序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行業監管體制范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

自1853年英國愛丁堡會計師協會成立至今，注冊會計師（簡稱CPA）行業監管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業監管部門為CPA行業制定規范，創建方法，提供服務和支持，對違規CPA進行懲戒與處罰，從而為促進CPA行業健康發展、維持資本市場穩定乃至為整個國民經濟的健康可持續發展作出了巨大貢獻。

英國最初的行業監管體制是純粹的行業自律，經過150多年的發展，英國CPA行業監管體制的核心雖然還是行業自律，但與最初的行業自律相比，已發生了根本性的變化，現已形成行業自律監管、獨立監管與政府監管相結合的體制。美國的CPA行業自律監管對世界各國CPA行業監管的發展影響最大，在120年的發展歷程中，它由最初的純行業自律，經過期間的政府監管與行業自律監管的不斷摩擦，發展到現在的獨立監管、行業自律監管與政府監管相結合的體制。英美CPA行業監管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。

一、英美CPA行業監管體制的變遷過程

英美CPA行業監管體制都是由最初的行業自律，經過法律規范、政府的適度監管，成立獨立監管機構，發展到現在的自律監管、政府監管和獨立監管相結合的混合體制。筆者將兩國CPA行業監管體制的變遷過程歸納如下表所示。

二、英美CPA行業監管體制變遷動因分析

（一）監管目標引致

英國2003年后實行的是行業自律監管為主、獨立監管與政府監管為輔的混合監管體制；美國薩班斯法案后實行的是獨立監管為主、行業自律監管與政府監管為輔的混合監管體制。

英美CPA行業監管體制是隨著CPA行業監管目標的變化而變遷的。

1.在監管目標只有一個，即保護CPA行業整體利益時，CPA行業實行的是純行業自律監管體制，盡管提高執業質量、維護行業聲譽會給公眾帶來好處，但從當時的監管目標本身來看，只是為了行業的生存和發展。

2.在監管目標演變為保護行業利益和維護公眾利益并重時，CPA行業實行的是自律監管為主、政府適度行政監管為輔的體制。

3.在監管目標發展到維護社會公眾利益為主，保護行業利益為輔時，CPA行業監管開始引入獨立監管體制。以美國為例，20世紀30年代前，CPA行業監管的目標只是為了維護CPA及事務所的壟斷地位，確保執業CPA的利益，行業監管是自發性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監管CPA行業的權力，且SEC也是出于維護公眾利益而實施監管的，但直到70年代，SEC還只是對自律監管組織進行適度監管，并不介入CPA行業日常監管，監管主體是AICPA及州注冊會計師協會，監管目標仍然主要是為了維護CPA行業利益，這一階段的監管體制是政府少量介入的行業自律監管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業監管，而自行改革行業自律監管體制，設立POB并推行同業互查，在社會公眾的呼聲和政府的壓力下，行業自律監管的目標發展為行業利益與社會公眾利益并重，這一階段的監管體制是政府適度監管下的行業自律監管體制；安然事件后，維護公眾利益成為CPA行業監管的主要目標，行業監管體制演變為現在的獨立監管為主，自律監管和政府監管為輔的體制。

（二）監管主體引致

CPA制度確立之初，人們普遍認為CPA行業監管是職業團體內部的事，所以監管主體只有行業自律組織，監管體制也只能是行業自律監管；當CPA對證券市場乃至整個國民經濟的影響逐漸增大時，單純靠市場機制監管CPA行業會造成市場失靈，政府開始介入CPA行業，并進行適度監管。此時的監管主體包括行業自律組織和政府，從而CPA行業監管體制就演變為自律監管與政府監管相結合的體制；而當CPA審計舞弊案時有發生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業信譽提出質疑時，政府就會加大監管力度 ，或建立獨立的監管機構，以避免行業或政府的不獨立。此時的監管主體有行業自律組織、政府部門和獨立監管機構，其監管體制也就是英美現行的獨立監管、政府監管與行業自律監管相結合的體制。

但我國監管體制的變遷與監管主體的變化幾乎沒有必然聯系。1980年我國恢復CPA制度之初，行業監管主體只有政府部門實行政府監管體制；之后政府決定成立CPA行業自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監管主體是行業自律組織，實行的卻是政府監管為主的體制；現在的監管主體包括行業自律組織和多個政府部門，實行的是政府監管與行業自律監管相結合的體制。其監管體制變遷是政府行政命令引致，與監管主體變化無關。

三、英國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示

（一）英國CPA行業自律監管體制的主要貢獻

1.作為行業自律監管的發源地，為各國CPA行業監管體制的建立指明了方向。

2.為行業自律監管體制樹立了典范。美國的自律監管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業自律監管反而更加穩固，這本身就值得世界各國借鑒學習。

3.“分而治之”有其自身的優越性，它可以通過自律監管組織之間的競爭促進CPA行業的發展。

4.能夠審時度勢，及時調整應是英國監管體制的另一大優勢。從職業團體的分散管理，到團結合作，再到加強政府監管、實施統一透明的外部監管，說明這個行業監管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質性進步的同時，也使CPA行業的公信度大大提高，自律監管也取得了重大進展。

5.與美國重在幫助教育的同業互查相比而言，英國的聯合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲，監管力度更大，效果也更好。另外，對CPA個人及對事務所合伙人的經濟處罰，比對事務所的處罰更重，也是英國的CPA行業監管效率更好的原因之一。

（二）英國CPA業務自律監管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業監管體制相比，英國最大的特色是多個CPA職業組織共同實施對CPA行業的自律監管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優越性，但也有其不足之處。筆者認為“分而治之”的主要缺點是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿工部認可的CPA管理職業團體都設有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等，負責各自的考試、注冊管理、規則制定和行業監管等工作，其準入條件、執業標準和監管力度必然會有區別，從而會使監管質量和會員的執業質量有差異。長期以來，六大職業團體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業團體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

（三）英國CPA行業自律監管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業團體與社會公眾利益密切相關。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致，社會公眾理應要求加強對CPA 的監管。而CPA職業團體出于自身生存和發展的需要，同時迫于政府部門和社會各界的壓力，必然會規范CPA執業行為，監管CPA提高審計質量，維護行業信譽，從這點來看，CPA職業團體與社會公眾的利益又是一致的。

