序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇基金監(jiān)管的原則范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

金融監(jiān)管是金融監(jiān)督管理的簡(jiǎn)稱，是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用公權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融活動(dòng)進(jìn)行直接限制和約束的一系列行為的總稱。而金融監(jiān)管法則是調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。根據(jù)我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制，我國(guó)金融監(jiān)管法包括銀行業(yè)監(jiān)管法、證券業(yè)監(jiān)管法和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管法等。金融監(jiān)管法在整個(gè)金融法律體系中處于重要的基礎(chǔ)地位，是規(guī)制整個(gè)金融市場(chǎng)的最有力工具。進(jìn)行金融監(jiān)管可以防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融安全和債權(quán)人利益。進(jìn)行金融監(jiān)管是維護(hù)金融秩序、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高金融效率的要求。金融監(jiān)管法作為金融法的重要組成部分，它的制定和實(shí)施有利于確保金融監(jiān)管行為適時(shí)、適度、規(guī)范進(jìn)行，防止監(jiān)管過(guò)度和不足等“失靈”現(xiàn)象，保護(hù)金融市場(chǎng)秩序和金融運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的理念和目標(biāo)。 

二、金融監(jiān)管法基本原則 

金融監(jiān)管法的基本原則是指金融監(jiān)管法所確認(rèn)并反映金融監(jiān)管法本質(zhì)和特征，其效力貫穿于金融監(jiān)管法律規(guī)范之中，對(duì)金融監(jiān)管法律規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。金融監(jiān)管法的基本原則貫穿于金融監(jiān)管法的始終，充分體現(xiàn)了其法律目的和根本價(jià)值，反映了金融監(jiān)管法所調(diào)整的金融監(jiān)管關(guān)系的客觀要求，并對(duì)這種關(guān)系的各方面和全過(guò)程都具有普遍意義的基本準(zhǔn)則和指導(dǎo)思想。另外，金融監(jiān)管法的基本原則還具有彌補(bǔ)金融監(jiān)管法律空白的重要作用。因此，更值得我們加以研究。金融法的基本原則在不同性質(zhì)的國(guó)家有所不同，在同一國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期也會(huì)有別。它往往與一國(guó)某一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貨幣金融政策目標(biāo)等密切相關(guān)，是一國(guó)特定的經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境在法律上的反映。 

我國(guó)對(duì)金融監(jiān)管法的基本原則并沒(méi)有統(tǒng)一的定論，說(shuō)法不一，但是根據(jù)金融監(jiān)管法在金融體系中所起的作用和金融監(jiān)管法的立法目的和根本價(jià)值，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國(guó)人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》以及巴塞爾《有效銀行監(jiān)管核心原則》，以下介紹我國(guó)金融監(jiān)管法應(yīng)遵循的六項(xiàng)基本原則： 

（一）依法監(jiān)管原則 

依法統(tǒng)一監(jiān)管是憲法依法治國(guó)理念和行政法依法行政原則在金融監(jiān)管法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。所謂依法監(jiān)管，就是監(jiān)管法定，是指金融監(jiān)管活動(dòng)必須依照法律規(guī)定。依法監(jiān)管包括監(jiān)管主體的法定性、監(jiān)管內(nèi)容的法定性﹑監(jiān)管程序的法定性和監(jiān)管權(quán)力的法定性等。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的原則。”《證券法》第七條與《保險(xiǎn)法》第九條也分別規(guī)定，“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。依法監(jiān)管原則要求合法的金融監(jiān)管主體利用合法的監(jiān)管職權(quán)，遵照法定的程序進(jìn)行法定的監(jiān)管行為。該原則具體包括以下內(nèi)容： 第一，所有金融機(jī)構(gòu)應(yīng)毫無(wú)例外地接受監(jiān)管；①第二，金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)的取得必須有法律依據(jù)，這是金融監(jiān)管機(jī)關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)的必要前提和條件。第三，金融監(jiān)管職權(quán)應(yīng)依法行使，也就是說(shuō)金融監(jiān)管職權(quán)的取得，范圍和程序都應(yīng)該依照法律的規(guī)定。第四，金融監(jiān)管應(yīng)有平衡制約機(jī)制，必須控制金融監(jiān)管自由裁量權(quán)的濫用。權(quán)力是把雙刃劍，既然法律賦予權(quán)力，就應(yīng)同時(shí)對(duì)權(quán)力加以限制，避免濫用。 

（二）監(jiān)管主體獨(dú)立性原則 

國(guó)際貨幣基金組織的Quintyn And Taylor（2002）在2002年發(fā)表的“監(jiān)管獨(dú)立性與金融穩(wěn)定性”的論文中首次提出了監(jiān)管獨(dú)立性的概念及其構(gòu)成要素。這一原則要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有明確的責(zé)任和目標(biāo)，享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)相對(duì)于政治干涉的獨(dú)立性和相對(duì)于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)“行業(yè)俘獲”的獨(dú)立性兩個(gè)方面。只有以上兩個(gè)方面的獨(dú)立性都能得到保證，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能夠保持充分的獨(dú)立性。作為巴塞爾協(xié)議的核心原則，監(jiān)管主體獨(dú)立性主要是指監(jiān)管主體應(yīng)獨(dú)立于政府。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第五條規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員依法履行職責(zé)時(shí)，地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得對(duì)其進(jìn)行干涉。按理論講，一個(gè)獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備組織獨(dú)立、執(zhí)行獨(dú)立、規(guī)制獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立四點(diǎn)特征。 

（三）合理適度監(jiān)管原則 

適度，即適當(dāng)。行政執(zhí)法不僅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市場(chǎng)合理、適度的監(jiān)管是遵循市場(chǎng)規(guī)律的必然要求，金融市場(chǎng)保持活力的必要手段。合理適度監(jiān)管是指金融監(jiān)管主體必須以保證金融監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提，尊重金融市場(chǎng)的規(guī)律，運(yùn)用有效的監(jiān)管措施增進(jìn)金融效率，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，以此促進(jìn)金融業(yè)的發(fā)展。根據(jù)適度監(jiān)管原則，金融監(jiān)管主體的監(jiān)管行為必須滿足以下要求：第一，金融監(jiān)管必須以金融市場(chǎng)的自發(fā)性調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，尊重市場(chǎng)自身的規(guī)律。市場(chǎng)有自身的運(yùn)行規(guī)律，應(yīng)讓其自我調(diào)節(jié)機(jī)制得到充分發(fā)揮，只有在出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)的成本過(guò)高的情況下，才需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的介入。第二，監(jiān)管者應(yīng)避免直接微觀管制金融機(jī)構(gòu)。直接微觀管制金融機(jī)構(gòu)容易造成對(duì)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的侵犯，抑制市場(chǎng)活力，監(jiān)管者應(yīng)盡力避免。第三，在金融市場(chǎng)失靈、金融行為不當(dāng)時(shí)，應(yīng)該能及時(shí)應(yīng)對(duì)、運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒ā⒂辛Φ拇胧S護(hù)金融穩(wěn)定；第四，應(yīng)對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行分級(jí)分類，區(qū)別監(jiān)管，運(yùn)用激勵(lì)相容的金融監(jiān)管理念，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者行為之間的良性互動(dòng)，提高金融監(jiān)管的效率。

（四）公開(kāi)、公正原則 

公開(kāi)原則或稱金融監(jiān)管的“透明度原則”，其基本含義是金融監(jiān)管行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開(kāi)進(jìn)行。根據(jù)公開(kāi)原則，有關(guān)金融監(jiān)管的目標(biāo)、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時(shí)地告知社會(huì)公眾和有關(guān)當(dāng)事人，以保障社會(huì)公眾和有關(guān)當(dāng)事人對(duì)監(jiān)管過(guò)程和監(jiān)管結(jié)果的知情權(quán)。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四條規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的原則。”《證券法》第三條規(guī)定，“證券的發(fā)行、交易活動(dòng)，必須實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的原則。”而公正原則是指金融監(jiān)管主體要按照公平、統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為，保證金融市場(chǎng)正常有序運(yùn)行。公正原則要求監(jiān)管主體及其工作人員秉公辦事，不徇私情，平等對(duì)待金融市場(chǎng)上不同的被監(jiān)管者。公開(kāi)、公正原則不僅是金融監(jiān)管活動(dòng)應(yīng)該遵循的原則，也是其他金融活動(dòng)應(yīng)該遵循的重要原則。 

（五）安全與效率并重原則 

安全與效率是金融監(jiān)管的永恒主題。金融安全原則要求監(jiān)管者采取各種措施防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保障金融系統(tǒng)的安全、穩(wěn)健運(yùn)行。金融安全關(guān)系著整個(gè)金融市場(chǎng)的健康和穩(wěn)定，也是金融監(jiān)管的根本出發(fā)點(diǎn)。而金融效率原則是指監(jiān)管者應(yīng)為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造一個(gè)良好的、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展發(fā)揮作用。效率原則是有效金融監(jiān)管理念的必然要求，是確保金融業(yè)和金融市場(chǎng)生機(jī)活力的重要保證，同時(shí)也為防止金融監(jiān)管過(guò)度所必需。金融安全與金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的體現(xiàn)和終極目標(biāo)。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第一條就規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益，促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，制定本法。”體現(xiàn)了這一原則。金融監(jiān)管的效率原則包括兩方面的內(nèi)容：一是金融監(jiān)管應(yīng)講求經(jīng)濟(jì)效率，即金融監(jiān)管不應(yīng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)效率的喪失，而是要通過(guò)規(guī)范、引導(dǎo)和鼓勵(lì)等來(lái)提高金融業(yè)的整體效率；二是金融監(jiān)管應(yīng)講求行政效率，即金融監(jiān)管應(yīng)以盡可能小的成本達(dá)到最大化的金融監(jiān)管目標(biāo)和效果。金融安全原則和金融效率原則并重，才能最好的激發(fā)金融市場(chǎng)的活力，保證金融市場(chǎng)健康穩(wěn)定。 

篇（2）

多元化金融集團(tuán)（Financial Conglomerates，以下簡(jiǎn)稱金融集團(tuán)）是指處于共同控制之下的兩個(gè)或兩個(gè)以上實(shí)體組成的至少?gòu)氖聝煞N或兩種以上金融服務(wù)的集團(tuán)。金融集團(tuán)是跨國(guó)銀行的高級(jí)階段，它的產(chǎn)生得益于諸多因素的合力作用：

首先，金融集團(tuán)是跨國(guó)銀行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)白熱化的必然產(chǎn)物。隨著銀行國(guó)際化步伐的加快，國(guó)際市場(chǎng)上跨國(guó)銀行的數(shù)量不斷增多，隨著金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的日益擴(kuò)大，跨國(guó)銀行不僅要與其它銀行展開(kāi)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而且還要同許多非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使跨國(guó)銀行的盈利大幅下降，為了擴(kuò)大生存發(fā)展空間，增加競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，跨國(guó)銀行紛紛通過(guò)收購(gòu)、合并、聯(lián)營(yíng)等途徑，實(shí)施多元化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)，在此背景下，形形的金融集團(tuán)便應(yīng)運(yùn)而生了。

其次，20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，在金融一體化和金融自由化浪潮的推動(dòng)下，世界各國(guó)均以金融立法的形式打破了金融業(yè)傳統(tǒng)的分業(yè)管制“堅(jiān)冰”，為金融集團(tuán)的蓬勃興起破除了法律障礙。其中，英國(guó)于1986年以號(hào)稱金融“大爆炸”的金融體制改革拉開(kāi)了銀行業(yè)與其它金融行業(yè)融合的序幕，隨后加拿大1992年銀行法、日本1993年《金融制度改革相關(guān)法》也允許商業(yè)銀行跨營(yíng)證券、保險(xiǎn)、信托等行業(yè)。最具標(biāo)志意義的實(shí)踐是1999年11月美國(guó)《金融服務(wù)化法》的頒布生效，它廢止了著名的《格拉斯－斯第格爾法》，而后者常被視為金融業(yè)分業(yè)管制的象征。分業(yè)屏障的撤除，使跨國(guó)銀行一改以往小規(guī)模滲透其它行業(yè)的謹(jǐn)慎作風(fēng)，大規(guī)模地跨營(yíng)其它金融業(yè)務(wù)，一時(shí)間金融并購(gòu)浪潮風(fēng)起云涌，金融集團(tuán)的發(fā)展迎來(lái)了性的黃金時(shí)期。

再次，現(xiàn)代高和管理手段的發(fā)展為金融業(yè)的集團(tuán)化創(chuàng)造了必要的條件。金融集團(tuán)內(nèi)部至少有兩個(gè)或兩個(gè)以上的金融實(shí)體從事著各異的金融業(yè)務(wù)，具有復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)，具體表現(xiàn)為金融集團(tuán)多通過(guò)產(chǎn)權(quán)紐帶或其它方式，形成一個(gè)控股公司（母公司）、子公司、孫公司等多層次、寶塔型的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)組織體系。集團(tuán)內(nèi)部各自獨(dú)立的法律實(shí)體在集團(tuán)核心機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一控制之下，為了共同的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益，發(fā)揮著各自的作用。[1]為了保證金融集團(tuán)對(duì)各子機(jī)構(gòu)有效的控制和管理，高效可靠的信息技術(shù)和管理手段是必不可少的。近十年來(lái)，信息技術(shù)和管理的長(zhǎng)足發(fā)展，無(wú)疑為金融集團(tuán)的蓬勃興起提供了必要的條件。

