序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇城中村改造的問題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

Abstract: In the accelerating process of urbanization in China, the transformation of villages as a unique social phenomenon, increasingly highlight its importance. Villages is a modern city with an original combination of old villages, prominently reflected urbanization with Chinese practiced in urban and rural management system, the contradiction between the two. Villages in the change in the plan there are many problems, these problems seriously affected China's urbanization process, thus strengthening the transformation of villages planning issues related to research and explore the corresponding transformation model, is of great significance. This review focuses on the transformation of villages and the transformation of the existing problems and countermeasures model discussed in detail.

Keywords: Villages; reconstruction planning; land; social security; Mode

中圖分類號： TU984文獻標識碼：A

城中村的概念及特征

（一）城中村的概念

城中村，又稱都市村莊，是指已經納入城市總體規劃建設范圍內，農業用地很少或已經沒有，居民職業結構與生存方式已經向城市轉型，但建筑景觀和居民文化習俗仍缺乏城市社區內涵特征，建立在集體性質土地上的習慣上仍稱為“村”的居民聚落。城中村是以本地居民出租房屋獲得經濟來源、外地戶籍居民承租房屋獲得臨時住所、兼有內部服務型經濟為主的城鄉過渡型社區。

（二）城中村的特征

城中村與周邊城市地區相比，其特征主要有：

1、土地特征

城中村土地屬于集體所有制土地，基本以農村居民宅基地為主、其他建設用地為輔，農用土地不斷減少以至消失，成熟的城中村已經沒有農用土地。

建筑特征

建筑物以村民家庭住宅樓為主，缺乏統一規劃，建筑密度和建筑容積率很高(部分位于鬧市區的城中村極高)，違章建筑和私搭亂建多，城市基礎配套設施缺乏，缺少必要的城市公共綠地、文化、體育、休閑設施等。

人口特征

本地居民職業結構與生存方式亦城亦鄉，人口職業構成復雜，外來人口居多，本地居民和外來人口文化素質普遍不高，社會治安難度大，本地居民和外來人口形成相互隔離的二元社會，相互之間為房東和房客關系。

經濟特征

城中村村民主要的經濟來源是房屋出租收入、集體經濟分紅以及小規模的商業、餐飲業，外來人口以居住為主，部分在本村從事經營，房屋租賃及其衍生經濟成為城中村主要經濟模式。

當前城中村改造中存在的主要問題

（一）城中村改造缺乏國家宏觀政策的支持

到目前為止，國家沒有一部關于指導城中村改造的法規文件。除直轄市外，也沒有省級政府出臺的法規。目前城中村改造方面的有關法規政策都是各地、市根據自己的實際參照其它城市的做法制定的。政策的完善程度不足，造成實際操作中因缺乏依據而出現偏差，影響到城中村改造工作的順利進行。同時政府也沒有制定相適應的政策法規來規范城中村各方面的改造，造成城中村改造遭遇法律空白。

（二）總體規劃的編制力度不夠

城中村改制完成后，城中村改造的主體是改制后的新經濟組織或者投資人，村集體和開發商均可以作為經濟實體參與改造。但由于村集體認識的局限和開發商對利益的追逐，在實際操作中很難將村莊的改造與城市社會、經濟、環境的總體發展相結合，致使一些城中村在開發建設中與城市總體發展規劃脫節。城中村土地的規劃雖然受到城市的指導，但是并未真正納入城市的統一規劃建設管理中，其發展和規劃具有很大的盲目性和自發性，許多城中村建筑凌亂，存在巨大的火災安全隱患。

（三）土地征用難并成為各種利益關系和各種矛盾的交織點

城中村由于其獨特的地理位置，所擁有的土地更是寸土寸金，所以許多地方政府對城中村改造的熱情與一路走高的土地價格密切相關。而城中村中既有宅基地、自留地以及工業用地，又有老房、新房及出租房，還有合法產權以及違章、違法建筑等，形成復雜紛繁的土地、房屋關系，此外，村民、集體、開發商、政府以及全社會的利益、村民的眼前利益和長遠利益等多方利益交織在一起，圍繞土地問題所產生的利益糾葛與矛盾沖突自然在所難免。

（四）社會保障不能與城中村改造同步進行

城中村改造的目的之一就是完成農民的市民化轉變。市民化也就意味著由身份的轉變而帶來的傳統權利的喪失和新權利的取得，他們需要的并不是簡單的市民身份認證，而是市民身份背后的權益保障，特別是直接關系到他們生存生活的社會保障制度。否則失去土地后的他們，很可能因沒有固定生活來源而被社會邊緣化，或者因為不能享有與市民同等的社會保障而排斥城中村改造。

但現行的社會保障制度只是在一部分部門規章和規范性文件中對城中村改造后的農民作了原則性規定，很不系統，且操作性差。嚴格地講，目前各地幾乎還沒有真正建立失地農民的社會保障制度。既有的相關實踐只能稱為“生活保障”制度，其與以社會性、福利性、公平性和互為本質特性的“社會保障”相差甚遠。

城中村改造規劃的幾種模式

（一）根據城中村改造的規模

1、整體改造模式

指從城中村的整體布局到單位建筑的全部改造。這種模式改造工程量巨大，適用于處在城市重要地段的土地價值高，且對城市規劃和布局有嚴重影響的“城中村”。深圳的漁農村舊城改造項目和廣州的獵德村改造項目都屬于整體改造的模式。

局部改造模式

指在整體布局不作重點調整的情況下，對局部區域進行重點改造或重新建設。這種模式一般適用于處在建成區但不與城市總體景觀形成強烈反差，布局較規范的“城中村”。可適當改善市政基礎設施條件，增加社區服務功能，作為外來人口和低收入階層的廉租房。

調整改造模式

指在保留大部分建筑的前提下，改造違章建筑，同時控制新上建筑。適用于地處偏遠或具有歷史文化價值的“城中村”。這種模式改造工程量小，資金需求少，在政府給予適當支持的情況下，可采取村集體自主方式進行改造。

（二）根據城中村改造的主導部門

1、村集體自行改造型

以村集體經濟為基礎，在政府引導下，由村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。但是該模式因為在基礎建設、公共設施和資金等方面需要政府部門的大力支持，存在很大的局限性，只適用于村集體及村民籌資能力較強，村規模較小的情況。

開發商主導改造型

開發商主導型是指開發商通過成立項目公司的形式，按市場化的方式來進行征地、拆遷、補償、安置、建設、銷售等方面的運作，改造的資金由開發商自己承擔的改造模式。但開發商主導型存在過分追求利益最大化而忽視城市規劃和公共設施的配套等問題。

政府主導改造型

指政府充當開發商的角色，直接投資改造城中村，解決村民的拆遷安置問題，進行開發建設的模式。主要有兩種形式：一種是政府獨立進行開發；另一種是政府聯合村集體進行開發。政府主導型改造的模式下，政府的投入太大，給政府的財政預算帶來很大的壓力，同時也得不到村民的積極響應，使村民把改造當成政府的事而不愿意主動參與。

城中村改造問題的解決對策

（一）加快制定指導城中村改造規劃的法規文件

由于目前還沒有關于指導城中村改造的法律法規文件的出臺，導致了在城中村改造中出現的一些糾紛無法得到有效解決，所以加快相關法律法規的制定已經勢在必行。建議國家盡快制定出關于城中村改造問題的宏觀指導性文件，省、自治區、直轄市可以根據本地的實際情況，因地制宜，對國家的宏觀指導性文件做靈活性變通，使本地區城中村改造更好地得到解決。目前在法律和行政法規方面，城中村改造的主要法律依據是《憲法》、《物權法》，在城中村改造的諸多矛盾中，補償標準是關鍵。盡管在有關文件中對拆遷補償安置標準有了原則規定，但是各區、各實施主體在具體實施過程中標準并不一致。建議應盡快修改原拆遷補償估價規定，切實把補償標準提高到使被拆遷群眾不會因拆遷而受損， 反而能明顯提高受益的程度，才能實現拆遷中的利益共享與和諧。

（二）社會保障與城中村改造同步進行

在進行城中村改造的同時，不可忽略的是城中村居民背后的權益保障問題。建議實施最低生活保障制度。最低生活保障制度作為社會保障最后安全防線，是國民應該享有的基本權利，同時也是國家義不容辭的“憲法義務”。

城中村村民原本是農民，祖祖輩輩以土地為生，城市化使他們失去了土地，就應當成為名副其實的城市市民，而不應保留農民身份，或者名義上擁有城市居民戶籍，但與城市居民的權利和義務事實上不平等。因此，在構建城中村村民最低生活保障制度時，應將失地又失業，處于最低生活保障線以下的村民全部納入社會最低生活救助范圍，打破戶籍制度的束縛，按照城市居民的保障標準，建立健全最低生活保障制度體系，以滿足在城中村改造過程中出現的失地農民對社會保障的要求。

