序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇市域社會治理規(guī)劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中等職業(yè)教育辦學主體單一 我國的中等職業(yè)教育辦學主體單一，主要由政府部門負責。據(jù)2002年教育部抽樣調(diào)查，全國1.78萬所中等職業(yè)學校中，除幾十所由中央部門及所屬單位舉辦外，絕大多數(shù)由地方舉辦和管理，其中省屬學校占11%，市（地）屬學校占48%，縣屬學校占41%。這些學校分屬省、市、縣有關部門，其中教育部門舉辦的占45%，其他30多個行業(yè)部門及企業(yè)、民辦占55% [1]。

中等職業(yè)教育資金來源面較窄 我國的中等職業(yè)教育經(jīng)費以政府投入為主。校企合作的院校中企業(yè)或行業(yè)很少承擔職業(yè)技術教育經(jīng)費，這樣，僅靠政府的財政撥款來維持的中等職業(yè)學校必然會面臨許多壓力和問題，而政府的財政壓力也非常大。

中等職業(yè)學校課程設置落后 目前，中等職業(yè)教育在課程設置方面比較落后，已經(jīng)不適應現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要。職業(yè)教育的目標比較單一，學科的綜合運用能力差，在教學過程中過分強調(diào)教師的主導作用，使學生的積極性和創(chuàng)造性被忽視，導致中等職業(yè)學校畢業(yè)的學生缺少實踐能力和主觀能動性，理論和實踐嚴重脫節(jié)的教學體制使學生很難適應企業(yè)用人的需要，也很難適應崗位需求。

2 中等職業(yè)教育的改革

中等職業(yè)教育應該堅持解放思想，轉(zhuǎn)變觀念 我國的中等職業(yè)教育應該堅持解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。能夠把中等職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展需要密切結合起來，適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，以就業(yè)為導向，以能力為本，并能夠把中等職業(yè)教育與普通教育結合起來，從而實現(xiàn)人的全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

第一，中等職業(yè)教育辦學理念，服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。第二，中等職業(yè)教育要以市場為導向，把市場需求放在首位。第三，中等職業(yè)教育應該以能力為本，增強學生技能培養(yǎng)。第四，中等職業(yè)教育要樹立以學生為中心的辦學思想，加強校企合作，邀請企業(yè)參與學校課程的設置和教材的編寫運用。同時通過引校入企和引企入校等多種方式加強校企合作。

政府應加強對中等職業(yè)教育的管理與規(guī)劃 第一，系統(tǒng)地制定法律法規(guī)、改革管理體制，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機制，做到有法可依。第二，建立健全中等職業(yè)學校的辦學標準和專業(yè)建設標準，同時建立適應市場需求的反饋機制，為中等職業(yè)教育調(diào)整專業(yè)設置與專業(yè)教學計劃提供依據(jù)，使中等職業(yè)學校的職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展和市場需求相適應。第三，政府部門應建立并不斷完善和修訂中等職業(yè)教育證書制度，并制定相應的職業(yè)名稱、職業(yè)的能力、職業(yè)資格鑒定等標準。全國統(tǒng)一的職業(yè)資格證明，有利于人才的流動和人才的考核。

中等職業(yè)教育辦學形式應多元化 中等職業(yè)學校可以采取靈活多樣的辦學形式，例如，可以辦全日制、辦半日制或者辦業(yè)余制；在學習年限方面不一定都是三年制，可以根據(jù)需要調(diào)整學習年限；年齡方面也可以放寬；實行學分制，可以根據(jù)企業(yè)的需要邊工作邊學習，只要把所學的內(nèi)容學完修滿學分，就可以頒發(fā)畢業(yè)證書；開展多種職業(yè)培訓，來滿足受教育者的需求。

應該多層次、多渠道辦學 我國的中等職業(yè)教育也應該不斷地進行辦學改革，實施多層次、多渠道辦學模式。以大連商業(yè)學校的“雙軌”辦學模式[3]為例，大連商業(yè)學校在改革中實施了“以就業(yè)帶動招生、以合作實現(xiàn)共贏”的發(fā)展戰(zhàn)略，組建職教集團，打造專業(yè)培訓機構及實訓基地，采用“1+1+1”合作模式，形成中專、大專、本科連讀的階梯式辦學特色，提升了學校服務區(qū)域經(jīng)濟能力。構建起了校長負責、校際協(xié)同、民主管理、依法治校、專家治學、企業(yè)介入、全員參與的管理體系；建立健全行業(yè)企業(yè)為主導的第三方評價機制。多層次多渠道的辦學改革，取得了較好效果，促進了學校發(fā)展。

課程體系建設與改革 第一，優(yōu)化課程結構，構建基礎課程教育體系；第二，設置特色鮮明的品行教育課程體系；第三，強化通用技能和專業(yè)技能培養(yǎng)，構建技能教育課程體系；第四，注重課程內(nèi)容的開發(fā)和更新。

中等職業(yè)學校應通過與行業(yè)企業(yè)密切合作，實現(xiàn)課程內(nèi)容的更新。課程嚴格按照行業(yè)標準進行研發(fā)，與崗位無縫對接，積極引入能夠反映專業(yè)技能的實訓項目，特別是能夠反映專業(yè)先進水平和職業(yè)崗位資格要求的項目，實現(xiàn)課程內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整。

注重教師隊伍建設 優(yōu)化結構、培育骨干、造就名師。師資隊伍建設關系到中等職業(yè)學校的前途和長遠發(fā)展，學校應該保證教師培養(yǎng)培訓工程的長期性、持續(xù)性、有效性，從而提高教師綜合素質(zhì)和執(zhí)教水平。

1）注重教師的培訓與培養(yǎng)。選送優(yōu)秀教師參加培訓；引進“雙師型”教師；派出教師到企業(yè)掛職鍛煉；聘請職教專家指導提升教師理論素養(yǎng)；建立教師業(yè)務考核制度，成立教學督導組，聘請校內(nèi)外名師對教學進行全程督導；建立企業(yè)、行業(yè)專家、能工巧匠儲備庫，邀請專家為教師做示范，促進教師隊伍自身提高[4]。

2）應該注重專業(yè)帶頭人和骨干教師的培養(yǎng)。首先應該制訂專業(yè)帶頭人培養(yǎng)計劃。在專業(yè)建設指導委員會的指導下讓專業(yè)帶頭人主抓專業(yè)建設方案、專業(yè)人才培養(yǎng)方案、實訓基地建設方案、專業(yè)教師培養(yǎng)方案等；應給予經(jīng)費支持，鼓勵課題研究、編寫校本教材，帶頭搞科研、做課題，出成果，在教師中起到引領作用；應該積極推薦專業(yè)帶頭人成為國家、省、市各級教學名師，促進學校的專業(yè)和學科發(fā)展，使其能夠帶動其他專業(yè)教師，促進專業(yè)教學改革。學校應該優(yōu)先安排專業(yè)帶頭人深入企業(yè)掛職鍛煉，支持他們參加各類行業(yè)協(xié)會、學術團體的活動，提高其科研能力和執(zhí)教水平[4]。

強化校企合作運行機制，中等職業(yè)學校應該積極開展訂單培養(yǎng)，企業(yè)可以根據(jù)教學需要為學校提供一定的實訓設備和兼職師資支持，將企業(yè)的文化、企業(yè)的最新技術引入學校的教學中，使學校教學與企業(yè)生產(chǎn)緊密結合，在實施教學計劃的過程中，校企雙方共同負責進行教學督導，及時反饋信息，解決專業(yè)教學計劃實施中出現(xiàn)的問題。企業(yè)應該積極協(xié)調(diào)并安排學生的實踐環(huán)節(jié)，為學生提供必要的學習和生活保障。通過校內(nèi)外兩個教學體系進行教學和實踐訓練，學生畢業(yè)后直接到企業(yè)就職[5]。加強集團化辦學和社會參與，企業(yè)及院校共同打造職業(yè)教育集團，可以拓寬辦學途徑，拓展教育資源，實現(xiàn)成員間優(yōu)勢互補、資源共享、互利共贏[5]。

參考文獻

[1]劉小新.我國職業(yè)教育發(fā)展中的師資問題與對策[J].現(xiàn)代教育科學，2004（6）.

[2]牛征.中國職業(yè)教育投資的問題與對策[J].山東教育科研，2002（8）.

篇（2）

附件：關于收繳實心粘土磚“限制使用費”的管理辦法

第一條：為了限制使用實心粘土磚，加快墻體材料革新的步伐，根據(jù)北京市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)《國務院關于加快墻體材料革新和推廣節(jié)能建筑意見》文件的通知（京政發(fā)〔1993〕4號文，以下簡稱“通知”），制定本辦法。

第二條：各設計、施工和建設單位，要優(yōu)先采用新型墻體材料和推廣建筑節(jié)能新技術，精心設計、精心施工，促進建筑業(yè)的技術進步。

第三條：凡在本市行政區(qū)域內(nèi)新建、擴建和翻建的工業(yè)與民用建筑工程，在目前情況下，除內(nèi)、外墻不使用實心粘土磚的現(xiàn)澆、預制鋼筋砼結構外，其它結構建筑工程，均由建設單位依照“通知”和本辦法繳納實心粘土磚“限制使用費”。

第四條：收繳的實心粘土磚“限制使用費”作為市財政建筑節(jié)能與墻體材料革新專項基金（以下簡稱“基金”），在建設銀行設“基金”專戶。

第五條：建設單位所繳納的“限制使用費”，納入工程投資概算內(nèi)。這項基金不得做為設計、施工取費和其它納稅的基數(shù)。

第六條：繳納標準，按每平方米建筑計算：

工業(yè)生產(chǎn)性建筑按單項工程每平方米建筑繳納六元；

民用建筑按單項工程每平方米建筑繳納九元。

第七條：建設單位在向規(guī)劃部門申請“建設工程規(guī)劃許可證”時同時交納。

1.由市建筑節(jié)能與墻體材料革新領導小組辦公室（以下簡稱市節(jié)能墻改辦）委托規(guī)劃部門設專人負責收繳。使用專用收款憑證（一式三聯(lián)）。