金融集團(tuán)不僅僅是金融機(jī)構(gòu)的重新組合和跨國(guó)銀行組織結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)單調(diào)整，也不僅僅是跨國(guó)銀行規(guī)模和層次的簡(jiǎn)單擴(kuò)張，而是一種金融制度和金融結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。它對(duì)傳統(tǒng)跨國(guó)銀行監(jiān)管方式造成了重大的沖擊和挑戰(zhàn)，這突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管容易產(chǎn)生監(jiān)管失位和監(jiān)管盲區(qū)。金融集團(tuán)涵蓋多項(xiàng)金融業(yè)務(wù)，涉及多個(gè)行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局，在沒(méi)有既定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各監(jiān)管部門的職能分工如何，究竟由哪個(gè)部門承擔(dān)對(duì)金融集團(tuán)的并表監(jiān)管責(zé)任等，均難以明確，容易產(chǎn)生“監(jiān)管失位”的現(xiàn)象。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和必要的外部協(xié)調(diào)，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管往往各自為政、各行其是，其監(jiān)管目的、和重點(diǎn)各不相同，盡管每個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)可能能夠有效地控制各自監(jiān)管領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，但由于缺乏有效的信息交換機(jī)制，監(jiān)管當(dāng)局很難全盤掌握集團(tuán)的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況。

2、資本金重復(fù)以及控股公司的財(cái)務(wù)杠桿比率過(guò)高，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)集團(tuán)資本充足性和風(fēng)險(xiǎn)狀況的評(píng)價(jià)。金融集團(tuán)資本金的重復(fù)計(jì)算有兩種情況：一是母公司向子公司撥付資本金，由于這部分股本已計(jì)入子公司的資產(chǎn)負(fù)債表，就會(huì)發(fā)生資本的雙重計(jì)算。當(dāng)上述子公司又持有集團(tuán)內(nèi)部另一公司（孫公司）的法定股權(quán)，資本就會(huì)被三次重復(fù)計(jì)算。二是子公司向母公司反向持股或子公司之間交叉持股，也會(huì)造成類似的資本重復(fù)計(jì)算現(xiàn)象。資本重復(fù)計(jì)算的直接結(jié)果是集團(tuán)資本金的總額虛增，導(dǎo)致同一筆資本金被用來(lái)抵御多家公司的風(fēng)險(xiǎn)，影響監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)集團(tuán)資本充足性的準(zhǔn)確判斷。

此外，金融集團(tuán)內(nèi)控股公司經(jīng)常通過(guò)發(fā)行債券或借款等舉債方式籌集資金，向子公司進(jìn)行權(quán)益性投資，這種投資方式將造成整個(gè)集團(tuán)的財(cái)務(wù)杠桿比率過(guò)高，影響金融集團(tuán)的財(cái)務(wù)安全。傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管方式對(duì)此似無(wú)妥善的應(yīng)對(duì)策略。

3、金融集團(tuán)一般規(guī)模龐大，跨營(yíng)多個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域，具有相對(duì)復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)，增加了集團(tuán)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的難度，并使金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)效應(yīng)急劇放大。此外，多元化金融服務(wù)所導(dǎo)致的利益沖突和關(guān)聯(lián)交易也影響了金融集團(tuán)的穩(wěn)健性。

為彌補(bǔ)傳統(tǒng)銀行監(jiān)管領(lǐng)域?qū)鹑诩瘓F(tuán)監(jiān)管的缺失，新形勢(shì)下金融集團(tuán)國(guó)際監(jiān)管的對(duì)策，1996年初巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證券委員會(huì)組織（IOSCO）和國(guó)際保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)會(huì)（IBIS）成立了“金融集團(tuán)聯(lián)合論壇”（the Joint Forum on Financial Conglomerates）。經(jīng)過(guò)三年的研究討論和征詢意見(jiàn)，聯(lián)合論壇于1999年2月了《多元化金融集團(tuán)監(jiān)管的最終文件》（Supervision of Financial Conglomerates，以下簡(jiǎn)稱最終文件），對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管提出一系列最低原則和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。該文件包括《資本充足性原則》、《資本充足性原則的補(bǔ)充》、《適宜性原則》、《監(jiān)管者信息分享框架》、《監(jiān)管者信息分享原則》、《協(xié)調(diào)員》、《監(jiān)管問(wèn)卷》七個(gè)專題文件，提出了金融集團(tuán)架構(gòu)下保證金融機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，確立了金融集團(tuán)監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。以下，本文對(duì)將其核心（資本充足性原則、適宜性原則、監(jiān)管者信息分享和協(xié)調(diào)員制度）展開(kāi)進(jìn)一步探討。

二、對(duì)集團(tuán)的資本充足性監(jiān)管

現(xiàn)有的對(duì)金融集團(tuán)的資本充足性監(jiān)管方式是一種在分業(yè)管制基礎(chǔ)上的單一資本充足性要求（Solo Capital Adequacy Requirements），最終文件指出，這種監(jiān)管方式不能真實(shí)地反映金融集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)水平。在金融集團(tuán)中，即使每一金融機(jī)構(gòu)都滿足了該行業(yè)的資本充足性要求，也不能說(shuō)明整個(gè)金融集團(tuán)的資產(chǎn)處于良好狀況，因?yàn)榧瘓F(tuán)可能利用內(nèi)部持股等因素來(lái)實(shí)現(xiàn)資本的重復(fù)。此外，多元化金融集團(tuán)中常有一部分子公司經(jīng)營(yíng)非金融業(yè)務(wù)（如貿(mào)易、租賃、保理等），對(duì)這些業(yè)務(wù)一般并沒(méi)有嚴(yán)格的資本要求，但這些子公司的經(jīng)營(yíng)狀況同樣會(huì)對(duì)整個(gè)集團(tuán)的資本水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況產(chǎn)生，因此在進(jìn)行金融集團(tuán)資本充足性監(jiān)管時(shí)應(yīng)將上述子公司的資本狀況考慮在內(nèi)。

為了剔除一些不真實(shí)的因素，從集團(tuán)的整體角度衡量資本充足狀況，最終文件推薦了三種資本充足性度量，供各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局選擇適用：

（一）分類度量方法（Building-Block Prudential Approach）

分類度量方法的適用前提是監(jiān)管當(dāng)局可獲得整個(gè)集團(tuán)的合并財(cái)務(wù)報(bào)表，此時(shí)監(jiān)管當(dāng)局可將集團(tuán)視為單一實(shí)體（a single economic unit）來(lái)計(jì)算其內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)和整個(gè)集團(tuán)的資本充足程度。

其具體步驟是：首先，根據(jù)監(jiān)管要求將合并報(bào)表項(xiàng)目分為四類：銀行、保險(xiǎn)、證券和非金融業(yè)務(wù)；其次，計(jì)算每一類業(yè)務(wù)的資本要求，對(duì)于非金融業(yè)務(wù)，可以使用替代的名義資本（Notion Capital Proxy）要求；[2]再次，用每一類業(yè)務(wù)的實(shí)際資本減去相應(yīng)的資本要求，得出該類業(yè)務(wù)的資本盈余（或赤字）；最后，用各類業(yè)務(wù)資本之和減去各類業(yè)務(wù)資本要求之和，以確定集團(tuán)的資本充足程度。

分類度量方法的特色在于，它允許資本盈余和赤字在集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行綜合平衡，一類業(yè)務(wù)的資本盈余可以用來(lái)彌補(bǔ)另一類業(yè)務(wù)的資本赤字，使監(jiān)管機(jī)關(guān)不必拘泥于單一業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，從集團(tuán)總體的角度來(lái)評(píng)判集團(tuán)的資本充足狀況。

（二）以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的匯總方法（Risk-Based Aggregation Method）

以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的匯總方法（以下簡(jiǎn)稱匯總法）適用于以下兩種特殊情況：無(wú)法獲得集團(tuán)的合并財(cái)務(wù)報(bào)表或是集團(tuán)的內(nèi)部往來(lái)無(wú)法軋差（Intra-group exposures may not be readily be netted out.）。

匯總法的思路是，在集團(tuán)的實(shí)際資本中，扣除向上、向下和橫向的持股限額，然后與集團(tuán)的監(jiān)管資本要求進(jìn)行比對(duì)，剔除集團(tuán)內(nèi)部持股份額的目的是為了避免資本的重復(fù)計(jì)算。計(jì)算集團(tuán)實(shí)際資本的另一種方法是不扣除內(nèi)部持股份額，直接計(jì)算集團(tuán)的外部資本。這種方法尤其適用于以下兩種情形：集團(tuán)內(nèi)部持股關(guān)系不明晰或持股數(shù)額難以計(jì)算；或者集團(tuán)內(nèi)部存在著復(fù)雜的內(nèi)部交易。集團(tuán)外部資本的計(jì)算方法是：將母公司和所有子公司的來(lái)自集團(tuán)外部的資本全部相加。這些外部資本包括：股權(quán)性投資、符合條件的外部債務(wù)、來(lái)自集團(tuán)外部交易的保留利潤(rùn)和其它符合條件的資本。[3]

（三）以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的扣除方法（Risk-Based Deduction Method）

以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的扣除方法（以下簡(jiǎn)稱扣除法）也是適用于無(wú)法得到集團(tuán)合并財(cái)務(wù)報(bào)表的場(chǎng)合，但它與匯總法的區(qū)別在于，它是從母公司的角度對(duì)子公司的資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目（尤其是凈資產(chǎn)）進(jìn)行，并允許以一個(gè)實(shí)體的資本盈余去抵銷另一實(shí)體的資本赤字的特殊作法。

扣除法的具體思路是，從母公司的實(shí)際資本中減除所有對(duì)子公司的持股份額，再加上（減去）它們的資本盈余（赤字），得到調(diào)整后的母公司資本。然后，使用調(diào)整后的母公司資本與對(duì)母公司的資本要求相比較，得出集團(tuán)的資本盈余（或赤字）。

由于扣除法假設(shè)可以轉(zhuǎn)移一個(gè)實(shí)體的資本盈余，以便緩沖或抵御另一實(shí)體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，所以這種方法適用于按持股比例對(duì)子公司合并報(bào)表的情況。[4]

最終文件強(qiáng)調(diào)，上述三種方法可交由各監(jiān)管當(dāng)局視具體情形參酌選用，究竟采取哪一種方法，取決于金融集團(tuán)的類型、結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管信息的可獲性。與現(xiàn)有的監(jiān)管方式相比，最終文件至少在以下四方面對(duì)金融集團(tuán)資本充足性監(jiān)管作出了突出貢獻(xiàn)：

1、以明確的度量公式取代傳統(tǒng)資本充足性監(jiān)管的“數(shù)字游戲”，是資本充足性監(jiān)管方式的一大突破。

2、一改以往不加區(qū)分、籠而統(tǒng)之的監(jiān)管思路，針對(duì)金融集團(tuán)的不同類型和不同的監(jiān)管習(xí)性，提出了三套度量標(biāo)準(zhǔn)，供各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局選用。

3、將非金融子公司的資本風(fēng)險(xiǎn)狀況納入監(jiān)管視野，并制定了可行性規(guī)則。

4、最重要的是，所有的方法都建立在現(xiàn)有的單一資本充足性要求的基礎(chǔ)之上，并允許監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)其意愿自由采納。

三、對(duì)集團(tuán)監(jiān)管的適宜性原則

適宜性原則（Fit and Proper Principles）是對(duì)金融集團(tuán)內(nèi)部管理層和重要股東（key shareholders）的任職要求。聯(lián)合論壇最終文件認(rèn)為，在金融集團(tuán)架構(gòu)下，銀行、證券公司和保險(xiǎn)的高級(jí)管理層和對(duì)上述實(shí)體運(yùn)作施加實(shí)質(zhì)性的重要股東是引領(lǐng)金融集團(tuán)方向的重要力量，他們的正直性和適格性對(duì)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的意義。因?yàn)榻鹑诩瘓F(tuán)復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)使監(jiān)管機(jī)關(guān)的外部監(jiān)管大費(fèi)周章，而金融集團(tuán)本身又容易受某些重要管理人員或重要股東決策的影響而出現(xiàn)異常情況，因此，通過(guò)對(duì)決策層人員的資格審查，可以一定程度上保證金融集團(tuán)處于有效而審慎的管理之下，避免因決策失誤或舞弊交易而出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

最終文件對(duì)董事、經(jīng)理等管理層和重要股東分別制定了資格審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)管理層而言，在判斷其適格性時(shí)，主要是其正式的資格證書、早先的任職經(jīng)歷和既往的紀(jì)錄；評(píng)判其正直性時(shí)，主要考慮以下因素：犯罪紀(jì)錄，財(cái)務(wù)狀況，是否存在追索個(gè)人債務(wù)的民事訴訟，是否存在被職業(yè)機(jī)構(gòu)拒絕接納或開(kāi)除的經(jīng)歷，是否曾受過(guò)監(jiān)管機(jī)關(guān)的懲戒以及是否存在不誠(chéng)實(shí)的商業(yè)實(shí)踐等。對(duì)股東而言，對(duì)其適宜性的評(píng)價(jià)主要通過(guò)考察其商業(yè)信用、財(cái)務(wù)狀況和是否存在不利于被監(jiān)管實(shí)體的所有權(quán)控制等因素進(jìn)行的。