（三）制定合理的拆遷補償方案

城中村房屋的拆遷改造直接觸及到廣大村民的既得利益，而且房屋多數為近年新建，產權屬私人所有，因而應制定出合理的拆遷補償方案。城中村因良好的區位優勢而已經城市化，其地段的級差地租將日益提高，許多城中村還擁有相當的集體資產，妥善經營這些集體資產是從根本上解決和治理好城中村問題的核心。對于村公產的拆遷，可以在舊村改造中留置適當比例的空地，為村里將來的發展留出一定的空間，或者將開發建成的建筑中相當數量的商業用房補償給村里，以保證村民的集體收益。

在執行國家和省市有關政策法規的同時，應結合具體情況，做出適當調整，制定出雙方都能接受的標準，協商解決補償中可能發生的爭端。同時，政府應充分考慮房地產的市場容量，制定城中村全面改造地塊出讓的長期計劃，利用土地出讓的數量、價格、規劃容積率等杠桿，來調節各方利益。

（四）努力消除村落與城市的文明阻隔

建議政府可以從以下方面入手：

首先，政府可以策劃并組織城中村新社區和城市老社區進行互動，促進社區交流，從而促進城中村居民的城市化。

其次，政府相關部門在城中村的社區多進行如怎樣面對城市生活的講座和相關的活動，樹立居民面對城市生活的信心。同時，多組織加強精神文明建設的活動，提高城中村居民的素質。

參考文獻

[1]蘇延莉.西安城中村改造出現的問題及對策[J].中國科技信息，2009.20.

篇（2）

在城市建設與發展過程中，每一座城市都會遇到“城中村”改造問題。這是因為“城中村”指的是位于建成區邊緣、規劃建成區范圍之內、已被建成區包圍或半包圍的村莊。這些村莊在城市規模不斷擴大、城區不斷向外拓展中不斷地改造成城市建成區。因此，“城中村”改造的過程就是城市建設發展的過程。這項工作是城市發展的需要，是推進城市化的需要，是改善城市環境和提高城市質量的需要，是盤活城市資產、提高土地利用率的需要，也是控制各個“城中村”自行盲目發展、違法城市規劃布局所引發出的諸多違章建筑的需要。

以唐山市高新區為例，“城中村”改造的過程就是城市建設發展的過程。高新區規劃面積31平方公里，建成區人口由10萬增長到200余萬，高新區現轄20個村，目前中心區9個村已全部納入全市城中村改造計劃。新劃轉的11個村，按照外環線10公里之內全部納入城市總體規劃的要求，也將全部納入城市建設范圍。在未來幾年內，高新區城中村改造將全部完成，高新區村民變市民就要變為現實。

一、城中村改造將要面臨的主要問題

1.市政基礎設施配套差。

2.公用服務設施不配套。銀行儲蓄網點少、面積小、服務差、水平低；科教文體衛等設施不能滿足需要，餐飲、修理、商貿等各項配套設施嚴重不足等。

3.城中村傳統的村落文化面臨斷層。在城市文化和大量外來人口的沖擊下，城中村傳統的村落文化面臨衰落，同時，村民的角色又沒有轉變成現代城市市民，村民面臨角色轉變的陣痛。

4.城中村村民的就業率普遍較低。

二、根據上述的問題。對城中村改造提出以下的建議

1.實行分類指導與“一村一策”相結合的改造策略

城中村改造，既要根據城市未來的發展方向確定改造的目標和方向，又要根據城中村的具體特征，采取“在整體改造戰略上實行分類指導，在具體改造措施上實行“‘一村一策’相結合”的改造策略。實行“成熟一村、改造一村，加快成熟城中村的改造與防止新城中村的產生相結合”的指導方針。

2.嚴格執行《中華人民共和國城鄉規劃法》。在今后規劃建設中要符合規劃要求、規劃布局和規劃內容。小區建設要尊重村民意愿，體現地方特色，依據“城中村”的具體地理位置，因地制宜的規劃、建設。

篇（3）

一、高校周邊城中村發展的特點

高校周邊城中村表現出與其他城中村相似的外部問題，諸如：道路狹窄彎曲、建筑混亂密集度高、公共衛生服務差、社會治安問題多、人口結構復雜、各項管理措施滯后、社會保障缺失等。但相對于一般的城中村，高校周邊的城中村也有其特殊性，這種特性集中表現在：從城中村的形成、發展及演進過程中，處處都有高校對其深刻影響的痕跡。

（一）商業市場指向明確，擁有特定的服務群體

大學生消費群體的消費傾向及能力，使得高校周邊城中村的商業規模不斷擴大，從前期的小型零售、小型餐飲發展成為發達、完善的一整套服務體系，進而形成了城中村特有的經濟結構。隨著商業市場的不斷演進、發展、成熟，城中村提供的服務囊括衣、食、住、行、用、娛樂等各個方面，其消費對象也覆蓋了整個高校的大學生。

（二）傍校的地理區位，對高校依賴性較強

高校周邊城中村往往與高校比鄰而居，或被幾所高校包圍或半包圍，與高校具有密不可分的關系。與其他城中村最大的差異表現在，高校周邊城中村的發展一旦離開了高校的支持，此類城中村往往便會迅速地衰落下去。高校周邊城中村的店鋪開停業也具有很強的周期性，一般隨著高校教學周期來經營運作，高校寒暑假期間，周圍城中村往往也就沒有了往日的“繁榮”景象。

（三）為高校學生提供服務，彌補高校部分缺失功能

目前高校內部的商業還比較單一，除學生食堂外，設置了一些簡單的超市、銀行ATM、小吃店等設施，師生可以就近購買生活必需品。但是，高校學生消費能力比較強，校內現有的服務無法滿足他們多樣化的需求。而許多緊鄰高校校園的地方自發形成了一定規模的商業街，給高校群體提供了餐飲、住宿、娛樂等便捷豐富的消費品，在一定程度上彌補了高校部分功能的缺失。

二、高校與周邊城中村存在的多元矛盾

高校周邊城中村正逐漸以其獨有的形式融入高校師生的生活，成為高校發展不得不面對的一種特殊存在。高校在享受其帶來的便捷廉價的生活服務的同時，也勢必要承受城中村引發的各種負面的生活成本，諸如：安全、衛生、低俗文化等。高校與城中村間無法剪斷的共生關系，必然在高校與城中村、師生與村民間產生一種文化震蕩與磨合，這種磨合的過程也是不斷產生矛盾和解決矛盾的過程。高校與周邊城中村間的多元矛盾主要集中體現在以下幾個方面。

（一）公共設施共享方面的矛盾

城中村與高校毗鄰，村民不可避免地想要共享學校的公共設施，如：操場、熱水房、健身器材、商店等等，而且村民整體素質不高，很容易造成公共設施的損毀。這樣一方面造成學校人員魚龍混雜，混亂不堪，另一方面，也增加了學校的管理成本。學校為加強管理，只能采取封校等消極措施，這樣往往會加劇村民的反彈，激化雙方的矛盾。

（二）安全方面的矛盾

1.村內提供的多樣性住房滿足了不同學生的住宿需求，但是這些住房大部分設施簡陋、房屋加蓋嚴重，且學生身處校外，高校對學生的安全管理難度加大。

2.雖然高校周邊城中村人員構成相較于一般城中村來說比較簡單，但是仍有一部分外來務工及流動人員，這些人大多來自社會底層，背景相對復雜，且沒有一個機構對其身份信息、行為進行管理和監督，這就給高校周邊的環境帶來治安隱患。

3.隨著城中村內出租行業的發展，村民開始加緊住房建設，晝夜施工。一方面，施工噪音影響學生正常作息；另一方面，因村民建房施工導致道路受阻，甚至有的施工設備直接懸掛在巷子里，沒有安全圍擋，對過路行人和學生都存在危險性。

（三）衛生方面的矛盾

1.高校周邊城中村中雖然為學生提供了餐飲、零售等廉價的商品和便利的服務，一定程度上滿足了學生對于食品多樣化的需求。但村內進行食品加工與銷售的商戶往往屬于自發組織，沒有健康衛生方面的證明，而且難以管理，這些都為學生的健康埋下隱患，從而給高校管理帶來了很大的難度。

2.村中環境以“臟、亂、差”為典型特征，道路狹窄骯臟，污水橫流，垃圾遍地，小商小販流動性大，店鋪裝修簡單，且缺少公共綠地和開敞空間。而隨著高校管理方式的開放化，校園與村莊的邊界更加模糊，學生有很大一部分的時間是在城中村度過，更加激化了學校與周邊村莊的矛盾。

