施工時(shí)臨時(shí)修改，從而導(dǎo)致工程延誤，給業(yè)主造成重大損失。

這一險(xiǎn)種的投保人是工程勘察、設(shè)計(jì)人（單位），被保險(xiǎn)人是工程勘察、設(shè)計(jì)單位，工程業(yè)主。保險(xiǎn)范圍應(yīng)是由于勘察、設(shè)計(jì)人員由于疏忽或過失而引發(fā)的工程質(zhì)量事故給業(yè)主和工程造成損失或費(fèi)用，應(yīng)予賠償；但因工程勘察、設(shè)計(jì)單位財(cái)力有限，要通過保險(xiǎn)來(lái)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。其保險(xiǎn)期限與保險(xiǎn)金額可參照決策責(zé)任險(xiǎn)的辦法。

3.投標(biāo)保證險(xiǎn)。招標(biāo)人一般要求投標(biāo)人在投標(biāo)的同時(shí)，提供銀行擔(dān)保或投標(biāo)保證險(xiǎn)保單。保證投標(biāo)人中標(biāo)后履行簽訂合同義務(wù)，否則，由銀行或保險(xiǎn)公司賠償招標(biāo)人因此受到的經(jīng)濟(jì)損失。其保險(xiǎn)金額、費(fèi)率可由招標(biāo)人自定或按慣例執(zhí)行。

4.建筑工程保險(xiǎn)（附第三者責(zé)任險(xiǎn)）。它是針對(duì)工程項(xiàng)目施工階段，即對(duì)工程項(xiàng)目本身、施工機(jī)具或工地設(shè)備所遭受的損失或意外予以賠償，也對(duì)因施工而給第三者造成的物資損失或人員傷亡承擔(dān)賠償責(zé)任。

它與現(xiàn)行的“建筑工程一切險(xiǎn)”相比較有所不同：從被保險(xiǎn)人來(lái)看，它不包括監(jiān)理工程師及與工程有密切關(guān)系的單位或個(gè)人（如貸款銀行或投資人）的投保內(nèi)容；從保險(xiǎn)內(nèi)容和保險(xiǎn)范圍來(lái)看，比建筑工程一切險(xiǎn)要小。它的好處是使保險(xiǎn)責(zé)任內(nèi)容更具體、更明確，保險(xiǎn)費(fèi)模型與費(fèi)率的量化定型更容易。

（1）投保人與被保險(xiǎn)人。建筑工程保險(xiǎn)多數(shù)由承包商負(fù)責(zé)投保，如果承包因故未辦理或拒絕辦理投保，業(yè)主可代為其投保，費(fèi)用由承包商承擔(dān)。如果有分包工程，總包商未曾就分包部分購(gòu)買保險(xiǎn)的話，分包商應(yīng)辦理其承包部分的保險(xiǎn)。

被保險(xiǎn)人主要包括：業(yè)主或工程所有人，總承包商，分包商。

（2）責(zé)任范圍。工程實(shí)體本身即實(shí)施的全部工程（全部存放于工地的為施工所必須的材料），包括安裝工程的建筑項(xiàng)目，如果建筑部分占主導(dǎo)地位（材料設(shè)備價(jià)格或安裝費(fèi)用低于整個(gè)工程造價(jià)的50％，應(yīng)投保建筑工程險(xiǎn)，反之，應(yīng)投保安裝工程險(xiǎn)）；施工用設(shè)施和設(shè)備；施工機(jī)具；場(chǎng)地清理費(fèi)；第三者責(zé)任險(xiǎn)；工地內(nèi)現(xiàn)有的建筑物；由被保險(xiǎn)人看管或監(jiān)護(hù)的停放與工地的財(cái)產(chǎn)等。

（3）保險(xiǎn)期限。建筑工程保險(xiǎn)自工程開工之日或開工之前、工程用料卸放于工地之日開始生效，兩者以先發(fā)生者為準(zhǔn)。保險(xiǎn)終止日應(yīng)為工程竣工驗(yàn)收之日或者保單上列出的終止日，同樣，兩者也以先發(fā)生者為準(zhǔn)。

（4）保險(xiǎn)金額。建筑工程保險(xiǎn)金額按照不同的保險(xiǎn)標(biāo)的確定：合同標(biāo)的工程的保險(xiǎn)金額，包括建筑所需材料設(shè)備費(fèi)、施工費(fèi)、運(yùn)雜費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、稅款等；施工機(jī)具和設(shè)備及臨時(shí)工程；場(chǎng)地清理費(fèi)；第三者責(zé)任的投保金等。