2.規(guī)劃部門憑建設單位的已收繳款憑證，辦理發(fā)放“建設工程規(guī)劃許可證”。

3.規(guī)劃部門將每日收款全額送存建設銀行設立的“基金”專戶。

第八條：市財政局委托建設銀行設立建筑節(jié)能與墻體材料革新“基金”專戶，作為專項“基金”收支核算總帳戶。

建行經(jīng)辦行于每月10日前將上月收繳、支出“基金”情況書面報告市節(jié)能墻改辦。

第九條：對已繳納實心粘土磚“限制使用費”的工程棟號，經(jīng)變更設計，施工采用了新型墻體材料（除實心粘土磚外，均視為新型墻體材料），結構工程完成后，建設單位持設計、施工單位出具的證明及原專用已收款憑證，向市節(jié)能墻改辦申報，經(jīng)核實后，進行返還。

1.返還標準：按該工程已繳實心粘土磚“限制使用費”數(shù)額，只外墻未使用者返還40％；只內(nèi)墻未使用者返還50％；內(nèi)、外墻均未使用實心粘土磚者返還90％。

2.依據(jù)返還數(shù)額，由市節(jié)能墻改辦開具專用返還單，由建設銀行“基金”專戶支付、返還建設單位，作為降低工程投資。

第十條：“基金”的使用，實行有償和無償使用。除必須保證第九條規(guī)定的返還外，主要用于建筑節(jié)能與墻體材料革新的科研、試驗、制訂規(guī)范、標準和新技術、新產(chǎn)品開發(fā)、推廣應用、獎勵、重點新型墻體材料發(fā)展項目的銀行貸款利息補助及有關管理費用等。具體使用手續(xù)實行預算方式管理。

1.由項目的主承辦單位提出，經(jīng)主管部門批準的項目預算，對其中需要由“基金”支付的數(shù)額，向市節(jié)能墻改辦提交書面申請（附項目文件一份）。

2.市節(jié)能墻改辦經(jīng)審核提出意見，報領導小組審批。

3.市節(jié)能墻改辦根據(jù)領導小組批準的項目和金額辦理批準使用“基金”通知單。由建行經(jīng)辦行“基金”專戶支付。

4.已批準使用“基金”的項目完成后，主承辦單位要向市節(jié)能墻改辦報告結果。

第十一條：市節(jié)能墻改辦，設專職機構負責組織“基金”的收繳、存儲、使用等綜合管理工作。并向領導小組會議報告年度執(zhí)行情況。

第十二條：本項“基金”是推進全市建筑節(jié)能與墻體材料革新的專項資金，任何單位或個人不得挪用。市財政局、審計局、建設銀行要對“基金”的收繳、使用、返還等進行監(jiān)督、檢查。

第十三條：對不按本規(guī)定繳納實心粘土磚“限制使用費”的建筑工程和拒不執(zhí)行市建委、首規(guī)委（90）京建材字第269號《關于在圍墻建筑中禁用粘土實心磚的通知》的圍墻工程，規(guī)劃部門不發(fā)放“建設工程規(guī)劃許可證”，建委不批開工證，銀行不予撥（貸）建設工程款。擅自開工者，市有關主管部門按違章施工處理。

對收繳、返還、使用管理工作中違犯規(guī)定，弄虛作假，截留挪用、貪污受賄者由市有關主管部門查處，觸犯刑律者，送司法機關處理。

第十四條：對積極采用新材料、新技術進行墻體材料革新、推廣節(jié)能建筑成績突出的單位、個人進行表彰、獎勵；對推廣量大和具有重大意義的科研成果項目實行重獎。

篇（3）

一、本市執(zhí)行勞動和社會保障部將原《技術等級證書》、《技師合格證書》和《高級技師合格證書》統(tǒng)一更名為《職業(yè)資格證書》的決定，并于1999年7月1日啟用由勞動和社會保障部統(tǒng)一印制的《職業(yè)資格證書》。屆時，原證書一律停止辦理和核發(fā)，此前按本市有關規(guī)定核發(fā)的仍然有效。

二、職業(yè)資格證書由各鑒定機構按要求填寫。

（一）職業(yè)資格證書（以下稱證書）填寫內(nèi)容的漢字、數(shù)字、日期從規(guī)定日期開始一律采用打印機打印。

證書各項內(nèi)容所填寫的漢字使用仿宋小四號字體，數(shù)字使用仿宋小四號阿拉伯數(shù)字。姓名超過6個漢字的可以按照兩行填寫。

文化程度應分別填寫：小學、初中、高中、中專、技校、職高、大專、大學、研究生。

（二）證書職業(yè)（工種）名稱應按照《中華人民共和國職業(yè)分類大典》中規(guī)定的名稱分兩行填寫，第一行為職業(yè)名稱、第二行為工種名稱。未列入《中華人民共和國職業(yè)分類大典》的職業(yè)（工種），各主管部門應在接到本通知后15日內(nèi)報我局，經(jīng)請示勞動和社會保障部批準后，方可使用。

（三）理論知識考核成績和操作技能考核成績采取百分制填寫。

評定成績填寫合格、良好、優(yōu)秀。成績在60--79分的為合格，在80--89分的為良好，在90--100分的為優(yōu)秀，評定成績按兩項考核成績中最低成績確定。

（四）證書照片處須貼本人近期2寸免冠黑白照，并在左下角加蓋北京市勞動和社會保障局職業(yè)技能鑒定專用章（鋼印）。凡由國家統(tǒng)一命題或從國家題庫提取試題鑒定合格者的證書，須在照片右上角壓貼國家統(tǒng)一命題鑒定合格證簽。

（五）證書發(fā)證機關處應蓋北京市勞動和社會保障局職業(yè)技能專用章（紅印）。職業(yè)技能鑒定（指導）中心（印）處應蓋北京市職業(yè)技能鑒定中心職業(yè)技能鑒定專用章（紅印）。日期處應填寫考核成績審定的日期。

（六）實行國家統(tǒng)一鑒定的職業(yè)（工種），其鑒定合格人員統(tǒng)一使用套印勞動和社會保障部培訓就業(yè)司職業(yè)技能鑒定專用章和部職業(yè)技能鑒定中心印章的證書。

（七）證書應在考核成績審定后的15日之內(nèi)發(fā)放，證書發(fā)證日期處應填寫發(fā)證機關審核批準辦證的日期。證書自發(fā)證日期起生效。

（八）證書身份證號處按本人實際身份證號填寫。現(xiàn)役軍人和“兩勞”人員由市職業(yè)技能鑒定中心統(tǒng)一編號。

（九）證書填寫內(nèi)容必須按上述要求執(zhí)行。各機構要抓緊做好相應技術條件的準備。從10月1日起，一律采用打印機打印，打印軟件由市職業(yè)技能鑒定中心統(tǒng)一提供。未按照上述要求填寫與驗印的證書，一律為無效證件。

三、證書編碼根據(jù)《職業(yè)技能鑒定證書編碼方案》（勞培司字〔1997〕44號）規(guī)定采用13位數(shù)字編碼，從左至右的含義是：

（一）第1——2位為證書核發(fā)年份代碼，取核發(fā)年份的后兩位數(shù)字，2000年代碼從00開始，每年順排。

（二）第3——4位為發(fā)證地區(qū)或行業(yè)代碼，北京地區(qū)代碼為01.（三）第5位為鑒定機構標識代碼，取值為1——6，依次表示：

1--北京市國家職業(yè)技能鑒定所；

2--地方職業(yè)技能鑒定站；

3--行業(yè)特有工種職業(yè)技能鑒定站；

4--工人考核委員會；

5--行業(yè)技師考評委員會；

6--市職業(yè)技能鑒定中心。

（四）第6——8位為鑒定機構，編碼由三位數(shù)字（不足三位時在前面零補足）組成。工考委用許可證代碼后三位數(shù)字表示；行業(yè)技師考評委員會按北京市勞動局通告（1996年第5號）公布的序號表示，北京市職業(yè)技能鑒定中心編碼為“000”。

（五）第9位為證書等級代碼，取值為1——5，依次表示：1——初級、2——中級、3——高級、4——技師、5——高級技師。

（六）第10——13位表示證書核發(fā)順序編碼，每年度按鑒定機構分等級從0001——9999依次順序取值。

遺失證書補證的證書編碼由北京市職業(yè)技能鑒定中心統(tǒng)一編號。

四、加強證書管理和統(tǒng)計工作。各職業(yè)技能鑒定機構要堅持職業(yè)技能鑒定統(tǒng)計報表制度，按勞動部辦公廳《關于實行職業(yè)技能鑒定統(tǒng)計報表制度的通知》（勞辦發(fā)〔1996〕262號）的規(guī)定程序和時間做好上報工作。各鑒定機構應于每年6月15日、12月15日之前上報鑒定統(tǒng)計報表（軟盤）。市鑒定中心應按規(guī)定時間匯總上報，并報職業(yè)技能開發(fā)處。根據(jù)全市職業(yè)技能鑒定開展情況，市職業(yè)技能鑒定中心于每年6月、12月中旬以前提出證書需求計劃，填寫《職業(yè)資格證書需求審核表》（見附件），經(jīng)市勞動和社會保障行政部門核準后到勞動和社會保障部鑒定中心辦理領取證書手續(xù)。

五、應嚴格對申請參加職業(yè)技能鑒定人員的資格審查。各職業(yè)技能鑒定機構，在受理申請參加職業(yè)技能鑒定人員報名時，應按《職業(yè)技能鑒定規(guī)范》規(guī)定的報名條件，嚴格進行資格審查；實行全市統(tǒng)考職業(yè)工種，必須依據(jù)北京市職業(yè)技能鑒定通告確定的統(tǒng)一條件進行資格審查。參加鑒定每位考生填寫的《北京市職業(yè)技能鑒定申報表》（見附件），一份存入本人檔案，一份由鑒定機構保存，試卷均應保存半年備查。