三、高校周邊城中村的可改造優勢

（一）毗鄰高校的地緣優勢

1.高校優美的校園及人文環境。高校周邊城中村大多位于中心城區，生活交通便利，配套設施完善。高校良好的校園綠化環境為周邊城中村的村民提供了開敞的綠化空間，同時，其健全的操場、教室、道路、健身器材等設施，使得周城中村可以有效地實現公共資源的共享與借鑒。而高校優美的人文環境是一種得天獨厚的教育資源，可以為村民提供良好的智力支持和先進科學的管理理念，從而提高村民整體素質、轉變村民的思想、提高村民的就業技能。

2.學生消費群體帶動下的商業發展潛力。高校周邊城中村與高校臨近，學生就近消費的傾向選擇，使得沿街兩側具有較高的商業價值。許多高校周圍自發形成了一定經營規模的商業街，成為在校大學生生活不可或缺的部分。學生的消費觀念及能力客觀上刺激并帶動了周邊城中村產業結構的轉型，即從傳統的農業體系轉變為以服務學生的第三產業為主。

（二）積極尋求改變的人緣優勢

1.高校周邊城中村的村民和一般城中村的村民一樣，都是失去了土地、沒有了生活來源的人。“土地對于農民來說，不但具有生活資料的功能，同時也具有生產資料的功能，上面承載著失地農民的生活保障、就業機會、土地繼承權、資產增值等”[1]。在這種情況下，村民失去了世世代代依托其上的土地，其改變自身境遇的意愿和需求會更加迫切。

2.高校作為高等教育傳播載體，以其獨有的方式傳播著自身的思想、文化，不斷影響著城中村的文化氛圍。村民在承載傳統教化風俗的同時，也要接受校園文化的熏陶，因此，高校周邊城中村的村民在潛移默化中逐步提升自身的整體素質。村民尤其是年輕一代的村民，有強烈的改變自身經濟狀況的需要，他們中的很多人希望借助高校的教育資源，學習知識和技能，積極尋求生存境遇的改變。

四、高校周邊城中村改造思路

對于上述的高校與周邊城中村既相互依存又關系緊張的現象，筆者認為最好的辦法是從城中村自身的優勢著眼，發揮高校的資源優勢，引導城中村村民自主改造的積極性，走“政府、高校與城中村”三方聯動的改造模式。

（一）政府在城中村改造過程中擔任“領導者”的角色

在城中村改造過程中，政府相較于高校、村莊具有行政決策上的優勢，可以從宏觀上對高校、村莊的行為進行引導和把控。一是政府統籌總體改造規劃，除必要的住房商業等的規劃外，還要采取必要措施完善城中村基礎設施建設。二是作為高校與村莊的溝通媒介，將高校的培訓行為合理合法化，并把村民的就業納入就業制度的統籌范圍。三是政府能夠對村民自主改造過程中出現的過分追求利益引發的問題加以行政控制，避免不必要的矛盾與摩擦。

（二）高校在城中村改造過程中擔任“扶持者”的角色

1.高校可以利用其環境、城市規劃、經濟、公共管理等相關學科優勢，將周邊城中村作為一個課題、項目的載體來進行研究，為政府提供科學合理的規劃改造建議。

2.高校在建設規劃過程中，客觀上的這種征地行為已經剝奪了村民部分生活的權力。同時，高校作為一個文化傳播與擴散的教育主體，適時地針對村民適時開設一些關于資產經營等方面的免費培訓，可以通過提供某種智力支持，使村民能夠實現自身能力的提升，進而為解決村民今后的就業問題提供幫助。

篇（4）

摘　要：“城中村”是城市化的產物，是城市發展過程中遇到的新事物。“城中村”問題的存在制約了城市經濟的發展，阻滯了現代化建設的進程，鑒于此，引起社會各方面的關注，特別是政府的高度重視。我所生活的冠縣崇文街道辦事處徐三里村就是一個“城中村”，文章分析了“城中村”產生的原因、現狀、主要存在的問題的基礎上，提出了可行的解決舉措。我認為，只有把“城中村”納入城市的管理范圍，堅持因地制宜、以人為本，維護弱勢群體利益，城鄉統籌，才能實現可持續發展。

關鍵詞 ：城中村；成因；問題；改造建議

中圖分類號：F127文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2014）31-0230-02

收稿日期：2014-10-22

作者簡介：王秋菊（1984-），女，山東冠縣，冠縣縣委黨校，助教，經濟學學士學位，研究經濟社會問題。

城市的飛速發展，需要通過征用周邊農村耕地獲得擴展的空間，提升城市的容量，不斷蠶食周邊的耕地，這就形成了“城中村”。所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城鎮化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣的農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落，即仍存留城鄉二元體制的狀況。徐三里村就是一個典型的“城中村”，在冠縣縣城擴展的過程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理體制來管理。

一、“城中村”產生的原因

問題的產生，總有其原因。我們既要看到其產生的內在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客觀地分析、把握它的本質，才能為解決“城中村”問題提供科學的方法。

（一）從客觀上來說，是我國城市化進程快速發展的結果。

改革開放的30多年中，城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場"城市包圍農村"的運動發生了。村莊進入城市，形成了"城中村"。徐三里村，顧名思義，離城里三里地，在城市化大潮下，就連李八里、崔八里這樣的村莊都在四環以里。

（二）從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。

所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度。而在一些“城中村”內形成了以城市與農村“二元所有制結構”并行存在、共同發揮作用的“邊緣社區”。“從個體理性選擇的角度看，“城中村”這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結果。

二、“城中村”存在的問題

“城中村”問題在城市的發展過程中產生，是一個經濟問題，也是一個社會問題，，也將在城市化過程中解決。“城中村”問題表現出利益性和復雜性。

（一）因土地制度的城鄉差異，造成“城中村”土地使用混亂。

城中村的土地是位于城市規劃區范圍內的農村集體所有的土地，在計劃經濟條件下，城中村土地只能通過政府的征地而轉為國有土地，農民也隨著政府的征地而轉為城市戶口，不再從事農業生產，原來的宅基地也只能是解決自身的居住問題。當集體所有的土地全部因城市建設而被征用時，原來的農村也就融入到城市中。而在引入市場機制后，城中村土地利用類型就在市場驅動下，在缺乏制度規范下，自發地發生了變化，由于“城中村”土地所處地理位置優越，土地實際與潛在的含金量甚高。“城中村”土地使用主體受經濟利益驅動，使城中村土地利用狀況混亂不堪，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是，從而產生了土地利用粗放、建筑布局凌亂、建筑密度過大等問題。

（二）管理體制和政治選舉還保留農村模式。

“城中村”名義上納入了城市管理的范圍，但現實中還游離在城市管理的邊緣之外，由于體制和管理的滯后，很多的“城中村”仍然沒有撤銷村民委員會，建立居民委員會，實現民主的居民自治。在行政管理上還是以村委會主導，村委會作為村中公共權力的執行者和維護者，實行半封閉式的管理，按《中華人民共和國村民委員會組織法》實行自我管理，自我服務，自我監督。這就使農村集體經濟組織在“城中村”管理中起主導作用，村委會成了村中一切大小事情的裁決者，成為公共權力機構。“城中村”兩委的選舉換屆，是村里的一件政治大事，但內容和形式上類似于農村的選舉換屆，村黨支部委員會和村民委員會是三年進行一次選舉，兩者同步進行，兩委的換屆都表現出宗族式、大姓氏的選舉，一般來說村支書和村主任都是由人口多的姓氏的人來擔任。徐三里村就出現徐、郭兩大姓輪流當選的情況。

（三）村民思想觀念落后，生活貧困。

“城中村”的流動人口比較多，人員構成相當復雜，造成了這個群體中人員的道德素質良莠不齊，利益觀、價值觀呈現多樣性。由于生活方式和意識觀念也不一樣，現實生活中就有可能引發多種矛盾。“城中村”村民的思想觀念保守落后，生活方式跟不上時代和城市發展步伐，成為城市中的弱勢群體；小農經濟思想很嚴重，只圖吃飽穿暖，滿足于現狀，缺乏競爭意識和開拓進取精神；思想道德素質和科學文化素質低，文明禮儀不講究，不懂技術，角色上沒有從村民徹底轉變到市民，這樣就非常難以融入現代文明的都市。傳統農村文化尚未與現代城市文明接軌，房子出租的收益并未帶來村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠紅三輪拉客為生，因為影響城市交通管理被取締，沒有文化，沒有技術，村民大都是從事一些臟、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活貧困。

（四）村內環境衛生條件差，社會治安問題突出。

“城中村”不規范建筑，形成了“握手樓”、“一線天”等這樣的“城中村”典型的建筑景觀，而這些雜亂、陳舊、矮小的建筑影響整個城市的整齊美觀和生機活力。由于建筑的混亂，沒有整體性規劃，許多的功能沒有完善，特別是排污系統和垃圾的處理很隨意，直接排放或倒在街道上，造成污水橫流，臭氣熏天。鑒于“城中村”的建筑物無序、衛生環境差，與城市里的金碧輝煌的摩天大廈及清潔寬敞的公路形成鮮明的對比，有人把“城中村”稱為都市的“疤痕”。因為山東省“創建衛生城市”及冠縣環衛城鄉一體化，徐三里村的衛生才有了較大改善。