為了實(shí)施對(duì)上述人員任職資格的審慎和持續(xù)性監(jiān)管，最終文件擬定了7條指導(dǎo)性原則（Guiding Principles）:

1、為了保證金融集團(tuán)內(nèi)受管制實(shí)體的審慎穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管者必須對(duì)那些對(duì)受管制實(shí)體運(yùn)作施加實(shí)質(zhì)性或控制性影響的經(jīng)理和董事進(jìn)行必要的適宜性資格評(píng)定和審查。

2、那些持股超過(guò)特定界限或者對(duì)集團(tuán)內(nèi)受管制實(shí)體能夠施加重要影響的股東（即文件中所稱的“重要股東”）必須接受監(jiān)管當(dāng)局的任職資格審查。

3、適宜性審查在以下兩種情況下必須進(jìn)行：(1)金融機(jī)構(gòu)的許可批準(zhǔn)階段；(2)集團(tuán)出現(xiàn)異常狀況。

4、監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)努力使受管制實(shí)體采取必要措施，確保其決策層持續(xù)性地符合適宜性要求。

5、當(dāng)集團(tuán)的某一受管制實(shí)體的經(jīng)理或董事可能對(duì)該集團(tuán)內(nèi)部另一受管制實(shí)體的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大影響時(shí)，后一受管制實(shí)體的監(jiān)管者應(yīng)努力與前一受管制實(shí)體的監(jiān)管者進(jìn)行磋商。

6、當(dāng)集團(tuán)的某一不受管制實(shí)體的經(jīng)理或董事可能對(duì)該集團(tuán)內(nèi)部另一受管制實(shí)體的經(jīng)營(yíng)施加重大影響時(shí)，該受管制實(shí)體的監(jiān)管者應(yīng)努力與同該不受管制實(shí)體有業(yè)務(wù)交易的其它受管制實(shí)體的監(jiān)管者進(jìn)行磋商。

7、任何受管制實(shí)體的監(jiān)管者一旦發(fā)現(xiàn)所監(jiān)管實(shí)體的經(jīng)理、董事或重要股東具有不符合適宜性標(biāo)準(zhǔn)的情形，應(yīng)立即與集團(tuán)內(nèi)部其它受管制實(shí)體的監(jiān)管者進(jìn)行信息交流。

最終文件就金融集團(tuán)的管理層和重要股東任職資格的審查及相關(guān)信息溝通提出了系統(tǒng)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，但它也有明顯的缺漏，突出表現(xiàn)在它回避了對(duì)不合格管理人員和重要股東的懲戒和處置問(wèn)題。對(duì)管理層的處置還可以通過(guò)辭退、解雇或執(zhí)業(yè)資格限制等方式進(jìn)行，但對(duì)不符合適宜性要求的股東如何處置，是一個(gè)非常棘手的問(wèn)題。就此，筆者不揣冒昧，提出幾種方案供監(jiān)管實(shí)踐中選擇適用：(1)強(qiáng)制退股或強(qiáng)制股權(quán)轉(zhuǎn)讓，由于此種方式會(huì)改變金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，并涉及公司法上的抽回投資和股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，故僅在極端情況（如大多數(shù)股東喪失了對(duì)該股東的信任感）下采用；(2)補(bǔ)齊任職資質(zhì)，這種方式僅在情勢(shì)尚有挽回余地時(shí)適用，如不符合財(cái)務(wù)狀況要求的股東可尋求外部資金支持以改變財(cái)務(wù)狀況，但在不符合品質(zhì)條件的情況（如股東的商業(yè)信用不佳）下，這種措施便毫無(wú)用武之地；(3)以股東會(huì)決議的方式對(duì)股東權(quán)作出限制，這種方式有一定法理依據(jù)：不符合任職條件而成為金融機(jī)構(gòu)股東，即股東資格有瑕疵，相應(yīng)地，為了避免該瑕疵影響其決策或因?yàn)E用權(quán)力給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)危害，就其股東權(quán)（如表決權(quán)）作出一定限制是必要的，但這種作法似乎有違“同股同權(quán)”的原則，實(shí)踐中易招致?tīng)?zhēng)議；(4)外部制裁措施，即由監(jiān)管機(jī)關(guān)即予外部懲戒，如罰款等，這種措施的適用面廣，但似乎對(duì)不合格股東的懲戒作用并不明顯，也無(wú)法恢復(fù)金融集團(tuán)的穩(wěn)健性。

四、集團(tuán)監(jiān)管的信息共享原則

聯(lián)合論壇曾經(jīng)指派過(guò)一個(gè)特別小組（Task Force）對(duì)幾個(gè)著名的國(guó)際金融集團(tuán)進(jìn)行過(guò)考察調(diào)研，得出一份關(guān)于對(duì)金融集團(tuán)監(jiān)管信息分享的性報(bào)告。該報(bào)告為聯(lián)合論壇最終文件所吸納，形成了《監(jiān)管者信息分享框架》和《監(jiān)管者信息分享原則》兩份重要文件。最終文件認(rèn)為，聯(lián)絡(luò)與信息共享是國(guó)際監(jiān)管合作不可或缺的條件（the sine qua non），監(jiān)管信息共享不僅要在國(guó)與國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間進(jìn)行，還要在銀行、證券、保險(xiǎn)等不同業(yè)務(wù)監(jiān)管部門之間進(jìn)行，并總結(jié)提煉出一套基本原則，用以實(shí)現(xiàn)上述信息交流的制度化和規(guī)范化。

（一）為了避免監(jiān)管部門之間“互搭便車”的心理造成某些業(yè)務(wù)事實(shí)上無(wú)人監(jiān)管，最終文件提出了“主監(jiān)管機(jī)構(gòu)”（Primary Supervisor）的概念。它建議，將母公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或某個(gè)主要子公司的監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為作為一個(gè)金融集團(tuán)的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)最重要的監(jiān)管責(zé)任。例如，由其負(fù)責(zé)召集主持金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，匯總各監(jiān)管部門反饋的信息，對(duì)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總體評(píng)估以及為各監(jiān)管部門的工作提供指導(dǎo)性意見(jiàn)等。

（二）保證通暢的信息流，每個(gè)監(jiān)管者都應(yīng)當(dāng)能夠獲得充分的信息，包括集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)、公司治理、管理層監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的信息。

（三）每一監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向其它監(jiān)管者提供信息和通報(bào)重大事項(xiàng)，當(dāng)監(jiān)管者得知這些情況時(shí)，應(yīng)及時(shí)作出答復(fù)；監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)及時(shí)向主要監(jiān)管者交流有關(guān)重大隱患的信息，并通報(bào)已采取或可能采取的行動(dòng)。

（四）除非在監(jiān)管情勢(shì)另有要求，主要監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與其它相關(guān)監(jiān)管者分享其它相關(guān)監(jiān)管者負(fù)責(zé)監(jiān)管的受管制實(shí)體的信息，并通報(bào)已采取或可能采取的行動(dòng)。

（五）監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)采取積極姿態(tài)，以建立和保持與其它監(jiān)管者之間的聯(lián)系，并形成相互合作與信任的風(fēng)氣。[5]

五、協(xié)調(diào)員制度

協(xié)調(diào)員（Coordinator）制度是信息交流與共享的一項(xiàng)輔助制度，最終文件推出協(xié)調(diào)員制度的目的在于通過(guò)協(xié)調(diào)員外部斡旋和協(xié)調(diào)的力量，實(shí)現(xiàn)金融集團(tuán)各監(jiān)管當(dāng)局和監(jiān)管部門之間定期的信息交流和有效的信息共享。在許多情況下，協(xié)調(diào)員往往就是承擔(dān)并表監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)管者或是金融集團(tuán)內(nèi)最主要業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管者。

在協(xié)調(diào)員的確定上，聯(lián)合論壇最終文件并沒(méi)有提供劃一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。它認(rèn)為，在是否確定協(xié)調(diào)員以及界定協(xié)調(diào)員的地位與職責(zé)方面，應(yīng)綜合考量以下因素：各監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力和可動(dòng)用的資源、監(jiān)管技術(shù)、采取的應(yīng)急性救濟(jì)措施、跨部門跨境信息交換能力、金融集團(tuán)的業(yè)務(wù)種類、風(fēng)險(xiǎn)因素及結(jié)構(gòu)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)從金融集團(tuán)內(nèi)部獲取資訊的能力等。在各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局或各監(jiān)管部門已形成制度性的多邊或雙邊安排并能保證對(duì)金融集團(tuán)的有效監(jiān)管的情況下，協(xié)調(diào)員制度就沒(méi)有存在的必要。協(xié)調(diào)員的職責(zé)亦可因情勢(shì)的不同而有所區(qū)別，例如最終文件就區(qū)分了緊急情形（emergency circumstances）和正常情形（non- emergency circumstances）下協(xié)調(diào)員的不同職責(zé)。但不論如何，協(xié)調(diào)員的主要職責(zé)應(yīng)涵蓋以下幾點(diǎn)：協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)管者之間的信息交換和監(jiān)管行為，解答其它監(jiān)管者提出的疑問(wèn)，充當(dāng)信息中轉(zhuǎn)樞紐。總而言之，協(xié)調(diào)員制度只是一種針對(duì)個(gè)案的靈活安排，并沒(méi)有一個(gè)固定統(tǒng)一的模式。

雖然最終文件允許設(shè)立多個(gè)協(xié)調(diào)員，但它并不鼓勵(lì)這種作法。它認(rèn)為，單一協(xié)調(diào)員（a single coordinator）比多個(gè)協(xié)調(diào)員更容易識(shí)別和確定，也可有效避免因協(xié)調(diào)職責(zé)的分工所造成的推諉與拖沓，尤其在緊急情勢(shì)下，單一協(xié)調(diào)員的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)得更加明顯。

協(xié)調(diào)員制度是最終文件的一個(gè)創(chuàng)見(jiàn)。在監(jiān)管主體多元化的金融集團(tuán)監(jiān)管活動(dòng)中，容易因監(jiān)管主體之間的職責(zé)分工不清而產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管落空的，因此，促進(jìn)各監(jiān)管當(dāng)局和監(jiān)管部門之間的信息溝通和協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)就顯得尤為必要。協(xié)調(diào)員制度是在既有的國(guó)際監(jiān)管安排下實(shí)現(xiàn)信息共享的一種輔助制度，通過(guò)協(xié)調(diào)員外部協(xié)調(diào)和中介的作用，可以一定程度上矯正上述監(jiān)管主體各自為政的弊病，但協(xié)調(diào)員制度對(duì)協(xié)調(diào)員的責(zé)任感要求較高，如果充任協(xié)調(diào)員的監(jiān)管者不盡忠職守或是有意推諉，那么協(xié)調(diào)員制度便會(huì)流于形式，因此，僅靠協(xié)調(diào)員制度并不能解決監(jiān)管當(dāng)局和監(jiān)管部門信息共享的所有問(wèn)題。

六、金融集團(tuán)監(jiān)管國(guó)際規(guī)則對(duì)監(jiān)管實(shí)踐的啟示

我國(guó)仍實(shí)行傳統(tǒng)的金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理體制，但隨著金融一體化和金融自由化浪潮的興起，銀、證、保三大金融業(yè)務(wù)的相互滲透日益頻繁和深入，我國(guó)的金融集團(tuán)已初具雛形，其中一些多元化金融集團(tuán)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)業(yè)已初具規(guī)模。[6]與金融集團(tuán)日漸興起的趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，我國(guó)目前的監(jiān)管模式和監(jiān)管思路仍然停留在對(duì)單一金融機(jī)構(gòu)的單一業(yè)務(wù)監(jiān)管上，已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的監(jiān)管滯后和監(jiān)管落空態(tài)勢(shì)。幾年前光大國(guó)際信托投資公司支付危機(jī)造成的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致整個(gè)光大集團(tuán)陷于負(fù)債困境，苦不堪言，就是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。[7]因此，借鑒國(guó)際監(jiān)管規(guī)則，完善我國(guó)金融集團(tuán)監(jiān)管體制，已是目前的當(dāng)務(wù)之急。

（一）我國(guó)應(yīng)確定對(duì)金融集團(tuán)承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)和進(jìn)行信息協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)員。

從我國(guó)目前金融集團(tuán)的發(fā)育情況來(lái)看，大多以銀行資本為主體，且與其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比，中國(guó)人民銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管資源較為豐富，因此目前宜由中國(guó)人民銀行承擔(dān)對(duì)金融集團(tuán)的主要監(jiān)管責(zé)任，并且可由其兼任協(xié)調(diào)員之職，定期召集央行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管部門的聯(lián)席會(huì)議，互通有無(wú)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融集團(tuán)的協(xié)同監(jiān)管。

