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黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視全民所有自然資源資產管理工作，進行了一系列重大決策部署，陸續出臺《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等相關文件，要求在摸清家底的基礎上，加強自然資源資產管理[1]。統計工作是社會經濟管理的基礎，對于自然資源資產管理來說更是必不可少。全民所有自然資源資產統計主要是在自然資源統計調查的基礎上，從所有者角度出發，通過構建相關統計指標體系及時掌握資產的占有、使用、收益、處分等情況，統計實物量和經濟價值量的同時也關注資產的配置使用情況和所有者權益維護情況。全民所有自然資源資產統計是全民所有自然資源資產管理的基礎性工作。

1.全民所有自然資源資產統計的內涵要義

1.1定位

按照自然資源部“三定”方案，自然資源部統一行使土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等資產的所有者職責。全民所有自然資源資產統計運用科學調查方法，有計劃、有組織地定期對自然資源資產的權屬、數量、質量、價格、使用權、收益等要素的數據信息資料進行整理、匯總，分析相關要素的時空特點，研究變化規律，為管理決策提供參考，是一項按年度反映全民所有自然資源資產家底變化的常態化工作，也是解決全民所有自然資源資產“底數不清”問題的重要手段。圍繞“統一履行全民所有自然資源資產所有者職責”建立年度統計臺賬，全面、及時、準確地掌握國有自然資源資產家底及權益變動情況，為全民所有自然資源資產管理提供數據支撐。

1.2業務流程

全民所有自然資源資產統計工作的流程具體包括統計設計、統計調查、統計整理、統計分析[2]。一是統計設計。根據全民所有自然資源資產管理、權益管理工作的需要，結合全民所有自然資源資產統計工作的定位，梳理資產統計工作數據需求，確定統計任務、統計對象和統計范圍等內容，充分借鑒開展自然資源統計和其他資源專項統計工作積累的經驗，對工作的各個階段和各項主要工作進行統籌考慮，做好頂層設計。二是統計調查。統計調查是根據已經擬定的工作方案，采用合理的方式，有計劃、按步驟、科學地向調查單位搜集資產變化原始資料的過程。全民所有自然資源資產統計調查要在第三次全國國土調查和各類自然資源專項調查成果基礎上統計土地、礦產、森林、草原、濕地、海洋、國家公園等全民所有自然資源資產（含自然生態空間）的成本、收益、價格、所有權履職主體、使用權主體與剩余年限等年度變化情況，因此在測量與轉繪過程中應與已有資源調查或者資產清查數據保持一致的調查精度，在數據的量算與圖件的修正上應與已有的調查規程做好相關銜接，做到圖、表與實地相一致。自然資源部在2019年和2021年分別啟動了第一批和第二批全民所有自然資源資產清查試點工作，形成的清查成果已為全民所有自然資源資產統計工作提供了時點（2020年12月31日）家底資料。三是統計整理。根據全民所有自然資源資產統計的數據需求和統計單元的情況，對統計調查取得的資料進行數據匯總和分類整理，或是根據統計成果應用方向有針對性地對數據進行分類加工，得出反映資產總體特征的綜合資料。統計數據的匯總和整理是后續統計分析的基礎和前提。四是統計分析。對全民所有自然資源資產統計整理的成果進行進一步加工和分析，通過總結規律，對現象做出判斷和評價，從對現狀的認識過渡到對未來的預測。