隨城市發展涌入城市的外來人員多愿意選擇租金較低、又接近就業地或交通便利的“城中村”居住。結果一方面，由于受經濟利益的驅動，造成違章建筑屢禁不止，層出不窮；另一方面，“城中村”人口結構復雜，村民、外來人員、居民混合，“黃、賭、毒”等社會問題突出，各項管理措施嚴重滯后，社會綜合治理壓力很大。由于“城中村”管理滯后或不規范，警力巡查和監管有限，綜合管理相對薄弱，賭博、吸毒、、打群架、超生等行為時有發生，“城中村”也就成了“問題村”，成為藏污納垢的地方。有人將“城中村”稱為城市中的死角、貧民區和犯罪發生區。

三、“城中村”改造的建議

從國家構建和諧社會，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化大局來看，“城中村”改造是時代的要求，符合國家和人民的利益；從一個城市的協調發展來看，“城中村”改造是提升城市品位，創建文明和諧都市的必然要求。

（一）加強政府宏觀調控，對“城中村”實行綜合管理。

政府充分發揮國家公共行政權力管理者和城鎮公共產品管理者的雙重作用，在堅持公共性、公平性、參與性的前提下，統籌規劃，協調各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考慮改造單位的利益，讓市場參與商業性運作。在城區一級政府，廢除舊的行政管理體制，組建綜合性部門，提高綜合協調能力和行政效率，防止條塊分割，成立綜合辦公室，對“城中村”的文化、教育、衛生、建設、安全、拆遷、安置等實行有效管理。

（二）改革城鄉二元體制，對集體資產進行股份制改造。

從體制上轉變城鄉二元結構，實現城鄉一體化，將“城中村”的土地集體所有變為國家所有。只有土地國有，才能從根本上制止村民對土地的獨立處理權，一切土地使用都歸土地規劃部門管理。在“城中村”實行集體資產股份制，這是我國改革的一個新探索，按股份制的原則改造集體經濟，對村集體資產進行清查核算、資產評估，使村集體資產的產權明確清晰。經營管理上按照《公司法》的規定進行操作，量化資產，明確股權分配，村民按出資額大小來分紅，個人所擁有的股份可以自行支配，有權利贈送、轉賣給他人。村民獲得了實惠，他們會很積極地參與到“城中村”的改造。

（三）堅持因地制宜，堅持依法推進改造。

由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及戶籍、土地的變更，還有行政管理體制和城鎮管理體制等復雜問題。國家的法律法規至今沒有明確統一的規定，因而操作上也沒有統一的方法，各地城市都是根據自己的實際情況，出臺一些粗糙的管理條例。需要出臺一些可操作性更細化的法律法規，以法律推進“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。

（四）堅持以人為本，妥善安置村民，給予合理的補償。

“城中村”改造之所以那么困難，主要是利益問題沒有協商解決好，安置或補償沒有達到村民的要求。村民的房屋被拆遷后，戶籍劃入城市管理，身份變為城市居民，給予合理補償，應按照城市居民的管理標準保障村民的利益，解決好醫療保險、養老保險、失業保險、就業、子女上學問題等。只有以村民的根本利益為出發點，才能得到他們的支持，順利、穩妥地推進“城中村”改造。

（五）堅持城鄉統籌，切實轉變村民思想觀念，提高素質，培養技能。

村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗傳統文化的影響，思想觀念還比較守舊，生活方式還比較單一，文化技術還比較低，缺乏競爭進取的精神。只有轉變他們的思想觀念，提高他們的科學文化素質，培養他們的技能，才能為“城中村”的改造減少阻力。比如免費舉辦一些掃盲脫產班或技能培訓班，摒除陋習，使他們的腦袋充實起來，樹立勤勞致富、科技致富的意識。知識素質高了，有了一技之長，生活就有了保障，利益得到了維護，村民對改造的抵觸情緒自然就降低了。

（六）堅持可持續發展，對城市的空間發展進行科學規劃。

篇（5）

近些年來，隨著我國城市化進程的加快，城市擴張所引起的諸多問題也逐一顯現，成為人們關注的焦點。在這些問題之中，“城中村”問題尤為突出，其中包含的社會治安混亂、環境衛生差、土地權利混亂和違法違規建設等，已經成為各大中城市都必須面對和迫切需要解決的問題。為了搞好城中村的改造，推進城市化進程，構建和諧社會，本文以城中村改造中的土地權利問題為切入點，對相關的問題進行分析。

一、我國“城中村”的現狀

1.何謂“城中村”

改革開放至今已經有30余年，這期間我國社會經濟迅猛發展，城市化進程逐漸加快，原有的市區已經不足以容納擴張的城市人口和工商業，因此就需要通過征收城市邊緣地區的土地以獲取發展的空間。為了降低征收土地的成本，很多城市選擇征收農村邊緣的土地轉化為城市土地。這種城市的擴張必將造成部分村落被包圍在建成區內，失去土地的農民，有相當一部分居住在還原房或原來的宅基地自建房。“城中村”就是指在城市擴張的過程中，農民由于土地被征用而轉化為居民之后，仍居住在原來的村落改造而成的居民區。從廣義上來看，應該包括位于郊區基本保留鄉村特點的潛在型城中村，和位于城市邊緣已經和市區連成一片的發展型城中村，以及位于城市用地的包圍之中，已經幾乎沒有農業用地的成熟型城中村。而從狹義上來看，一般僅指成熟型的城中村。這類城中村從區劃上來看，已經屬于城市，居住在其中的農民也變成居民，但是在土地權屬、戶籍管理和行政管理體制上卻仍然持續著舊有的農村模式，因而勢必帶來一系列的社會問題，成為各種矛盾的集散地。

2.城中村的現狀

由于城中村處于城市和農村的夾縫之中，這一獨特的狀態，勢必帶來一系列的問題。首先，城中村的居民既有之前就一直居住在此地的村民，也有因城市擴張而遷移至此的居民，還有相當一部分流動人口，人員構成復雜，容易滋生犯罪現象，治安形勢不容樂觀；其次，相對于城市來說，城中村規劃跟不上需要，基礎設施不完善，各種水管電線亂拉亂埋，排污能力較低，違法違章的建筑比較多見，居民樓由于密度大而造成采光條件和通風條件都較差，街巷窄小擁擠，人居環境不理想；最后，土地問題嚴重，農民的宅基地和工商業用地相互摻雜交織，土地的所有權、使用權和收益權不明晰，土地使用權流轉不合法，土地利用不規范，非法出租、轉讓甚至倒賣土地的現象層出不窮，土地征用困難，嚴重阻礙著城市的進一步發展，成為一個頑癥。

二、“城中村”土地問題形成的原因

“城中村”是我國城市發展過程中的一種特有的現象，其實際上是城鄉二元結構下的產物。具體來說城中村的土地問題形成的原因有以下幾個方面：

1.城鄉二元管理體制

建國初期，我國為了加快工業化建設并維持資本密集型大城市的發展，國家運用了一系列行政手段將農業剩余轉化為工業積累，并限制農村人口向大城市遷徙。其中包括城鄉有別的戶籍制度、勞動用工制度和社會福利制度等等。改革開放以后，這些制度中的相當一部分被延續下來，形成了城鄉有別的二元管理體制。根據戶籍的不同，農業人口和非農業人口分屬不同的組織機構管理。故而城中村這種保留了農村行政建制的居民區，由村委會進行管理，卻需要適應城市的管理體制。以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，還體現在社會保障的力度不同之上。針對城鎮居民的社會保障體系較為完善，而農村居民的社會保障力度不足，土地對農民來說承擔著社會保障的作用，這就使農民固守宅基地不愿放手，使村民利益和城市整體利益不相協調的突出點表現在土地權利問題之上。

2.城鄉二元土地制度

我國土地實行公有制，但是城市土地和農村土地有所不同。從所有權上來看，據《憲法》、《物權法》和《土地管理法》規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。在城鄉界限明確的情況下，這種所有制上的二元化并未體現出明顯的不足。但是隨著農村土地被大量征用，城中村的土地所有權國有和集體所有交織，兩種所有制結構并存必然會發生矛盾，產生一系列的問題。村集體經濟的突出特征之一就是產權關系模糊，所有權和使用權權屬界定不清。村集體持有的責任田、自留地、宅基地以及各種公共用地等，基本沒有完備的產權手續，農民集體也只是一個群體概念，難以成為實際的獨立的市場主體，從而造成集體土地所有權虛位，這都阻礙著城中村土地問題的解決。土地資源的非商業性和國家的土地所有權借助“公共利益的需要”而不斷擴大，這一方面使農民可以低價甚至無償的獲取農村集體土地的使用權，從而緊抓不放謀取租金等現實利益，另一方面使地方政府意欲更多的征用土地之后轉讓土地使用權而獲得商業上的利益。利益上的沖突，使得現實中的博弈層出不窮，在拆遷和征用的過程中出現惡性事件。

