序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦一篇鄉村治理視域下的鄉村規劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

引言:黨的二十大報告把全面推進鄉村振興提升為加快構建新發展格局、推動高質量發展的重要舉措之一。國家“十四五”規劃指出實施鄉建行動要以規劃為引領，以提升鄉村基礎設施、公共服務水平和改善農村人居環境為抓手，實現美麗宜居鄉村建設。這就需要積極發揮鄉村規劃的干預作用。同時，以生態文明為導向的國土空間規劃體系改革正在推進，鄉村規劃作為鄉村地域全要素管控的重要抓手[1]，肩負著保障國家生態安全、糧食安全、優化國土空間格局等多重任務，也使鄉村規劃成為了空間規劃治理改革的焦點[2]。盡管鄉村規劃一直是學術界關注的熱點[3]，但由于尚未形成較為成熟的鄉村規劃理論與方法，鄉村規劃與鄉村治理間缺乏協同，導致規劃目標自上而下傳導中出現偏差、規劃實施主體間結構不兼容[4]、各方參與方式單向和片段化[5]、規劃實施困難等現實問題。鄉村規劃問題的本質是既有規劃技術方法與鄉村內在治理機制不相適應，如何從鄉村治理的角度優化鄉村規劃理論與方法，推動規劃與治理協同并進，成為學界亟待研究的問題。近年來，鄉村規劃從單一的空間建設性規劃研究向綜合性、社會性規劃研究發展[6]。現有鄉村規劃研究根據學科領域特點大致分為以地理學為代表，基于人地關系的鄉村經濟活動和聚落空間分布研究；以社會學、政治經濟學為代表的基于社會結構和制度框架的鄉村政策和治理體系研究；以城鄉規劃學、建筑學為代表的基于鄉村建設和人居環境改善的空間技術與方法研究。雖然不同學科研究側重點不同，但均可以發現，鄉村規劃不僅是空間層面的技術工作，還具有社會層面的鄉村治理特征和作用，在解決鄉村經濟生產、公共設施供給，協調政府、市場和村民等不同主體關系中發揮著不可或缺的作用。一方面鄉村規劃需要借助鄉村治理體系推進與鄉村自身運行邏輯相匹配的規劃編制，增強規劃的可實施性和管控的權威性；另一方面，鄉村治理需要通過鄉村規劃“打包”項目，落實自上而下的資金及公共品，提升鄉村治理體系的硬件與軟件環境[7]。因此，鑒于鄉村振興背景下大部分鄉村的發展主要依托于以“項目制”為代表的外部要素流入，鄉村規劃作為統籌安排和引導各類資源分配和布局的空間治理技術手段，需要置于鄉村治理的視域下討論。

1研究框架

從鄉村規劃與鄉村治理的關系來看，空間治理是鄉村治理的核心，而鄉村規劃是實施鄉村空間治理的主要技術手段。一方面，“項目制”引發了鄉村治理結構的新變化[8]。2017年—2021年，僅國家財政農林水事務支出一項，累積共安排近11萬億元，其中絕大部分都是以項目的形式輸入到鄉村。以國家財政轉移支付為依托，以農村扶持項目為載體的“項目制”突破“科層體制”的束縛[9]，極大改善了鄉村公共服務的質量，相應的治理方式和治理邏輯也已融入到鄉村社會的經濟生活。另一方面，鄉村規劃作為國土空間規劃與治理的重要組成部分，不僅要關注于前端的項目策劃與布局，更要延伸至項目與規劃的實施與動態維護。大量鄉村項目的爭取與實施需要鄉村規劃的銜接和配合，而規劃落地實施的項目管理與維護又需要與鄉村治理機制有效銜接。作為公共品供給主要投入形式的“項目制”，已成為鄉村治理與鄉村規劃間的聯系紐帶。本研究擬從“項目制”這一鄉村發展的主要外部要素來源出發，針對鄉村規劃編制和實施中出現的現實問題，對鄉村規劃與鄉村治理結構間的協調關系、方式間的聯動關系、運行邏輯間的匹配關系進行剖析，構建與鄉村治理體系有效協同的鄉村規劃體系，激發鄉村社會治理活力，發揮鄉村規劃在鄉村建設中的統籌和協調作用（圖1）。