2.政府對CPA行業的適度監管是非常必要的，但政府的監管應是宏觀管理與指導，而不應介入CPA行業的日常細節管理。

3.條件允許時，可成立獨立的監管部門，以彌補行業自律監管的獨立性不足和政府監管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示

（一）美國CPA行業自律性監管體制的優點

AICPA作為世界上最有影響的會計職業組織，其行業自律監管為CPA行業監管的發展作出了重大貢獻，主要表現為：

1.為CPA執業制定了最系統完整的審計準則體系。

2.成立公眾監督委員會（POB），設立證券市場業務部（SECPS），對上市公司和非上市公司CPA審計業務分別管理，創新了行業監管體制。

3.同業互查制度是較為有效的自律監管方法。

4.在安然事件前，POB的監管被多數人認為是有效和值得推廣的。

（二）美國行業自律監管體制的缺陷

1.POB受經費等諸多因素限制，并不能獨立發揮監督作用。POB的經費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監管的會計師事務所籌集。因為缺乏財務上的獨立性，POB不可能完全獨立于注冊會計師行業，所發揮的監督作用極其有限。AICPA和原“五大”對POB的支持不夠，也是POB不能發揮應有監管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業近幾年與SEC的關系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業的監督作用。3.同業互查被認為是“相互撓癢的組織”，未能發揮應有的作用。4.美國的自律監管重在幫助教育，對會計師事務所和注冊會計師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會員權力范圍內，一般只是強制后續教育和暫停會員資格，最嚴厲的措施也就是取消會員資格，但這并不會對被處罰人的執業產生實質影響。

（二）美國行業自律監管體制對我國的啟示

1. AICPA的很多監管理念和方法是值得我國學習和借鑒的，不能因為安然事件就否定美國的行業自律監管。

2. 注冊會計師協會應正確處理好公眾利益與行業利益的關系，AICPA因法律沒有授權其監管地位，使其過分地強調了維護行業利益，最后將自己陷入CPA行業的代言人角色，這是值得中注協吸取的教訓。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監管與行業自律監管的密切配合是CPA行業監管發展的方向。

4. 同業互查雖然不具有強制性，但它是美國CPA行業自律監管的最有效方法，為美國CPA行業監管作出了巨大貢獻。雖然每次同業互查都被評為“優秀”的安達信，仍沒有逃脫解體的命運，但我們可以想象，如果沒有同業互查，類似安然事件的審計失敗案早已發生。同業互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責任等需要改進。但同業互查為CPA行業自律監管方法指明了方向，我國CPA行業的執業質量檢查應大膽借鑒。

篇（2）

（一）整合銀行業監管力量，建立統一的監管框架。銀監會成立以前，我國銀行業監管體制屬于典型的多元監管體制，人民銀行有關監管司局負責對金融機構的業務監督，中央金融工委負責對金融機構的干部監督管理，國有商業銀行還有專門的外部監事會負責監督管理。由于多頭交叉監管，一方面導致金融機構疲于應付各部門的監管，另一方面卻可能出現監管“真空”。銀監會的成立，有效地整合了各部門的監管力量，克服了多頭監管的弊端，有利于形成統一全面的監管框架和對金融機構的全面監督管理。

（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設立銀監會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業的系統監管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監管責任，但也可能導致金融機構的“道德風險”，甚至誘發通貨膨脹。將監管職能從央行分離，單設銀監會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩定。

（三）有利于提高銀行業監管專業化水平，以應對金融全球化與金融創新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創新浪潮此起彼伏，對銀行業監管產生了較大影響，尤其是增加了新的監管對象——外資金融機構，并改變原有監管對象的行為，加之金融創新層出不窮，不僅增加了整個金融系統的復雜性，而且加大了金融機構的風險。由于不同業務的交叉以及金融控股公司的出現，監管的難度也日益加大。因此，建立專業化的銀行監管機構，使監管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構的風險，維護金融機構的穩健經營，使監管效率大為提高。

二、銀行業監管體制運行中可能面臨的問題與障礙

應當指出的是，機構變革僅僅是金融監管體制改革的組織保障，單純的監管組織機構改變并不能代替深層次的改革。監管機構如何設置充其量只能算是第二位重要的問題，監管理念、監管制度、監管技術和監管模式的變革才是深層次的根本性改革。《巴塞爾協議》關于有效銀行監管的核心原則認為，有效銀行監管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩定充足的資金來源以及相應的吸引和留住優秀人才的激勵機制。從銀監會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關系：

（一）銀監會與中央銀行的關系問題。主要體現在兩個方面：一是監管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎是金融機構經營行為、財務狀況和風險控制情況、企業與個人的信貸行為。而這些信息來自于監管當局對金融機構的現場檢查和非現場檢查。在信息來源上，兩個機構也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關重要。二是對出現流動性風險和退出市場的金融機構的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現流動性風險和退出市場機構提供資金支持問題，在銀監會成立以后，牽涉到兩個部門的協調與配合。銀監會應當在對金融機構風險正確評價的基礎上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應當逐步向成熟市場經濟國家靠攏，盡量減少直接發放信用貸款救助，而是通過再貼現形式或某一中介（如設立的風險救助基金、存款保險機構）來發放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現央行拯救過度造成金融機構的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩定。因此，建立中央銀行與銀監會之間的有關金融穩定的協調機制已成為一個緊迫的問題。

（二）銀監會與證監會、保監會的業務分工與配合問題。隨著金融創新以及金融控股公司的出現，不同種類金融機構業務的日益交叉，金融業綜合經營、混業經營將成為一種趨勢。交叉性業務的出現，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。因此，有必要對各個監管機構的職能明確分工，對交叉業務協調配合落實監管職責。

（三）銀監會與地方政府的關系問題。在對地方中小金融機構監管的問題上，地方政府與銀監會應當在制度上明確監管的層次與次序。地方政府應當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構的重大問題實施內部監督管理，銀監會作為外部監管者應當以維護整個金融系統的穩定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權人、小股東利益的做法。否則，有可能出現地方政府運用當地金融機構的資源發展地方經濟，而將金融機構的風險向中央銀行轉嫁的風險。同時，銀監會與地方政府的關系也是關系到銀監會獨立行使其監管職責的重要問題。