5.安裝工程保險(xiǎn)（附第三者責(zé)任險(xiǎn)）。它屬于技術(shù)險(xiǎn)種，主要適用于安裝工程的各種機(jī)器、設(shè)備、儲(chǔ)油罐、鋼結(jié)構(gòu)、起重機(jī)、吊車以及飲食機(jī)械工程因素的各種建造工程。

（1）投保人與被保險(xiǎn)人。投保人應(yīng)該是承包商，業(yè)主只是在承包商未投保的情況下代其投保，費(fèi)用由承包商承擔(dān)。

被保險(xiǎn)人：業(yè)主或工程所有人、制造商或供應(yīng)商、待安裝構(gòu)件的買主。

（2）責(zé)任范圍。凡屬安裝工程合同內(nèi)要求安裝的機(jī)器、設(shè)備、裝置、材料以及相應(yīng)的臨時(shí)設(shè)施；承包商為安裝工程所使用的機(jī)器設(shè)備；在安裝工程項(xiàng)目?jī)?nèi)的土木建筑工程，不超過總價(jià)20％（如廠房、倉(cāng)庫(kù)、宿舍等），按安裝工程保險(xiǎn)投保，介于20％和50％之間，按建筑險(xiǎn)投保，超過50％，則買建筑工程保險(xiǎn)；場(chǎng)地清理費(fèi)；業(yè)主或承包商在工地上的其他財(cái)產(chǎn)。

（3）保險(xiǎn)期限。安裝工程保險(xiǎn)在保單列明前提下，自投保工程動(dòng)工日或第一批被保險(xiǎn)項(xiàng)目被卸到施工地點(diǎn)時(shí)，保險(xiǎn)責(zé)任即行開始。

（4）保險(xiǎn)金額。安裝工程保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額包括物質(zhì)損失和第三者責(zé)任的大部分。如果投保的安裝工程包括土建部分，其保額應(yīng)為安裝完成時(shí)的總價(jià)值（包括運(yùn)費(fèi)、安裝費(fèi)、關(guān)稅等），若不包括土建部分，則設(shè)備購(gòu)貨合同價(jià)和安裝合同價(jià)加各種費(fèi)用之和為保額；安裝建筑用機(jī)器、設(shè)備、裝置應(yīng)按安裝價(jià)值確定保額。第三者責(zé)任的賠償限額按危險(xiǎn)程度由保險(xiǎn)雙方商定。通常對(duì)物質(zhì)標(biāo)的的部分的保額先按安裝工程完工時(shí)的估定總價(jià)值暫定，到工程完工時(shí)再根據(jù)最后建成價(jià)格調(diào)整。

保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)開工之日起至合同竣工之日止，因故推延工期的，必須辦理保險(xiǎn)順延手續(xù)。

6.工程監(jiān)理責(zé)任險(xiǎn)。它屬于職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，是為工程監(jiān)理單位因工作失誤或者疏忽而設(shè)立的保險(xiǎn)。對(duì)于投保單位，因其工作失誤或者疏忽而給業(yè)主或者承包商等造成的損失，將由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。目的是要通過研究制定科學(xué)合理的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)條款，促進(jìn)工程監(jiān)理單位加強(qiáng)內(nèi)部管理，開展培訓(xùn)和工程風(fēng)險(xiǎn)咨詢，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，努力提高服務(wù)水平。

職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)可分為年保和單項(xiàng)工程投保。年保是指對(duì)投保單位在保險(xiǎn)期限內(nèi)所有完成監(jiān)理的工程，在一年內(nèi)的保險(xiǎn)期內(nèi)，因監(jiān)理原因發(fā)生的損失負(fù)責(zé)賠償；單項(xiàng)工程投保是指對(duì)所投保的單項(xiàng)工程在規(guī)定年限內(nèi)因監(jiān)理原因發(fā)生的損失負(fù)責(zé)賠償。監(jiān)理的投保方式可按年保，也可按單項(xiàng)工程投保。

篇（9）

“讀圖時(shí)代”是一個(gè)當(dāng)前具有代表性的觀點(diǎn)，基本含義就是都市類報(bào)紙應(yīng)該增加新聞圖片的比重，由以文字報(bào)道為主轉(zhuǎn)為以圖片報(bào)道為主，采用圖片來(lái)作為信息的主要載體，更主要的是將圖片作為“賣點(diǎn)”來(lái)吸引讀者。即“讀圖時(shí)代到來(lái)的突出標(biāo)志，就是圖片報(bào)道需求量迅速增大，這種市場(chǎng)需求的巨大力量必然催生各方協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的大圖片采編格局的出現(xiàn)。”[1]并且有北京的《競(jìng)報(bào)》等報(bào)紙明確提出了“圖片報(bào)”的辦報(bào)理念與實(shí)踐。