2鄉村治理與鄉村規劃的問題剖析

2.1鄉村規劃與鄉村治理的現實問題

2.1.1實施主體多頭

鄉村規劃中需要統籌打包的各類項目既來自于上下層級的傳導，也源自不同部門的分割，各發包單位部門分工、工作深度都不同。一方面，負責組織規劃編制工作的規劃部門職能權力有限，難以統籌涉及多部門的公路建設、危房改造、污水處理、垃圾分類等各類項目實施。另一方面，各個層級的職能重點和治理能力不同。因此，雖然鄉村規劃覆蓋各項建設活動，但容易出現項目銜接不當和重復建設的問題。例如，較為宏觀的傳統村落風貌整治項目要求外墻利用當地材料，而較為具體的建筑節能改造項目卻要求在外墻張貼灰色保溫板。2.1.2需求響應滯后在前期階段，鄉村獲得的項目支持大部分來自于區縣級政府，自上而下的項目難免會出現不能及時響應鄉村綜合性現實需求的情況，產生了普惠性項目過度投放、特色性項目投入不足的現象。例如，鮮有外來人口的A村，規劃打包下來的標準化公廁長期閑置；旅游型村莊B村對修建游客服務中心等特色項目有強烈訴求而不得。在后期階段，項目建成后的運行與維護以及規劃批復后的實施管理需求也存在被忽視的現象。

2.1.3運行邏輯不暢

鄉村規劃編制與實施一直存在運行不暢的問題。為增強規劃編制的實施性，在政府主導下，引入多方力量投入鄉村建設。其中，建設效果好的鄉村地區大多借助“政府援助”、“企業推動”、“社會資助”等外力推動[10]鄉村建設。但如果外部力量不能與鄉村規劃內部運行邏輯有效匹配，隨著項目完成后外力的撤離，在村集體自身運行和治理能力不足的情況下，鄉村建設成果仍會面臨后期維護和運行的諸多困難。諸如廁所建設后無人清掃維護，太陽能路燈架設后電池更換無資金落實、公共空間和風貌管控不力等。

2.2基于“項目制”的鄉村規劃與鄉村治理脫嵌原因分析

2.2.1鄉村規劃與鄉村治理結構間協調不當

“項目制”嚴格遵循“一事一議”的原則，僅就單一項目本身進行目標管控，與鄉村生產生活一體化的特征不甚貼合，這就需要鄉鎮政府和村莊通過鄉村規劃對項目進行統籌分配和跨部門協調。然而從鄉村治理角度上，稅改后的鄉村建設更多地依賴于國家的各類鄉村“項目”，抑制了基層政府及鄉村社會的自主性，導致了項目傳導中鄉村治理體系缺位，形成了鄉村治理的“中空”[11]。從鄉村規劃角度上，一方面，在縣和鄉鎮規劃層面，由于尚未出臺完整的國土空間規劃相關法律，現有規劃在編制和實施上存在管理主體多元、結構層級不清的問題，導致項目資源在縣、鎮層級上的調配和布局缺乏明確的規劃依據。另一方面，在村莊規劃層面，盡管《村民委員會組織法》賦予了村民委員會自治的內容，但在規劃體系上呈現出比較顯著的“上級規劃、上級管理”構架特征，村莊規劃大多由上一級鄉鎮政府委托，村莊自身的能動性不強。2.2.2鄉村規劃與鄉村治理方式間缺少聯動鄉村規劃呈現出顯著的“項目治村”特征[12]，鄉村規劃與鄉村治理間缺乏聯動，導致傳導式的項目輸入與基層建設實際需求不匹配。以村莊規劃為例，一方面，村莊規劃側重于在空間層面打包短期公共服務設施等普惠性項目，對涉及村莊生產生活的綜合性、長期性特色項目需求關注不足。另一方面，在規劃過程中，大多由村委會直接對接規劃編制機構，村民在項目立項、規劃編制、設計施工、后期維護等村莊規劃建設全流程中參與較少或參與度較低，造成村民難以將規劃成果作為其需要遵守的建設行為規范[13]，導致規劃對村民日常建設行為的管控能力不足（見圖2）。

2.2.3鄉村規劃與鄉村運行邏輯間不相匹配

鄉村規劃能否順利實施與是否匹配村莊內部治理和運行邏輯有關。由于村莊的營建運行具有鮮明的漸進性[14]，且長期以來的鄉土社會通過血緣關系、親緣關系和熟人關系開展經濟社會活動，鄉村地區靈活的、長期的、非正式的治理邏輯制度至今仍然是維系鄉村運行的文化基礎[11]。而相比之下，鄉村規劃則是以規范化、程式化、目標化的治理技術為核心的運行邏輯。因而在鄉村規劃中會出現“目標化”的規劃技術治理邏輯與村莊社會內部長期性機制間的矛盾，程式化的“項目制”運作規則與非規則化的村莊社會機制間的不匹配[15]，導致鄉村治理對外部資源產生依賴性、內部無法形成有效治理機制、規劃編制和實施乏力的一系列問題。