六、境外就業(yè)、對外勞務合作人員統(tǒng)一使用中英文對照的證書。凡因出國需要辦理證書公證的，需由本人提交以下材料到市勞動和社會保障局審核驗證。

（一）北京市勞動和社會保障局（原北京市勞動局）核發(fā)的職業(yè)資格證書；

（二）本人所在單位的出國、跨地區(qū)交流證明（無工作單位的由戶口所在地街道辦事處出具證明）；

（三）區(qū)、縣勞動和社會保障局，市屬局、總公司勞動部門（中央在京單位，駐京部隊持單位上級主管部門）介紹信；

（四）本人二寸免冠近期黑白照一張。

對經(jīng)過技能鑒定復核合格人員，按原市勞動局、司法局《關于辦理北京市工人技術等級技師證書涉外公證的通知》（京勞培發(fā)字〔1991〕591號）規(guī)定的辦法并出具相應證明。

七、補辦證書和外省市調(diào)京人員辦理更換證書手續(xù)按市職業(yè)技能鑒定中心有關規(guī)定辦理。

八、各機構在辦證中由于證書質(zhì)量問題或填寫損壞，須交回市勞動和社會保障行政部門集中銷毀，并報勞動和社會保障部相應機構備案。

九、新的《北京市職業(yè)技能鑒定申請表》和《北京市職業(yè)技能鑒定花名冊》（見附件）自本通知印發(fā)之日起開始使用。

  附件1

                       北京市職業(yè)技能鑒定申報表

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｜姓名：      ｜性別：      ｜出生日期      年  月  日｜            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－｜    照      ｜

｜身份證號：                ｜聯(lián)系電話：              ｜            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－｜            ｜

｜文化程度：                ｜身體狀況：              ｜    片      ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜            ｜

｜現(xiàn)有職業(yè)資格證書職業(yè)（工種）名稱：                  ｜（二寸黑白）｜

｜              級別：        編號：                  ｜            ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜本工種工作年限：                                                  ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜申報鑒定職業(yè)（工種）名稱：                          級別          ｜

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｜鑒定成績：理論知識              操作技能                          ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜職業(yè)資格證書編號：                                                ｜

｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜    職      ｜                                                    ｜

｜    業(yè)  培  ｜                                                    ｜

｜    工  訓  ｜                                                    ｜

｜    種  簡  ｜                                                    ｜

｜    工  歷  ｜                                                    ｜

｜    作      ｜                                                    ｜

｜－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜

｜    本  理  ｜                                                    ｜

篇（4）

根據(jù)縣市域社會治理現(xiàn)代化工作領導小組辦公室《關于加強2020年縣市域社會治理現(xiàn)代化工作的通知》和《縣市域社會治理現(xiàn)代化全面深化平安建設工作的實施方案》要求，現(xiàn)將我局市域社會治理現(xiàn)代化工作開展情況報告如下：

一是及時與十四五規(guī)劃編制單位對接，將社會治理和平安建設、社會治理要素數(shù)據(jù)化、治理標準化、推進社會治理多網(wǎng)融合等作為基礎設施建設的重要內(nèi)容，納入十四五規(guī)劃中。

二是認真貫徹落實《省加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵 和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的實施意見》、《省公共資源交易領域嚴重失信聯(lián)合懲戒實施辦法》、《省工程建設領域評標專家守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒暫行辦法》、《州誠信“紅黑榜”實施方案》等系列文件，褒揚誠信、懲戒失信，推動形成“誠實守信、崇德向善”的良好社會環(huán)境。

三是進一步規(guī)范和加強行政許可、行政處罰等信用信息公開工作。組織各相關部門業(yè)務人員及時關注天府信用、信用微信公眾號，打造“信用”，增強城市綜合競爭力。積極引導各相關部門及時在州信用體系建設平臺規(guī)范填報行政許可和行政處罰信息，加強信用信息公開和共享。

下一步，我局將持續(xù)開展市域社會治理現(xiàn)代化全面深化平安建設工作，抓好牽頭事項、配合事項各項工作，確保市域社會治理現(xiàn)代化工作有序有力推進。

篇（5）

中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2013）-12-04（4）

早在1938年，社會學家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新區(qū)域主義”來描述當時社會文化、政治經(jīng)濟區(qū)域化的發(fā)展現(xiàn)象。[1]隨著二戰(zhàn)的結束，尤其是經(jīng)濟全球化的發(fā)展所帶動的各種國家間多邊協(xié)議的簽訂，“新區(qū)域主義”開始從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐開始走向國際政治學、區(qū)域經(jīng)濟學、城市發(fā)展等多個學術層面的理論研究，所以目前學界對“新區(qū)域主義”并沒有一個清晰的范疇界定。但從區(qū)域發(fā)展的視野來看，“新區(qū)域主義”作為20世紀90年代以來的新興理論，其對城市發(fā)展中的城市群規(guī)劃，尤其是對區(qū)域發(fā)展過程中的政府間協(xié)調(diào)機制建設產(chǎn)生了深刻的啟發(fā)。

1 “新區(qū)域主義”的溯源

“新區(qū)域主義（New-Regionalism）”源自于20世紀五、六十年代的“舊區(qū)域主義（Regionalism）”浪潮，“舊區(qū)域主義（Regionalism）”產(chǎn)生的背景是20世紀初期歐洲工業(yè)化迅速推進過程中城市內(nèi)部出現(xiàn)了顯性的環(huán)境惡化、人口膨脹以及隱性的生活質(zhì)量下降等城市問題。針對這一問題，以社會生態(tài)學家蓋迪斯（P.Geddes）和規(guī)劃學家芒福德（L. M umford）為代表的學者主張城鄉(xiāng)均衡、分散發(fā)展，而被稱為生態(tài)學派的區(qū)域主義。但區(qū)域主義真正出現(xiàn)發(fā)展演化則是在二戰(zhàn)后期，尤其是瓦爾納（Viner，1950）關稅同盟理論的引入，其貿(mào)易創(chuàng)造（trade creation）理論和貿(mào)易轉(zhuǎn)移（trade diversion）理論大大加快了區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，從此區(qū)域主義開始成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展的核心理論之一。

進入20世紀60-70年代后，區(qū)域主義無論是在理論的內(nèi)涵和實踐的外延上都出現(xiàn)了極大的拓展，表現(xiàn)為：“一方面，從權力結構、社會動力機制、區(qū)域治理模式等視角，研究和解決不同類型區(qū)域的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；另一方面，區(qū)域主義通常被用來分析社會凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等）、經(jīng)濟凝聚力（貿(mào)易模式、經(jīng)濟執(zhí)行程度）、政治凝聚力（體制形態(tài)、意識形態(tài)）以及組織凝聚力（正式區(qū)域機構的存在）等的程度，尤其關注區(qū)域互相依賴關系及其走向。”[2]

在實踐上，區(qū)域主義的發(fā)展主要表現(xiàn)為兩大實踐推動力：第一個推動力來自歐洲一體化的實踐。區(qū)域主義作為一種具有推動力的思潮，對當時歐洲一體化產(chǎn)生了一定的積極作用，但由于其未能提出真正解決歐洲各國間的貿(mào)易分隔問題，未能有效促進各國經(jīng)濟、貿(mào)易、文化交流，未能有效抑制個別超級大國的國際政治力量上的“單級化”。到20世紀80年代末期，區(qū)域主義日漸式微。區(qū)域主義的另一實踐推動力來自美國和歐洲城市群（大都市區(qū)）各政府間的合作。[3]具體案例有1960年代的加拿大多倫多大都市政府，1964年荷蘭的大鹿特丹政府，1965年英國的大倫敦政府及成立與1974年的西班牙的巴塞羅那聯(lián)合政府，二戰(zhàn)后至90年代前期美國的“大都市區(qū)政府”實踐。

2 “新區(qū)域主義”的內(nèi)涵

2.1 新區(qū)域主義理論興起的時間

新區(qū)域主義是上世紀90年代初期之后對傳統(tǒng)的區(qū)域主義的再思考。進入20世紀80年代后，隨著美蘇霸權的衰落，和歐洲在一體化進程中的迅速崛起，區(qū)域主義面臨的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，原先各國簽訂的帶有對抗性質(zhì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）已被更加自由的貿(mào)易環(huán)境所代替，區(qū)域主義研究出現(xiàn)了明顯的復蘇，此時的區(qū)域主義研究已不同于以往超國家主義和國家中心主義，出現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的第三條路線、區(qū)域治理的網(wǎng)絡化決策機制等一系列主張。

2.2 新區(qū)域主義對區(qū)域的分類

新區(qū)域主義將區(qū)域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區(qū)域，這類區(qū)域主要是跨大洲的經(jīng)貿(mào)合作組織，如歐盟、東盟、亞太經(jīng)合組織、北美自由貿(mào)易區(qū)等。另一類是國家層面之下的各類區(qū)域，這類區(qū)域在近些年的城市化浪潮中主要表現(xiàn)為區(qū)域空間規(guī)劃和區(qū)域治理。在歐洲“新區(qū)域主義”是歐盟空間發(fā)展藍圖（ESDP）的重要理論基礎，較有影響力的實踐如20世紀90年代至今的新大倫敦空間總體規(guī)劃[4]、德國在1997年《德國的歐洲大都市地區(qū)》（European Metropolitan Areas Germany）中要引導打造的7個大都市地區(qū)[5]以及美國洛杉磯、東北沿海地帶的大都市區(qū)治理。無論哪一類區(qū)域，它完全不同于自然地理特質(zhì)的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經(jīng)濟、社會和文化的綜合功能空間。[6]

2.3 新區(qū)域主義的核心論點

“新區(qū)域主義”是在反思“區(qū)域主義”的基礎上而得以興起的。所以，新區(qū)域主義的核心論點無論是其對作為子概念的區(qū)域的表述、還是對區(qū)域主義的運作機制都做了較為深刻的變革。這些變革使得新區(qū)域主義已經(jīng)成為不同學科和不同價值的聚合理論。