（四）銀監會的內部制度建設問題。盡管已經搭建機構的組織架構，但銀監會的獨立性、監管理念、監管文化、激勵機制與監管技術等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監會體制是否能有效運轉的關鍵因素。現在可以肯定的是，銀監會的設立已經打破了原有多頭監管的體制，原有的監管理念、監管文化也勢必要經歷改革揚棄的過程。

三、實施深層次制度變革，完善銀行業監管體制的政策建議

（一）實現監管的獨立性。我們在加快金融機構體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業水準和一定規模的現場檢查隊伍，負責組織對各地區之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監管當局的分支機構的監管者與當地的被監管對象之間存在千絲萬縷的聯系造成監管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應是體制約束下的最優方案。

篇（3）

英國最初的行業監管體制是純粹的行業自律,經過150多年的發展,英國CPA行業監管體制的核心雖然還是行業自律,但與最初的行業自律相比,已發生了根本性的變化,現已形成行業自律監管、獨立監管與政府監管相結合的體制。美國的CPA行業自律監管對世界各國CPA行業監管的發展影響最大,在120年的發展歷程中,它由最初的純行業自律,經過期間的政府監管與行業自律監管的不斷摩擦,發展到現在的獨立監管、行業自律監管與政府監管相結合的體制。英美CPA行業監管體制的變遷,在早期主要是誘致性變遷,后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。

一、英美CPA行業監管體制的變遷過程

英美CPA行業監管體制都是由最初的行業自律,經過法律規范、政府的適度監管,成立獨立監管機構,發展到現在的自律監管、政府監管和獨立監管相結合的混合體制。

二、英美CPA行業監管體制變遷動因分析

(一)監管目標引致

英國2003年后實行的是行業自律監管為主、獨立監管與政府監管為輔的混合監管體制;美國薩班斯法案后實行的是獨立監管為主、行業自律監管與政府監管為輔的混合監管體制。

英美CPA行業監管體制是隨著CPA行業監管目標的變化而變遷的。

1.在監管目標只有一個,即保護CPA行業整體利益時,CPA行業實行的是純行業自律監管體制,盡管提高執業質量、維護行業聲譽會給公眾帶來好處,但從當時的監管目標本身來看,只是為了行業的生存和發展。

2.在監管目標演變為保護行業利益和維護公眾利益并重時,CPA行業實行的是自律監管為主、政府適度行政監管為輔的體制。

3.在監管目標發展到維護社會公眾利益為主,保護行業利益為輔時,CPA行業監管開始引入獨立監管體制。以美國為例,20世紀30年代前,CPA行業監管的目標只是為了維護CPA及事務所的壟斷地位,確保執業CPA的利益,行業監管是自發性的自律行為;30年代后,雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監管CPA行業的權力,且SEC也是出于維護公眾利益而實施監管的,但直到70年代,SEC還只是對自律監管組織進行適度監管,并不介入CPA行業日常監管,監管主體是AICPA及州注冊會計師協會,監管目標仍然主要是為了維護CPA行業利益,這一階段的監管體制是政府少量介入的行業自律監管體制;70年代后,AICPA為了避免政府過度介入CPA行業監管,而自行改革行業自律監管體制,設立POB并推行同業互查,在社會公眾的呼聲和政府的壓力下,行業自律監管的目標發展為行業利益與社會公眾利益并重,這一階段的監管體制是政府適度監管下的行業自律監管體制;安然事件后,維護公眾利益成為CPA行業監管的主要目標,行業監管體制演變為現在的獨立監管為主,自律監管和政府監管為輔的體制。

(二)監管主體引致

CPA制度確立之初,人們普遍認為CPA行業監管是職業團體內部的事,所以監管主體只有行業自律組織,監管體制也只能是行業自律監管;當CPA對證券市場乃至整個國民經濟的影響逐漸增大時,單純靠市場機制監管CPA行業會造成市場失靈,政府開始介入CPA行業,并進行適度監管。此時的監管主體包括行業自律組織和政府,從而CPA行業監管體制就演變為自律監管與政府監管相結合的體制;而當CPA審計舞弊案時有發生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業信譽提出質疑時,政府就會加大監管力度 ,或建立獨立的監管機構,以避免行業或政府的不獨立。此時的監管主體有行業自律組織、政府部門和獨立監管機構,其監管體制也就是英美現行的獨立監管、政府監管與行業自律監管相結合的體制。

但我國監管體制的變遷與監管主體的變化幾乎沒有必然聯系。1980年我國恢復CPA制度之初,行業監管主體只有政府部門實行政府監管體制;之后政府決定成立CPA行業自律組織,并由自律組織代為履行政府職能,監管主體是行業自律組織,實行的卻是政府監管為主的體制;現在的監管主體包括行業自律組織和多個政府部門,實行的是政府監管與行業自律監管相結合的體制。其監管體制變遷是政府行政命令引致,與監管主體變化無關。

三、英國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示

(一)英國CPA行業自律監管體制的主要貢獻

1.作為行業自律監管的發源地,為各國CPA行業監管體制的建立指明了方向。

2.為行業自律監管體制樹立了典范。美國的自律監管體制坍塌,英國不僅沒出大問題,行業自律監管反而更加穩固,這本身就值得世界各國借鑒學習。

3.“分而治之”有其自身的優越性,它可以通過自律監管組織之間的競爭促進CPA行業的發展。

4.能夠審時度勢,及時調整應是英國監管體制的另一大優勢。從職業團體的分散管理,到團結合作,再到加強政府監管、實施統一透明的外部監管,說明這個行業監管最古老的國家不僅沒有固步自封,而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質性進步的同時,也使CPA行業的公信度大大提高,自律監管也取得了重大進展。

5.與美國重在幫助教育

的同業互查相比而言,英國的聯合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲,監管力度更大,效果也更好。另外,對CPA個人及對事務所合伙人的經濟處罰,比對事務所的處罰更重,也是英國的CPA行業監管效率更好的原因之一。 (二)英國CPA業務自律監管體制的不足之處

與其他國家的CPA行業監管體制相比,英國最大的特色是多個CPA職業組織共同實施對CPA行業的自律監管,即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優越性,但也有其不足之處。筆者認為“分而治之”的主要缺點是:

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿工部認可的CPA管理職業團體都設有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等,負責各自的考試、注冊管理、規則制定和行業監管等工作,其準入條件、執業標準和監管力度必然會有區別,從而會使監管質量和會員的執業質量有差異。長期以來,六大職業團體在投訴和懲戒制度上各自為政,職業團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業團體間雖有合作,但更多的是競爭,在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。

(三)英國CPA行業自律監管體制帶給我國的啟示

1.CPA職業團體與社會公眾利益密切相關。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致,社會公眾理應要求加強對CPA 的監管。而CPA職業團體出于自身生存和發展的需要,同時迫于政府部門和社會各界的壓力,必然會規范CPA執業行為,監管CPA提高審計質量,維護行業信譽,從這點來看,CPA職業團體與社會公眾的利益又是一致的。

2.政府對CPA行業的適度監管是非常必要的,但政府的監管應是宏觀管理與指導,而不應介入CPA行業的日常細節管理。

3.條件允許時,可成立獨立的監管部門,以彌補行業自律監管的獨立性不足和政府監管的官僚性缺陷等問題。

四、美國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示

(一)美國CPA行業自律性監管體制的優點

AICPA作為世界上最有影響的會計職業組織,其行業自律監管為CPA行業監管的發展作出了重大貢獻,主要表現為:

1.為CPA執業制定了最系統完整的審計準則體系。

2.成立公眾監督委員會(POB),設立證券市場業務部(SECPS),對上市公司和非上市公司CPA審計業務分別管理,創新了行業監管體制。

3.同業互查制度是較為有效的自律監管方法。

4.在安然事件前,POB的監管被多數人認為是有效和值得推廣的。

(二)美國行業自律監管體制的缺陷

1.POB受經費等諸多因素限制,并不能獨立發揮監督作用。POB的經費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監管的會計師事務所籌集。因為缺乏財務上的獨立性,POB不可能完全獨立于注冊會計師行業,所發揮的監督作用極其有限。AICPA和原“五大”對POB的支持不夠,也是POB不能發揮應有監管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業近幾年與SEC的關系過于緊張,AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業的監督作用。3.同業互查被認為是“相互撓癢的組織”,未能發揮應有的作用。4.美國的自律監管重在幫助教育,對會計師事務所和注冊會計師的處罰措施不力,其處罰形式只限于會員權力范圍內,一般只是強制后續教育和暫停會員資格,最嚴厲的措施也就是取消會員資格,但這并不會對被處罰人的執業產生實質影響。

(二)美國行業自律監管體制對我國的啟示

1. AICPA的很多監管理念和方法是值得我國學習和借鑒的,不能因為安然事件就否定美國的行業自律監管。

2. 注冊會計師協會應正確處理好公眾利益與行業利益的關系,AICPA因法律沒有授權其監管地位,使其過分地強調了維護行業利益,最后將自己陷入CPA行業的代言人角色,這是值得中注協吸取的教訓。

3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出,政府監管與行業自律監管的密切配合是CPA行業監管發展的方向。

4. 同業互查雖然不具有強制性,但它是美國CPA行業自律監管的最有效方法,為美國CPA行業監管作出了巨大貢獻。雖然每次同業互查都被評為“優秀”的安達信,仍沒有逃脫解體的命運,但我們可以想象,如果沒有同業互查,類似安然事件的審計失敗案早已發生。同業互查自身有待逐步完善,如互查方式、互查責任等需要改進。但同業互查為CPA行業自律監管方法指明了方向,我國CPA行業的執業質量檢查應大膽借鑒。

篇（4）

中圖分類號：F84

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）06-029-01

一、銀行業監管的一般理論

1.銀行業監管的概念。從狹義上講，銀行業監管是指國家金融監管機構對從事存款、貸款業務的銀行業金融機構的組織行為和經營行為活動進行監督和管理的總稱。從廣義上講，銀行業監管不僅包括國家金融監管機構對銀行業金融機構的外部監管或他律監管，也包括銀行業金融機構的內部監管或自律監管。國家金融監管機構對銀行業外部監管與銀行業金融機構的自律監管是相輔相成的。我國銀行業的專門監督機構是國務院銀行業監督管理機構，即為中國銀行業監督管理委員會。

2.銀行業監管的目標。監管目標是一個國家制定監管制度的依據，監管目標的確立關系到具體的監管規定，因此，監管目標的確定是對銀行進行監管的首要問題。我國《銀行業監督管理法》第3條規定：“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行、維護公眾對銀行業的信心。”由此可見，我國商業銀行的監管目標是兩個：一是促進銀行業的合法穩健運行，保證銀行業的健康經營和發展；二是維護公眾對銀行業的信心，保護公眾尤其是存款人的利益。

3.銀行監管的內容。銀行的監管目標也就決定了其監管的內容。依據《有效銀行監管的核心原則》及各國監管的實際情況來看，商業銀行的監管大致包括以下方而：一是市場準入監管。是銀行監管的首要環節，他能夠保證進入金融市場的銀行具備良好的品質以及合理的銀行數量；二是銀行業務運營監管。是對銀行的持續性監管，必須要履行審慎監管的原則，通過對商業銀行的資本充足率、信貸風險及流動性等進行監督管理，來確保銀行的穩健運行；二是市場退出監管。是銀行不能滿足監管當局的審慎要求時，而監管當局所采取的一項措施。這二者有機結合在一起，服務于銀行監管的全過程。

二、我國銀行業監管體制現狀及其存在問題

1.我國金融監管體制的現狀。我國現階段實行的是“一行二會”（中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會）的分立金融監管格局。其中，銀監會負責監管商業銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產管理公司、農村信用合作社等存款類金融機構；證監會負責監管證券公司；保監會負責監管保險公司；中國人民銀行作為中國的中央銀行主要是負責制定并保證貨幣政策的執行，加強宏觀調控。