3.“城中村”土地征收補償標準不明晰

雖然我國在《物權法》和《土地管理法》中對集體土地征收為國有的補償標準都有所規定，但是這些規定，并不能充分適用于城中村這一特殊地帶。因為城中村中的集體土地主要是農民的宅基地，征收時應該對其上的建筑物和附屬設施進行補償，但關于這部分的補償標準在相關法律中并沒有明確的規定。這就容易造成農民的權利不能得到充分的保障，不利于城中村土地的流轉。

三、現階段“城中村”改造中土地權利問題的解決途徑

在現階段的實踐中，針對城中村改造過程中的土地權利這一突出問題，通常采取兩種措施：一是“土地置換，異地安置”的方式。就是政府在郊區征用和要改造的城中村相同面積或者更大面積的土地，建設新村供城中村的居民居住，進行置換。這種方式在城中村改造的初期，政府可以運用行政手段來推行，但現在由于市區內房價攀升等原因，再推行起來困難較多，逐漸難以實現。另一種方式是征收集體所有土地，改變其土地所有權性質轉為國有，城中村內的農民身份轉變為居民，納入城市化管理范圍。這是現階段看來比較可行的方式，因此在各個城市使用較多，但這一行為過程中征收的合法性及征收后的使用都存有爭議有待解決。我國法律明文規定征收集體土地必須是“為了公共利益的需要”，且“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，在實踐中征收是否出于這樣的需要，以及征收后的用途，實際上都是很難進行控制的。

四、妥善解決“城中村”改造中土地權利問題的思路分析

1.完善土地征收制度

為了避免征地過程中的政府職能錯位、補償過低等弊端，應該進一步完善土地征收制度。首先，應該明確“公共利益”概念的內涵和外延，并通過立法加以細化。將用于經濟建設和房地產開發徹底從土地征收的范圍之內排除，以保障征收出于公共利益的目的。除此之外，還應制定合理的補償標準，在對農民進行補償時不僅要參考土地的原用途和征收前的年產值，還應該參考土地的未來用途和市場價格，以及地塊地理位置不同而形成的級差地租，以確保農民的利益，將其損失降至最低，以促進土地正常流轉。要建立健全集體土地使用權流轉制度，重新建構農村集體的組織模式，可以將農民集體作為一個法人或非法人集體。只有集體所有權主體得到了明確，才有可能切實保障農民的利益。給集體土地辦理土地使用權證，給農民的土地、住房等辦理土地房屋所有權證，辦理好土地確權。從法律上明晰產權關系，有利于土地的征收、流轉和補償。

2.打破二元體系，推進城鄉一體化

要建立和完善有利于城鄉一體化的管理體制，深化戶籍制度改革，逐步取消城鄉戶籍差別，大幅提高農村居民的社會保障水平。將原有農村居民一次性改為城市居民，將其納入城市居民的社會保障體系之中，參加相應的社會保險，使其真正的成為城市的一員。繼續加大對農村基礎設施和公共服務設施的投入，加快農村稅費制度改革，統一城鄉稅制，積極發展農村金融市場。城鄉二元結構的矛盾，不是短時期內就能解決的，要著眼于長期，從城鄉規劃、產業布局、公共服務、基礎設施建設和勞動就業等各個方面實現城鄉平等，消除城鄉差別，最終實現城鄉一體化，從深層次上解決城中村的問題。

參考文獻：

[1]范少虹：城中村改造中土地法律問題分析[J].時代法學2010，8

篇（6）

中圖分類號：F061.6 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）09-00-01

前言

“城中村”是指在城市規模化發展的過程中被劃入城區，但在土地所有制、經濟發展模式、戶籍、行政管理體制上仍屬于農村模式的村莊。“城中村”形成的歷史原因是我國城鄉二元體制結構，直接原因是快速的城市化進程。“城中村”的建筑景觀、經濟體制、意識形態等各方面還保留著農村的特征，與城市規劃存在著較大的差距。

一、太原市“城中村”現狀

根據太原市住建委確定的“城中村”共有173個，人口11.2萬戶、46.24萬人，土地面積214.7平方公里，舊村建筑面積4068.8萬平方米。從城市中心到城郊均有分布，大多數還分布在城市主干道、街道兩旁。

1.存在的問題

（1）人口密度高、流動性大。“城中村”中租賃的房屋價格低，吸引了大量的外來人口租住，形成村民和外來人口混合居住，人口構成復雜，治安狀況差。

（2）建筑布局混亂。由于經濟利益上的驅動，有的為了滿足大量的出租需求，有的為了拿到更多的拆遷補償，村民私自搭建房屋，很多違規建筑布局混亂，嚴重影響城市建筑景觀。

（3）市政設施不足，公共服務設施欠缺。“城中村”道路狹窄，市政電線路暴露在外，排水、垃圾處理等市政設施不完善，污水橫流、垃圾成堆。環境衛生條件差，消防、抗震等方面存在隱患。此外，文體醫衛設施和商業服務點嚴重不足。

（4）社會管理結構二元化。“城中村”在行政區劃分上已經屬于城市區域，但還保留著農村的意識形態和管理模式。“城中村”居民在社保、就業、教育等方面無法享受到與市民“同城同待遇”的應有權益，不利于村民參與城市社會分工和競爭。

可見，要解決這些問題，就必須對“城中村”進行全面改造，實現“城中村”地區與城市其它地區的統籌規劃和協調發展。

2.改造的難點

（1）手續辦理慢，“城中村”改造雖然已經成立了領導小組，但是各部門缺乏充分有效的協調配合。

（2）拆遷難度大，由于經濟利益上的原因，有的村民不愿拆除；有的村民對拆遷補償要求太高，釘子戶問題難以解決。

（3）招商引資困難。大部分“城中村”改造項目的拆遷建設資金需要10億～20億元左右。過高的拆遷補償標準，難以吸引房地產公司投資。

（4）土地轉性難。經測算，太原市共需“城中村”改造安置用地3911公頃。但目前，用于“城中村”改造的指標有限，不能滿足“城中村”改造的需要。

因此，只有通過統籌規劃協調，各部門齊心協力，有效溝通，才能進一步推動“城中村”改造的工作。

二、“城中村”改造的模式

1.太原市“城中村”改造的模式

（1）“城中村”整治。基本不涉及建筑的新建，而是通過多種手段改善“城中村”的居住環境，包括建筑外觀改善、公共環境改善、市政公用設施改善、公共服務設施改善和公共安全工程體系建設。此模式適用于已經或基本完成改造，舊村基本拆除完畢的“城中村”。

（2）“城中村”改造。通過拆除和新建等手段徹底改造“城中村”的建筑形態和居住環境，改造必須滿足城市規劃和建設標準。納入城市管理規劃體系，最終融入城市社區。

太原市“城中村”改造秉持“改造一個村，帶動一個社區，形成一個產業，打造一個亮點”的原則，做到“一村一策”。改造村按照高起點、高標準的要求編制城中村改造規劃方案，按照功能實現連片整體開發改造。

2.成功改造的項目

（1）政府主導、市場化運作的楊家堡改造項目。楊家堡社區與山西恒實平陽房地產開發有限公司簽訂協議，根據城市片區規劃進行改造的新思路，由恒實公司注入拆遷建設資金，完成拆遷工作，并享受楊家堡社區城中村改造優惠政策，對楊家堡片區進行整體改造。

（2）自主開發，公司化運作模式。

集體經濟改制，采取公司化管理與運作，村民入股、自行運作資金，自主開發。按照“成熟一片，改造一片，逐步推進"的城中村改造模式，開發建設親賢苑、文化苑、百萬莊園等大型項目，成為全省“城中村”改造的示范村。

（3）項目帶動，集中連片開發模式。通過重點工程帶動，對重點工程、片區建設和涉及的“城中村”改造統一規劃、統一征地、一體開發。

以上“城中村”成功改造的模式和經驗在“城中村”轉型發展方面探索出一條新路子，對加快太原乃至山西“城中村”改造進程具有借鑒意義和示范效應。

三、“城中村”改造對策的思考

加快“城中村”改造步伐，政府要切實讓利于民，既要保護村民的利益又要做好管理者和協調者的角色。

1.完善相關政策和規定，明確各部門權限，做到事權統一。減少審批周期，實現“城中村”改造項目手續一站式辦理。

2.做到改造政策公開透明，深入群眾進行宣傳。采取公開招標的方式選擇“城中村”

改造單位。通過公開，公平，透明的方式，消除村民的對立情緒。

3.保護“城中村”的現存價值，做好后續的保障工作。保障“城中村”人口的就業、收入、教育、社會保障問題。

四、結語

“城中村”改造決不僅僅是表面上的改換名稱，而是一項非常繁雜的系統工程，涉及幾十萬人的切身利益。“城中村”改造是問題、困難、挑戰，也是潛力、希望和機遇。希望通過這一輪大規模“城中村”改造，實現美麗大太原夢。

參考文獻：

[1]郭謙吳昊潼.廣州城中村改造的問題和改造可行性模式研究[J].四川建筑科學研究，2007，21（3）：182-186.