3 “新區(qū)域主義”與“區(qū)域主義”的比較

新區(qū)域主義在理論上源自對傳統(tǒng)區(qū)域主義的發(fā)展，同時又在很多理念上與區(qū)域主義有著重大區(qū)別。在區(qū)域管理機構上，由于舊區(qū)域主義主要是冷戰(zhàn)時期兩極政治架構制約下的產(chǎn)物，它主要呈現(xiàn)的是以強權為中心的統(tǒng)治格局。而新區(qū)域主義則產(chǎn)生于后冷戰(zhàn)時期全球多極架構下，它呈現(xiàn)的是以國家、市民社會和企業(yè)公司共同構成的治理格局。[7]在區(qū)域成員所承擔的責任上，傳統(tǒng)區(qū)域主義的科層制機構使得區(qū)域成員在成本收益上出現(xiàn)不匹配，而新區(qū)域主義強調(diào)的自愿協(xié)作是區(qū)域內(nèi)成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區(qū)域成員間形成可信任的承諾和協(xié)調(diào)，從而有利于促進區(qū)域內(nèi)成員間的信息迅速交流和實現(xiàn)既定目標。[8]在對外開放程度上，傳統(tǒng)區(qū)域主義強調(diào)行政邊界的劃分和因此形成的權利和義務，而區(qū)域主義在強調(diào)行政邊界的融合外，更加強調(diào)政治、經(jīng)濟、社會等全方位的有機融合。在區(qū)域化的內(nèi)容上，傳統(tǒng)區(qū)域主義的實施存在著大量的前設性條件，極大地限制了區(qū)域主義的主題內(nèi)容。而新區(qū)域主義則對前設性條件要求較少，因此，區(qū)域內(nèi)成員的協(xié)作主題內(nèi)容更加充實廣泛。“新區(qū)域主義”與“區(qū)域主義”的比較具體內(nèi)容見表1。

4 “新區(qū)域主義”與西方大都市治理

普遍認為，西方國家在對大都市地區(qū)區(qū)域治理模式和治理機制的理論探討和實踐中形成了階段性鮮明的三種大都市區(qū)治理理論：以建立科層制集權型大都市區(qū)政府為目標的“區(qū)域主義”；以分權化的市場機制實施大都市區(qū)治理的“公共選擇派”；以在大都市區(qū)建立網(wǎng)絡化治理機制的“新區(qū)域主義”（圖1）。

作為新型的大都市區(qū)治理理論，沃利斯（Wallis）認為，新區(qū)域主義的關鍵，是要依靠公民的廣泛參與和責任，創(chuàng)建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同過去的區(qū)域主義相比，新區(qū)域主義表現(xiàn)出五個方面的特征：強調(diào)治理能力的發(fā)展，而非政府的擴張；治理的主體為跨部門聯(lián)盟，而非單一的公共部門；跨部門的合作代替政府間的協(xié)作；治理的性質(zhì)為過程性的，而非結構性的；構筑以任務和項目為驅(qū)動的合作治理網(wǎng)絡，代替正式的政府組織。[10]基于大都市區(qū)在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務功能相互交織擴散的廣域地區(qū)。新區(qū)域主義認為，建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府存在諸多現(xiàn)實困難，應該強調(diào)通過綜合性政府改革來促進形成治理戰(zhàn)略。[11]它提出有效的大都市區(qū)治理可以不依賴成立統(tǒng)一的區(qū)域性政府，相反，區(qū)域性治理可以通過合作性安排來實現(xiàn)，這種安排建立在政策相關者之間的談判過程之中。[12]與區(qū)域主義主張以縣市合并實現(xiàn)大都市區(qū)政府的主張不同，塞維奇（Savitch）和（Vogel）認為新區(qū)域主義主要有三條實踐途徑：多層級政府方法（“multitiered” approach），由處于不同層級的政府提供與之相對應的不同范圍的公共服務；功能鏈接方法（“l(fā)inked functions”appraoch），建立區(qū)域功能的合作或地方政府間的合作協(xié)議；綜合網(wǎng)絡方法（“complex networks” approach），通過多層次，多主體的合作協(xié)議網(wǎng)絡來促進區(qū)域治理。[13]新區(qū)域主義的這種有別于傳統(tǒng)區(qū)域主義的治理理念已經(jīng)成為代替科層制與市場制的第三條治理之道。代表著大都市區(qū)治理理論的新趨向。

5 新區(qū)域主義與區(qū)域治理的“第三條道路”

新區(qū)域主義理論在區(qū)域發(fā)展理論上的創(chuàng)新之處就是其對傳統(tǒng)的二維管理體系的發(fā)展，提供了一個由區(qū)域多層級政府、區(qū)域發(fā)展多功能融合而形成的網(wǎng)絡體系，最大限度地實現(xiàn)了區(qū)域各類資源的高效動員，并且其將區(qū)域發(fā)展的視野拓展至包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的全方位領域。在治理方式上走出了一條超越于政府干預和市場自發(fā)調(diào)節(jié)的“第三條道路”。

更為重要的是，新區(qū)域主義已經(jīng)逐漸成為對區(qū)域管治最具影響深遠的方法之一，為區(qū)域發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)機制建設提供了新視角。在歐洲，大都市政府作為一種區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構開始復興，如1994年意大利的波各那省的48個自治市組成了大都市政府ACM，1996年成立的荷蘭鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德國斯圖加特地區(qū)政府。在北美，Calforma州政府設立一定的基金或稅收優(yōu)惠政策，以獎勵投資于區(qū)域利益行為的地方當局；Oregon地區(qū)那樣設立區(qū)域基礎設施發(fā)展基金等。[14]新區(qū)域主義倡導建立信任、互惠、合作、創(chuàng)新的治理方式以及在此基礎上，政府、私營部門和非贏利部門積極參與區(qū)域項目；其將區(qū)域看做是不斷演進和變化的空間，新區(qū)域主義被視作一個過程和社會構建[15]；以及其淡化模糊區(qū)域界限和行政區(qū)界限的內(nèi)涵，新區(qū)域主義的這些理論精髓也為我國同城化浪潮中城市政府間關系的協(xié)調(diào)提供了極為有益的啟發(fā)。

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篇（6）

在水污染控制的決策過程中，不能恰當?shù)貐f(xié)調(diào)水環(huán)境-經(jīng)濟-社會之間的關系，或者對于水環(huán)境的功能、效益的認識不足，導致了水環(huán)境受到損害；在規(guī)劃技術上缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃指標。現(xiàn)有的水環(huán)境系統(tǒng)規(guī)劃還沒有形成完整的、系統(tǒng)的理論，規(guī)劃方法和規(guī)劃指標體系沒有體現(xiàn)城市水環(huán)境的系統(tǒng)性特點，缺乏可行的技術規(guī)范；在規(guī)劃實施上缺乏規(guī)劃實施監(jiān)管技術支持。

1.2自凈能力承載不了污染的力度

系統(tǒng)生物多樣性指數(shù)越大，系統(tǒng)越穩(wěn)定，系統(tǒng)能量越大，物質(zhì)流動速度越快，水體的自凈能力也就越強，系統(tǒng)的納污能力越強。如果排入環(huán)境中的污染物總量超過水生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，污染物進入水體后，有機碳被分解成二氧化碳移出系統(tǒng)，而氮、磷等營養(yǎng)鹽則被留在系統(tǒng)中，繼續(xù)參與水生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)循環(huán)和能量循環(huán)。氮、磷等營養(yǎng)鹽積累到一定程度后，就會造成藻類大量生長，生態(tài)系統(tǒng)失衡，物質(zhì)循環(huán)阻塞，有機物和營養(yǎng)鹽積累，最終會導致生態(tài)鏈斷裂，水體黑臭。

1.3土地資源短缺引發(fā)與河爭地

由于城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，用地緊張矛盾日益突出，與河爭地現(xiàn)象嚴重，全市水域面積驟減．此外，城市的地理位置決定了城市河道斷面普遍偏小，且河岸多采用直立漿砌石護岸，壩閘控制水位不高，不僅河道槽蓄量偏少，水環(huán)境容量小，也使河流自然屬性改變，導致水流緩慢，水體自凈能力降低，容易誘發(fā)水環(huán)境惡化。

2.南寧市城市水環(huán)境治理現(xiàn)狀

南寧市區(qū)內(nèi)水系發(fā)達，邕江與其眾多支流及周邊水庫、池塘，構成了以邕江為主干的龐大水系網(wǎng)絡。目前南寧市水環(huán)境治理還主要采用清淤、截污、駁岸等市政工程手段。2008年，南寧市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工程包括：內(nèi)河生態(tài)環(huán)境整治工程和城鄉(xiāng)污水處理廠項目兩大項目類。2006-2008年，關閉了邕江邊上4家年產(chǎn)3.4萬噸以下規(guī)模的蔗渣造紙廠等措施并舉，實現(xiàn)了重污染行業(yè)治理設施全面升級、排入邕江等河流的污染物全面下降。2009年，南寧將建設重大工程，將南寧市區(qū)內(nèi)所有湖泊河流連通，南寧將成為水上威尼斯，打造“中國水城”。但是，雖然城市水環(huán)境治理取得了不錯的成效，南寧市水環(huán)境治理還存在著各種問題，比如：治理污水時的二級出水氨氮值偏高；污水治理設施建設滯后；污水處理能力和設備運行負荷水平偏低；一些污水處理廠的處理能力低下，沒有充分發(fā)揮作用等。

3.南寧市水環(huán)境的治理與保護對策

3.1制訂科學的城市水務規(guī)劃

城市水務規(guī)劃是對城市涉水項目的綜合規(guī)劃，涉及防洪、城建、供水、排水、水環(huán)境、航運、旅游、水土保持等方面。根據(jù)南寧市城市水務規(guī)劃的特點，制定如下的水務規(guī)劃：第一，科學建設南寧市供水水源。在科學合理調(diào)配水資源的基礎上，應充分論證治污、引水、節(jié)水三個方面，提出科學的城市規(guī)模意見和工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)結構布局導向意見。第三，水域功能規(guī)劃要明確。城市水域功能涉及蓄水、排水（污）、航運、碼頭、旅游、休閑等功能，要全面規(guī)劃，安排好水域與沿岸陸域的各種功能，水域應作為城市發(fā)展的一條藍線嚴格管理，避免南寧市建設的無序性和重復浪費；并成為城市一道亮麗的風景線。第四，河網(wǎng)水環(huán)境要確立。南寧市河網(wǎng)密布，卻成天然垃圾場，要把改善河網(wǎng)環(huán)境，作為主要規(guī)劃內(nèi)容，全面規(guī)劃，通過治污、整治、引清、控制調(diào)度、加強管理等有效的措施，達到改善環(huán)境的目的。