2.我國銀行監管存在的問題。（1）部分條款操作性不強。這些需要加強的監管規則主要體現于《銀行業監督管理法》中。一是審慎經營規則可操作性不強。《銀行業監督管理法》第21條規定審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容《銀行業監督管理法》規定禁止分紅、禁止轉股、禁止出境等監管措施。（2）有效的市場約束機制尚未建立。所謂的市場約束機制，就是市場參與者借助于銀行自愿以及銀行監管當局強制的信息披露的基礎上，通過自覺提供監督和對銀行實施約束，并對銀行產生的激勵和制裁的行為與過程。在我國，銀行監管仍然是以外部的行政監管為主，有效的市場約束機制監管并沒有建立。（3）缺乏對監管者的監管。在我國，監管人員在對銀行依法監管過程中無人對監管人員的行為進行監管，其是否做到廉潔公正、秉公執法？是否利用了職務之便謀取不正當利益？目前，我國并沒有出臺相關法律法規，也沒有制定出一套對監管者進行再監管的指標體系來衡量監管者的成效。因此，監管者與被監管者之間往往存在著利益關系，對于加強監管人員隊伍建設和防范銀行的風險是十分不利的。

三、完善我國銀行業監管體制的建議

篇（5）

一、農資行業的發展與特點

自上世紀九十年代，農資流通領域改革開放，農資經營由供銷社一統天下的格局被打破，農資生產企業、農技推廣部門、農業專業合作社、個體工商戶等都紛紛涉足農資流通市場。農資行業發展到現在，已形成國有農資公司、農技站(土肥站)和個體工商戶及個人的多種經濟成分、多形式、多渠道格局。但隨著農村社會的發展進步，農資市場日趨復雜，出現了監管主體亂、市場主體亂、農資商品亂等問題，在資源配置、流通體制、競爭機制上畸缺而無序，致使農資商品流通秩序發生紊亂現象。這些問題使監管執法的難度也相應增大，簡單的市場巡查、農資質量定向檢測等普通監管手段已不適應當前農資市場的發展需要，急需建立科學高效、監管有力、行動協調、反應快捷的農資市場監管長效機制。

市場經濟是信用經濟，信用是維持市場經濟正常秩序的保證。沒有信用，就沒有秩序，市場經濟就不可能健康發展。黨的十七大報告提出“整頓和規范市場經濟秩序，健全現代市場經濟的社會信用體系”，2011年10月19日，國務院召開常務會議部署制定禮會信用體系建設規劃，提出“十二五”期間要以社會成員信用信息的記錄、整合和應用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統，全面推進社會信用體系建設，這一舉措將有力促進我國社會信用體系逐步完善。

農資市場信用體系建設是以培養農資生產經營企業遵紀守法為核心，通過相應的制度規范、運行系統和運行機制建設，實現褒獎守信、懲戒失信，從而從根本上規范農資市場秩序，實現農資產品監管關口前移。

二、農資市場信用缺失原因分析

市場經濟條件下，要求產品的生產者和經營者必須遵守行業信用。近年來，部分生產者和經營者在經濟利益的驅使下，不遵守行業信用，生產和銷售不合格的產品。綜合分析，農資經營者不遵守行業信用主要有以下原因：

第一，行業法律法規不完善。目前，我國關于農資行業市場方面的法律法規還不完善，致使部分生產者和經營者為了獲得更大的經濟利益而暗地里降低農資市場生產和流通的標準，以至于不斷出現農資質量問題。只有加強相關立法，才能迫使農資生產者和經營者將農資質量保障放在第一位，才能真正提高農資質量監管水平。

第二，當前我國信用體系不健全。自改革開放以來，我國經濟一直保持著高速發展，這與我們注重經濟快速增長的發展觀念和發展模式是分不開的，但與此同時，我們卻在相當程度上忽略了社會的信用建設，特別是市場參與者的誠信建設。個別生產者和經營者為了獲取高額的經濟利潤，坑蒙拐騙消費者，不求企業的長遠發展，不求自身信用建設。農資行業之所以出現屢禁不止的質量問題，也與這一行業的參與者忽視自身信用建設分不開。

第三，缺少社會信用建設的氛圍。在過去相當長一段時期內，由于信用體系不完善，信用管理制度和法律不健全，對失信行為的處罰力度弱，導致社會的各行各業都缺少信用建設的氛圍。這種缺少信用建設的社會氛圍對于農資行業也存在一定程度的影響，導致農資市場不斷出現問題。

三、構建農資行業信用體系的對策

2011年8月18日，國家工商總局在全國工商系統企業信用分類監管經驗交流會上提出，利用三年時間建立世界上最大的“國家級經濟戶籍庫”，對全國多達上千萬家企業劃分不同的信用等級，相應給予不同的監管方式。建設農資市場監管信用體系，是新時期順應社會誠信建設的必然趨勢，也是農資行業加強市場建設的必由之路。筆者認為，構建這一信用體系必須做好以下幾個方面的工作。

(一)建立農資市場信用管理體系

建立以“政府主導、工商牽頭、部門參與、協會配合”的農資市場信用管理體系，完善農資企業綜合信息數據庫，進一步健全完善農資市場信用管理體制，明確農資市場信用管理工作的職責、內容、程序、方式、手段等。工商部門對農資市場信用體系建設框架進行總體設計，并對各部門、各行業、各地區的具體建設方案組織協調。

加強農資企業綜合信息數據庫的建設，以信息化管理為手段，對農資生產、經營企業開展信用信息征集，實行轄區管理，及時更新，確保企業信用信息的全面性、及時性和準確性，同時逐步實現工商、農業和質監系統的互聯互通，資源共享。

1.公開企業基本登記事項記錄。企業登記事項是企業最基本的信息，屬于社會公共信息，是了解企業信用的原始數據，依法通過網絡向社會，提供查詢服務。

2.公開違法行為記錄。對行政處罰結果按照分類監管的不同要求進行公開，作為企業信用信息予以記錄并可提供社會查詢；對吊銷營業執照的企業依法吊銷公告。

3.公示典型違法企業。對違法情節特別嚴重、社會反響強烈的典型案件，將該企業違法情況通過網絡等形式。

(二)建立農資市場信用標準

農資市場信用標準是評價農資生產和銷售企業信用等級的尺度和依據。只有在全國范圍內實行統一的市場信用標準，堅持獨立、公正和審慎的原則，嚴格按照標準和程序進行評價，保證評價結論的合法性和權威性。2007年1月，全國整規辦和國資委共同印發了《關于加強行業信用等級試點管理工作的通知》。這是為我國農資市場信用標準建設而做的初期努力工作。經過三年多的實踐，已經取得了一定的成效，但距離我國建立起真正意義上的農資市場信用標準還存在不足之處。為此，一方面要在農資經營者信用分類監管的基礎上繼續朝制度化、規范化方向邁進，另一方面，還要通過發動社會力量參與其中，從而做到對信用評價單位的信用等級核實無誤。只有這樣，農資市場信用標準才能真正在實踐中取得成效。