“讀圖時(shí)代”最核心的證據(jù)有兩點(diǎn)。一是當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入了快速閱讀的時(shí)代，而圖片是適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變的最好版面元素；二是報(bào)紙要在眾多競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手中吸引讀者，讓讀者在短時(shí)間內(nèi)作出看哪份報(bào)紙的取舍，圖片是唯一的答案。也就是“充分發(fā)揮圖片的視覺效應(yīng)，用圖片來(lái)吸引公眾的‘眼球’，‘吊’住讀者的‘胃口’。”[2]

這里就提出了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題：圖片在都市類報(bào)紙的版面元素中起到怎么樣的視角效果？或者更直接地說：圖片是否是報(bào)紙的首要版面閱讀元素？這個(gè)問題到目前為止還沒有文獻(xiàn)作過真正的實(shí)證分析，所有的論斷都是建立在個(gè)人的感覺基礎(chǔ)之上的。這種個(gè)人感覺影響著具體的報(bào)紙編輯工作，并且可能產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。

由此，本文就對(duì)這一問題作一實(shí)證論述。本次論述的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是四次不同城市的大規(guī)模讀者調(diào)查，分別是：2002年8月的《成都商報(bào)》讀者調(diào)查，2004年7月和2005年7月的兩次重慶城區(qū)報(bào)紙讀者調(diào)查，2006年1月的泉州城區(qū)讀者調(diào)查。[3]

二、報(bào)紙首要的版面閱讀元素是標(biāo)題，而不是圖片

在三個(gè)城市的四次讀者調(diào)查中都設(shè)置了同樣的問題：“當(dāng)您翻到一個(gè)要閱讀的版面時(shí)，通常您首先看的是：圖片、標(biāo)題、直接找到要閱讀的欄目文字內(nèi)容？”。對(duì)四次讀者調(diào)查的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，結(jié)果非常的接近，即首先閱讀標(biāo)題的占了三分之二以上的比例，而圖片只有一成左右的比例。

也就是說，標(biāo)題是讀者首先閱讀的版面要素，是吸引眼球的第一視角元素，而不是通常認(rèn)為的是圖片。從這個(gè)角度來(lái)看，與其說當(dāng)前進(jìn)入了“讀圖時(shí)代”，不如說是進(jìn)入了“讀標(biāo)題時(shí)代”更確切。具體數(shù)據(jù)參見下面各圖。

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三、選擇圖片讀者有年輕化的特點(diǎn)

下面分析閱讀圖片讀者的構(gòu)成情況，以成都的調(diào)查為例來(lái)看。將閱讀的版面元素變?yōu)樘摂M變量（圖片為1，標(biāo)題、文字為0），并分析年齡、性別、收入、學(xué)歷等人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)對(duì)圖片選擇的影響發(fā)現(xiàn)，只有年齡有顯著性。具體回歸分析結(jié)果如下：

進(jìn)一步分析圖片讀者的年齡段分布情況發(fā)現(xiàn)，在首先閱讀圖片的這部分讀者中，三十歲以下比例不但明顯高過了總體的比例，而且還遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于30歲及以上的比例，年輕化現(xiàn)象很突出。圖片標(biāo)題直接找到要閱讀的欄目總體

30歲以下5532.7130.8834.32

30歲及以上4567.2969.1265.68

合計(jì)100.00100.00100.00100.00

對(duì)比另外兩地的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在重慶的情況與成都一樣，首先閱讀圖片的讀者中有年輕化的趨向，但在泉州這些變量都沒有顯著性。

四、圖片與標(biāo)題的版面構(gòu)成關(guān)系

首先，我們需要厘清一個(gè)觀念——圖片不是報(bào)紙的第一閱讀元素，標(biāo)題才是報(bào)紙真正的第一閱讀元素。一直以來(lái)無(wú)論業(yè)界還是學(xué)界，似乎都認(rèn)為圖片是報(bào)紙讀者首先閱讀的版面元素，尤其在當(dāng)前這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，圖片應(yīng)該成為吸引眼球的關(guān)鍵。這種觀念的錯(cuò)誤之處在于一直只是停留在一種個(gè)人想象的層面，沒有作現(xiàn)實(shí)的論證。雖然首先閱讀圖片的讀者年輕化特點(diǎn)比較顯著，但要作為吸引眼球的元素，與標(biāo)題相比，在總的規(guī)模上還太小，不構(gòu)成市場(chǎng)價(jià)值。