3.2建設水景觀

篇（7）

對“市管縣”縣域治理模式變革的主要原因，首先是伴隨著社會轉(zhuǎn)型的加速和經(jīng)濟政治體制改革的進一步深化，以地級市來帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展的模式出現(xiàn)了諸多弊端和問題。主要集中在：一是“中央—省—地級市—縣”的四級管理體制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市場經(jīng)濟的作用下，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，實力較弱的地級市不僅沒有辦法輻射周邊縣，甚至和縣域經(jīng)濟產(chǎn)生競爭關系，制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。所以，原有體制已經(jīng)不能滿足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求。

其次，伴隨著城鎮(zhèn)化進程加速，縣域治理在國民經(jīng)濟發(fā)展和國家與社會治理中的地位越來越重要，已經(jīng)成為社會轉(zhuǎn)型和改革深化的關鍵點。這主要是因為：第一，作為地方政府，“縣”是聯(lián)系國家和社會的中間環(huán)節(jié)，縣級政府代表中央對社會進行治理，成為了社會建設與社會管理的重要環(huán)節(jié)。第二，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程已經(jīng)由區(qū)域經(jīng)濟的“中心城市”逐漸向“縣”一級下移，“縣”作為城市和鄉(xiāng)村的“過渡帶”成為城鄉(xiāng)一體化的“節(jié)點”，也成為城鄉(xiāng)矛盾凸顯和聚集的核心地帶。因此，縣域治理成為關乎未來改革成敗大局的戰(zhàn)略重點。在這樣的背景下，變革傳統(tǒng)縣域治理模式成為大勢所趨。

隨著政治體制改革的逐步深化，中央對社會建設和社會管理體制創(chuàng)新提出了更高要求，縣域治理變革的戰(zhàn)略目標也隨之發(fā)生變化，主要體現(xiàn)在兩方面：第一，解放縣域經(jīng)濟，通過財政和行政兩條路徑的“放權”來為縣域經(jīng)濟發(fā)展“加油”，緩解“市管縣”體制造成的縣域經(jīng)濟動力不足的弊端，同時通過“省管縣”的模式逐漸實現(xiàn)“市縣分治”，理順二者的發(fā)展競爭關系。第二，逐步壓縮行政管理層級，提升行政管理效率，同時轉(zhuǎn)變政府職能，在省一級政府放權的同時，增強縣一級政府的執(zhí)政權能。因此，十年改革，其根本性質(zhì)仍然是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和政治體制改革的進一步深化，體現(xiàn)了國家治理格局中資源和權力在省、地級市和縣三個層級之間配置的變化。當然，也可以反過來說，縣域治理改革，實際上是經(jīng)由資源和權力配置在省、地級市和縣三個層級之間進行調(diào)整，進而實現(xiàn)經(jīng)濟和政治體制改革深化的過程。

縣治改革的成績和困局

十年來縣域經(jīng)濟的發(fā)展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不僅為縣域經(jīng)濟的發(fā)展松綁，同時也緩解了市縣競爭可能產(chǎn)生的對縣域經(jīng)濟發(fā)展的束縛和抑制，在一些東南沿海省份，對盤活區(qū)域經(jīng)濟也起到了至關重要的作用。另一方面，省直管縣的改革，為政府治理的扁平化和高效化積累了寶貴的經(jīng)驗，為進一步深化改革奠定了組織和管理基礎。但同時也應該發(fā)現(xiàn)，“省管縣”的改革存在著一些弊端和問題。第一，受中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實因素限制，“省管縣”的縣域治理模式的適應性還存在著障礙。這種障礙實際上體現(xiàn)在兩個方面；一方面，在有些地區(qū)，“市管縣”的模式仍然存在并切實發(fā)揮著作用，“中心城市”對周邊縣的帶動作用仍然比較明顯；另一方面，“省管縣”存在一個管理范圍和管理能力相匹配的問題，在縣的數(shù)量較多的省份，“省管縣”的模式給省一級政府提出了超出其能力的管理要求，實際上省級政府很難做到為所轄所有縣都提供充足的資源、權力和管理以及公共服務。

第二，“省管縣”的體制改革并不是單方面的縣域經(jīng)濟發(fā)展的問題，必須配套相關的行政管理體制改革，包括機構設置、人事管理體制的改革等等，還有管理和服務理念的“軟件”升級，這些變動是系統(tǒng)性的，并不僅僅是財政管理的問題。這里面實際上涉及到兩個問題：一個是政治體制改革能否配套進行，能否在特定時間內(nèi)完成由“四級政府”向“三級政府”體制的變革，并且能夠從機構設置到組織管理以及制度建設系統(tǒng)性地適應轉(zhuǎn)變的過程。另一個是能否克服打破和重組利益格局所面臨的阻力。無論是組織或體制的慣性還是“既得利益”集團的阻礙，都會成為矛盾產(chǎn)生的潛在因素，增加改革的成本和治理的風險。

第三，由“市管縣”到“省管縣”，市縣之間的關系從隸屬到分治，如何理順省、地級市和縣之間的關系成為一個難題。尤其是在城市化進程中，一些地級市已經(jīng)將縣納入自身發(fā)展規(guī)劃中，甚至是城市發(fā)展的行政區(qū)劃中。因此，在不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，城市郊縣的“擴權強縣”根本無從談起。一旦市縣分治，都要從省級政府那里獲得資源和政策支持，就會在實際上造成二者的競爭關系。

第四，十年縣域治理改革的成績和經(jīng)驗表明，“省管縣”的模式之所以有生命力，關鍵不僅僅在于放權，還在于省一級政府能夠激活縣域經(jīng)濟，以及能夠在放權的同時做好管理和服務工作。放權不等于放任，“管好”是重點。如果不能在省一級政府形成對縣域經(jīng)濟的統(tǒng)籌發(fā)展，對那些本身就缺乏經(jīng)濟活力和持續(xù)發(fā)展能力的弱縣來說，“擴權強縣”就成了空話。

第五，“省管縣”是一方面，“縣”能不能適應這種模式，能不能順利承接“賦權”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是說，在我國長期的垂直行政管理體制中，層級關系明確，基于計劃經(jīng)濟中央集權的影響，縣級政府往往缺乏主動性和能動性，能否承擔省級政府放權，并且激活縣域治理的潛能，同樣也是關系到縣域治理改革成敗的一個關鍵要素。

深化縣治改革仍然需要頂層設計

目前改革進入攻堅階段，“摸著石頭過河”的模式已經(jīng)不能適應社會建設的客觀需要，因此，“頂層設計”的理念實際上是國家治理科學化和系統(tǒng)化的一種嘗試和倡導，也是政府從高端的戰(zhàn)略角度著眼，為社會建設以及社會管理進行系統(tǒng)設計的過程。縣域治理改革從試點到漸次鋪開，我們也已經(jīng)走過了“摸著石頭過河”的階段，理應進入到系統(tǒng)設計的層面。從當前的現(xiàn)實來看，有兩個最根本的原因決定了未來一段時間內(nèi)的縣域治理改革必須引入并強化“頂層設計”：第一，縣域治理改革是一盤“大棋”，區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展不均衡決定了這盤棋不可能一刀切，必須整體系統(tǒng)規(guī)劃。第二，當代中國，長期以來的強國家和弱社會模式導致社會變革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—縣”的舊體制中，縣是相對積弱的環(huán)節(jié)，需要來自中央的整體規(guī)劃和省級政府在地區(qū)內(nèi)的統(tǒng)籌安排；而對于地區(qū)內(nèi)的強縣，也同樣需要來自中央政府和省級政府的制度規(guī)范和整體的制度支持等方面的系統(tǒng)設計。因此，未來的縣域治理，應當強化來自中央和省級政府的“頂層設計”。

首先，要通過“頂層設計”來系統(tǒng)規(guī)劃“省管縣”的治理模式的整體進度。因為各地區(qū)實際情況不同，甚至各省份內(nèi)部也存在著歷史和現(xiàn)實發(fā)展的差異，因此，需要在中央和省級政府兩個層面來系統(tǒng)設計縣域治理的進度安排。根據(jù)全國和各地區(qū)實際，需要合理地在“市管縣”和“省管縣”的模式繼替中設置緩沖和過渡帶，提倡因地制宜地采取“復合行政模式”，即設置“財政”和“權力”在地級市和縣級政府之間的多種配置方式。對于縣域自主發(fā)展動力和潛力不足，需要地級城市帶動的，以及在縣設置數(shù)量過多的省份，可以采取多種縣域治理模式并存的方式，不必急于在形式上變革。

其次，要通過頂層設計，嘗試在全國范圍內(nèi)以及各省范圍內(nèi)進行行政區(qū)劃調(diào)整，以匹配省、市、縣的規(guī)模和比例，便于“省管縣”模式的深入推進。“省管縣”的一個重要障礙就來自于個別省份所轄縣數(shù)量過多、規(guī)模過大，給省級政府的治理帶來過大的壓力，不利于“省管縣”模式的功能發(fā)揮。由于我國政治體制的中央集權特征以及各省在行政區(qū)劃方面的實際情況差異性較大，只有在“頂層設計”層面，才有可能提出這樣的系統(tǒng)設計方案，并通過中央和省政府的垂直管理權力來實現(xiàn)。

篇（8）

一、提高認識，切實增強實施重金屬污染綜合防治的緊迫感和責任感

重金屬污染具有長期性、累積性、潛伏性、不可逆轉(zhuǎn)性、危害大、治理成本高等特點。重金屬污染防治成效如何，直接影響人民群眾特別是未成年人的健康、安全，直接影響社會穩(wěn)定，直接影響可持續(xù)發(fā)展和我市“四大一高”戰(zhàn)略的實施。我市是有色金屬大市，涉重金屬企業(yè)較多，其中靈寶市和義馬市是全國重點防控地區(qū)，防治任務十分艱巨。各級、各有關部門要高度重視重金屬污染防治工作，充分認識重金屬污染的危害性和嚴重性，完善政策措施，嚴格落實責任，切實維護群眾健康安全，維護生態(tài)環(huán)境安全，維護社會和諧穩(wěn)定，增強可持續(xù)發(fā)展能力。