(三)完善農資市場信用評價制度

農資市場需要嚴格按照標準和程序運行的信用評價制度，以保證評價結論的合法性和權威性。建立由政府部門、農資行業和社會三方組成的評價主體則是必然選擇。例如由工商部門對企業的農資市場信用作出相應的評估，積極借鑒農資行業協會意見和建議，并采取聽證的方式多方聽取社會意見，對企業農資市場信用作出正確的評價。

工商部門可以農資經營者“經濟戶口”為依托，結合對經營主體市場交易行為的動態監管，對所掌握的

與其信用相關的主體資格、經營行為、遵紀守法情況、商標注冊認定、廣告行為、合同管理、質量認定、受表彰獎勵情況等信息進行定量、定性分析，確定各類經營主體的信用等級，將其分為A、B、C、D四個等級(A級為守信企業，B級為警示企業，C級為失信企業，D級為嚴重失信企業)，從而在日常監管中加大對A級農資經營戶的扶持力度，適度管理B級農資經營戶，強化C級農資經營戶的監管力度，嚴管D級農資經營戶，定期向社會農資經營者的信用信息，預警和引導農資消費。同時，在農資經營者中大力開展“文明誠信企業、商戶”、“守合同重信用”企業、“農資商品放心店”爭創活動，引導農資經營者誠實守信，營造重信譽、守信用、講誠信的良好經營氛圍。

同時，鑒于政府能力的有限性，有必要引入專業評估部門來幫助政府分擔農資市場信用評價工作的壓力。專業的農資市場評估部門作為獨立于政府、企業、行業協會之外的獨立評估機構，由于與其他部門之間不存在隸屬關系，因而在評估過程中更能體現獨立性與公正性。因此，政府有必要在順應市場經濟發展的同時，出臺相應的政策，支持和鼓勵專業農資市場評估組織的發展。

(四)建立農資市場信用披露制度

農資市場信用相關信息的收集、整理、匯總和存檔，是做好農資市場信用工作的基礎。政府應當利用電視、報紙、廣播、互聯網等方式來將農資行業信用狀況向廣大消費者公布，確保行業內其他相關企業和普通民眾能夠通過多種途徑了解這些信息，從而為企業的經營和生產提供借鑒，為消費者的消費選擇提供依據。鑒于當前信息傳播技術和手段的現狀，保證農資市場信用披露的真實性和有效性，必須做到以下三點：

1.構建農資消費預警網絡。充分利用工商、農業、質監等部門的檢測手段和專業技術優勢，實現檢測結果共享。同時，不斷加強農資商品質量監管，及時市場監管預警信息和農資消費指導信息，保證農民用上合格放心農資。

2.政府擔任農資市場信用披露的主體。不論是利用電視、報紙、廣播或是互聯網等傳播手段，政府必須作為農資市場信用披露的主體，只有這樣，才能確保信息的真實性和權威性。

3.建立信息反饋制度。由于政府能力所限，無法確保每次披露的農資市場信用完全真實準確，需要通過社會反饋進行修正和調整。

(五)完善農資市場信用獎懲體系

工商、農業、質監等農資市場監管部門可以根據信用等級狀況，對農資生產經營企業實行分類監管。對長期守法誠信企業要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、行政審批等方面給予便利；在農資直補政策享受和農資龍頭企業評選等相關優惠補助政策方而優先，建立有效保護和激勵機制。

同時，還要建立嚴格的不合格農資退市制度。按照法律法規的規定，對質量不合格農資嚴厲查處，及時追回、收繳、罰款；對虛假宣傳的，及時警告并消費警示。對嚴重違反農資管理制度，制假售假等嚴重失信的市場主體，實行重點監管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場準入、限期召回商品以及其他行政處罰方式進行懲戒，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

四、加快農資市場信用體系建設的保障措施

加快農資市場信用體系建設要以創新農資市場監管體制和提升行業監管效能為主線，按照“引導、規范、提升”的總體思路，通過實施農資企業信用分類監管，結合農資打假，建立上下互動、橫向互通的監管機制，進一步深化農資信用體系建設，引導農資企業加強自律建設，營造誠信守法、公平競爭的良好經營環境和放心的消費環境，實現農資監管關口前移，從源頭上確保農業生產和農產品質量安全。

(一)加強法制建設，提供制度保障

農資市場信用體系建設涉及農資市場建設的諸多方面，要逐步建立健全農資市場信息管理制度，不斷提高農資市場信用法制建設水平。要在調查研究的基礎上，積極推動有關農資市場信用法律、法規的制定與完善，保障農資市場信用體系建設依法進行。

(二)加強輿論宣傳，營造守信氛圍

篇（6）

混業經營，允許金融企業和非金融企業相互持股，有利于改善金融服務，優化金融企業的資產負債結構，增強其國際綜合競爭力

混業經營與分類監管可以相得益彰

按現行有關法規，我國實行銀行、證券、保險和信托分業經營與分類監管的體制，商業銀行在境內不得從事信托投資和股票業務，不得向非銀行金融機構和企業投資。我們認為，這是在我國市場體制不健全、信貸需求膨脹、不規范的非銀行金融機構發展過快、金融風險較大等特定條件下的正確選擇。近年來，這種選擇對規范金融程序、防范金融風險等都發揮了積極作用。但是，變化了的情況也在呼喚我們適時作出新的抉擇。“十五”時期我國應逐步考慮構建混業經營與分類監管相結合的新型金融管理體制，這是關乎“十五”時期我國金融業能否繼續保持較快增長的一個十分重要的。