其次，標(biāo)題作為報(bào)紙版面的第一閱讀要素并不是某一個(gè)地區(qū)或某一個(gè)城市的特有現(xiàn)象，也不是某一段時(shí)間的特有現(xiàn)象，而是一種普遍的現(xiàn)象。從本次考察的四次調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，2002年到2006年的數(shù)據(jù)都是基本一致的結(jié)果，西部城市和東部城市都是一樣的情況，即使在同一城市連續(xù)兩年的調(diào)查結(jié)果也基本一致。從讀者首先閱讀的版面元素角度來(lái)說，報(bào)紙其實(shí)是進(jìn)入了“讀標(biāo)題時(shí)代”。

第三，既然標(biāo)題是報(bào)紙版面的第一閱讀要素，是不是就可以說圖片在報(bào)紙版面的構(gòu)成元素中作用不大了呢？其實(shí)，標(biāo)題和圖片的關(guān)系不是一種并時(shí)性的大小關(guān)系，而是一種閱讀的先后關(guān)系。標(biāo)題是吸引讀者的第一要素，但接下來(lái)讀者需要深入獲取信息時(shí)，就需要具體的文字、圖片等來(lái)提供。與文字相比，圖片在提供這些具體信息上面有優(yōu)勢(shì)的一面，如形象生動(dòng)、簡(jiǎn)潔明了、有具象的感染力，還能夠使版面的元素構(gòu)成豐富等。所以，圖片其實(shí)是版面構(gòu)成中的具體信息提供者，而不是扮演信息的“櫥窗”作用，圖片的功能與內(nèi)容文字是一樣的。

第四，標(biāo)題是版面元素的第一閱讀要素，是扮演信息內(nèi)容的“櫥窗”角色，標(biāo)題的制作就非常的重要。標(biāo)題從哪個(gè)角度切入、著重在哪個(gè)新聞點(diǎn)等都影響著新聞內(nèi)容的具體閱讀率高低，影響著報(bào)紙對(duì)讀者的吸引力。喻國(guó)明教授曾把讀者買報(bào)的過程描述為“五步三秒”。即讀者路經(jīng)報(bào)攤的一剎那，他的選擇時(shí)間為五步三秒。從本研究的數(shù)據(jù)來(lái)看，購(gòu)報(bào)者要產(chǎn)生的“五步三秒”效應(yīng)，很大程度上就取決于報(bào)紙標(biāo)題的吸引力大小。

在重慶、北京、泉州等不同城市的調(diào)查都發(fā)現(xiàn)，同一類型的新聞內(nèi)容，標(biāo)題的處理方式不一樣，讀者的閱讀率大小差異就很明顯。即使是同樣的一個(gè)消息來(lái)源，處理成不同切入角度的標(biāo)題，最后的讀者閱讀率差異也是非常大。對(duì)于標(biāo)題來(lái)說，這就是如何找到新聞“賣點(diǎn)”的問題，如何針對(duì)不同的新聞?lì)悇e來(lái)進(jìn)行處理。具體來(lái)說，高閱讀率內(nèi)容的標(biāo)題該怎么處理，低閱讀率內(nèi)容的新聞標(biāo)題該如何處理等？特別是低閱讀率內(nèi)容的標(biāo)題處理，往往是贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，從哪個(gè)點(diǎn)切入、如何切入？——實(shí)際上這就是應(yīng)該有什么樣的市場(chǎng)新聞?dòng)^念來(lái)處理稿件的問題，或者說有什么樣的編輯思路的問題。更進(jìn)一步來(lái)說，就是在市場(chǎng)取向的編輯思路指導(dǎo)下，能否找到讀者市場(chǎng)中的一些有效的編輯規(guī)律是競(jìng)爭(zhēng)的核心。如，在一家報(bào)紙的研究中我發(fā)現(xiàn)了提高低閱讀率內(nèi)容的“嫁接”、“多點(diǎn)支撐”等多種方法，并在后續(xù)研究中作了多次驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)能夠有效提高低閱讀率內(nèi)容的閱讀水平。這樣處理才能充分發(fā)揮標(biāo)題吸引眼球的效力。