二、明確目標，按照節(jié)點扎實推進

通過實施《規(guī)劃》，到2015年，全市各重點行業(yè)、企業(yè)的重點重金屬污染物排放達到國家和省確定的排放要求。城鎮(zhèn)集中式地表水飲用水水源重點重金屬污染物指標達標率100%；重點區(qū)域的重點重金屬污染物排放總量比年減少30%,環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)；非重點區(qū)域的重點重金屬污染物排放總量比年減少10%,重金屬污染得到有效控制。

三、綜合治理，有效防控重金屬污染

《規(guī)劃》實施過程中要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，探索建立企業(yè)主體、政府負責、多方共管、多策并舉，既利于污染控制又利于健康發(fā)展的良性機制。要突出重金屬污染防控的重點區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)，認真調(diào)金屬排放、污染、廢棄物基本情況，制定分類治理方案和措施；要依靠科技進步，切實提高防治能力和水平；要加大產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、清潔生產(chǎn)技術改造和綜合治理力度，嚴控新污染項目和生產(chǎn)工藝，加強涉重金屬廢棄物處理管理，嚴控污染產(chǎn)品流入市場；要強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，加強環(huán)境監(jiān)測體系、執(zhí)法隊伍建設，明確監(jiān)管責任；要提高健康危害監(jiān)測和診療能力，切實做好對健康已受到影響的群眾的醫(yī)療救治工作；要加強輿論引導，加強宣傳教育，使全社會認識到重金屬污染的危害性，自覺防治、控制重金屬污染。

四、屬地為主，認真落實實施主體責任

各縣（市、區(qū)）政府是《規(guī)劃》實施的主體，要切實加強組織領導，將《規(guī)劃》確定的目標、任務和項目納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并分解落實到重點區(qū)域和重點企業(yè)。要依據(jù)《規(guī)劃》和市環(huán)保局制定的年度實施方案，落實治理工程措施和資金，加大對涉重金屬污染源綜合整治力度，強化污染源日常環(huán)境管理，統(tǒng)籌安排涉重金屬企業(yè)的強制性清潔生產(chǎn)審核，強化基礎能力建設和先進技術推廣示范，妥善處置歷史遺留重金屬污染問題和突發(fā)污染事件；強化對重金屬相關企業(yè)的監(jiān)管，對造成污染的企業(yè)，采取嚴厲措施予以整治，直至依法關停取締，有效防控重金屬污染。

篇（9）

中圖分類號：F151.6 文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2014）01-0110-03

綜觀世界資源型地區(qū)（城市）的發(fā)展，大致經(jīng)歷了“資源開發(fā)帶來的經(jīng)濟增長期——資源大量開發(fā)引起的經(jīng)濟高漲期——資源枯竭而導致的經(jīng)濟衰退期——經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期”的過程。素有“德國工業(yè)引擎”的魯爾區(qū)也是如此。20世紀50-60年代以后，新技術革命浪潮沖擊了魯爾區(qū)的煤、鋼產(chǎn)業(yè)，使其逐步陷入結構性危機中。為擺脫困境，適應新經(jīng)濟發(fā)展，從20世紀60年代起（1968年），魯爾區(qū)開始實施綜合整治的總體規(guī)劃。經(jīng)過區(qū)域治理后的魯爾工業(yè)區(qū)社會經(jīng)濟結構協(xié)調(diào)，工業(yè)布局合理，經(jīng)濟由衰落轉(zhuǎn)向繁榮。從公共管理層面說，魯爾工業(yè)區(qū)整治其實也是一個區(qū)域治理的過程。在綜合整治過程中各級政府起到了至關重要的作用，形成了聯(lián)邦、州和魯爾區(qū)政府治理魯爾的特有模式和路徑。

一、魯爾工業(yè)區(qū)綜合整治治理模式

（一）區(qū)域性政府政策主導

在“區(qū)域政策區(qū)域化”的目標下，德國機構改革被提到議事日程，各方呼吁替代中央集權的地方管理者應擁有更多的自治權。在魯爾區(qū)的綜合整治過程中，眾多由地方政府機構、工會、政黨和各種協(xié)會組成的地區(qū)會議紛紛設立。20世紀60年代，聯(lián)邦政府與各級地方政府、地區(qū)會議聯(lián)合制定并實施了包括“魯爾發(fā)展規(guī)劃”、“北萊茵—威斯特法倫規(guī)劃”和“魯爾行動計劃”以及20世紀90年代末的《魯爾地區(qū)結構改造計劃》等政府政策，有意識地通過提供經(jīng)濟和技術方面的資助，逐步在當?shù)匕l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。正是在此時期，魯爾區(qū)相繼出現(xiàn)了電子工業(yè)、核電工業(yè)、信息和媒體產(chǎn)業(yè)等一批新興工業(yè)，在用現(xiàn)代技術改造舊的工業(yè)部門提高其競爭能力的同時，著力開拓了新領域。

魯爾的經(jīng)驗表明：實施老工業(yè)基地的改造，地方政府不僅是管理機構，而且應充分利用當?shù)刭Y源，根據(jù)市場來調(diào)整政府行動，使政策更多地來自于基層。

（二）政府主導下的社會市場

在轉(zhuǎn)型過程中，魯爾區(qū)政府不搞新行業(yè)的一刀切，而是在競爭機制的指導下力求促進社會和市場的發(fā)展。在政府的保障和主導下，著力發(fā)展了政府與市場機制的協(xié)作治理關系，區(qū)域（城市）和企業(yè)之間通過優(yōu)勢資源互動和相互融合形成了良性循環(huán)的系統(tǒng)環(huán)境，共同推進著可持續(xù)發(fā)展。魯爾工業(yè)區(qū)復興過程中，政府與非政府部門“合作治理”的轉(zhuǎn)型路徑清晰可見。如在魯爾集團和魯爾區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展中，政府、區(qū)域（城市）和企業(yè)三者在轉(zhuǎn)型中的地位以及相互之間的關系進一步得到明確：政府是在宏觀層面提供保障和引導、區(qū)域（城市）在中觀層面提供支持和規(guī)劃、企業(yè)在微觀層面積極參與。[1]魯爾工業(yè)區(qū)復興策略的嘗試性成功，與“自上而下”結合“自下而上”的規(guī)劃運作所產(chǎn)生的巨大合作治理收益是分不開的。

從形式上看，雖然許多改造轉(zhuǎn)型都是在各級政府和相關部門或機構的領導下以“自上而下”的模式推行，包括項目的發(fā)起、核心機構的組建以及主要資金來源等，歐盟、州政府、區(qū)域政府、地方政府、經(jīng)濟部門、非政府組織、公私合作組織以及其他眾多機構都參與其中，但是，具體到各個項目的實施運作卻是借助“自下而上”的方式得以推進。[2]

魯爾復興的實踐證明，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)需要各子系統(tǒng)單位協(xié)調(diào)行動。從魯爾集團與魯爾區(qū)積極尋求轉(zhuǎn)型，共同成長為大型跨國企業(yè)集團和世界最重要的工業(yè)區(qū)的成功轉(zhuǎn)型之路來看，兩者的轉(zhuǎn)型其實是同步的，整個轉(zhuǎn)型過程實現(xiàn)了合作與統(tǒng)一。合作性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是魯爾集團積極參與魯爾區(qū)的結構調(diào)整；[3]二是魯爾區(qū)大力扶持魯爾集團的轉(zhuǎn)型。統(tǒng)一主要體現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一規(guī)劃，即企業(yè)與區(qū)域的規(guī)劃相統(tǒng)一；二是統(tǒng)一實施，即企業(yè)和區(qū)域?qū)榷ǖ恼吆鸵?guī)劃嚴格實施；三是統(tǒng)一發(fā)展，即企業(yè)和區(qū)域共同實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

從治理層次說，一方面，魯爾區(qū)的成功改造依賴的不僅僅是地區(qū)“內(nèi)生”力量，更多地是通過吸引“外來”產(chǎn)業(yè)和投資實現(xiàn)了地區(qū)復興。在政府的層面，內(nèi)部動力主要來自政府財政和政策支持：一是價格補貼、礦工補貼、投資補貼、稅收優(yōu)惠、政府收購、社會保障等政策保護了地方產(chǎn)業(yè)的繼續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定；二是政府資助煤炭鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中改造，通過企業(yè)調(diào)整、關停合并老廠、擴建新廠、技術改造升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方式進行傳統(tǒng)工業(yè)治理；另一方面，通過改善投資環(huán)境，吸引新興工業(yè)遷入本區(qū)，促進經(jīng)濟結構多樣化發(fā)展。在吸引外來投資的過程中，州政府采取了簡化審批手續(xù)、提供政府資助和靈活用工等一系列措施，如對落戶當?shù)氐男畔⒓夹g等新興產(chǎn)業(yè)的投資者給予一定比例的經(jīng)濟補貼等。

二、魯爾工業(yè)區(qū)整治的政府治理路徑

（一）政府治理的行為方式

1.提供全方位服務，支持中小企業(yè)發(fā)展。建立各種相關機構，為中小企業(yè)發(fā)展提供多種服務。從20世紀50年代末期起，政府已預見到魯爾地區(qū)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結構的調(diào)整壓力。當魯爾區(qū)結構性經(jīng)濟危機到來之時，各級政府適時制定了一系列措施扶持中小企業(yè)發(fā)展：為解決中小企業(yè)資金緊缺的難題，德國政府設立了“歐洲復興計劃”、“新企業(yè)投資項目”，在向中小企業(yè)提供優(yōu)惠貸款時提供信用擔保；頒布了《關于中小企業(yè)研究與技術政策總方案》等文件，擴大對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的資助，幫助企業(yè)開展技術創(chuàng)新、改造和引進，增強產(chǎn)品競爭能力；多次修訂《反對限制競爭法》，以保護和扶持中小企業(yè)。由于政府對中小企業(yè)的大力扶持和保護，魯爾地區(qū)的中小型企業(yè)數(shù)量大增，新建和遷入的工業(yè)企業(yè)像雨后春筍般地不斷涌現(xiàn)。目前這類企業(yè)已遍及全區(qū)，大多是技術先進的中小企業(yè)，產(chǎn)品種類繁多，涉及微電子、橡膠、化工、工藝品制造以及服裝、食品等多個領域。