有論者曾建議仿效英、日等國(guó)，以一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)管理全能化金融集團(tuán)，筆者認(rèn)為此模式在我國(guó)現(xiàn)階段并不足取，理由有三：第一，此模式雖可改變“分別監(jiān)管”帶來(lái)的弊害，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融集團(tuán)的統(tǒng)一、綜合監(jiān)管，但涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的新建和監(jiān)管體制的變革，實(shí)現(xiàn)難度較大；第二，我國(guó)目前金融集團(tuán)的尚處起步階段，其風(fēng)險(xiǎn)因素尚不顯著，沒(méi)有必要以監(jiān)管體制的根本性變革為代價(jià)對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管；第三，對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管雖有英、日模式，但也存在美國(guó)的分離監(jiān)管模式，二者各擅勝場(chǎng)，并不存在孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題。只要借鑒國(guó)際監(jiān)管規(guī)則，明確主監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，再借助協(xié)調(diào)員的協(xié)調(diào)與中介，分離監(jiān)管模式同樣也能實(shí)現(xiàn)對(duì)金融集團(tuán)的有效監(jiān)管。

（二）參照聯(lián)合論壇最終文件資本充足性估算標(biāo)準(zhǔn)，以量化公式定期評(píng)測(cè)我國(guó)金融集團(tuán)的資本充足狀況。

篇（3）

                         上海證券交易所證券投資基金上市規(guī)則

第一章  總  則

第一條  為加強(qiáng)對(duì)證券投資基金（以下簡(jiǎn)稱基金）上市的管理，規(guī)范基金交易行為，促進(jìn)基金市場(chǎng)的健康發(fā)展，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，根據(jù)《證券投資基金管理暫行辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，制定本規(guī)則。

第二條  本規(guī)則所稱基金上市，是指封閉式基金經(jīng)批準(zhǔn)在上海證券交易所（以下簡(jiǎn)稱本所）掛牌買賣。

第三條  本規(guī)則所涉專門用語(yǔ)，同《證券投資基金管理暫行辦法》。

第四條  本所依據(jù)有關(guān)證券法律、法規(guī)、本規(guī)則和其他有關(guān)規(guī)定對(duì)上市基金進(jìn)行監(jiān)督。

第二章  基金的上市條件

第五條  申請(qǐng)上市的基金必須符合下列條件：

（一）經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立并公開(kāi)發(fā)行；

（二）基金存續(xù)期不少于5年；

（三）基金最低募集數(shù)額不少于人民幣2億元；

（四）基金持有人不少于1000人；

（五）有經(jīng)審查批準(zhǔn)的基金管理人和基金托管人；

（六）基金管理人、基金托管人有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，財(cái)務(wù)狀況良好，經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范。

（七）本所要求的其他條件。

第三章  基金的上市申請(qǐng)

第六條  基金管理人申請(qǐng)基金上市，應(yīng)完成下列準(zhǔn)備工作：

（一）聘請(qǐng)有資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)基金募集的資金進(jìn)行驗(yàn)證，并出具驗(yàn)資報(bào)告：

（二）采用無(wú)紙化發(fā)行基金的，應(yīng)完成其托管工作；采用有紙化發(fā)行基金的，須完成其實(shí)物憑證的分發(fā)及入庫(kù)工作；

（三）應(yīng)完成的其他準(zhǔn)備工作。

第七條  基金管理人申請(qǐng)基金上市須向本所提交下列文件：

（一）上市申請(qǐng)書；

（二）上市公告書；

（三）批準(zhǔn)設(shè)立和發(fā)行基金的文件；

（四）基金契約；

（五）基金托管協(xié)議；

（六）基金募集資金的驗(yàn)資報(bào)告；

（七）本所一至二名會(huì)員署名的上市推薦書；

（八）中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行對(duì)基金托管人的審查批準(zhǔn)文件；

（九）中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)基金管理人設(shè)立的文件；

（十）基金管理人注冊(cè)登記的營(yíng)業(yè)執(zhí)照；

（十一）基金托管人注冊(cè)登記的營(yíng)業(yè)執(zhí)照；

（十二）基金已全部托管的證明文件；

（十三）本所要求的其他文件。

第八條  基金管理人向本所申請(qǐng)基金上市，其提交的文件應(yīng)內(nèi)容真實(shí)、資料完整，不存在虛假或其他可能產(chǎn)生誤導(dǎo)的陳述。

第九條  基金管理人在提出申請(qǐng)至基金獲準(zhǔn)上市前，未經(jīng)本所同意不得擅自披露有關(guān)信息。

第四章  基金的上市批準(zhǔn)

第十條  本所對(duì)基金管理人提交的第七條所述基金上市申請(qǐng)文件進(jìn)行審查，認(rèn)為符合上市條件的，將審查意見(jiàn)及擬定的上市時(shí)間連同相關(guān)文件一并報(bào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。

第十一條  對(duì)符合上市條件并經(jīng)批準(zhǔn)的基金，由本所出具上市通知書。

第十二條  基金上市前，基金管理人或基金公司應(yīng)與本所簽定上市協(xié)議書。

第十三條  獲準(zhǔn)上市的基金，須于上市首日前三個(gè)工作日內(nèi)在至少一種中國(guó)證監(jiān)會(huì)指定的報(bào)刊上公布上市公告書。

第五章  基金上市公告書的內(nèi)容及要求

第十四條  基金管理人應(yīng)按規(guī)定和要求編制基金上市公告書，并就基金簡(jiǎn)稱、交易代碼、上市時(shí)間、上市場(chǎng)所等作以明確提示。

第十五條  基金上市公告書至少應(yīng)包括下列主要內(nèi)容：

（一）基金概況；

（二）基金持有人結(jié)構(gòu)及前十名持有人；

（三）基金設(shè)立主要發(fā)起人、基金管理人、托管人簡(jiǎn)介；

（四）基金投資組合情況；

（五）基金契約摘要；

（六）基金運(yùn)作情況；

（七）財(cái)務(wù)狀況；

（八）重要事項(xiàng)揭示；

（九）備查文件。

第十六條  基金上市公告書可列示有根據(jù)的業(yè)績(jī)資料，但不得進(jìn)行業(yè)績(jī)預(yù)測(cè)。

第六章  信息報(bào)露的原則和要求

第十七條  上市基金應(yīng)該披露的信息包括定期公告和臨時(shí)公告。定期公告包括基金資產(chǎn)凈值公告、投資組合公告、年度報(bào)告和中期報(bào)告的公告，其他公告為臨時(shí)公告。

第十八條  上市基金披露信息必須在第一時(shí)間報(bào)送本所。

第十九條  基金管理人應(yīng)保證公開(kāi)披露的信息內(nèi)容真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，沒(méi)有虛假、嚴(yán)重誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。

第二十條  本所根據(jù)各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)定對(duì)公司披露的信息進(jìn)行形式審查，對(duì)其內(nèi)容不承擔(dān)責(zé)任。

第二十一條  基金的報(bào)告在披露前須向本所進(jìn)行登記，本所對(duì)定期報(bào)告實(shí)行事后審查，對(duì)臨時(shí)報(bào)告實(shí)行事前審查。

第二十二條  基金公開(kāi)披露的信息涉及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、法律、資產(chǎn)估值等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由具有從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)審查驗(yàn)證，并出具書面意見(jiàn)。

第二十三條  一個(gè)基金年度內(nèi)的信息披露事項(xiàng)必須固定在至少一種中國(guó)證監(jiān)會(huì)指定的報(bào)刊上公告。

第二十四條  基金管理人在其他公共傳媒披露的信息不得先于指定報(bào)刊。

基金管理人不能以新聞或答記者問(wèn)等形式代替信息披露義務(wù)。

第二十五條  基金管理公司應(yīng)指定一名高級(jí)管理人員，負(fù)責(zé)基金信息披露工作，辦理基金與本所及投資人之間的有關(guān)事宜。

第二十六條  基金管理人應(yīng)當(dāng)于每個(gè)基金會(huì)計(jì)年度的前六個(gè)月結(jié)束后三十日內(nèi)公告中期報(bào)告。除特殊情況外，中期報(bào)告不須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。

第二十七條  基金管理人應(yīng)當(dāng)在每個(gè)基金會(huì)計(jì)年度結(jié)束后九十日內(nèi)公告年度報(bào)告。基金年度報(bào)告須經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)。

第二十八條  基金管理人應(yīng)當(dāng)定期計(jì)算基金資產(chǎn)凈值及每一基金單位資產(chǎn)凈值，經(jīng)基金托管人復(fù)核、審查后公告。基金資產(chǎn)凈值每月應(yīng)至少公告一次。

第二十九條  基金管理人每三個(gè)月應(yīng)至少公告一次基金的投資組合。

第三十條  遇有下列情況，基金管理人須即時(shí)向本所報(bào)告，并依規(guī)定在至少一種中國(guó)證監(jiān)會(huì)指定的報(bào)刊上予以公告。

（一）基金持有人大會(huì)形成決議；

（二）基金管理人或基金托管人變更；

（三）基金管理人或基金托管人的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員變動(dòng)；

（四）基金管理人或基金托管人主要人員一年變更達(dá)30％以上；

（五）基金所投資的上市公司出現(xiàn)重大事件；

（六）重大關(guān)聯(lián)事項(xiàng)；

（七）基金管理人或基金托管人及其董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員受到重大處罰；

（八）重大訴訟、仲裁事項(xiàng)；

（九）基金提前終止；

（十）其他重要事項(xiàng)。

第三十一條  基金召開(kāi)持有人大會(huì)須于召開(kāi)日前30天公告，并在召開(kāi)后第一時(shí)間公布持有人大會(huì)審議通過(guò)的決議。

第七章  基金的上市費(fèi)用

第三十二條  獲準(zhǔn)上市的基金須按本所規(guī)定交納上市初費(fèi)和上市月費(fèi)。

第三十三條  基金上市初費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按基金總額0.01％交納，起點(diǎn)為10，000元，最高不超過(guò)30，000元。上市月費(fèi)按年計(jì)收，每月為5000元。

第八章  停牌、復(fù)牌、暫停交易及終止交易

第三十四條  基金的停復(fù)牌原則上由基金管理人向本所申請(qǐng)，并說(shuō)明理由、計(jì)劃停牌時(shí)間；對(duì)于不能決定是否申請(qǐng)停牌的情況，應(yīng)及時(shí)報(bào)告本所。

第三十五條  本所可根據(jù)實(shí)際情況或中國(guó)證監(jiān)會(huì)的要求，決定基金的停復(fù)牌。

第三十六條  下列情況，對(duì)上市基金予以例行停牌及復(fù)牌：

（一）基金于交易日公布中期報(bào)告，當(dāng)日上午停牌半個(gè)交易日，當(dāng)日下午開(kāi)市時(shí)復(fù)牌；

（二）基金于交易日公布年度報(bào)告，當(dāng)日上午停牌半個(gè)交易日，當(dāng)日下午開(kāi)市時(shí)復(fù)牌；

（三）基金召開(kāi)持有人大會(huì)，如會(huì)議期間與開(kāi)市時(shí)間有重疊，自持有人大會(huì)召開(kāi)當(dāng)日起實(shí)施停牌，直至持有人大會(huì)決議公布當(dāng)日下午開(kāi)市時(shí)復(fù)牌（如公布日為非交易日，則公布后第一個(gè)交易日即可復(fù)牌）；

（四）基金于交易日公布分紅派息決議和公布實(shí)施該決議，當(dāng)日上午停牌半個(gè)交易日，當(dāng)日下午開(kāi)市時(shí)復(fù)牌。

第三十七條  下列情況，對(duì)上市基金予以停牌及復(fù)牌：

（一）在任何公共傳播媒介中出現(xiàn)與基金有關(guān)的消息，可能對(duì)上市基金的交易產(chǎn)生較大影響，本所對(duì)上市基金實(shí)施停牌，直至基金管理人對(duì)該消息在至少一種指定報(bào)刊上作出正式公告后，當(dāng)日下午開(kāi)市時(shí)復(fù)牌（如公布日為非交易日，公布后第一個(gè)交易日即可復(fù)牌）；

（二）基金出現(xiàn)交易異常波動(dòng)，本所有權(quán)對(duì)其實(shí)施停牌，直至有關(guān)當(dāng)事人作出公告后復(fù)牌。

第三十八條  基金于交易日公布臨時(shí)公告的，基金管理人應(yīng)向本所申請(qǐng)停牌，本所有權(quán)根據(jù)情況決定停、復(fù)牌時(shí)間。

第三十九條  上市基金的管理人在基金運(yùn)作和基金信息披露方面違反國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章及交易所業(yè)務(wù)規(guī)則的規(guī)定，性質(zhì)嚴(yán)重，被有關(guān)部門調(diào)查期間，本所在向中國(guó)證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)后對(duì)被調(diào)查上市基金實(shí)施停牌，待有關(guān)處理決定公告后另行決定復(fù)牌時(shí)間。