1.3總體思路

隨著自然資源領域各項改革的深入，全民所有自然資源資產權益管理制度框架逐步建立。結合全民所有自然資源資產委托代理機制試點方案，現階段推進全民所有自然資源資產統計工作要充分利用已有工作基礎，總結吸納自然資源統計工作積累的相關經驗，在此基礎上結合全民所有自然資源資產權益管理需求，按照“主張所有，行使權利，履行義務，承擔責任，落實權益”的所有者職責內涵要求，堅持問題導向和目標導向相統一、科學可行和規范統一相統一、統籌推進和分步實施相統一的原則，形成由資產情況、管理主體和權責情況、權益情況組成的全民所有自然資源資產統計工作框架。統計內容涵蓋土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋和國家公園等自然資源資產（生態空間）的總量（數量、質量、價值量）情況、保護和利用情況、管理主體和權責情況、配置和使用權情況、確權登記情況、收益情況和權益維護情況等（圖1）。一是資產情況，主要包括全民所有自然資源資產的總量情況、保護和利用情況2個部分。其中，總量情況集中反映資產的數量、質量和經濟價值量，保護和利用情況主要結合自然資源保護和利用規劃中全民所有部分或按照全民所有自然資源資產保護和使用規劃有關分類的定位，從保護和可利用（或使用）兩個方面反映資產情況，保護類資產主要統計生態保護紅線和耕地保護紅線內各類資源資產的邊界管控情況，可利用資產按儲備資產（包括管護資產）、已利用資產、尚未利用資產3個部分統計實物量和價值量。二是管理主體和權責情況，主要是結合委托代理機制試點，以自然資源清單范圍為依據，統計中央、省級、市級、縣級各級履職主體的資產范圍及總量情況，有關數據需隨著委托代理機制試點的深入情況逐步豐富完善。三是權益情況，主要統計資產配置情況、收益情況和權益維護情況。其中，配置情況主要包括配置方式、數量和成本情況；使用權情況主要統計資產的使用權主體、用途、年期、類型及其用途變化情況，針對已經確定使用權的資產統計其確權登記情況；收益情況主要指各類資源資產的配置收益；權益維護情況主要根據物權保護情況的方式分類統計，暫時統計全民所有自然資源資產的生態保護修復情況和損害賠償情況。由于各類自然資源資產的工作基礎不同，資產總量情況通過現有業務系統或通過開展專項統計工作可以獲取相關數據，對于所有權履職主體、使用權情況和權益維護情況等，后續根據委托代理機制試點工作的推進和資產清查工作的深化等相關業務工作的推進逐步獲取數據（圖1）。

2推動全民所有自然資源資產統計工作的重大意義

2.1滿足新時代自然資源資產管理的形勢需求

市場經濟條件下，自然資源管理包括資源化管理與資產化管理兩種形式，其中資產化管理是未來自然資源管理的發展趨勢。改革開放之前，我國自然資源無償使用。改革開放以來，在社會主義市場經濟的背景下，我國自然資源管理在不斷地適應市場經濟要求過程中，逐漸向資產化管理演變（表1），大致經歷了四個階段：①資源無償使用階段，資源配置主要靠行政劃撥；②單門類自然資源有償使用制度探索階段，屬于自然資源資產管理的萌芽期；③自然資源有償使用制度逐步發展階段，形成各類自然資源資產分散管理體制，但是沒有專門的資源資產管理機構；④自然資源資產管理體制全面深化改革階段（十八大以來）。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“健全自然資源資產產權制度和資產管理體制”和“實行資源有償使用制度”，對自然資源資產管理體制改革作出了總體部署。自然資源領域的統計工作隨著自然資源管理體制的演化發生變化。從1954年地質部開展全國礦產資源儲量統計和地質勘查統計一直到2019年自然資源部啟動自然資源和全民所有自然資源資產統計，統計工作經過數次制度改革和指標體系的調整[3]（圖2）。2018年自然資源部成立后，自然資源管理機構的職能進行了調整，自然資源部綜合司主要承擔自然資源綜合統計和部內專業統計歸口管理等工作，自然資源所有者權益司主要承擔全民所有自然資源資產清查、統計等工作。2019年自然資源部啟動了自然資源統計工作，制定并發布了《自然資源綜合統計調查制度》和《自然資源統計工作管理辦法》，同時推動開展了全民所有自然資源資產清查統計工作。現有自然資源統計工作涉及土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等7大資源，以及自然資源調查評價、資產權益確權管理、國土空間規劃和管制、資源的合理開發利用、生態環境修復、測繪地理信息和自然資源管理等[4]，側重自然資源的實物量和行政管理情況統計，而全民所有自然資源資產統計重點反映資產屬性特征，不僅統計資產實物量情況，還統計全民所有自然資源資產數量、質量、價值、使用權主體、讓渡方式、權益變動及成本、收益等資產屬性信息，以更好地滿足新時代自然資源資產管理需求。