篇（7）

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）47-0377-01

近年來，隨著萊蕪市城市化進程的不斷加快和城市建設用地的供需緊張，市政府將舊城改造作為加快城市建設和發展的一項非常重要的工作來抓。但隨著城市拆遷改造工作的不斷深入，拆遷改造誘發的矛盾和糾紛也日益增多，拆遷改造也已成為城市建設的聚點，社會關注的焦點，工作中的難點，媒體關注的熱點。作為一名國土工作人員，對當前萊蕪市城中村拆遷改造工作中存在的一些問題進行了一些探討和思考。

1 目前萊蕪市城中村改造的現狀

萊蕪市地處山東省中部，轄萊城、鋼城兩個區和三個省級開發區，總面積2246平方公里，人口125萬。萊蕪市政府駐地轄1個辦事處3個社區20個行政村，村（居）民總人數27485人，總戶數6534戶，村莊占地面積5857.8畝，耕地面積390.52畝，其中城關、花園2個社區15個村屬萊蕪市市區中心城區范圍內的一級控制區，姚家嶺社區5個村屬萊蕪市市區中心城區范圍內的二級控制區。

2002年，萊蕪啟動了城中城改造的第一個試點――環境最差、建設困難最大的老城關村小曹村、西關村拆遷改造，市委、市政府面向全國拍賣這兩個村的300多畝土地，政府收益一個多億，從這部分收益中拿出資金建安置房和支付拆遷戶拆遷補償費，兩村的549戶拆遷戶用舊平房換來了一套小區新樓房。同時，修通了貫通城南東西的第一條主干道――汶河大道，汶河通過治理蓄起1000萬方水，修建了西海公園，居民的生活環境得以改善，群眾十分滿意。

隨后，任花園、呂花園、孟花園、東升各村拆遷改造相繼展開，拆遷2000多畝，一棟棟安置樓拔地而起，老百姓住進了寬敞的新居。

2014年，萊蕪市出臺了《關于加快“城中村”改造的實施意見》，根據《意見》，從2014年起，將用三年左右的時間完成850萬平方米的“城中村”改造任務。

2 當前城中村改造存在的問題

2.1 違法建設成風，加大了拆遷改造的難度

特別是近幾年，隨著城市基礎設施建設的不斷完善及城市房地產開發項目、工業園區建設快速推進，土地房屋也隨之大大升值，村集體組織和村民受利益的驅動，紛紛加建、搶建房屋。拆遷范圍內一些村民一旦得到拆遷的信息，一夜之間兩層甚至多層房屋拔地而起，水井、苗木等各類地面附屬物也隨之密集出現，城中村內的個人和小產權開發等違法建設現象十分普遍。管理部門執法不嚴、疏于管理、“以罰代法”，致使違法建設愈演愈烈，呈蔓延態勢，這大大加重了城中村改造的難度。

2.2 部分被征收房屋拆遷人對拆遷的期望過高

一是對補償標準要求過高，不能正確客觀地看待和把握有資質的房產評估機構對征收房屋的評估價值，往往以周邊發達地區拆遷補償價格為標準和參照，看待和高估自己的房屋價值，當拆遷補償低于自己的期望時，就認為房產機構評估價低、拆遷補償費少，就對拆遷工作不配合、不支持；二是對拆遷改造的種種期盼遠高于優惠的讓利于民的政策規定，當被征收房屋拆遷人的期盼同制訂的優惠政策發生碰撞時，他們就立即認為自己的切身利益受到損害，然后采取各種辦法阻礙拆遷工作的開展；三是那些始終認為多鬧多得、不鬧少得的被征收房屋拆遷人，對房屋拆遷補償漫天要價，甚至不合情理地要求解決與房屋拆遷無關的其他問題，更甚者糾集被征收房屋拆遷人集體上訪、越級上訪。

2.3 拆遷過渡時間較長

由于先拆后建，致使被征收房屋拆遷人居住條件較為艱苦，不利于生產、生活。加之整村拆遷時，被征收房屋拆遷人過渡困難很大，一方面是難以找到合適的出租房源，另一方面是集中臨時過渡不利其越冬。同時過渡期內，被征收房屋拆遷人無法正常經商、外出務工，導致其收入下降。這些都是影響拆遷改造的一個因素，更是容易引起上訪的一個原因。

2.4 安置小區建設緩慢，社會保障政策落實不力

一是安置小區規劃及用地審批的協調落實，對區級部門和單位來講難度較大，拆遷時難以回答安置和搬入的時間，容易讓被征收房屋拆遷人產生疑惑而影響拆遷。拆遷完后，遲遲看不到安置規劃和征收安置地后又容易引起被拆遷人上訪；二是被征地拆遷農民的社會保障問題。相對遠離市區的被征地農民在土地被征收后，喪失了一部分農耕收入，使農民的收入水平有所下降。在城市繁華地帶的被征收房屋拆遷人的房屋出租收益因拆遷而失去，這些都不同程度地影響了被征地或拆遷農戶的收入，必然使農戶提出生活保障的問題。

3 對策和建議

3.1 加大政策和法制的宣傳力度

一是在制訂完善拆遷補償政策時應廣泛征求被拆遷人的意見，并多層次全方位的利用媒體等形式宣傳拆遷安置政策，讓被征收房屋拆遷人了解其內容，理解其合理性；二是要加大對“公平公正、陽光操作、依法拆遷、和諧拆遷”和相關法律法規的宣傳力度，使與被征收房屋拆遷人切身利益息息相關的法律法規深入民心，家喻戶曉；三是參與拆遷的工作人員要熟悉拆遷的有關法律法規和政策規定，在幫助群眾算清算好拆遷補償賬，算細貨幣安置與遷建安置、調房安置的對比賬的同時，給群眾講些法律法規知識，以便達到說服、動員的目的。

3.2 政府要提高城中村改造規劃和建設方案的科學性，不搞“一刀切”，有序地推進城中村改造工程

城中村與老城區一樣，人口密度高、人均收入低、人居環境差，“城中村”還有歷史遺留問題、經濟利益問題、生活方式問題，因此改造起來難度較大。建議政府將城中村改造規劃與“十二五”規劃、年度土地供應計劃和年度建設用地計劃等相銜接，協調城市存量土地的開發進度，保障城中村改造有一個穩定的房地產市場環境。深入研究不同城中村的位置、特點和問題，針對不同地區、不同類型城中村的具體情況，制定不同的改造策略，以多種改造模式對城中村進行改造。

3.3 合理調整政策，兼顧國家、企業、拆遷戶三者利益，保證城中村改造資金的投入，維護社會穩定和諧

城中村改造的關鍵是改造資金的籌集渠道、投資方向和實施辦法。政府應通過政策、規劃和計劃的適時調控，保證城中村改造符合公共利益，維護改造過程中的社會公平。同時，要堅持政府主導下的市場化運作，努力提高改造項目的經濟效益，盡可能利用有限的資源達到最好的工作目標。

3.4 要按照“先安置后拆遷”的原則，規范拆遷程序

對列入改造計劃的城中村，要提前做好前期調查、入戶測量和房產確權等基礎工作，并建立檔案。對即將改造的城中村，要將總體安置方案和分戶安置方案予以公告，并廣泛聽取被征收房屋拆遷人的意見，無論是原地安置還是就近安置，都應采取先建房后拆遷的程序安排，這樣有利于消除被征收拆遷人的疑慮，節約拆遷安置過渡的成本，加快安置進度。同時，要提前加強安置區域的交通道路、社會服務等配套設施建設，增強公共配套服務，讓搬遷戶感受到搬遷地段隨城市面貌的進一步改善，也有較大的增值空間。

相信萊蕪的城中村改造必將會在市委市政府、各有關職能部門和城中村居民的共同努力下，建設成“安樂、文明、優美、舒適”的新型社區。通過社區優質服務、優質管理、全面提升新型市民的整體素質，把萊蕪的城市文明程度提升到一個更新、更高的層次，使城市的經濟、社會得到更快、更好的發展，真正將我市打造成為“實力萊蕪”、“活力萊蕪”、“魅力萊蕪”、“生態萊蕪”、“幸福萊蕪”。

參考文獻

[1] 劉夢琴，傅晨.城中村國內研究文獻評述[J].都市觀察，1990.