第四十條  基金上市期間出現(xiàn)下列情況之一時(shí)將暫停交易：

（一）基金發(fā)生重大變更而不符上市條件；

（二）違反國(guó)家法律、法規(guī)，證券管理部門決定暫停其上市；

（三）嚴(yán)重違反本所的上市規(guī)則；

（四）連續(xù)半年未繳納上市月費(fèi)；

（五）中國(guó)證監(jiān)會(huì)和本所認(rèn)為須暫停交易的其他情況。

第四十一條  基金上市期間出現(xiàn)下列情況之一時(shí)，將終止交易：

（一）在暫停交易期間未能消除被暫停交易的原因；

（二）中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出終止上市的決定；

（三）基金期滿未被批準(zhǔn)續(xù)期的；

（四）基金經(jīng)批準(zhǔn)提前終止的；

（五）其他必須終止的原因。

第九章  附  則

第四十二條  本規(guī)則解釋權(quán)屬于本所理事會(huì)。

第四十三條  本規(guī)則經(jīng)本所理事會(huì)討論通過(guò)，并報(bào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。修改時(shí)亦同。

深圳證券交易所證券投資基金上市規(guī)則

第一章  總  則

第一條  為維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，規(guī)范基金上市行為，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的有關(guān)規(guī)定和《證券投資基金管理暫行辦法》及《深圳證券交易所章程》，制定本規(guī)則。

第二條  本規(guī)則所稱基金指封閉式證券投資基金。

第三條  基金在深圳證券交易所（以下簡(jiǎn)稱“本所”）上市，應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)則的規(guī)定。

第四條  本所依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定和本規(guī)則對(duì)基金管理人、基金托管人及上市推薦人等進(jìn)行監(jiān)管。

第二章  上市申請(qǐng)和審核

第一節(jié)  上市推薦人

第五條  本所對(duì)基金上市實(shí)行上市推薦人制度，基金在本所申請(qǐng)上市，必須由一至二名上市推薦人出具上市推薦書。

第六條  上市推薦人應(yīng)當(dāng)是具有股票上市推薦資格的本所會(huì)員。

第七條  基金上市推薦人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：

1.確認(rèn)基金符合上市條件；

2.確保基金管理人了解其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)上市規(guī)則及上市協(xié)議所列明的責(zé)任；

3.協(xié)助基金管理人進(jìn)行基金上市申請(qǐng)工作；

4.向本所提交上市推薦書；

5.確保上市文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，符合規(guī)定要求，文件內(nèi)所載的資料均經(jīng)過(guò)核實(shí)；

6.協(xié)助基金管理人與本所安排基金上市；

7.與基金管理人簽訂的上市推薦協(xié)議規(guī)定的其他義務(wù)；

8.本所規(guī)定上市推薦人應(yīng)當(dāng)履行的其他義務(wù)。

第八條  上市推薦人出具的上市推薦書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

1.基金發(fā)起人、基金管理人、基金托管人概況；

2.基金的發(fā)行情況；

3.上市推薦人與基金主要發(fā)起人、基金管理人、基金托管人的關(guān)系；

4.基金符合上市條件的說(shuō)明；

5.上市推薦人認(rèn)為基金發(fā)起人、基金管理人、基金托管人以及基金本身需要說(shuō)明的重要事項(xiàng)；

6.上市推薦人需要說(shuō)明的其它事項(xiàng)。

第二節(jié)  上市申請(qǐng)和審核

第九條  基金申請(qǐng)?jiān)诒舅鲜袘?yīng)當(dāng)具備下列條件：

1.基金經(jīng)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)證監(jiān)會(huì)”）批準(zhǔn)設(shè)立并公開(kāi)發(fā)行；

2.基金最低募集數(shù)額不少于二億元人民幣；

3.基金的存續(xù)時(shí)間不少于五年；

4.基金管理人為經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的基金管理公司；

5.基金托管人為經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)、具有開(kāi)展基金托管業(yè)務(wù)資格的商業(yè)銀行；

6.基金的投資方向和投資比例符合有關(guān)規(guī)定及基金契約的要求；

7.基金管理人、基金托管人有健全的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，財(cái)務(wù)狀況良好，經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范；

8.基金持有人不少于1000人；

9.國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和本所規(guī)定的其他條件。

第十條  基金管理人申請(qǐng)基金上市，應(yīng)向本所提供下列文件：

1.基金管理人、基金托管人簽署的上市申請(qǐng)書；

2.中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)基金設(shè)立的文件；

3.上市推薦人出具的上市推薦書；

4.基金契約；

5.基金招募說(shuō)明書；

6.基金托管協(xié)議；

7.中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立基金管理公司的文件及基金管理人營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

8.中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行對(duì)基金托管人的審查批準(zhǔn)文件及基金托管人營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印件；

9.基金管理公司章程；

10.經(jīng)具有從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的基金最近三年的財(cái)務(wù)報(bào)告（新設(shè)立基金除外）；

11.基金募集資金的驗(yàn)資報(bào)告；

12.上市推薦人和基金管理人簽訂的上市推薦協(xié)議書；

13.上市公告書；

14.基金管理人指定兩名代表的授權(quán)書；

15.基金已全部托管的證明文件；

16.本所要求的其他文件。

第十一條  基金管理人、上市推薦人應(yīng)當(dāng)保證向本所提交的文件沒(méi)有虛假性陳述或者重大遺漏。

第十二條  本所對(duì)基金管理人提交的第十條所述基金上市申請(qǐng)文件進(jìn)行審查，認(rèn)為符合上市條件的，將審查意見(jiàn)及擬定的上市時(shí)間連同相關(guān)文件一并報(bào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。

第十三條  如中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)前條上市安排無(wú)異議，在本所和基金管理人、基金托管人簽訂《基金上市協(xié)議》，深圳證券結(jié)算公司和基金托管人簽訂《基金持有人登記服務(wù)合同》后，本所向基金管理人發(fā)出《上市通知書》。

第十四條  基金管理人應(yīng)在基金上市日前三個(gè)工作日內(nèi)將《上市公告書》刊登在至少一種中國(guó)證監(jiān)會(huì)指定報(bào)刊上，并將《上市公告書》備置于基金管理人、基金托管人所在地、本所、有關(guān)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)點(diǎn)，供公眾查閱，同時(shí)報(bào)送中國(guó)證監(jiān)會(huì)。

第十五條  《上市公告書》至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：

1.基金概況；

2.發(fā)起人持有基金情況；

3.基金持有人總數(shù)及前十名持有人；

4.基金發(fā)起人、基金管理人及基金托管人簡(jiǎn)介；

5.基金投資組合；

6.基金契約摘要，包括基金的投資目標(biāo)、投資范圍、投資決策、投資組合和投資限制，基金持有人大會(huì)，基金托管人、管理人的更換條件和程序，基金資產(chǎn)估值，基金費(fèi)用和稅收，基金收益與分配，基金會(huì)計(jì)與審計(jì)，基金的信息披露，基金的終止與清算等；

7.基金的財(cái)務(wù)狀況；

8.重要事項(xiàng)揭示；

9.備查文件。

第十六條  基金的《上市公告書》只可列示已往的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)資料，但不得進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)預(yù)測(cè)。

第三章  信息披露

第一節(jié)  信息披露的基本原則

第十七條  基金管理人應(yīng)當(dāng)履行基金信息披露義務(wù)。

篇（4）

保險(xiǎn)法中因果關(guān)系理論所提出的保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)觀點(diǎn)紛呈，有相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)、最后條件說(shuō)、最有力條件說(shuō)、近因說(shuō)等，據(jù)此得出的因果關(guān)系結(jié)論各不相同，賠償與否以及賠償數(shù)額的大小差別迥然，這就要求各國(guó)保險(xiǎn)立法對(duì)此作出明確規(guī)定。借鑒和吸收《英國(guó)海上保險(xiǎn)法》規(guī)定的近因原則，幾乎成為各國(guó)海上保險(xiǎn)立法的共同做法。本文旨在探討近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)立法中的應(yīng)用問(wèn)題。

一、近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的意義

(一)近因原則的含義

所謂近因(proximatecause)，并非指時(shí)間或空間上與損失最接近的原因，而是指造成損失的最直接、最有效、起主導(dǎo)性作用的原因。換言之，近因就是在效果上對(duì)損失作用最直接、最有力的獨(dú)立證據(jù)。按照近因標(biāo)準(zhǔn)去判定數(shù)個(gè)原因中孰為近因的準(zhǔn)則，即是近因原則。雖然實(shí)踐中近因標(biāo)準(zhǔn)涉及的因素很多，無(wú)形中給法律應(yīng)用出了難題，但只要遵循“依近因原則確定近因，近因?yàn)榻蛟瓌t提供標(biāo)準(zhǔn)”這一規(guī)律，問(wèn)題最終還是能夠得到解決的。事實(shí)上，在數(shù)個(gè)導(dǎo)致?lián)p失的原因中，只有選擇最有作用、最有效果的原因作為近因，才是明智之舉，這也是由保險(xiǎn)這種射幸合同特有的原因力決定的。從原則規(guī)定的理論來(lái)源到具體案件的實(shí)證分析可以看到，我們只有根據(jù)保險(xiǎn)實(shí)際加以推理，去偽存真，去粗取精，才能準(zhǔn)確定位近因，從而廓清保險(xiǎn)案件中的“迷霧”，為正確適用相關(guān)法律創(chuàng)造條件。

依近因原則確定近因，對(duì)于海上保險(xiǎn)法律實(shí)踐具有特殊重要的意義。在海上保險(xiǎn)法律實(shí)踐中，近因原則可以用來(lái)分析各種海損原因，最終找出近因，以利于解決海上保險(xiǎn)案件的責(zé)任和賠付問(wèn)題。事實(shí)上，海上保險(xiǎn)合同糾紛因其發(fā)生的偶然性和懸殊的對(duì)價(jià)性特征，當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)的確定常常取決于不確定的海損事件的發(fā)生。換言之，在海上保險(xiǎn)合同保險(xiǎn)期間內(nèi)發(fā)生保險(xiǎn)事故，被保險(xiǎn)人或受益人所取得的保險(xiǎn)金遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。為維系海上保險(xiǎn)合同當(dāng)事人之間的利益平衡，做到既不濫賠，也不惜賠，海上保險(xiǎn)立法必須確立平衡協(xié)調(diào)的公平歸責(zé)原則，這一原則就是近因原則。

(二)近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的意義

近因原則有著其他原則所不具有的優(yōu)勢(shì)。近因原則的應(yīng)用使保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人在判斷行為與損失之間關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)上基本達(dá)成平衡，克服了“條件說(shuō)”與“必然因果關(guān)系說(shuō)”的弊端，并且具有較強(qiáng)的可操作性。通過(guò)近因原則在海上保險(xiǎn)法中的應(yīng)用，保險(xiǎn)人可以避免承擔(dān)過(guò)濫的保險(xiǎn)責(zé)任，被保險(xiǎn)人也不致無(wú)從索賠。在平衡機(jī)理的作用下，海上保險(xiǎn)賠償才有可能作為一種制度存在。¨因此，在海上保險(xiǎn)理賠中，近因原則才能被普遍采用。保險(xiǎn)人的賠償責(zé)任范圍，不可能是保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生的全部損失，而只能是一定范圍內(nèi)的原因危險(xiǎn)，即承保風(fēng)險(xiǎn)造成的承保損失。這一原則已被英美法系的法官和學(xué)者漸次引申到整個(gè)保險(xiǎn)法乃至侵權(quán)行為法領(lǐng)域。目前，世界上許多國(guó)家的保險(xiǎn)立法大都將近因原則確定下來(lái)，作為保險(xiǎn)法的基本原則。雖然我國(guó)現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》和《海商法》尚未規(guī)定近因原則，但在目前海上保險(xiǎn)的法律實(shí)踐中，即在按照最高人民法院的司法解釋處理國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)特別是海上保險(xiǎn)的具體事務(wù)中，普遍適用這一原則已成定勢(shì)。之所以會(huì)這樣，當(dāng)然是其意義使然。

二、近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的艱巨性

近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的艱巨性，體現(xiàn)在近因標(biāo)準(zhǔn)的因素較為復(fù)雜，包括被保風(fēng)險(xiǎn)和損害須實(shí)際發(fā)生；保險(xiǎn)標(biāo)的損失須為防止事態(tài)發(fā)展所致；須是引起損失發(fā)生的事件；新原因的判斷須運(yùn)用一般社會(huì)觀念。同時(shí)，“除外條款不在近因之列”也在觀察近因原則應(yīng)用艱巨性的視野之內(nèi)。