2.2動態掌握全民所有自然資源資產“家底”的重要手段

全民所有自然資源資產清查和統計都是摸清“家底”的重要手段，但兩者又有明顯的區別：第一，全民所有自然資源資產清查主要是查清某一時點的資產信息，統計內容主要包括全民所有自然資源資產數量、質量、價值、使用權主體、讓渡方式、權益變動及成本、收益和支出等資產屬性的年度變化情況，相關統計數據與現階段全民所有自然資源資產平衡表編制、國有自然資源資產報告編制、全民所有自然資源資產考核評價等權益管理工作的需求銜接順暢。第二，資產清查的數據以空間數據為基礎，補充權屬、數量、質量、用途等實物和價值屬性信息，呈現方式主要是空間數據集；統計數據則多以數值型數據為主，主要用來展示不同種類和屬性的資源資產數量。第三，資產清查的數據顆粒度更細，以圖斑、礦區、油氣田、國家公園等為基本清查單元；統計數據一般都是以匯總數據展示，根據不同的管理需求，一般按區域匯總所需數據，實踐中多以行政區劃為統計單元。第四，資產清查基礎數據的主要用途是對全民所有自然資源資產實施動態監測監管，構建全民所有自然資源資產“一張圖”，搭建全民所有自然資源資產動態監管平臺；統計數據主要用于編制數據報告、工作報告、分析報告等，便于在公共場合發布。因此，相比資產清查，統計數據一般具備實用性、準確性、時效性、鮮明性的特點。資產統計可以及時通過年度數值型報表從整體上展示某一地區范圍內較為全面的、宏觀層面的數量特征，動態掌握全民所有自然資源資產“家底”，有助于決策者從整體上觀察事物的本質和發展規律，從而做出正確的判斷。

3推動全民所有自然資源資產統計工作的路徑選擇

全民所有自然資源資產統計工作是一項全新的工作，目前仍處于探索階段，工作基礎比較薄弱，相關制度和工作機制尚未建立。若要實現常態化開展資產統計工作的目標，需要根據全民所有自然資源資產統計工作架構（圖3），在立足現實、滿足需求、預期理性的基礎上，根據建立制度體系、組織實施填報、成果分析應用的工作架構，從各環節分別切入探索全民所有自然資源資產統計工作推進路徑。

3.1加快構建統計制度和建立工作機制

科學有效的規章制度是相關工作有序、持續推動的有效保障，穩定的統計制度體系可為開展資產統計工作提供可靠的規程或準則，從而更好地推進全民所有自然資源資產統計工作的組織實施。全民所有自然資源資產統計制度體系包括統計制度、統計管理辦法、工作實施方案、填報技術規范等相關內容。建立科學高效的工作機制要橫向、縱向統籌考慮，橫向上明確資產統計工作涉及的各類資源管理部門間的協作關系，縱向上明確各級自然資源管理部門的數據采集方式和數據匯交、審核的方式方法，為扎實推進全民所有自然資源資產統計工作奠定基礎。3.2提高數據獲取能力和信息化建設水平在前期需求分析和頂層設計工作的基礎上，依據科學可行、規范統一、不重不漏等原則，構建全民所有自然資源資產統計的指標體系，并確定每一項指標數據獲取路徑。根據每個指標的數據可得情況將所有指標分類分層并分別整理數據獲取路徑：一是已穩定開展統計的指標。該類指標可直接從其他業務司局開展的統計工作中獲取數。二是未開展統計但已有數據獲取基礎的指標。該類指標指在相關司局開展的日常業務工作中已有相關的數據，但并未列入現行自然資源統計報表制度中，可通過與相關業務管理系統建立數據接口的方式獲取數據。三是以往未開展統計且沒有數據獲取基礎，需要根據現有工作進度實現數據獲取的指標。該類指標可先納入統計范圍，通過基層調研或試填驗證數據獲取。四是未達成共識或短期內無法有效獲取的指標。該類指標主要指在統計范圍、指標解釋、統計口徑方面存在較大分歧的指標，以及需要從數據源頭開始建立新的數據獲取機制，并需要投入較大工作量的指標。此類指標可在完善相關工作基礎后再納入統計范圍。在明確數據獲取路徑的基礎上做好信息化工具設計開發工作，充分利用現有自然資源綜合統計業務平臺基礎數據，通過開發數據接口和相應工作模塊的方式，橫向獲取自然資源部相關司局業務系統的數據，同時基于綜合統計業務平臺開發直報系統，獲取縱向逐級填報數據。