[2] 劉慕平，程克貴.建立留地安置制度是萊蕪市“城中村”用地管理的有效途徑[J].山東國土資源，2007.

篇（8）

前言

瑞安市經過新一輪的城市規劃，城市規劃建成區規模擴大將近10倍以上，城中村達到334個，建設用地約占規劃建成區的70%。隨著城市化建設步伐的加快，城市化地區范圍不斷擴大，城市范圍內的城中村改造所帶來的問題日益凸現，已成為政府必須解決的棘手問題。近幾年來，在城中村地區編制了多層次、多種類的規劃，但都面臨著同樣的命運，要么根本是紙上談兵，要么實施哪塊改哪塊，安置問題迫使調整容積率、建筑控制高度等經濟技術指標，幾年功夫，當年還是優秀設計的規劃成果已經面目全非。城中村就象城市的“肉瘤”，留著無礙，割之痛苦，那么，我們如何使這些“肉瘤”逐漸清除，使我們的城市充滿新的氣象。

一、 城中村改造的含義

城中村改造應區別于舊城改造和農村舊村改造

舊城改造：即城市老城區改造，舊城改造是指改造區域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區域的建筑物都是或絕大多數屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統一協調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區域按政府統一規劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區取代老城區進行改造建設的一種方式。

農村舊村的改造：也是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。

城中村改造：一是已經屬于城區或者將來在短時期內必然成為城區；其二是土地性質尚未發生變化，仍然歸屬于村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區域土地的權利。因此，城市舊村改造更復雜，難度更大。

二、城中村改造的動力

從村集體與個人角度看，隨著房地產價格的高漲舊村改造的動力主要有兩方面：一是對目前的居住環境不滿，尤其是衛生狀況差，交通出入不方便等方面；二是在周邊城市化地區影響下，實現資產擴張，“借村改發財”等因素。事實上村民心里非常清楚，改造后村民是得到應當的好處，改造后把一個“臟、亂、差”的破舊農村變成現代化的城市新區，不但解決居住問題，還使家庭的資產大幅增加。

而作為城市政府，主要動力來源于城市化的目標，城市規劃的實施等涉及的景觀的改造、基礎設施配套、區域協調發展、重大工程的建設等方面。可以看出，這些改造或建設都有一個顯著的特點，就是都具有整體性與系統性，不能跨越特定的地域概念，因而也成為“受制于”村民的一個因素，村民借此提出種種要求以獲得更大利益。

由此可見，政府要開發城中村改造，要認真做好經濟賬，關鍵內容在于利益最大與公平分配問題。

三、城中村改造的定位

從瑞安市目前舊村改造成功的幾個村來看，牛伏嶺村的連排躍層公寓，到紅光村的多層住宅，再到嶺下村的高層居住小區，由于他們建成的時間先后，安置政策的變化，房價的上漲，城市土地的緊張，使舊村改造的定位上出現了很多的變化，村民追求小區環境的同時，要求更高容積率更高的安置面積，他們的目標相當明確，就是在有限的土地上創造更高的價值，往往這種追求限制了城市規劃所追求的城市空間的變化。政府規劃部門的無奈，在涉及成片舊村改造的片區編制控制性詳細規劃時，政府為了達到政策的平衡，落實舊村改造的容積率基本相同，甚至個別片區容積率全部一致的情況。這種偽科學的城市規劃，使城市空間趨于雷同。

好在目前我們的城市舊村改造成功的還很少，大部分村多還在前期研究策劃階段。隨著時間的過去，村民可能有新的想法，政府也可能有新的政策，使城市的空間再在新的追求下發生變化，也許這就是城市。我就在想，城市化的進程我們不僅是解決住的問題，同時也是我們需要解決工作問題，可以想象我們利用部分舊村建設商業、辦公、配套等更多的公共建筑，為未來城市留點經濟的活力，也為城中村改造找點空間上的變化。

四、城中村改造應打破村界

長期以來的城鄉二元制，農村如同二十世紀80年代的國有企業，具有社會政治管理、經濟分配的權力，使之變成了一個政治、經濟的獨立體，村民對村集體具有極強的依賴性，這種長期形成的對村界的認同感，短期內不可能消除，使得需要全局統籌的配套設施建設難以開展，安置房建設也局限于本村本土，異地安置與貨幣安置措施舉步為艱。而各村的土地資源與人口分布又是相當不均衡，另外，改造地塊邊界又具有很大的不可預計性，使得以城市設計為導向的容量控制在這種條件下很難起作用，需要經常性地調整容積率以實現理論上的“就地平衡”。

所以，打破“村界”需要打破城鄉二元制，與城市的房地產市場充分接軌，使村改住房能進入市場進行自由交易，進而實現文化融合，為將來村改居提供條件。

五、城市隨著城中村改造而變化

也許我們的過去太落后，幾呼沒有值得我們規劃部門為之保留，我們城中村改造時幾呼一律拆除，專家們會大呼特呼：“我們為什么不保留歷史”。去過巴黎的人，誰都會為巴黎的歷史古跡和文化氛圍而深深震撼。漫步巴黎街頭，留下的最深刻印象是：它既保留著許多聞名世界的歷史遺跡和藝術建筑，如埃菲爾鐵塔、巴黎圣母院、盧浮宮、凡爾賽宮，又有許多宏偉壯麗的現代建筑，如拉德芳斯大拱門、蓬皮杜文化中心，讓人流連忘返。巴黎無疑是極其重視文化藝術傳統保護的。正是因為它擁有著、保護著自己的歷史和文化，才擁有著屬于它自己的靈魂。

篇（9）

又過了五六年，那塊地方就被圍了起來，也不準人們隨心所欲地去種菜了。

在羅芳村待久了，還產生了不少的感情，那里再沒有耕地了，只是樓房很多很多，甚至有的街道非常難通過，另外一個特點就是小販翻了幾十倍，每天都可以聽到他們吆喝的聲音，一片片喧雜的聲音，但是我都已經習慣了。那里還聚集了很多香港進出的人，很多人都看住在這里方便，離海關也近，住房耗資并不多，所以他們都看中了這里。

一直到現在，當“峰度天下”高高建起的時候，我也得知了舊村改造的消息，那個時候我非常的高興，因為我可以不用再住在喧鬧的“城中村”了，可以看看外面的世界，卻又有點不舍。

按照《實施意見》草案得知，深圳市所有的城中村改造就在堅持“規劃先行”的原則，鑒于對城中村改造在地價的收取問題上有一定優惠政策，因此部分單純的舊村改造項目借用城中村改造的名義有“搭便車”的可能，所以對“城中村改造”進行嚴格定義，沒有漏洞。

城中村無疑是歷史遺留的問題，其中也有不少的值得人們保持的東西，如羅芳村里面的古樹。

我可以想象城中村改造后可能會像東門街市一樣繁華，也可能會像華僑城一樣熱鬧非凡。

篇（10）

一、我國“城中村”現狀及形成原因

所謂“城中村”，是指在城市高速發展的進程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，或是指在農村村落城市化進程中，由于農村土地大部分被征用，滯后于時展步伐、游離于現代城市管理之外的農民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指在經濟快速發展、城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。“城中村”是城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村” 由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體。治安形勢嚴峻。（2）城市規劃滯后，違法違章建筑相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，村民居住環境差。（3）基礎設施不完善，衛生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業用地、商業用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂，等。“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發展，已成為困擾許多城市發展的“痼疾”。

究其原因，在于“城中村”形成和發展的特殊性。從“城中村”的歷史變遷中不難發現“城中村”形成的主要原因：從客觀上來說，是我國城市化進程的快速發展的結果1.改革開放的20多年中，城市化的進程加速發展，我國的城市數目從1978年的320個發展到現在的662個。城市建成區面積也由3.6萬平方公里擴大到9萬多平方公里。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。耕地被征收了，當地的農民，卻仍然留在原居住地，并且保有一部分供他們建房居住的宅基地。一場“城市包圍農村”的運動發生了。村莊進入城市，形成了“城中村”。從主觀上來說，是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。 所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度。而在一些“城中村”內形成了以城市與農村“二元所有制結構”并行存在、共同發揮作用的“邊緣社區”特征。“從個體理性選擇的角度看，‘城中村’這種特殊的建筑群體和村落體制的形成，是農民在土地和房屋租金快速增值的情況下，追求土地和房屋租金收益最大化的結果。”2因此，從“城中村”的歷史變遷可以發現，土地的二元所有制結構是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制結構使得村民可以低價甚至無償地取得土地的使用權，集體將宅基地按戶劃撥，由各戶村民自行建設后租出獲得盡可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的結果致使“城中村” 形成的進一步加劇。故而，我國“城中村”的改造也應從根本的土地制度及權利開始。