(一)被保風(fēng)險(xiǎn)和損害須實(shí)際發(fā)生

為了準(zhǔn)確查找損害事實(shí)與被保風(fēng)險(xiǎn)之間的近因關(guān)系，首先必須判定被保風(fēng)險(xiǎn)是否確實(shí)已經(jīng)發(fā)生以及損害是否造成既定事實(shí)。由于害怕捕獲而放棄航程的損失并非捕獲損失；同樣，為躲避海上風(fēng)暴而提前卸貨的損失也不是風(fēng)暴引起的損失。捕獲或風(fēng)暴必須實(shí)際發(fā)生，才能引起捕獲損失或風(fēng)暴損失，也才有賠付這種損失的先決條件或正當(dāng)理由。為了根據(jù)保險(xiǎn)單取得索賠權(quán)利，被保風(fēng)險(xiǎn)必須直接作用于保險(xiǎn)標(biāo)的，換言之，貨物必須實(shí)際受損而不是懷疑受損。就連貨物標(biāo)簽損失，亦有合理限制。保險(xiǎn)單上有一標(biāo)簽條款規(guī)定：“在被保風(fēng)險(xiǎn)引起標(biāo)簽損失的情況下，如果損失已達(dá)到保險(xiǎn)條款規(guī)定的數(shù)額，則損失僅限于足以支付重新整理、買新標(biāo)簽、重新標(biāo)簽貨物的費(fèi)用”。這種規(guī)定非常必要而且及時(shí)。

(二)保險(xiǎn)標(biāo)的損失須為防止事態(tài)發(fā)展所致

因?yàn)閾p失的近因是被保風(fēng)險(xiǎn)，所以，為防止事態(tài)發(fā)展而致保險(xiǎn)標(biāo)的損失屬于承保范圍。在Syming．toov．UnionInsuranceofCanton案中，軟木樹(shù)皮投保火災(zāi)險(xiǎn)，火災(zāi)離樹(shù)皮較遠(yuǎn)處發(fā)生，為防止火災(zāi)蔓延，地方當(dāng)局命令將一些軟木樹(shù)皮投入海中。法院認(rèn)為，軟木樹(shù)皮損失屬于火災(zāi)承保范圍，因?yàn)橛盟然鸷蜌缲?cái)產(chǎn)防止火災(zāi)蔓延的近因均是火災(zāi)。害怕危險(xiǎn)發(fā)生，與危險(xiǎn)已發(fā)生并以十分必要的行動(dòng)去改變已發(fā)生的危險(xiǎn)是截然不同的。因后者造成的損失，保險(xiǎn)人應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。

(三)須是引起損失發(fā)生的事件

加速損失發(fā)生的事件與引起損失發(fā)生的事件也是有區(qū)別的，后者才是近因。如果貨物因政府命令而被扣留，導(dǎo)致最后捕獲，損失的近因是捕獲，而不是扣留。如果空襲促使盜竊發(fā)生，則貨物損失的近因是盜竊而不是空襲。因火災(zāi)而導(dǎo)致?lián)尳傩袨榈陌l(fā)生，玻璃因此被打破，那么損失的近因是不法行為而非火災(zāi)。因戰(zhàn)爭(zhēng)政府命令實(shí)施燈火管制以防空襲，一艘輪船關(guān)燈行駛導(dǎo)致與另一艘輪船碰撞，損失的近因就是碰撞，而不是空襲。可見(jiàn)，引起損失發(fā)生的事件須直接而有力，而且具有自洽性。

(四)新原因的判斷須運(yùn)用一般社會(huì)觀念

新原因的介入未必是近因。在大部分案件中，新原因即最后介入的原因常被視為損失的近因。但是，最后原因并非先前原因的必然結(jié)果。如在可能涉及觸礁、船長(zhǎng)走私、遇到惡劣天氣等偶然因素時(shí)，人們自然會(huì)想到，新原因的介入必將重組因果關(guān)系鏈，從而可能阻止最初原因成為近因。雖然有些情形會(huì)是這樣，但并非全然如此。新介入的原因只有在效果上成為最主要時(shí)，才成為近因。如何判斷新介入的原因在效果上更顯著，首先要運(yùn)用上述三點(diǎn)去判斷，此外還必須運(yùn)用一般社會(huì)觀念加以分析。比如，當(dāng)損失是由被保險(xiǎn)人惡意引起時(shí)，如船東私謀棄船，則損失近因是有意行為即私謀，而不是該行為的必然結(jié)果即棄船。

值得說(shuō)明，新介入行為或事件必須是意外的，而不是遵守政府命令的結(jié)果。一艘油輪受損后，為了防止和減輕海上或港口污染，當(dāng)?shù)卣赡軙?huì)命令船舶移走。在此情況下，為了避免確定船舶損失近因的困難，保險(xiǎn)人通常在保險(xiǎn)單上附加一項(xiàng)條款，規(guī)定如果被保險(xiǎn)人或船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人盡到謹(jǐn)慎，本保險(xiǎn)單將承保直接由被保風(fēng)險(xiǎn)造成的船舶損失和由政府采取行動(dòng)所造成的船舶損失。

(五)除外條款

近因原則的適用應(yīng)當(dāng)受到除外條款的限制。如果除外條款規(guī)定，損害結(jié)果除外不保，此時(shí)因原則將不適用。另一方面，保險(xiǎn)人并不僅僅因?yàn)槌獠槐５氖聦?shí)發(fā)生或除外不保的危險(xiǎn)是損害事實(shí)的原因而受到保護(hù)。除外不保條款只有在除外不保風(fēng)險(xiǎn)是損害事件鏈的無(wú)效部分時(shí)才能發(fā)揮作用。近因原則也不適用于包含有“什么結(jié)果”及“由什么引起”的除外條款。在早期英美法系的判例中，法官把近因原則適用于“敵對(duì)或戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)引起的結(jié)果”。這樣的表述，沒(méi)有把海上保險(xiǎn)單上除外條款(比如捕獲除外不保條款)出現(xiàn)的這些表述和戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)條款的表述區(qū)別開(kāi)來(lái)。但當(dāng)今的判例認(rèn)為，船舶僅僅從事戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)并不意味著因此發(fā)生的一切都是戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)的結(jié)果。

如在Pinkv．Fleming案1)[1890]25Q．B．D．396中，桔子和檸檬雖保了險(xiǎn)，但不保部分損失，除非這種損失是“船舶碰撞的結(jié)果”。船舶在航行中發(fā)生碰撞，不得不進(jìn)港修理。為了修理，就需把水果暫時(shí)卸到駁船上，并進(jìn)行回裝。當(dāng)船舶到達(dá)目的港后，發(fā)現(xiàn)水果損失嚴(yán)重，部分由于裝卸過(guò)駁時(shí)所致，部分因?yàn)楹匠痰R引起。問(wèn)題是水果所受損失是否是保險(xiǎn)單所指的“碰撞”的結(jié)果。法官認(rèn)為，“損失的近因不是碰撞或任何其他海上風(fēng)險(xiǎn)，它是因?yàn)樨浳镆赘奶攸c(diǎn)，由裝卸處理及腐爛共同造成的”。

因此，這種損失不能求償。因此，《英國(guó)海上保險(xiǎn)法》認(rèn)為，在船、貨保險(xiǎn)中的耽擱可以成為損失近因的除外條款，即使這種耽擱由被保風(fēng)險(xiǎn)引起也不能例外。

三、近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的首善之舉

(一)近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的首善之舉是明確立法

筆者認(rèn)為，近因原則在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用的首善之舉是明確立法，把近因原則及其適用規(guī)定在我國(guó)海上保險(xiǎn)法中。

眾所周知，《英國(guó)海上保險(xiǎn)法》確立的近因原則是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐總結(jié)的結(jié)果，具有一定的合理性和科學(xué)性。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)看到，近因原則為許多國(guó)家海上保險(xiǎn)法所采用，已成為保險(xiǎn)理賠的一項(xiàng)公認(rèn)的基本原則。因此，無(wú)論是從完善我國(guó)海上保險(xiǎn)立法出發(fā)，抑或是與國(guó)際航運(yùn)與保險(xiǎn)實(shí)踐相接軌的角度考慮，我國(guó)都應(yīng)當(dāng)在相關(guān)立法中確認(rèn)近因原則。最高人民法院《關(guān)于審理保險(xiǎn)糾紛案件若干問(wèn)題的解釋(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)近因原則“決定性”、“有效性”的含義解釋有過(guò)于模糊、缺乏可操作性之嫌，有待于司法實(shí)踐以判例的形式予以個(gè)案化和具體化。眼下需引起高度重視的是，保險(xiǎn)立法包括《保險(xiǎn)法》、《海上保險(xiǎn)法》和《海商法》應(yīng)將近因原則盡快人法。

近因原則是英美各國(guó)海上保險(xiǎn)法中的一項(xiàng)重要原則，其在保險(xiǎn)賠付中的作用非常大。《英國(guó)海上保險(xiǎn)法》第55條第1款規(guī)定：“保險(xiǎn)人對(duì)所承保風(fēng)險(xiǎn)為近因的損失承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)承保風(fēng)險(xiǎn)非近因所造成的損失概不負(fù)責(zé)。”該近因原則用語(yǔ)明確肯定，我國(guó)在進(jìn)行保險(xiǎn)立法時(shí)完全可以以為參考。近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，大量判例足以證明采用近因原則判定承保風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)損失之間的因果關(guān)系是科學(xué)合理的。我國(guó)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)他國(guó)先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)《海商法》等海上保險(xiǎn)立法乃至其他保險(xiǎn)立法中規(guī)定近因原則及其適用的條款。

(二)我國(guó)海上保險(xiǎn)法中應(yīng)用近因原則的例證

最高人民法院2008年4月28日公布的《關(guān)于審理海上保險(xiǎn)糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，自2009年1月1日起施行。在該司法解釋起草過(guò)程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，既然賦予保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人協(xié)商的機(jī)會(huì)，那么，協(xié)商期間發(fā)生保險(xiǎn)事故的，保險(xiǎn)人就應(yīng)承擔(dān)保險(xiǎn)賠償責(zé)任，除非被保險(xiǎn)人違反保證與保險(xiǎn)事故之間有因果關(guān)系。此種觀點(diǎn)沒(méi)有也不應(yīng)被接受。雖然《海商法》規(guī)定，在被保險(xiǎn)人違反保證條款后，保險(xiǎn)人可以選擇解除合同或者要求修改承保條件、增加保險(xiǎn)費(fèi)，但根據(jù)保證必須嚴(yán)格遵守、違反保證之日起保險(xiǎn)人解除保險(xiǎn)賠償責(zé)任的性質(zhì)考慮，在協(xié)商期間發(fā)生保險(xiǎn)事故的，要求保險(xiǎn)人承擔(dān)保險(xiǎn)賠償責(zé)任，與保證條款的重要性相悖。因?yàn)閺谋槐ｋU(xiǎn)人違反保證條款之日，保險(xiǎn)合同的基礎(chǔ)已經(jīng)動(dòng)搖，除非保險(xiǎn)人主動(dòng)放棄解除合同的權(quán)利，合同的效力應(yīng)處于待定狀態(tài)。因此，在司法解釋中就應(yīng)明確保險(xiǎn)人收到被保險(xiǎn)人違反合同約定的保證條款通知后，就修改承保條件、增加保險(xiǎn)費(fèi)等事項(xiàng)與被保險(xiǎn)人協(xié)商未能達(dá)成一致時(shí)，保險(xiǎn)合同于違反保證條款之日解除。如此規(guī)定，可以避免被保險(xiǎn)人濫用協(xié)商的權(quán)利，也與保證條款的重要性相符。

篇（5）

我國(guó)社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主,加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來(lái)的。表面上,社保基金監(jiān)管體系看似完備,但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然,盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題,也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn),這一監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)情的客觀體現(xiàn),是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監(jiān)管,真正保障人權(quán),值得深思。

一、樹(shù)立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

社保基金監(jiān)管原則既是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來(lái),下面三大原則尤其重要:

1.依法監(jiān)管原則

我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中,秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。

依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定;其次,社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定;再次,監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段,必須由法律明確規(guī)定;最后,因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制,也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上,《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部,2001年5月18日,以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第四條也規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應(yīng)作此理解。

2.獨(dú)立監(jiān)管原則

社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管,保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿,也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。

獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力,而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù),以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外,另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。

3.審慎監(jiān)管原則

社保基金運(yùn)營(yíng)的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jī)、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對(duì)于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則,就顯得尤為重要。

審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則,合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo),進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為,但同時(shí),又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是既要“抓”,又要“放”。當(dāng)然,隨之而來(lái)的問(wèn)題便是,如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?