2.政府財政補貼。為了縮小地區(qū)差距、促進地區(qū)平衡發(fā)展，德國聯(lián)邦和州政府加強了對老工業(yè)地區(qū)的改造，將資助老工業(yè)基地改造作為聯(lián)邦政府經(jīng)濟部下設的聯(lián)邦地區(qū)發(fā)展規(guī)劃委員會和執(zhí)行委員會的工作內(nèi)容之一。

資助政策導向的變化。在整治初期，聯(lián)邦政府一直對煤炭、鋼鐵、造船等部門進行補助，意在通過補助使傳統(tǒng)工業(yè)煥發(fā)競爭力，但高投入、高資助以后的結果，卻是魯爾區(qū)仍在進一步衰落。于是，為增強資助的針對性和有效性，聯(lián)邦政府調(diào)整了對老工業(yè)基地的資助辦法，減少了對煤炭、鋼鐵、造船等部門的資助，只資助其環(huán)保、廢廠房利用等項目，把節(jié)約下來的資金用于幫助該地區(qū)投資生產(chǎn)新產(chǎn)品，扶持當?shù)氐男屡d產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展，以創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。德國聯(lián)邦政府給予魯爾區(qū)礦業(yè)的補貼從1998年的47億歐元將逐年降低到2005年的27億歐元。[4]

3.重視教育、技術培訓和科技成果轉(zhuǎn)化。魯爾區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和復興的歷程表明：發(fā)展教育事業(yè)、加強“產(chǎn)、學、研”結合、建設地區(qū)創(chuàng)新體系是產(chǎn)業(yè)競爭力得以維持的核心要素，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵。魯爾區(qū)采取的措施主要有：首先改革創(chuàng)新，加強科研界與經(jīng)濟界的合作，從多特蒙德、經(jīng)過波鴻、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立一條橫貫全區(qū)的“技術之路”，把區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟中心和研究中心聯(lián)系起來，以加快科研成果的應用；其次，改革傳統(tǒng)教育，創(chuàng)立新興學科，并把高等院校的教育與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相結合，州政府還試圖將魯爾區(qū)建成“歐洲高等院校區(qū)”。

4.建設和完善基礎設施。基礎設施建設是社會再生產(chǎn)正常運轉(zhuǎn)的基本前提，它能夠為資源枯竭地區(qū)的工業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。為此，魯爾工業(yè)區(qū)在轉(zhuǎn)型之初，就大力加強了經(jīng)濟性基礎設施和社會性基礎設施的建設。

在經(jīng)濟基礎設施建設方面，由德國政府投資加強交通設施建設，積極完善交通運輸網(wǎng)，推動區(qū)域綜合開發(fā)。發(fā)達的、功能完善的運輸網(wǎng)體系成了保障工業(yè)區(qū)正常運行的先決條件。魯爾區(qū)最大限度地發(fā)揮了本區(qū)水運優(yōu)勢，搞水陸聯(lián)運、加速南北向交通線路的建設，組成統(tǒng)一的運輸系統(tǒng)，把全區(qū)彼此分隔的工業(yè)區(qū)和城市緊密地銜接起來，這些措施對全區(qū)的綜合開發(fā)起了極其重要的推動作用。

在社會基礎設施建設方面，法律法規(guī)制度建設在魯爾老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了重要的作用——即通過立法為市場經(jīng)濟運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。德國政府在魯爾工業(yè)區(qū)改造振興中先后制定《聯(lián)邦區(qū)域整治法》《煤礦改造法》《投資補貼法》《環(huán)保基本法》等法律，有效地保證各項整治政策的實施。

（二）政府治理的組織設計

老工業(yè)基地的調(diào)整與改造，是一個長期的戰(zhàn)略性問題，因而需要對非獨立行政區(qū)域的魯爾區(qū)實施統(tǒng)一部署和管理。為此，德國成立了專門的機構，制定與實施了老工業(yè)基地調(diào)整與改造的長期戰(zhàn)略規(guī)劃。在1920年以前，魯爾區(qū)無論是在發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，還是在城市建設、交通以及環(huán)境保護方面，都沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，這種盲目性導致了一系列社會經(jīng)濟問題，直接影響到工業(yè)區(qū)的生存發(fā)展。1920年，德國政府頒布法律，成立魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會（簡稱SVR）作為魯爾區(qū)最高規(guī)劃機構。但在初期，其主要的工作也只是制定一般開發(fā)規(guī)劃（General Settlement Plan），即為工業(yè)和民用地的交通線路、綠化環(huán)境等提出輪廓性布局方案。隨著區(qū)域發(fā)展及其職能逐步擴大，分別在1936、1950、1962、1972年通過相關法律逐步擴大其權力，這一規(guī)劃機構現(xiàn)已發(fā)展成為區(qū)域規(guī)劃的聯(lián)合機構和州聯(lián)邦的權力部門，即1975年成立的魯爾區(qū)城鎮(zhèn)聯(lián)盟（簡稱KVR）。1979年，德國聯(lián)邦政府與各級地方政府及工業(yè)協(xié)會、工會等有關方面聯(lián)合制定了《魯爾行動計劃》，進一步規(guī)劃改善基礎設施和礦冶工業(yè)現(xiàn)代化，同時，利用各項優(yōu)惠政策有意識地逐步發(fā)展以生物技術等為代表的新興產(chǎn)業(yè)，掌握了結構調(diào)整的主導權。

此外，魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會具有廣泛的代表性，協(xié)會由88個成員組成，其中60%是市縣政府代表，40%是企業(yè)代表，在行政上受州政府當局管轄，財政上由地方當局撥款和協(xié)會自身籌款（蒂森鋼鐵財團）。1960年，煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會提出了把魯爾區(qū)劃分為三個地帶的設想，即“南方飽和區(qū)”、“重新規(guī)劃區(qū)”和“發(fā)展地區(qū)”。根據(jù)三地帶的不同情況，協(xié)會提出“發(fā)展第三地帶、穩(wěn)定第一地帶、控制第二地帶”的戰(zhàn)略設想，這一設想為以后魯爾區(qū)的全盤規(guī)劃打下了基礎。

（三）政府治理的體制機制

1.市場機制的法制化。市場機制和競爭政策在廣泛的領域起著基礎性作用，市場經(jīng)濟必須有相應的法律、法規(guī)、條例配套，形成體系，市場機制和競爭是這一制度的基礎和核心。這些法律、法規(guī)成為了老工業(yè)基地推進結構調(diào)整、各類企業(yè)運作的基礎性保障條件。學術界普遍認為，確立和選擇社會市場經(jīng)濟制度，是包括魯爾區(qū)在內(nèi)的整個德國經(jīng)濟能在戰(zhàn)爭廢墟上迅速恢復，并在上世紀60年代創(chuàng)造“德國奇跡”的根本原因。德國1949年頒布的《基本法》，對社會市場經(jīng)濟做了制度和法律上的安排，并強調(diào)在經(jīng)濟增長和地區(qū)發(fā)展中考慮宏觀經(jīng)濟均衡的要求，即國家有義務對經(jīng)濟過程中出現(xiàn)的不利于社會均衡發(fā)展的行為進行干預。此后，在確立經(jīng)濟體制框架的基礎上，國家還相繼頒布了一系列法規(guī)法令，如比較著名的《促進經(jīng)濟穩(wěn)定與增長法》，對促進競爭、提高效率，對政府適度干預經(jīng)濟乃至扶植老工業(yè)基地和落后地區(qū)都有法律上的明確規(guī)定，保證了市場機制發(fā)揮基礎作用。

政府和立法機構只是在市場機制發(fā)揮作用的基礎上，通過制定一系列法律、政策和有關條例，對經(jīng)濟進行適度調(diào)節(jié)和扶植。魯爾區(qū)老工業(yè)基地的改造也是在特定的社會市場經(jīng)濟的制度條件下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程。如先確定魯爾產(chǎn)業(yè)振興的總體框架，再通過法律、政策和各種條例的不斷充實加以完善。可以說，這一制度安排和相應法律體系的建立，加上政策相對穩(wěn)定，為魯爾老工業(yè)基地的改造奠定了制度和法律性保障。

2.與就業(yè)、創(chuàng)業(yè)相結合的培訓機制。如在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整過程中，為保證經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，魯爾所在的北威州政府提出了有效期從1980-1984年的行動計劃，這一規(guī)劃的目標是降低失業(yè)率。其具體做法為：一是無論是對參與結構調(diào)整的產(chǎn)業(yè)的進入、退出資助，還是對中小企業(yè)的扶持，首先要看其能為社會提供多少就業(yè)崗位；二是結合當?shù)貎?yōu)勢，大力發(fā)展加工業(yè)和服務業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，并多方面拓寬就業(yè)渠道，比如設立勞動和經(jīng)濟促進機構，工人的轉(zhuǎn)崗培訓費用全部由政府資助；三是加強培訓，提高失業(yè)人員的職業(yè)技能。四是從20世紀60年代起，魯爾工業(yè)區(qū)在多特蒙德、波鴻等城市陸續(xù)建立多所大學，開展技術教育和職業(yè)培訓。魯爾集團還成立有專門的培訓公司，范圍幾乎覆蓋崗前、轉(zhuǎn)行以及在制期限等職業(yè)教育的全部領域。

3.社會保障機制。魯爾工業(yè)區(qū)另一個十分值得關注的經(jīng)驗是政府為每一個公民都筑起了“社會保障”的大堤，使居民都能享受到“最基本的生活保障”。在這里，完善的保險制度起到了關鍵的作用。德國保險業(yè)的基本險種分為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險（補貼）以及公職人員退休金和職工病假工資等。

三、基于比較的啟示

總體上看，雖然中德兩國的資源性地區(qū)發(fā)展存在社會體制等多種差異，但這并不影響我們消化吸收魯爾經(jīng)驗，充分認識和發(fā)現(xiàn)問題，在比較中學習，在研究中借鑒。