注釋：

篇（10）

(一)經(jīng)濟(jì)性風(fēng)險(xiǎn)因素

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡風(fēng)險(xiǎn)因素。現(xiàn)有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度衍化而來(lái)的，最初針對(duì)的目標(biāo)群體主要是國(guó)有企業(yè)及集體企業(yè)中具有正式職業(yè)身份的人群，實(shí)行企業(yè)單方繳費(fèi)制，按照現(xiàn)收現(xiàn)付制模式對(duì)賬戶資金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。但是近年來(lái)，隨著農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員以及個(gè)體工商戶及其雇工等非正式職業(yè)群體的不斷加入，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡、養(yǎng)老金水平差距較大以及養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)不明確等問題變得越來(lái)越嚴(yán)重，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。根據(jù)蔣云赟等學(xué)者的預(yù)測(cè)，如果維持現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變的話，該體系將很快無(wú)法實(shí)現(xiàn)代際收支平衡。制度管理與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)因素。由于目前養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌尚未完全實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)營(yíng)權(quán)主要掌握在地方政府手中。這種屬地化的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)模式已經(jīng)導(dǎo)致管理體制不順暢，制度運(yùn)營(yíng)效率低下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道比較單一，投資回報(bào)率整體偏低。2013年全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理的基金資產(chǎn)總額高達(dá)12415．64億元，但基金權(quán)益投資收益率僅有5．54%，養(yǎng)老金投資主要流向銀行存款、債券、信托投資等相對(duì)比較保守的領(lǐng)域，導(dǎo)致資金增值保值能力普遍偏低。此外，在屬地化管理模式下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢、制度標(biāo)準(zhǔn)分割以及養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放程度低等問題十分突出，使得參保人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)服務(wù)指標(biāo)的滿意度與總體的滿意度水平都很低。如果按照世界銀行建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度評(píng)價(jià)體系來(lái)衡量的話，在制度覆蓋廣泛性、可負(fù)擔(dān)性、充足性和公平性等多個(gè)方面，現(xiàn)行制度已經(jīng)不能滿足可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)因素

人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)因素。按照聯(lián)合國(guó)確立的人口老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)早在2000年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。2013年中國(guó)老齡人口已經(jīng)突破2．02億，老齡化水平達(dá)到14．8%。《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)60歲以上老年人口的規(guī)模將達(dá)到2．48億，人口老齡化水平將升至17．17%;2050年時(shí)老年人口規(guī)模將達(dá)到4億，人口老齡化水平至少將達(dá)到30%。人口老齡化水平風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響是十分深刻而久遠(yuǎn)的，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一，較高的老齡化水平將使現(xiàn)有代際間養(yǎng)老資源交換平衡關(guān)系發(fā)生斷裂。維持代際間養(yǎng)老資源交換平衡關(guān)系的一個(gè)重要條件是保持代際間人口比例的協(xié)調(diào)性。但是在人口老齡化水平持續(xù)上升的情形下，代際間人口比例關(guān)系正在被打破。2005年中國(guó)城鎮(zhèn)老年人口贍養(yǎng)率為26．2%，2013年已經(jīng)上升至33．19%，黑龍江等省份甚至已經(jīng)高達(dá)63．24%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際通行的25%贍養(yǎng)代際平衡臨界點(diǎn)。如果繼續(xù)維持當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式與繳費(fèi)比例不變的話，當(dāng)代人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)勢(shì)必會(huì)被極大地增加。第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡狀況將進(jìn)一步加劇。根據(jù)馬駿等學(xué)者的測(cè)算，在人口老齡化水平持續(xù)提高的背景下，2030年中國(guó)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68．2萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的38．7%。第三，養(yǎng)老金替代率水平將持續(xù)下降。如果保持當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)率水平基本不變的話，人口老齡化水平的上升將會(huì)使領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)急劇膨脹，導(dǎo)致養(yǎng)老金支出規(guī)模不斷加大，養(yǎng)老金替代率水平持續(xù)下降。社會(huì)階層分化風(fēng)險(xiǎn)因素。自1980年代中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，社會(huì)階層分化狀況越來(lái)越嚴(yán)重。仇立平將中國(guó)現(xiàn)有社會(huì)階層劃分為勞動(dòng)階級(jí)(即工人和農(nóng)民)、資本所有者階級(jí)、專業(yè)技術(shù)人員階級(jí)及管理者階級(jí)。社會(huì)階層分化加劇了各個(gè)階層在養(yǎng)老資源占有方面的不均衡狀況，進(jìn)而使各個(gè)階層在享受養(yǎng)老保障待遇方面的差別更加顯著，導(dǎo)致制度的不公平性更加突出。總體上講，當(dāng)前中國(guó)公務(wù)員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休人員享受著比較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，退休后可以獲得大約相當(dāng)于原工資水平80～90%左右的退休金，足以維持比較體面的生活。而企業(yè)職工退休后僅能獲得相當(dāng)于原工資水平50～70%左右的退休金。由于企業(yè)職工的工資基數(shù)本來(lái)就比較低，因此他們領(lǐng)取的退休金數(shù)額也比較低，對(duì)很多退休職工來(lái)說僅能維持基本的生存需要，很難滿足較高層次的生活需求，這種狀況將對(duì)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性產(chǎn)生比較負(fù)面的影響。社會(huì)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)因素。社會(huì)流動(dòng)是指不同社會(huì)階層、不同社會(huì)群體及不同職業(yè)人群之間的轉(zhuǎn)化。中國(guó)當(dāng)前社會(huì)流動(dòng)的最顯著特征是農(nóng)業(yè)從業(yè)者向城市從業(yè)者身份的轉(zhuǎn)化。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)字，中國(guó)在1982年到2000年的18年間，有大約2.0657億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力遷移到城市。2008年全國(guó)農(nóng)民工總量為2.2542億，2012年末已經(jīng)超過2．6億，但參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅有4543萬(wàn)。農(nóng)民工階層的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題也因此成為全社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。將農(nóng)民工等群體納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系已經(jīng)成為解決他們養(yǎng)老問題的重要途徑。但由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高、繳費(fèi)期限長(zhǎng)等問題，與農(nóng)民工等非正式職業(yè)群體的實(shí)際收入狀況尚有一定差距，導(dǎo)致大量農(nóng)民工群體仍然被排除在制度之外，成為游離于正式制度之外的弱勢(shì)社會(huì)群體。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)因素。社會(huì)結(jié)構(gòu)是指某個(gè)地區(qū)或國(guó)家的社會(huì)成員在資源占有、組織方式及關(guān)系格局等方面的基本狀況。社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域變革的重要內(nèi)容，包括生產(chǎn)組織形式、社會(huì)心態(tài)、社會(huì)意識(shí)形態(tài)、人們的價(jià)值觀念及行為等多個(gè)方面。陸學(xué)藝等指出，中國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期———從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)化，從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)化，從封閉半封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)化。受家庭結(jié)構(gòu)小型化及少子女化等因素的影響，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)趨于瓦解。全國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，2010年中國(guó)平均家庭人口規(guī)模僅有3．10人，比第五次人口普查時(shí)少了0．34人，而當(dāng)年離開戶籍登記地半年以上的人口已經(jīng)達(dá)到了2.6139億。家庭規(guī)模的縮小和人口流動(dòng)速度的加快已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式產(chǎn)生了比較負(fù)面的影響。社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)取代家庭養(yǎng)老已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在這種狀況下，如何為失去家庭養(yǎng)老保障的人群提供社會(huì)化養(yǎng)老保障已經(jīng)成為當(dāng)前制度所必須面對(duì)的重要風(fēng)險(xiǎn)問題。