3.3推進統計工作的規范化

由于各類自然資源資產的特性和數據基礎不同，已有的自然資源專項統計的啟動時間和背景不同，側重點也不同，客觀上導致各專項統計之間的統計方式方法有所差異，標準化程度不高，間接制約了現代信息技術在統計中的應用，也造成了一些主要統計數據之間的矛盾[6]。可按照以下思路推進統計工作的規范化：一是按照“統一設計、統一標準、統一布置”原則，整合統計指標，統一指標數據來源、統一指標的涵義和計算方法、統一分類標準和統計編碼，構建一套設計規范、數據來源明確、填報方便的統計報表體系，在滿足全民所有自然資源資產統計需求的同時又便于基層單位填報；二是規范統計的業務流程。依托信息化技術及現代管理手段，對全民所有自然資源資產統計工作的制度設計、數據采集、成果分析應用等環節進行統籌管理，規范統計業務流程和操作規程，確保各業務環節有效對接及相關工作流程環環相扣。

3.4做好統計數據的分析和服務

統計數據可反映事物在具體時間、地點條件下的數量表現、數量關系和數量變化，有助于決策者從整體觀察事物的本質和發展規律，從而作出正確的判斷。結合全民所有自然資源資產管理需求，深度挖掘數據背后的內容，使用不同的分析工具，對統計數據開展區域內一致性和可比性、全國地域差異性分析等深度分析。通過計算將數據匯總結果合理轉換、進行定量與定性分析并形成分析報告。考慮到不同的應用需求，全民所有自然資源資產統計數據可以分別編寫綜合分析報告和專題分析報告，在遵守保密規定的前提下，堅持“能發布盡發布”原則，不斷豐富統計數據發布內容，更好地滿足公眾需求；也可以在遵守相關規定的前提下通過多種形式在部門內部和有關部門間共享使用[5-9]。

3.5加強統計人才隊伍建設

鑒于全民所有自然資源資產統計工作的技術性較強，為確保統計工作的質量和進度，迫切需要加強統計專業隊伍建設。隨著互聯網、云計算等信息技術的迅猛發展，全民所有自然資源資產統計的相關數據最終都會以計算機數據的形式記錄和儲存，這對傳統統計的數據收集方式、統計理念方法等帶來挑戰，尤其是推行聯網直報后，基層統計隊伍工作重點發生重大轉變，從過去繁重的數據搜集匯總、填制報表轉向對原始數據的核查和基層統計工作的督導，在對提高統計數據的真實性和提升統計工作整體效能起到了積極的推動作用的同時，也對新時代統計人才隊伍建設提出了更高的要求[10]。基層統計人員需要及時轉變工作重心和方向，努力提高個人業務素質，才能促進統計工作朝著“快、精、準”的目標不斷邁進。加強統計人才隊伍建設，需要建立約束和激勵并重的統計人才管理機制，重視統計人員專業培訓工作，重點加強統計工作人員對自然資源資產基礎知識、管理規范等方面的培訓。要不斷探索人才隊伍建設的方式方法，建立統計業務能力過硬的人才隊伍，以統計人才建設助推統計事業更好發展。

參考文獻

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作者:李娜 任瀘安 單位:中國自然資源經濟研究院 中國礦業大學（北京）