二“城中村”土地權利現狀

“城中村”土地權利現狀包括土地所有權狀態和土地使用權狀態兩者情形。

1、“城中村”土地所有權狀態

根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”即所謂的“土地的二元所有制結構”。土地所有權狀態依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條規定，具體劃分為“城市市區的土地屬于國家所有”，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區邊緣而被劃入城區，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體。“城中村”土地的所有權狀態大體可分為三類：（1）、已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有權狀態有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，表現在：（1）國家所有權的權利主體是國家，而集體所有權的權利主體為集體。根據土地法第10條：集體所有權的權利主體又分為：鄉集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權在集體與國家之間可以進行轉化，且是單方的，只能由集體所有權向國家所有權轉化，而不能是國家向集體所有權轉化；同時集體所有權主體之間是不能相互轉化的。（2）集體所有權向國家所有權轉化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，方式為出讓，這種行為其實質可以看作是一種買賣，只不過是一種強買強賣罷了，只有一方當事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農村集體）意思表示，農村集體只有強制取締的義務，這就難以保證交易的公平了，自然出現了現實中征地賠償款太低，侵害農民權益的事件的發生。（3）兩種所有權的權能上也是完全不平等，主要體現在兩種土地使用權上。而“城中村”土地所有權往往表現國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續。

2、“城中村”土地使用權狀態

土地使用權是指土地使用者在法律允許范圍內對土地享有占有、使用、收益與處分的權利，即依法取得利用土地的權限。由于兩種土地所有權存在本質的差異，相應其土地使用權也不完全一樣，國有土地使用權僅有一種形式，而集體土地使用權又可分為宅基地使用權、農用地使用權與非農用地使用權。集體土地使用權與國有土地使用權雖在性質上都有物權性質，屬于他物權的范疇，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：①宅基地使用權依法不能轉讓、抵押；②只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉（鎮）村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押；③集體土地使用權不能用于租賃；④集體土地使用權不能作價出資或入股。這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在“城中村”區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現了“城中村”現實存在的情形：①大量的違章違規建筑存在，而沒有任何規劃與建設部門的批準；②存在大量亂占、亂圈地現象；③非法租賃土地；④以土地入股開辦各種實業；⑤用集體土地抵押貸款⑥用集體土地進行非法的房地產開發、經營等。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。

三、現階段“城中村”改造實踐中土地權利的處理。

通過上述的分析可知，“城中村”是我國城市化進程中的必然產物，而它在現實中已發展成為我國城市發展的障礙。目前全國各城市都在對其進行著相應的改造，在改造的過程中，必須要面對形成“城中村”的根本原因，解決土地二元所有制問題，根除二者之間的差距，才能從根本上完成“城中村”的改造。在實踐中，針對土地權利這一根本問題，通常采取以下幾種措施：（1）“土地置換，異地安置”的方式。在城市的郊區由政府征用按相同面積或更大面積的土地，并建成新村與之置換。這在“城中村”改造的初期，政府運用行政手段還是可以達到目的，但也是困難重重，因：①村民對于原村有著濃厚的依戀，祖祖輩輩在此居住，故土難離；②農民不愿意放棄可得的數額不小的房屋租金利益；③盼望過上美好生活的居民生活及在人格上與居民平等對待的愿望也使他們不愿意離開現在的“城中村”。因此，土地置換，異地安置的措施現在越發越難以實現。（2）通過“土地集體所有轉為國家所有”的做法。“土地集體所有轉為國家所有”這一行為具有以下特點：⑴土地所有者的主體發生了根本的變化。土地所有權主體由原來的農村集體，包括鄉集體、村集體、村民小組，全部變為國家。⑵土地的性質也發生了根本的變化。由原來的集體所有變為國家所有；⑶土地的權能也發生了根本的變化，原來集體土地使用權不能進行的抵押、租賃問題在土地的所有權轉變后得以解決。伴隨這一根本轉變的同時是農民身份的改變：全部脫農民戶籍而成為城市居民，一切納入城市化的管理，建筑要進行規劃，醫療、保險均按城市居民對待。

縱觀各地“城中村”改造條例能夠看出，“土地集體所有轉為國家所有”的做法似乎從根本上已改造了“城中村”，解決了土地二元所有制的問題，成為一種可行的方案。目前這種做法在全國各城市較為普及，如深圳市在2004年就一次性地將寶安、龍崗兩區27萬農民轉為城市居民，其集體所有的上述956萬平方公里土地將隨之轉為國有。3然而，透過這一事件的背后，筆者隱隱感到一種疑慮：這一行為的合法性明顯存在著質疑，主要有以下幾個方面：1、按照我國憲法的規定：土地所有權是實體權利，它的剝奪只能由國家最高權利機關做出，其他任何機關和個人無此權利，否則即為無效。盡管目前各地“城中村”改造條例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法規的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，然而因條例的做出缺少憲法上的依據，條例的效力層階遠低于憲法，故而是無效的。2、集體土地要轉為國有土地，根據我國憲法第10條和土地管理法第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，除此之外的任何行為，均不能使集體土地所有權性質變為國家土地所有權性質。而目前各地雖從地方立法中承認了集體土地所有權“轉為”國家土地所有權的效力，但因為該“轉為”沒有法律上依據，故而從法理上講，各地將集體土地“轉為”國有土地因缺乏法律上的依據而無效。3、集體土地所有權變為國有土地所有權后，所有權人以其永久所有權換取了有期限的使用權，對于原集體土地所有人權而言，在與國家就土地所有權的交易中，付出的代價太大，交易成本過高，存在明顯的不公平，具有不可交易性。

然而也有學者對“土地集體所有轉為國家所有”的“轉為”行為是持贊同觀點，理由是 “城中村”顧名思義是城市中的村莊，它是城市的一部分，依據《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條“城市的土地屬于國家”的規定，“城中村”的土地自然屬于國家。對此，我認為這種理由是不妥當的。首先，憲法是國家的根本大法，它直接將土地資源確權為國家和集體所有，因“城中村”最初就是農村，土地確權時依據憲法規定就已經界定為集體所有，即是說 “城中村” 在其成為城市中的村莊時，其土地根本就屬于集體所有權。其次，所有權的產生、消滅均須合法的法律事實或法律行為的發生，在并沒有任何合法的法律事實或法律行為發生的情況下，原屬于集體的土地所有權不可能發生變更和消滅的。最后，“城中村”地處于城市，是城市中的一部分，只說明二者的地緣關系，而并不能證明所有權關系。

四、“城中村”改造中土地權利解決的途徑

既然“城中村”在地域上已經屬于城市的一部分，“城中村”內的人理應與城市居民應享有同樣的待遇，最直接的體現是財產的所有權，“城中村”的房屋也應該向城市中的其他房屋一樣，可以進行自由的轉讓，根據我國房地產法關于“房隨地走”的原則規定，說到底是其房屋的土地使用權的性質必須是國有土地使用權。要使集體土地使用權變為國有土地使用權，其前提必須是集體土地所有權變為國有土地所有權；根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，只能是采取“征用”途徑，通過征用，使農村集體土地所有權轉變為國有土地所有權，才可從根本上解決“城中村”形成的原因，因為它符合征用的條件。根據我國《憲法》第10條和《土地管理法》第2條的規定，征用的條件必須是“為了公共利益的需要”，且國家給予必要的補償；而“城中村”改造的目的就是“為了公共利益的需要”，是為了“城中村”內居住的居民、外來人員的利益，為了整個城市的政治、經濟、文化的協調發展，同樣也是為了國家、社會的利益的而改造，“城中村”改造的目的屬于公共利益的范圍；而且在集體土地轉變為國有土地的同時國家也給予相應的補償，只不過與通用集體土地的貨幣補償方式不同而已，“城中村”改造中的補償方式包括農民身份轉變為居民，以及因身份改變而獲得的各種物質利益，如可以享受到醫療保險、失業保險、居民的最低生活保障等，同時還有長期的國有土地使用權。

因此，“城中村”改造中，要解決“城中村”形成的根本原因，就必須解決土地二元所有制問題，而要解決土地的二元所有制問題也只能通過征用途徑。在征用集體土地的過程中，應處理好土地所有權與土地承包權的關系，其實質是土地法與農村土地承包法的關系問題。土地承包經營權是公民和集體經濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經營的權利。由于聯產承包責任制是我國農村土地的基本經營制度，它是農村在法律上的具體體現。農村土地承包經營權的產生以集體土地所有權和國有土地使用權的存在為前提。在征用集體土地的過程中，應先由農村集體解除農村土地承包合同，并給與相應補償，土地使用權由集體收回后，國家才開始征用。

參考資料：

[1]羅赤，《透視城中村》，《中國經濟快訊周刊》，2001年第37期。