第一，對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的認識。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構是一項艱巨、復雜、長期的任務，不會一蹴而就，要有長期作戰(zhàn)準備。應該根據(jù)形勢發(fā)展及時確定新的目標和政策，這些目標和政策不能只看短期利益，具體的操作中，必須在總體規(guī)劃指導下分階段實施。魯爾產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整不是一步到位的，而是在政府部門與市場部門的合作下，經(jīng)歷了40余年的產(chǎn)業(yè)升級、結構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三次轉(zhuǎn)型（目前仍處于進一步轉(zhuǎn)型的過程中）。從我國的實際情況來看，礦業(yè)城市大多是按照一廠一市的前蘇聯(lián)模式發(fā)展起來的，經(jīng)營資源產(chǎn)業(yè)的國有大中型企業(yè)的振興是礦業(yè)城市成功轉(zhuǎn)型的關鍵所在。不過，資源開發(fā)企業(yè)的資產(chǎn)總量大、國有資本比重大以及各地方政府的“地方保護主義”現(xiàn)實，使得合作治理產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的難度較大。因此，可以國家層面成立專門機構協(xié)調(diào)礦業(yè)城市的結構調(diào)整工作，調(diào)動地方政府和中央企業(yè)兩方面力量，使資源城市的各利益相關者由“零和博弈”轉(zhuǎn)向“正和博弈”。在合作的框架下，制定統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，進行整體戰(zhàn)略部署，通過政府和企業(yè)互動來促進城市的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

第二，對體制和機制的認識。市場機制和競爭是德國社會市場經(jīng)濟制度的基礎和核心。魯爾經(jīng)驗表明：在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的同時，企業(yè)的組織結構、產(chǎn)權制度和管理體制需要不斷地進行適應性調(diào)整。企業(yè)體制只有根據(jù)結構調(diào)整的需要不斷地進行創(chuàng)新，才能保證轉(zhuǎn)型的成功。企業(yè)的所有制形式不應是一成不變的，國家對企業(yè)的扶持不應分國有和私有，而應一視同仁，這樣才能保證結構調(diào)整的成功。在轉(zhuǎn)型過程中，德國政府特別對中小企業(yè)的發(fā)展給予了大力扶持，提供了良好的社會服務。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變步伐的加速，規(guī)制—服務型政府已經(jīng)在不斷建立和健全之中，政府的民主管理、科學決策和社會服務的理念和實踐也得到增強，但與魯爾政府與市場部門“合作轉(zhuǎn)型路線”的要求還有較大的差距。

第三，對國家和政府補貼的認識。在魯爾產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，德國（魯爾）政府經(jīng)歷了從大力補助煤炭鋼鐵、造船等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，到減少對煤炭、鋼鐵、造船等部門的資助，只資助其環(huán)保、廢廠房利用等項目，把節(jié)約下來的資金用于投資生產(chǎn)新產(chǎn)品，扶持新興產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展的轉(zhuǎn)變過程。資助辦法的調(diào)整，使原來單一產(chǎn)業(yè)結構的企業(yè)逐漸演變成了多產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，促進了不同類型的企業(yè)進行兼并或合并。我國各級政府由于財力有限，政府補貼應向新技術產(chǎn)業(yè)傾斜，對其進行減、免、補。

現(xiàn)代社會經(jīng)濟活動涉及領域眾多，跨越多邊界。單純依靠投資或者貿(mào)易杠桿來促成區(qū)域經(jīng)濟共生共贏已不是最優(yōu)選擇。區(qū)域政策不僅要關注于經(jīng)濟平衡和合作發(fā)展，更需要注重社會因素，因而區(qū)域政策已被賦予了“經(jīng)濟、社會與地域聚合”的涵義，它也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應有之意。我國制定和實施區(qū)域政策和參與區(qū)域合作議程也應以治理為導向，形成政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)與地域協(xié)調(diào)共贏的聯(lián)動格局，[5]以全面推進內(nèi)生性、整體性兼具的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程。

參考文獻：

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篇（10）

一、問題的提出

區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護涉及區(qū)域內(nèi)所有人的共同利益，同時也是單獨依靠某一地方政府無法解決的問題。環(huán)境治理是京津冀區(qū)域急需解決的現(xiàn)實問題，前些年的沙塵天氣，近兩年的霧霾肆虐，都成為京津冀區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的障礙。京津冀區(qū)域環(huán)境的脆弱性客觀上無法支撐目前的發(fā)展方式，區(qū)域內(nèi)相關主體必須行動起來，構建相應的協(xié)調(diào)機制，共同解決這一區(qū)域性公共問題。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境治理的困境

（一）區(qū)域環(huán)境具有很強的外部效應。作為一種特殊的公共物品，區(qū)域環(huán)境的外部性特征會導致治理成本與收益不對等，容易出現(xiàn)“搭便車”或“公地悲劇”等問題。而成本與收益相對等是各利益相關者參與區(qū)域環(huán)境治理的前提條件，這就使得區(qū)域環(huán)境治理的利益相關者的積極性不足。

京津冀區(qū)域環(huán)境治理涉及北京省、天津省和河北省三個地方政府，雖然行政級別相同，但是它們的政治地位以及在國家總體發(fā)展戰(zhàn)略中的定位不同。在三者當中，北京地位最高，天津次之，河北最低。長期以來，北京作為首都的優(yōu)勢地位對天津和河北（尤其是河北）產(chǎn)生巨大的“虹吸效應”，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和資源大都集中到北京，天津和河北省成為原材料供應基地。也正是因為這種不合理的產(chǎn)業(yè)分工和布局，河北省集中了大量的高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，例如煉鋼、煤炭生產(chǎn)，存在大量產(chǎn)能與污染排放不達標的企業(yè)，對區(qū)域環(huán)境帶來了巨大的破壞。但是，從另一方面來看，這些落后產(chǎn)能是河北省GDP的最重要來源，在當前的“政治晉升錦標賽”中，GDP是最主要的評價指標。因此，如果要對京津冀區(qū)域環(huán)境進行治理，勢必要關停、淘汰這些落后產(chǎn)能，對河北而言是重要損失，北京和天津則能從中受益。如果沒有對河北進行相應的補償，河北省參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性就難以調(diào)動起來。

（二）行政邊界分割制約著系統(tǒng)性的區(qū)域環(huán)境治理。追求本地或本部門利益最大化是地方政府或部門作為“理性經(jīng)濟人”的首要目標。目前，京津冀區(qū)域各地方政府間還沒有建立有效的協(xié)調(diào)機制，各地方政府的環(huán)境治理仍處于“各自為政”的狀態(tài)。區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制的缺失及較高的地方自發(fā)協(xié)商成本使得很多已有的區(qū)域環(huán)境治理規(guī)劃得不到持續(xù)，各類區(qū)域環(huán)境政策的實施效果也并不顯著。

行政藩籬導致的治理碎片化是國際區(qū)域治理面臨的共同問題，這種問題在中國尤為典型。長期以來，中國政府運轉(zhuǎn)過程都存在這嚴重的“條塊分割”問題，成為治理的頑疾。與長三角和珠三角區(qū)域相比，京津冀區(qū)域環(huán)境治理的問題更為復雜。這是因為，在長三角區(qū)域，上海處于絕對核心地位，也帶動了周邊地區(qū)共同發(fā)展和繁榮，容易協(xié)調(diào)。珠三角區(qū)域都隸屬于廣東省，由廣東省政府出面協(xié)調(diào)，同樣很高的效力。京津冀地區(qū)進行區(qū)域環(huán)境治理的復雜性在于，一個區(qū)域存在兩個政治地位高于省的直轄市，而且北京市并未對周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起到拉動作用，反而出現(xiàn)了“燈下黑”和“大樹底下不長草”的現(xiàn)象，這就不利于調(diào)動河北省參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性。

（三）市場和社會的參與不足。治理與統(tǒng)治的最大區(qū)別就是強調(diào)主體的多元性以及權威的運行向度。區(qū)域環(huán)境治理是一個復雜的工程，需要政府、市場與社會組織等利益相關者共同參與。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制的構建

區(qū)域環(huán)境治理的實現(xiàn)需要構建相應的協(xié)調(diào)機制，以此平衡各方利益訴求，實現(xiàn)協(xié)調(diào)行動。與京津冀區(qū)域環(huán)境治理的困境相對應，京津冀區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)機制主要包括三個方面：

（一）構建政府間合作平臺。具體而言，可以包括以下三個方面：第一，超省市層面的協(xié)調(diào)組織平臺。應當充分運用中央政府的權威，組建京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展領導小組，負責協(xié)調(diào)“三地四方”政府的行動，制定區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，管理和解決區(qū)域環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的爭端和沖突。第二，省市層面的協(xié)調(diào)組織平臺。在中央政府的推動下，組建京津冀區(qū)域省市長聯(lián)席會議，建立高層協(xié)商決策制度。第三，城市層面的協(xié)調(diào)組織平臺。通過政府間協(xié)議，組建京津冀區(qū)域城市協(xié)調(diào)會議，制定各地方政府共同遵守的章程，推動合作。

（二）構建政府、市場與社會組織間的合作平臺。政府是區(qū)域環(huán)境治理的最重要的主體，但是這并不意味著政府是唯一的主體，對于區(qū)域環(huán)境問題，單靠政府自身難以解決。區(qū)域環(huán)境治理不僅牽涉到區(qū)域內(nèi)地方政府，也牽涉到區(qū)域內(nèi)相關企業(yè)和社會組織，只有三方達成共識，協(xié)力解決，區(qū)域環(huán)境治理的目標才能最終實現(xiàn)。

（三）構建區(qū)域環(huán)境治理的激勵與補償機制。從京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構來看，河北集中了大量的落后產(chǎn)能。要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理，必然要對河北省所屬各城市的重污染企業(yè)進行關停和升級改造，這會對河北的GDP帶來很大損失。因而，有必要通過區(qū)域環(huán)境治理基金對河北省所屬城市為環(huán)境治理做出的犧牲進行補償，形成激勵效用。

總之，京津冀區(qū)域環(huán)境治理的實現(xiàn)，在治理主體上，既需要政府的推動與協(xié)調(diào)、市場的資源配置，也需要社會組織的積極參與；在治理機制上，既需要行政機制的協(xié)調(diào)、引導與控制，市場機制的競爭與分配，也需要合作機制、補償機制的效用發(fā)揮。

參考文獻

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