第一，資金供求的市場調節機制和政府宏觀調節機制基本建立，為混業經營創造了十分良好的外部條件。改革開放以來，我國曾出現了幾次需求過熱、信用膨脹、價格漲幅過高的不利局面。總起來看，主要原因是在傳統經濟體制占主導地位和短缺經濟條件下，企業和地方政府忽視結構調整，通過非法融資渠道，盲目擴張投資，從而導致金融秩序混亂，“瓶預”制約突出，供求總量嚴重失衡。經過6年多來的艱苦努力，我國的經濟體制、經濟運行機制和宏觀調控發生了根本性變化，為混業經營創造了十分良好的外部條件。一是長期困擾我國的短缺經濟狀況已不復存在，買方市場初步形成，擴大內需已成為保持國民經濟持續增長的戰略性選擇。二是國有企業轉機建制和政府機構改革取得重要進展，社會主義市場經濟體制已基本建立，市場機制在資源配置中發揮基礎性作用。三是金融體制改革步伐較快，整頓金融秩序取得顯著成效，在防范和化解金融風險的過程中，國有商業銀行的內控機制建設明顯增強。四是中央銀行金融調控手段的市場化改革有了實質性突破。如借鑒國際經驗，以資產負債比例管理和風險管理取代貸款規模指令性管理，大幅度下調法定存款準備金率，適時多次降低存款貸款利率，擴大中小金融機構貸款利率浮動范圍，穩步推進貸款利率市場化進程。五是努力拓寬融資渠道，積極發展股票、債券、投資基金等直接融資方式。

第二，混業經營體現了金融市場內部相互溝通的基本要求，有利于提高金融市場配置資源的效率。金融市場由貨幣市場和資本市場組成，二者之間及其內部各子市場之間必須通過合理渠道相互溝通，協調發展。因此，從這個意義上講，并不存在嚴格意義上的分業經營。目前我國在金融市場領域推行的一些改革措施，如開辟證券公司和基金管理公司的合法融資渠道，允許其進入同業拆借市場進行信用拆借、債券回購和現券交易，以股票質押取得融資；允許保險公司進入銀行間債券市場進行回購交易，以及允許保險資金通過證券投資基金進入股市等，都直接向混業經營方向發展了一大步。這可以說是對金融市場認識深化的結果。

第三，混業經營是適應跨國公司和大型企業集團實施多元化經營和大規模資產重組的要求而出現的一種主流趨勢，有利于促進金融資本更好地服務于產業資本。在市場經濟條件下，經濟決定金融，金融反作用于經濟，金融服務必須適應經濟發展的需要而進行相應的拓展和創新。跨國公司和大型企業集團對金融服務的需求往往是多方面的，出于業務便利和財務經營保密等方面的考慮，一般都優先選擇能夠提供優質全能服務的金融機構作為其主辦銀行。混業經營在以德國為代表的歐洲發展最為悠久。進入90年代以來，一向堅持分業經營的美國、日本等國家也紛紛解除禁令，鼓勵其大中銀行向混業經營方向發展，以適應經濟全球化和資產重組的要求。當然，在混業經營體制下，也不是說所有的金融機構都全方位開展業務，除了少數金融寡頭外，大部分金融機構仍是以一業為主或單業經營。

第四，混業經營，允許和非金融企業相互持股，有利于改善金融服務，優化金融企業的資產負債結構，增強其國際綜合競爭力。我國正面臨加入WTO的挑戰，首當其沖的就是金融保險證券業。雖然我國金融保險證券業競爭力低下有多方面的原因，如經營體制不健全、不良貸款比例較高、營銷方式落后、經營規模偏小等，但實行分業經營體制和不允許企業和非金融企業相互持股無疑也是其中的原因之一。我國近幾年來新組建的一些股份制商業銀行和今年以來證券公司的增資擴股主要是允許企業投資入股，即產業資本進軍金融資本。這為金融市場的發展注入了新的活力。為剝離不良資產，化解金融風險，四大國有商業銀行先后成立了資產管理公司，實行債轉股。這在某種程度上可以理解為金融資本進軍產業資本。國內外發展的實踐已經并將繼續證明產業資本和金融資本的相互融合，有利于推動經濟與金融的良性互動。第五，混業經營與分類監管可以相得益彰。作為金融企業應根據自身優勢和客戶要求，確定適合各自的經營發展策略和發展重點，以體現靈活、開放的原則；而作為政府分設金融監管機構，同有利于對各類金融業務提出符合實際的發展戰略和監管對策。這也是大多數國家所采取的一種常見的金融管理體制。

根據以上論述，特提出如下建議：

1.適時修訂《商業銀行法》，逐步推行混業經營，鼓勵產融結合，允許有條件的金融企業穩步開展混業經營，大型商業銀行可以直接持有一定額定的企業股份，培育具有國際綜合競爭力的金融企業，積極應對加入WTO后的挑戰。為此，必須重建銀行內部機構，大力充實產業和項目評估力量，使金融業人員對產業經濟的技術水平、工藝流程、合理經濟規模、管理模式、國內外競爭與盈利狀況、發展趨向等方面都有一個較為準確的把握，逐步培育一大批曉市場、懂技術、會管理的適應市場經濟發展需要的金融企業和銀行家，促進產業資本和金融資本的良性循環。

2.借鑒國際規范，協調發展貨幣和資本市場，消除溝通梗阻，提高整體效率。在貨幣市場方面，一是改革結算方式，大力推廣使用資信良好的企業或銀行簽發的商業票據，建立全國統一的票據市場；增發短期國債和企業債券，為央行運用再貼現和公開市場業務手段創造條件。當前可考慮允許現有房地產公司和汽車銷售商以現有房屋和汽車為抵押，滾動發行商業票據，以消費者分期付款收入為償還保證。二是繼續擴大同業拆借市場參與主體，保持拆借規模較快增長。在資本市場方面，一是目前我國直接融資的發展一定要以確保間接融資這個大頭的穩定為基本前提，避免顧此失彼，得不償失。二是通過配售、回購等方式，在充分保證原有股東利益的基礎上，逐步平穩解決國有股的上市流通。三是積極發展產業投資基金，特別是高風險投資基金，培育高技術產業，促進產業升級。

篇（7）

一、國有商業銀行海外分支機構外部監管

（一）國有商業銀行海外分支機構外部監管

巴塞爾委員會在其第一個文件即1975年的《巴塞爾協定》（全稱為《對銀行的國外機構的監督》）中規定了東道國和母國共同承擔銀行海外機構的監管責任，并且在這兩者之間分配了各自監管責任的側重點，即以東道國為主監督外國銀行分行的流動性和外國銀行子行（公司）的清償力；以母國為主監管外國分行的清償力和外國子行的流動性。此外，該協議還要求監管當局互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機構，否則由東道國代為檢查。