二、風(fēng)險(xiǎn)成因分析

中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)因素產(chǎn)生的過程，事實(shí)上就是制度隨著外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件的變化而不斷變化的過程，也是各個(gè)利益相關(guān)者群體相互博弈的過程。本文對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)問題根源的分析，主要從宏觀和微觀兩個(gè)層面展開。宏觀層面以社會(huì)文化環(huán)境分析為主，微觀層面主要以利益相關(guān)者之間的互動(dòng)關(guān)系分析為主。在制度實(shí)施過程中，至少存在著參保職工、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、政府管理者、社區(qū)組織、醫(yī)院及媒體等多個(gè)利益相關(guān)者群體。依據(jù)不同群體與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間關(guān)系的密切程度，我們可以將其劃分為直接利益相關(guān)者群體和間接利益相關(guān)者群體兩類。其中，直接利益相關(guān)者群體主要包括政府、企業(yè)和參保職工等社會(huì)群體，間接利益相關(guān)者群體主要包括社區(qū)組織、與制度實(shí)施產(chǎn)生間接關(guān)系的群體。本文在微觀層面的分析中主要選擇與制度實(shí)施利益關(guān)系最為密切、影響范圍及程度最為深刻的政府、企業(yè)和參保者等群體進(jìn)行分析，以此來(lái)探討?zhàn)B老保險(xiǎn)利益相關(guān)者之間的互動(dòng)關(guān)系。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與社會(huì)文化環(huán)境的不協(xié)調(diào)性