3鄉村治理視域下鄉村規劃優化路徑與策略建議

3.1鄉村治理視域下鄉村規劃優化路徑

3.1.1融入項目治理的規劃層級結構優化

伴隨著國土空間規劃變革以及相應的機構改革，國家治理結構正在逐步完善[16]。為確保各類項目能夠精準投放，需進一步明確鄉村各項規劃的編制、實施和管理主體，根據鄉村項目運行邏輯優化形成“同級規劃、屬地管理、分級審查”的鄉村規劃層級結構。充分發揮縣、鄉鎮、村莊各級組織的治理特長與優勢，明確各級目標，整合空間疊加、分類側重、實施時序各不相同的項目，確定投放標準，搭建平臺，并落實于各級規劃中。保證鄉村公共事務發展和公共品供應均等性和公平性的同時，還要針對各地發展特征突出重點、體現特色。

3.1.2應對治理需求的綜合規劃過程優化

鄉村規劃不僅是空間布局規劃，更是響應協調鄉村地區生產生活需求的綜合性規劃，需要落實各級各類規劃的政策投放和空間管控，處理鄉村地區各類資源要素保護與發展間的矛盾。作為實施鄉村振興戰略的重要抓手和鄉村公共事務的組成部分，鄉村規劃應充分利用鄉鎮政府在扶持鄉村地域產業、均衡化配置設施等方面的政策和支持，亦應探討通過立法授權發揮村民自治在相應規劃編制、實施和管理上的作用[13]，加強基層組織及公眾的全過程參與，優化治理需求傳導路徑。發揮鄉村規劃具有的綜合性、傳導性特點，將各項單個分散的項目與鄉村治理的綜合發展需求相結合。

3.1.3匹配外力投入的規劃運行邏輯優化

隨著城鎮化的不斷推進，鄉村落實規劃的運行邏輯能否從原有依靠社會“關系”轉向建立共識“契約”是鄉村治理所面臨的挑戰，也是建立鄉村發展長效機制的基礎。鄉村規劃實施的基層主體是村莊，要通過鄉村規劃將項目治理邏輯與鄉村運行邏輯相匹配，增強自身運轉的能力，提升社會治理能力。村莊應借用外力組織自己的公共事務，動員起村民的力量和其他社會性資源，對多個項目進行疊加、梳理、整合，增加公共品的投入，提升村莊自身的發展動能。要借項目之勢，以完善利益聯結機制為核心，提高鄉村治理能力[5,17]，實現項目優勢與資源優勢的有機結合，再造資金鏈，增強村集體的活力，夯實鄉村發展的經濟基礎，使村莊從項目外部輸入式發展模式走向外源輸入與內源自主相結合的治理模式，完成從“輸血”到“造血”的轉變。

3.2構建協同有效的鄉村規劃策略建議

3.2.1完善與治理結構兼容協調的鄉村規劃體系

鄉村規劃作為不同項目在鄉村地區落地的技術協調方式，不同層級類型的規劃應與縣鎮村行政體系結構相對應，明確各自任務，形成合力?？h級政府應依托經濟優勢，集成和協調各類項目組織，在縣域層級的規劃中確定基礎設施和公共服務設施實施項目，分區分類制定村莊整治指引；鄉鎮級政府應結合地方發展特征，突出項目的特色和重點，明確村莊整治的重點和方法；村自治組織應發揮自下而上的能動優勢，通過村莊規劃、村莊建設規劃以及美麗鄉村規劃，完善各項設施的用地布局，對村莊建設的具體項目及實施做出統籌安排（見圖3）。只有進一步完善與治理結構兼容協調的鄉村規劃體系，才能使得政策和投資項目投放更為精準和高效。

3.2.2形成與治理方式綜合聯動的鄉村規劃機制

治理相對于管理最大的區別在于決策過程是一個多元主體協商的過程。鄉村規劃作為鄉村治理的一部分，不僅僅是技術指引，更反映了社會價值取向和普遍共識。因此，鄉村規劃要通過與治理方式綜合聯動，統籌區縣、鄉鎮各級政府的項目支持，積極響應村莊發展的綜合性訴求。同時，應拓展規劃中的公眾參與廣度與深度，向前延伸到鄉鎮項目引入，向后延伸到規劃在基層的實施與管理，使規劃中立足于村莊長遠發展的空間引導與管控措施得以落實。以項目為聯動紐帶，形成以持續發展為目標的綜合性、全過程、陪伴式的鄉村規劃長效“機制”。