監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管,謹(jǐn)慎的定論與處理,做到寬嚴(yán)適度,創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心,應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、社保基金監(jiān)管的完善思考

1.加大社保基金監(jiān)管的投入

(1)如前文所述,我國(guó)社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過(guò)低,直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國(guó)家應(yīng)加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī),在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上,最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。

(2)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體,促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià);而保民生,是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán),絕對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>

2.創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度

(1)完善現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度

在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中,預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預(yù)決算,可以最大程度的控制社保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn);而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營(yíng)的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜蟮念A(yù)決算和事后通過(guò)審計(jì)部門的審計(jì),這就很是說(shuō)明問(wèn)題。因此,各級(jí)人大應(yīng)切實(shí)加大監(jiān)管力度,完全可以考慮有針對(duì)性的設(shè)立專門的、常設(shè)的社保基金監(jiān)管委員會(huì);至于審計(jì)部門,雖然是直屬機(jī)構(gòu),但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系,可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計(jì)。

(2)淡化政府監(jiān)管,引入專門監(jiān)管

在目前的社保基金監(jiān)管體系當(dāng)中,政府監(jiān)管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),政府所掌握的行政資源對(duì)于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的,而且事實(shí)上我國(guó)大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,政府(社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu))在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中,地位非常奇特。它既負(fù)責(zé)社保基金征收,又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營(yíng),還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。可以很明顯地發(fā)現(xiàn),在這樣的情形下,雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度地發(fā)揮,但是權(quán)力的過(guò)度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對(duì)社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo),從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié);同時(shí)通過(guò)設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。這樣的專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑,又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。當(dāng)然,專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組成、職責(zé)等諸多方面的問(wèn)題,仍是有待于相關(guān)法律的出臺(tái)和明確規(guī)定。

篇（6）

我國(guó)社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主,加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來(lái)的。表面上,社保基金監(jiān)管體系看似完備,但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然,盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題,也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn),這一監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)情的客觀體現(xiàn),是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監(jiān)管,真正保障人權(quán),值得深思。

一、樹(shù)立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

社保基金監(jiān)管原則既是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來(lái),下面三大原則尤其重要:

1.依法監(jiān)管原則

我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中,秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。

依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定;其次,社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定;再次,監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段,必須由法律明確規(guī)定;最后,因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制,也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上,《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部,2001年5月18日,以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第四條也規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應(yīng)作此理解。

2.獨(dú)立監(jiān)管原則

社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管,保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿,也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。

獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力,而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù),以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外,另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。

3.審慎監(jiān)管原則

社保基金運(yùn)營(yíng)的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jī)、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對(duì)于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則,就顯得尤為重要。

審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則,合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo),進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為,但同時(shí),又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是既要“抓”,又要“放”。當(dāng)然,隨之而來(lái)的問(wèn)題便是,如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?

監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管,謹(jǐn)慎的定論與處理,做到寬嚴(yán)適度,創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心,應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、社保基金監(jiān)管的完善思考

篇（7）

我國(guó)社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主,加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來(lái)的。表面上,社保基金監(jiān)管體系看似完備,但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然,盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題,也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn),這一監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)情的客觀體現(xiàn),是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監(jiān)管,真正保障人權(quán),值得深思。

一、樹(shù)立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

社保基金監(jiān)管原則既是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來(lái),下面三大原則尤其重要:

1.依法監(jiān)管原則

我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中,秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。

依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定;其次,社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定;再次,監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段,必須由法律明確規(guī)定;最后,因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制,也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上,《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部,2001年5月18日,以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第四條也規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應(yīng)作此理解。

2.獨(dú)立監(jiān)管原則

社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管,保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿,也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。

獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力,而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù),以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外,另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。

3.審慎監(jiān)管原則

社保基金運(yùn)營(yíng)的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jī)、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對(duì)于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則,就顯得尤為重要。

審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則,合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo),進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè),最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為,但同時(shí),又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是既要“抓”,又要“放”。當(dāng)然,隨之而來(lái)的問(wèn)題便是,如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?

監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管,謹(jǐn)慎的定論與處理,做到寬嚴(yán)適度,創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心,應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、社保基金監(jiān)管的完善思考

1.加大社保基金監(jiān)管的投入

(1)如前文所述,我國(guó)社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過(guò)低,直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國(guó)家應(yīng)加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī),在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上,最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。

(2)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體,促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià);而保民生,是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán),絕對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>

2.創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度

(1)完善現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度

在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中,預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預(yù)決算,可以最大程度的控制社保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn);而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營(yíng)的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜蟮念A(yù)決算和事后通過(guò)審計(jì)部門的審計(jì),這就很是說(shuō)明問(wèn)題。因此,各級(jí)人大應(yīng)切實(shí)加大監(jiān)管力度,完全可以考慮有針對(duì)性的設(shè)立專門的、常設(shè)的社保基金監(jiān)管委員會(huì);至于審計(jì)部門,雖然是直屬機(jī)構(gòu),但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系,可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計(jì)。

(2)淡化政府監(jiān)管,引入專門監(jiān)管

在目前的社保基金監(jiān)管體系當(dāng)中,政府監(jiān)管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),政府所掌握的行政資源對(duì)于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的,而且事實(shí)上我國(guó)大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,政府(社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu))在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中,地位非常奇特。它既負(fù)責(zé)社保基金征收,又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營(yíng),還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。可以很明顯地發(fā)現(xiàn),在這樣的情形下,雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度地發(fā)揮,但是權(quán)力的過(guò)度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對(duì)社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo),從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié);同時(shí)通過(guò)設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。這樣的專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑,又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。當(dāng)然,專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組成、職責(zé)等諸多方面的問(wèn)題,仍是有待于相關(guān)法律的出臺(tái)和明確規(guī)定。

3.拓寬社保基金監(jiān)管的渠道

(1)建立群眾性監(jiān)督組織

社保基金事關(guān)人民群眾的切身利益,其征收、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管活動(dòng)沒(méi)有理由讓當(dāng)事群體置身事外,況且隨著社會(huì)主義法治社會(huì)進(jìn)程的深入,公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也越來(lái)越深入人心。政府關(guān)起門來(lái)監(jiān)管的做法只能讓群眾無(wú)端猜測(cè),這對(duì)于樹(shù)立法治型政府和服務(wù)型政府的良好形象是沒(méi)有幫助的。同時(shí),近年來(lái),人民群眾圍繞自身利益問(wèn)題參與配合政府行政管理活動(dòng)的能力已經(jīng)得到了很大程度地加強(qiáng)。因此,可以考慮設(shè)立諸如社保基金監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之類的有群眾參與的組織,針對(duì)社保基金的相關(guān)問(wèn)題讓人民群眾充分發(fā)表意見(jiàn)、參與配合,讓人民群眾有更多的參與感和責(zé)任感,這樣一來(lái),社保基金的相關(guān)工作必定會(huì)進(jìn)行得更為順利。超級(jí)秘書網(wǎng)

(2)建立專家顧問(wèn)委員會(huì)

社保基金的征收、運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管活動(dòng),事務(wù)紛繁復(fù)雜,專業(yè)性要求極高,在既有的社保基金監(jiān)管體制之下,政府相關(guān)部門的管理水平和專業(yè)能力未必與實(shí)際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經(jīng)濟(jì)、社保相關(guān)專家學(xué)者和國(guó)內(nèi)外有一定影響的專業(yè)人士為來(lái)源的專家顧問(wèn)委員會(huì)。這樣的組織,一方面可以作為咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)政府在社保基金管理活動(dòng)中遇到的專業(yè)性問(wèn)題,以避免事前決策的盲目性和增強(qiáng)處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)措施的得力性;另一方面其還可以作為政府?dāng)U大與社會(huì)就社保基金相關(guān)問(wèn)題的交流的平臺(tái),從而提升行政透明度和樹(shù)立智力型政府形象。

(3)地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧

前文已述,我國(guó)社保基金監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí),中央給予的政策空間不算寬裕,社保基金各項(xiàng)具體工作任務(wù)繁重,各地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題是,如何在這些現(xiàn)實(shí)還將持續(xù)存在一段時(shí)間的情況下更好地實(shí)現(xiàn)社保基金征收、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管三者之間的良性互動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn),地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧,即以本地實(shí)際情況作為考量的基礎(chǔ),圍繞社保基金的核心問(wèn)題(如保值增值等),尋求更多的、來(lái)自社會(huì)生活各個(gè)方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持),發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性,營(yíng)造富有特色的地方社保基金監(jiān)管模式,而中央政府也應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)、鼓勵(lì)并支持地方政府的這種積極的探索。

參考文獻(xiàn):

[1]王宏.社保基金監(jiān)管法律制度研究[D].北京:北京交通大學(xué),2007.

篇（8）

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

1.1依法監(jiān)管原則

依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定；其次，社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定；再次，監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段，必須由法律明確規(guī)定；最后，因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制，也必須由法律明確規(guī)定。

1.2獨(dú)立監(jiān)管原則

社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益，能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管，保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”，是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿，也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力，而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù)，以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。

1.3審慎監(jiān)管原則

審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則，合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo)，進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為，但同時(shí)，又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管，謹(jǐn)慎的定論與處理，做到寬嚴(yán)適度，創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境，才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心，應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

1.4透明監(jiān)管原則

各地社保基金保值增值的壓力逐年增大，這一現(xiàn)實(shí)賦予了基金管理者更多的行使自由裁量權(quán)的充分理由。鑒于此，當(dāng)前建立嚴(yán)格的信息披露制度，提高社保基金營(yíng)運(yùn)的透明度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯(cuò)誤信息導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和損失十分必要。基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項(xiàng)及時(shí)向公眾披露，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則著重審查信息披露的真實(shí)性。社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公告社保基金的支付、積累、運(yùn)營(yíng)等情況，并通過(guò)法規(guī)予以明確應(yīng)由何種機(jī)構(gòu)、通過(guò)何種形式，并以何種周期、以何種標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則向參保人公布，公布何種信息等關(guān)鍵問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)社保基金的公平、公開(kāi)、公正。

2健全社保基金監(jiān)管的措施

2.1加大社保基金監(jiān)管的投入

我國(guó)社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過(guò)低，直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為，監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國(guó)家應(yīng)加大立法投入，盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī)，在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用，必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。

各級(jí)行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體，促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià)；而保民生，是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素，社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán)，絕對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>

2.2創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度

在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中，預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預(yù)決算，可以最大程度地控制社保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)；而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營(yíng)的安全。政府監(jiān)管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府所掌握的行政資源對(duì)于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的，而且事實(shí)上我國(guó)大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu)，它在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中，地位非常奇特。既負(fù)責(zé)社保基金征收，又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營(yíng)，還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。在這樣的情形下，雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度的發(fā)揮，但是權(quán)力的過(guò)度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。在條件成熟的情況下，完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對(duì)社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo)，從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié)，通過(guò)設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑，又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。

篇（9）

我國(guó)社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主，加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來(lái)的。表面上，社保基金監(jiān)管體系看似完備，但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因，所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”，就完全有可能加以利用、謀取私利，這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然，盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn)，這一監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)情的客觀體現(xiàn)，是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下，如何完善社保基金監(jiān)管，真正保障人權(quán)，值得深思。

一、樹(shù)立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則

社保基金監(jiān)管原則既是對(duì)以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來(lái)，下面三大原則尤其重要：

1.依法監(jiān)管原則

我國(guó)憲法第五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中，秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。

依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定；其次，社保基金監(jiān)管的對(duì)象及其范圍必須由法律明確規(guī)定；再次，監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段，必須由法律明確規(guī)定；最后，因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制，也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上，《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部，2001年5月18日，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第四條也規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”，理應(yīng)作此理解。

2.獨(dú)立監(jiān)管原則

社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益，能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對(duì)其實(shí)行的公正監(jiān)管，保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”，是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿，也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。

獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力，而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù)，以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”，除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外，另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。

3.審慎監(jiān)管原則

社保基金運(yùn)營(yíng)的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值，這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績(jī)、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對(duì)于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則，就顯得尤為重要。

審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則，合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo)，進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為，但同時(shí)，又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是既要“抓”，又要“放”。當(dāng)然，隨之而來(lái)的問(wèn)題便是，如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?

監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管，謹(jǐn)慎的定論與處理，做到寬嚴(yán)適度，創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境，才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心，應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造適度的、市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、社保基金監(jiān)管的完善思考

1.加大社保基金監(jiān)管的投入

(1)如前文所述，我國(guó)社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過(guò)低，直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為，監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國(guó)家應(yīng)加大立法投入，盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī)，在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用，必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。

(2)各級(jí)行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體，促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià)；而保民生，是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中被尊重和被重視的因素，社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán)，絕對(duì)應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>

2.創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度

(1)完善現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度

在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中，預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過(guò)合理而科學(xué)的預(yù)決算，可以最大程度的控制社保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)；而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營(yíng)的安全。但是如同“上海社保案”一案，各地的社保案件通常都是能夠事前通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜蟮念A(yù)決算和事后通過(guò)審計(jì)部門的審計(jì)，這就很是說(shuō)明問(wèn)題。因此，各級(jí)人大應(yīng)切實(shí)加大監(jiān)管力度，完全可以考慮有針對(duì)性的設(shè)立專門的、常設(shè)的社保基金監(jiān)管委員會(huì)；至于審計(jì)部門，雖然是直屬機(jī)構(gòu)，但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系，可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計(jì)。

(2)淡化政府監(jiān)管，引入專門監(jiān)管

在目前的社保基金監(jiān)管體系當(dāng)中，政府監(jiān)管是居于主要或者說(shuō)核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府所掌握的行政資源對(duì)于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的，而且事實(shí)上我國(guó)大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，政府(社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu))在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中，地位非常奇特。它既負(fù)責(zé)社保基金征收，又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營(yíng)，還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。可以很明顯地發(fā)現(xiàn)，在這樣的情形下，雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度地發(fā)揮，但是權(quán)力的過(guò)度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營(yíng)活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。因此，在條件成熟的情況下，完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對(duì)社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo)，從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié)；同時(shí)通過(guò)設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。這樣的專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對(duì)其公正性產(chǎn)生懷疑，又能夠通過(guò)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。當(dāng)然，專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組成、職責(zé)等諸多方面的問(wèn)題，仍是有待于相關(guān)法律的出臺(tái)和明確規(guī)定。