社會(huì)文化環(huán)境是影響城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要因素。諾斯指出，任何制度的產(chǎn)生及發(fā)展都與社會(huì)文化觀念之間存在密切關(guān)系，特定的社會(huì)文化環(huán)境是制度賴以存在的基本條件，能夠通過影響人們的內(nèi)在認(rèn)知體系及社會(huì)認(rèn)知氛圍而對(duì)制度的形成產(chǎn)生推動(dòng)或制約作用，制度規(guī)則的形成過程實(shí)際上就是人們適應(yīng)文化傳統(tǒng)進(jìn)而形成行為規(guī)范的過程。當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與所處的環(huán)境相匹配并且能夠與利益相關(guān)者群體形成良好互動(dòng)關(guān)系時(shí)，制度就能夠發(fā)揮最大效用。相反，當(dāng)制度與社會(huì)文化環(huán)境不相適應(yīng)時(shí)，制度的有效性就會(huì)受到影響。長(zhǎng)期以來(lái)，以地緣和血緣關(guān)系為紐帶建立起來(lái)的家庭養(yǎng)老模式一直是中國(guó)國(guó)民解決養(yǎng)老問題的主要途徑。這一模式與中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)大體上是相匹配的，“忠”、“孝”等倫理觀念的存在是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式能夠延續(xù)的重要文化基礎(chǔ)，老年一代對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)分配和處置權(quán)的控制是其社會(huì)條件，代際間人口比例的基本協(xié)調(diào)是重要的人口條件。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的情形下，制度與社會(huì)文化環(huán)境的不兼容性日漸突出，導(dǎo)致制度的有效性和公平性受到很大程度的影響，各種風(fēng)險(xiǎn)問題也不斷出現(xiàn)。

(二)政府責(zé)任的缺位

由于存在市場(chǎng)失靈、信息不對(duì)稱和個(gè)人短視等外部性問題，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的干預(yù)顯得極為必要。從政治角度來(lái)看，政府通過構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于縮小社會(huì)各階層間的收入差距，緩解社會(huì)矛盾，進(jìn)而維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。從社會(huì)角度來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施有利于政府維護(hù)社會(huì)和諧的局面，形成良好的社會(huì)秩序。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，政府通過對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的控制能夠有效地干預(yù)資本市場(chǎng)，調(diào)節(jié)資本市場(chǎng)規(guī)模，進(jìn)而保持并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中經(jīng)濟(jì)方面的責(zé)任主要包括財(cái)政支付責(zé)任和運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任兩方面。在財(cái)政責(zé)任方面，政府不僅要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)責(zé)任，而且還要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡兜底責(zé)任。由于政府未能及時(shí)承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)型的巨大成本和個(gè)人賬戶債務(wù)問題，導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口越來(lái)越大。根據(jù)《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》的預(yù)測(cè)，2013年中國(guó)養(yǎng)老金的缺口已經(jīng)高達(dá)18．3萬(wàn)億元。雖然近年來(lái)各級(jí)政府加大了對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼，從2010年的1954億元增加到2012年的12526億元，但是與當(dāng)前巨大的養(yǎng)老金缺口相比，仍微不足道。在基金運(yùn)營(yíng)管理方面，由于政府未能及時(shí)制定有效的全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理運(yùn)營(yíng)規(guī)則，導(dǎo)致由各個(gè)地方政府所掌握的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)效率整體偏低。在中央政府層面，中國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要管理及運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金資產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和托管。由于投資渠道比較單一，投資方式相對(duì)簡(jiǎn)單，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率整體上偏低，政府需要不斷優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)與比例，以此來(lái)提高整體投資回報(bào)水平。

(三)企業(yè)的“理性”決策

企業(yè)是制度執(zhí)行的目標(biāo)對(duì)象之一，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)方及接受方，制度的實(shí)施只有在得到企業(yè)配合的前提下，才能得以順利進(jìn)行。企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。首先，企業(yè)通過參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既履行了應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任，也樹立了良好的外部形象，有利于增加社會(huì)聲譽(yù)度，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。其次，企業(yè)通過構(gòu)建職工退休養(yǎng)老保障機(jī)制，有助于提高退休職工的生活質(zhì)量，滿足職工的多層次需求，使他們獲得心理上的穩(wěn)定感和安全感，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的歸屬感，從而產(chǎn)生強(qiáng)大的工作動(dòng)力，提高生產(chǎn)效率。然而，在制度實(shí)施過程中，由于各種類型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、利潤(rùn)水平以及職工工資水平差距比較大，基于理性人“利益最大化”的考量，不同企業(yè)往往會(huì)選擇不同的策略來(lái)參與制度。對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)效益較好、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕的企業(yè)，尤其是壟斷型國(guó)有企業(yè)來(lái)說，往往會(huì)按照養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的最高標(biāo)準(zhǔn)，即按照當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的300%繳費(fèi)。而對(duì)于那些在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位、雇傭較多青壯年勞動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)效益較差、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較重的加工制造類中小私營(yíng)企業(yè)來(lái)說，因過高的繳費(fèi)會(huì)增加企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，他們往往會(huì)選擇按照最低標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平的60%進(jìn)行繳費(fèi)，甚至還會(huì)采取少報(bào)瞞報(bào)職工人數(shù)、減少繳費(fèi)工資基數(shù)等方法來(lái)降低企業(yè)成本，這就使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)功能被極大地降低，制度公平性目標(biāo)受到很大影響。