3.2.3制定與治理邏輯相互匹配的鄉村規劃規則

鄉村規劃應依托“項目制”等外部資源，優化資源輸入方式，引導內生性資源承接國家公共資源平臺，利用多種組織形式，積極動員村民參與選擇和決策，將短期的項目引進轉變成為對鄉村長久生存建設的考慮。同時，在原有的藍圖式鄉村規劃成果基礎上，增加引導式的風貌、公共空間等管控導則內容，引導村民日常建設和公共空間維護等行為。將經批準的規劃條文規則與村規民約相結合，使鄉村規劃匹配鄉村治理邏輯，激活村民自治潛力，促進公共規則和集體共識的達成，形成既非傳統血緣親情關系也非指令性行政關系的、平等自愿的共識性契約[13]，變能力治理為規則治理，助力推動鄉村振興。

4結論

鄉村規劃在空間層面并非難題，也沒有高難度的技術問題需要解決。解決鄉村發展問題的關鍵在于如何認識鄉村規劃的作用，完善鄉村規劃與鄉村治理的協同關系，形成“治規合一”的行動框架。鄉村治理關系到國家治理體系和治理能力現代化目標的實現，加之國土空間規劃日益凸顯空間治理的重要性，鄉村規劃已成為提升鄉村治理能力、助力鄉村振興的重要前提。因此，要以“項目制”為紐帶，以鄉村治理的視域優化鄉村規劃，完善與治理結構相對應的鄉村規劃體系，形成與治理方式相呼應的鄉村規劃機制，制定與治理邏輯相適應的鄉村規劃規則。逐步健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，以及與之相協同的鄉村規劃體系，推動建設宜居宜業和美鄉村。如何構建更為系統的鄉村治理與鄉村規劃的互嵌機制并用于指導具體實踐，將是未來研究的重點。

參考文獻

[1]魏廣君.中國鄉村規劃浪潮——特征、困境和思考.國際城市規劃,2022,37(5):131-137.

[2]張尚武,李京生,欒峰,等.鄉村振興的規劃議題與學科發展思考.城市規劃,2022,46(10):18-24.

[3]彭翀,吳宇彤,羅吉,等.城鄉規劃的學科領域、研究熱點與發展趨勢展望.城市規劃,2018,42(7):18-24,68.

[4]李晚蓮,李晶.基于鄉村振興戰略的湖南省鄉村治理體系研究.中國農業資源與區劃,2020,41(7):255-258.

[5]申明銳.鄉村項目與規劃驅動下的鄉村治理——基于南京江寧的實證.城市規劃,2015,39(10):83-90.

[6]孫瑩,張尚武.我國鄉村規劃研究評述與展望.城市規劃學刊,2017,(4):74-80.

[7]唐燕,趙文寧,顧朝林.我國鄉村治理體系的形成及其對鄉村規劃的啟示.現代城市研究,2015,(4):2-7.

[8]孫瑩,張尚武.鄉村建設的治理機制及其建設效應研究——基于浙江奉化四個鄉村建設案例的比較.城市規劃學刊,2021,(1):44-51.

[9]渠敬東.項目制:一種新的國家治理體制.中國社會科學,2012,(5):113-130,207.

[10]高巍,胡敏,靳曉娟.基于角色參與的當前我國鄉村建設模式分析.城市發展研究,2019,26(3):21-27,32.

[11]應星.農戶、集體與國家——國家與農民關系的六十年變遷.北京:中國社會科學出版社,2016.

[12]詹國輝,張新文.農村公共服務的項目制供給:主體互動與利益分配.長白學刊,2017,(2):84-89.

[13]周珂,顧晶.村民自治下的傳統村莊規劃管理——以曹家村災后重建為例.城市規劃學刊,2017,(2):87-95.

[14]趙之楓,王崢,云燕.基于鄉村特點的傳統村落發展與營建模式研究.西部人居環境學刊,2016,31(2):11-14.

[15]李祖佩.鄉村治理領域中的“內卷化”問題省思.中國農村觀察,2017,(6):116-129.

[16]陳磊,姜海.國土空間規劃：發展歷程、治理現狀與管制策略.中國農業資源與區劃,2021,42(2):61-68.

[17]李祖佩.“新代理人”:項目進村中的村治主體研究.社會,2016,36(3):167-191.

作者:趙之楓 楊帆 單位:北京工業大學城建學部