3.拓寬社保基金監(jiān)管的渠道

(1)建立群眾性監(jiān)督組織

社保基金事關(guān)人民群眾的切身利益，其征收、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管活動(dòng)沒(méi)有理由讓當(dāng)事群體置身事外，況且隨著社會(huì)主義法治社會(huì)進(jìn)程的深入，公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也越來(lái)越深入人心。政府關(guān)起門來(lái)監(jiān)管的做法只能讓群眾無(wú)端猜測(cè)，這對(duì)于樹(shù)立法治型政府和服務(wù)型政府的良好形象是沒(méi)有幫助的。同時(shí)，近年來(lái)，人民群眾圍繞自身利益問(wèn)題參與配合政府行政管理活動(dòng)的能力已經(jīng)得到了很大程度地加強(qiáng)。因此，可以考慮設(shè)立諸如社保基金監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之類的有群眾參與的組織，針對(duì)社保基金的相關(guān)問(wèn)題讓人民群眾充分發(fā)表意見(jiàn)、參與配合，讓人民群眾有更多的參與感和責(zé)任感，這樣一來(lái)，社保基金的相關(guān)工作必定會(huì)進(jìn)行得更為順利。

(2)建立專家顧問(wèn)委員會(huì)

社保基金的征收、運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管活動(dòng)，事務(wù)紛繁復(fù)雜，專業(yè)性要求極高，在既有的社保基金監(jiān)管體制之下，政府相關(guān)部門的管理水平和專業(yè)能力未必與實(shí)際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經(jīng)濟(jì)、社保相關(guān)專家學(xué)者和國(guó)內(nèi)外有一定影響的專業(yè)人士為來(lái)源的專家顧問(wèn)委員會(huì)。這樣的組織，一方面可以作為咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)政府在社保基金管理活動(dòng)中遇到的專業(yè)性問(wèn)題，以避免事前決策的盲目性和增強(qiáng)處理突發(fā)問(wèn)題時(shí)措施的得力性；另一方面其還可以作為政府?dāng)U大與社會(huì)就社保基金相關(guān)問(wèn)題的交流的平臺(tái)，從而提升行政透明度和樹(shù)立智力型政府形象。

(3)地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧

前文已述，我國(guó)社保基金監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)，中央給予的政策空間不算寬裕，社保基金各項(xiàng)具體工作任務(wù)繁重，各地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題是，如何在這些現(xiàn)實(shí)還將持續(xù)存在一段時(shí)間的情況下更好地實(shí)現(xiàn)社保基金征收、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管三者之間的良性互動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧，即以本地實(shí)際情況作為考量的基礎(chǔ)，圍繞社保基金的核心問(wèn)題(如保值增值等)，尋求更多的、來(lái)自社會(huì)生活各個(gè)方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持)，發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性，營(yíng)造富有特色的地方社保基金監(jiān)管模式，而中央政府也應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)、鼓勵(lì)并支持地方政府的這種積極的探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]王宏.社保基金監(jiān)管法律制度研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2007.

篇（10）

(一)社會(huì)保險(xiǎn)基金的概念

社會(huì)保險(xiǎn)基金是指按照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，由繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人分別按繳費(fèi)基數(shù)的一定比例繳納的以及通過(guò)其他合法方式籌集的旨在保障保險(xiǎn)對(duì)象的社會(huì)保險(xiǎn)待遇的專項(xiàng)資金。即社會(huì)保險(xiǎn)基金是國(guó)家為舉辦社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)而籌集的，用于支付勞動(dòng)者因暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或者勞動(dòng)機(jī)會(huì)時(shí)所享受的保險(xiǎn)金和津貼的資金。社會(huì)保險(xiǎn)基金是按照保險(xiǎn)的類型來(lái)確定資金的來(lái)源，逐步實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。一般而言，社會(huì)保險(xiǎn)基金包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)幾個(gè)方面。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)基金的功能

1.保障基本需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保險(xiǎn)從社會(huì)公平的角度出發(fā)，除了滿足社會(huì)成員的生存需求，保障國(guó)民的基本生活之外，還為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行了良好的調(diào)節(jié)，這也就是社會(huì)保險(xiǎn)最為根本的功能和作用。但需要注意的是：社會(huì)保險(xiǎn)基金和商業(yè)保險(xiǎn)不同，目前，社會(huì)保險(xiǎn)并不能滿足全體社會(huì)成員的所有需求。社會(huì)保險(xiǎn)基金不僅僅依靠社會(huì)保險(xiǎn)金，往往需要以財(cái)政資金為主的其他途徑的彌補(bǔ)，國(guó)家財(cái)政往往要承擔(dān)所有社會(huì)保險(xiǎn)基金的赤字，而且越是發(fā)達(dá)的國(guó)家，財(cái)政支出的比重越大。

2.維持社會(huì)再生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付和使用能夠保證和促進(jìn)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的繁榮。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)體系較為完善時(shí)，在一定程度上能夠促進(jìn)社會(huì)成員的消費(fèi)而不是儲(chǔ)蓄行為，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在勞動(dòng)者喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)收入時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)能夠維持其自己及家庭成員的基本生活，保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)進(jìn)程不受阻礙。

3.提高資本形成效率，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累資金。一直以來(lái)，資本積累被認(rèn)為是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的推動(dòng)力，同時(shí)也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑，社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累性顯然能夠?yàn)樘岣哔Y本形成效率創(chuàng)造條件。由于從社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的收繳到社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付利用之間會(huì)形成一個(gè)時(shí)間差，所以，在完全積累或者部分積累的情況下，就要求社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)能夠利用社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行合理有效的投資組合管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值，進(jìn)而提高資本利用效率，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度與資本市場(chǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、財(cái)政對(duì)社保基金監(jiān)管的意義與原則

(一)財(cái)政對(duì)社保基金監(jiān)管的意義

1.保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的逐步深化，社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)模和覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，完善財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行起著非常關(guān)鍵的作用，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)政策的落實(shí)及其效果也會(huì)起著直接的影響作用，更為重要的是加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理才能有效保障職工的切身利益、才能促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。財(cái)政對(duì)社保基金的監(jiān)管的首要目標(biāo)是確保社保基金的安全和完整。在這樣的目標(biāo)指導(dǎo)下，我們才可以促使社保基金管理人員嚴(yán)格按照基金管理程序從事良好的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，從而避免造成社保基金的損失，也可以有效規(guī)避因不正當(dāng)操作和違法投資，給社保基金帶來(lái)安全方面的隱患。

2.確保社保基金的保值增值。歷史上很多國(guó)家的諸多經(jīng)驗(yàn)表明，即使在理性決策下進(jìn)行的基金設(shè)計(jì)，隨著社保基金規(guī)模的擴(kuò)大，會(huì)不可避免的出現(xiàn)保險(xiǎn)待遇水平提高，相關(guān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)迅速提升的現(xiàn)象，并最終導(dǎo)致社保基金的收支不平衡甚至是缺口。這樣以來(lái)政府就不得不為這個(gè)缺口買單，國(guó)家財(cái)政將背負(fù)起越來(lái)越重的負(fù)擔(dān)，這樣就違背了社會(huì)保險(xiǎn)基金服務(wù)社會(huì)、保障參保人員應(yīng)得權(quán)益的初衷，甚至?xí)m得其反，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。因此，只有實(shí)現(xiàn)社保基金的保值增值，才能為提高基金供給能力和保障水平提供客觀條件。加強(qiáng)對(duì)社保基金的財(cái)政監(jiān)管，就是要在確保基金的安全完整的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，為不斷滿足日漸提高的社保需要打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。社保基金會(huì)對(duì)國(guó)民收入的消費(fèi)儲(chǔ)蓄結(jié)構(gòu)、投資投向和規(guī)模、財(cái)政收支、資本市場(chǎng)等諸多方面帶來(lái)重大影響，成為宏觀調(diào)控的重要影響因素。改善財(cái)政對(duì)社保基金的監(jiān)管，提升運(yùn)營(yíng)社保基金的能力，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展和資本市場(chǎng)的完善起到有力推動(dòng)作用。社保基金投資于國(guó)家鼓勵(lì)的行業(yè)，即能為自身取得投資收益實(shí)現(xiàn)保值增值，也能為支持國(guó)家產(chǎn)業(yè)調(diào)整、重點(diǎn)行業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展提供資金，并由此促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)向前發(fā)展。例如，社保基金投資于公用設(shè)施領(lǐng)域，便可以有效提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、促進(jìn)公用事業(yè)的發(fā)展，為公眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處。

(二)財(cái)政對(duì)社保基金監(jiān)管的原則

1.法制性原則。社保項(xiàng)目是由國(guó)家通過(guò)立法在全社會(huì)強(qiáng)制推行的一項(xiàng)重大舉措，社保基金的籌集、運(yùn)營(yíng)、給付都有專門的法律來(lái)予以保障實(shí)施。財(cái)政監(jiān)管對(duì)社保基金意義重大，關(guān)系廣泛，不僅會(huì)直接影響到被保險(xiǎn)人的基本生活保障落實(shí)情況，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展起到明顯的關(guān)聯(lián)作用。因此，堅(jiān)持法制原則，通過(guò)立法的形式明確和規(guī)范有關(guān)各方在構(gòu)建和施行社保基金監(jiān)管的權(quán)利和義務(wù)就顯的尤為重要。

2.安全性原則。所謂安全性原則，是指在加強(qiáng)對(duì)社保基金的財(cái)政監(jiān)管中，要十分關(guān)注基金投資的本金是否能夠收回，要在這個(gè)前提下取得預(yù)期的投資回報(bào)。考慮到社保基金的固有屬性，應(yīng)該更加重視其安全性，要控制好投資風(fēng)險(xiǎn)，而不能一味的追求高收益。在一個(gè)較低的投資風(fēng)險(xiǎn)下，取得符合預(yù)期的投資回報(bào)，這是我們?cè)趯?duì)社保基金進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管中始終要堅(jiān)持的基本原則，因?yàn)椋绫；鸬耐顿Y安全不僅關(guān)系廣大勞動(dòng)者的切身乃至幾代人的利益，也會(huì)關(guān)系到國(guó)家和政治的穩(wěn)定。

3.公正性原則。所謂工作性原則，是指我們?cè)诩訌?qiáng)對(duì)社保基金的財(cái)政監(jiān)管中，要堅(jiān)持實(shí)事求是，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和制度，一視同仁對(duì)被監(jiān)管對(duì)象開(kāi)展監(jiān)管工作，如果發(fā)現(xiàn)托管機(jī)構(gòu)存在高風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)跡象或行為，要及時(shí)采取多種手段予以制止。為了有效堅(jiān)持該原則，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持社保基金監(jiān)管工作的獨(dú)立性，不參與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng)，不從基金投資中獲取任何利益。

三、完善財(cái)政對(duì)社保基金監(jiān)管的對(duì)策

建立健全對(duì)社保基金的財(cái)政監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展起著非常重要的作用。只有建立起有效的財(cái)政監(jiān)管機(jī)制才能保證社保基金的功能得以實(shí)現(xiàn)、初衷得以落實(shí)，廣大勞動(dòng)者才能在社保基金政策中得到更多實(shí)惠。

(一)制定社保基金預(yù)決算的監(jiān)管制度，為社保基金預(yù)算管理制度奠定基礎(chǔ)目前，我國(guó)社保基金的主要來(lái)源是基金征收、財(cái)政撥款和社會(huì)捐增等，財(cái)政部門對(duì)社保基金的監(jiān)管不應(yīng)當(dāng)僅僅局限在資金是否及時(shí)足額收繳并轉(zhuǎn)歸專戶存儲(chǔ)，還應(yīng)該注重對(duì)基金預(yù)決算的審核和監(jiān)督上。研制社保基金預(yù)決算的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社保基金預(yù)決算的監(jiān)督力度，提高預(yù)決算在社保基金政策落實(shí)中的作用，是提高財(cái)政對(duì)社保基金監(jiān)管水平的首要方面。

(二)加強(qiáng)對(duì)社保基金收支的財(cái)政監(jiān)管，提高資金的使用效率目前，我們國(guó)家已經(jīng)對(duì)社保基金采取了收支兩條線財(cái)政專戶管理的辦法，提高和完善財(cái)政對(duì)社保基金的監(jiān)管要著手于專戶資金的進(jìn)和出兩個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)于收入的財(cái)政監(jiān)管，主要是關(guān)注收入是否能夠保證數(shù)量和及時(shí)性，是否能按時(shí)劃歸專用賬戶。對(duì)于支出的財(cái)政監(jiān)管，主要是監(jiān)督支出范圍是否符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，支付的結(jié)構(gòu)和數(shù)量及時(shí)間是否合理合法，這是一個(gè)具有難度和挑戰(zhàn)的工作，對(duì)監(jiān)管人員的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)素質(zhì)提出較高的要求。對(duì)結(jié)余的財(cái)政監(jiān)管主要是關(guān)注結(jié)余資金的安全完整性能否得到保障、保值增值性能否實(shí)現(xiàn)。