(四)參保者的逆向選擇

企業(yè)職工是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最直接的參與者，他們持續(xù)的繳費(fèi)責(zé)任是制度得以延續(xù)的基本條件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施有利于以大數(shù)法則形式解決職工個(gè)體退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，保障參保者的老年生活質(zhì)量。但從短期來(lái)看，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施可能會(huì)對(duì)其當(dāng)前利益造成一定的負(fù)面影響，導(dǎo)致逆向選擇問題的產(chǎn)生。中國(guó)目前確立的企業(yè)職工繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為本人基本工資的8%，如果加上醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等其他社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)項(xiàng)目，職工個(gè)人社會(huì)保障綜合繳費(fèi)水平將超過其基本工資的16%，這在一定程度上降低了他們的當(dāng)前工資收入水平。對(duì)于那些工資基數(shù)比較低、自我保障能力較弱的職工來(lái)說，當(dāng)收入水平的降低影響到當(dāng)前生活質(zhì)量時(shí)，他們往往會(huì)通過逃費(fèi)、減少繳費(fèi)，或者選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式來(lái)規(guī)避制度。而那些工資收入比較高、自我保障能力比較強(qiáng)的職工則傾向于選擇最高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)是保障社會(huì)弱勢(shì)群體的養(yǎng)老能力，這一逆向選擇會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老資源分配不公，削弱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入再分配能力，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，加大社會(huì)整體的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)防范措施及政策建議

總體來(lái)講，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)以維護(hù)社會(huì)公平與正義為目標(biāo)的基本社會(huì)制度，較好地反映了權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的目標(biāo)理念，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)企業(yè)職工生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的責(zé)任，與利益相關(guān)者群體間形成了比較良性的互動(dòng)關(guān)系，能夠?yàn)槠髽I(yè)退休職工提供基本的生活保障。強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)問題的研究，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從目的論視角來(lái)看，通過全面、系統(tǒng)地對(duì)影響制度運(yùn)行的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別與判斷，有助于政府及時(shí)了解制度實(shí)施對(duì)利益相關(guān)者群體如個(gè)人、家庭、企業(yè)以及社區(qū)等所產(chǎn)生的影響，制定更加科學(xué)、合理的政策，提高政治決策的民主程度。從沖突論視角來(lái)講，由于風(fēng)險(xiǎn)具有正、反兩個(gè)方面的功能，通過對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)問題的分析，能夠幫助政策制定者及時(shí)發(fā)現(xiàn)并識(shí)別制度潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而強(qiáng)化并鞏固其正功能，減弱或消除其負(fù)功能。就目前而言，政府應(yīng)從以下五個(gè)方面著手來(lái)提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

1.強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)資源分配的均等性。

政府要持續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍，維護(hù)所有利益相關(guān)者群體平等參與制度的機(jī)會(huì);要不斷地縮小不同職業(yè)群體、不同類型企業(yè)職工在享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面的差距。同時(shí)，還要順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)階層分化的新形勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整參保條件和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)民工等新的社會(huì)群體納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，保障其平等地享有養(yǎng)老資源的權(quán)利。

2.盡早構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系。

為應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都為企業(yè)職工建立了多層次的養(yǎng)老保障體系。例如，英國(guó)為企業(yè)職工建立起由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)等構(gòu)成的“三層次”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，日本建立了“國(guó)民年金”與“共濟(jì)年金”相結(jié)合的雙層養(yǎng)老保障機(jī)制。我們應(yīng)不斷完善現(xiàn)有“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范和稅收優(yōu)惠政策，以推動(dòng)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的快速可持續(xù)發(fā)展。

3.強(qiáng)化政府財(cái)政和監(jiān)管責(zé)任。

各級(jí)政府應(yīng)持續(xù)不斷地增加對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金投入，并積極引入社會(huì)力量參與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。同時(shí)，政府應(yīng)充分拓展養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道，積極發(fā)揮慈善事業(yè)、彩票事業(yè)等方面的籌資功能，拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，并且要大力鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。

4.加快養(yǎng)老保險(xiǎn)法律規(guī)范建設(shè)。

要在引導(dǎo)人們的養(yǎng)老行為從倫理道德等非制度性規(guī)范向法律、法規(guī)等正式制度規(guī)范轉(zhuǎn)變的同時(shí)，高度重視傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老等非正式養(yǎng)老方式的功能與作用。加緊頒布《老年人權(quán)益保護(hù)法》等法規(guī)，從法律層面確立老年人在家庭與社會(huì)中的合法地位，切實(shí)維護(hù)他們的養(yǎng)老權(quán)益。