但是，1982年的意大利Banco Ambrosiano的倒閉反映了1975年《協定》的缺漏。為此，巴塞爾委員會1983年修訂的《巴塞爾協定》則強調充分監管，引入綜合監管原則，即母國在監管中起主導作用，并對監管責任重新進行劃分：（1）被監管銀行的清償力。分行的清償力由母國負責，子行的則由東道國和母國共負監管責任，而合資銀行的清償力由東道國負有主要監管責任，但如果外國銀行占有多數股權，則仍應由東道國和母國共同負責其清償力。（2）被監管銀行的流動性。新協定規定分行的流動性由母國和東道國共同監督，而子行和合資銀行則主要由東道國負責。同時，也要求總行開具保函，保證對于銀行提供備用信貸。（3）被監管銀行的外匯頭寸。母國當局負責監管銀行集團的全球外匯頭寸，東道國當局則負責其境內機構的外匯頭寸的監管。

該協定的修訂本同樣欠缺了對清償力、流動性和外匯頭寸等具體可行的監督標準，使得各國對國際銀行業的監管奉行各自不同的標準，不利于各國銀行的平等競爭。同時，由于強調母國監管責任可能會客觀上導致東道國當局放松管制，以吸引外國銀行的資本。

因此，巴塞爾委員會于1988年通過了（關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的報告）（簡稱

（二）我國國有商業銀行海外分支機構外部監管

1.劃清職責界限。我國監管機關的主要責任是：（1）當母行發生的問題有可能其外資銀行時，應通知東道國的監管機構。（2）確定東道國是否有能力實施適當的監管。（3）當東道國監管不適當時，應把自己的監管伸延于東道國境內的外資銀行，或不鼓勵母國行在東道國內繼續經營外資銀行。（4）承擔并表監管的責任。（5）承擔監管分行清償力的主要責任。（6）與東道國共同承擔監管子行清償力的聯合責任。（7）承擔監管銀行集團整體清償力的責任。（8）承擔監管銀行集團的全部外匯風險敞口。（9）重視母行對其海外分支機構作出的承諾。

2.克服監管信息交流障礙。監管信息交流的最主要障礙是各國的銀行保密法和東道國禁止母國實施現場檢查。要求東道國和母國消除所有的障礙是不現實的。所以，在簽訂監管合作協議的過程中，東道國和我國應該就監管信息交流作出承諾，即，在各自法律允許的范圍內能向對方提供多少信息。

根據巴寨爾委員會《信息交流》的要求，東道國在批準外費銀行設立申請前，應向我國監管機關確認他們對該外資銀行在境外設立機構的意見，若來：接到我國監管機構的肯定回答，東道國應不批準其申請，或增強監管力度，或施加額外條件；東道國應確信銀行內控制度內容應包括銀行的海外分支機構與其總行之間有廣泛的、性的報告制度；當其境內的外資銀行發生了嚴重問題時，應立即通知我國監管機構，并與總行和我國當局協商，尋求解決這些嚴重問題的措施。

我國監管機關也應采取適當措施，防止其銀行在監管薄弱地區建立分支機構；經常向東道國當局通報其施加于外資銀行的各種監管措施，并當對外資銀行的經營有重大影響的監管措施發生變化時，通知東道國的監管機構；建立一種在外資銀行、總行和我國當局之間有規律地進行信息交流的制度，并要求銀行內部建立一種其海外分支機構與總行之間有規律性的報告制度。

3.加強監管合作。按照（垮境銀行業務的監管）要求，我國監管機構必須保證銀行總行遞交的有關定性和定量信息的準確性；如發現銀行有嚴重違反我國的行為，應通知東道國監管機構及其對此所要采取的行動；如果有理由懷疑銀行總行的管理、內控制度、業務有或銀行集團的全球性狀況有重大不良變化時，應立即通知東道國當局。我國監管機構的一個主要責任是確定母行是否不但對其海外分行而且對其海外合資銀行和子行實施了適當的監督。

在申請設立分支銀行前，我國當局應該與東道國當局簽訂監管合作協議。在監管合作協議中，東道國和我國的監管責任、監管標準、信息交流和其他監管事項均要作出明確規定。監管合作協議的效力有兩個方面：如果兩國當局未達成合作協議，來自我國的申請者就得不到在東道國開辦銀行的許可；如果兩國達成協議，但有一方或雙方未能遵守協議，他們可以禁止我國的銀行以后再次進入東道國，或在極端的情況下，關閉已經在東道國境內營業的我國銀行。

另外，只要東道國和我國已經為我國銀行首次進入東道國簽訂了監管合作協議，以后我國其他銀行再次進入東道國，就不必再為簽訂監管合作協議而重新談判；原則上可適用兩國監管當局最初訂立的監管合作協議，只是在不同的情況下可能要作一些修改、補充。在簽訂監管合作協議中，東道國和我國當局必須遵循“有效監管”的原則。具體而言，東道國監管機構對其境內的我國銀行的監管，應該有助于加強我國對包括東道國境內的銀行在內的銀行集團所實施的并表監管；而我國在并表監管的基礎上對東道國境內的銀行的監管也應促進東道國對該外資銀行的監管。

二、我國國有商業銀行海外分支機構內部控制

1.建立風險評估機制。一個有效的內部控制制度要求能夠認定我國國有商業銀行海外分支機構實現其目標的重大風險，并對之持續進行監控。風險評估須覆蓋我國國有商業銀行海外分支機構及總行集團面臨的所有風險 （包括信用風險、國家及轉移風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、法律風險以及信譽風險）。有時也可能需要修改內部控制制度以合理解決新的風險或以前未能控制的風險。

有效的風險評估應明確并考慮我國國有商業銀行海外分支機構內部（如組織結構的復雜程度；銀行業務性質、人員素質、組織變革以及雇員的流動等）與外部因素（如形勢的波動、行業變革與技術更新等），這些因素可能對我國國有商業銀行海外分支機構實現其目標具有不利影響。這種風險評估應既針對單一業務進行，又針對并表我國國有商業銀行海外分支機構的各種業務種類與附屬機構進行。有效的風險評估須針對風險的可計量與不可計量兩方面進行，并須權衡風險控制的成本與收益。

風險評估過程須包括對風險的評價，以確定銀行能夠控制什么風險，不能夠控制什么風險。對于那些可控制的風險，銀行必須決定是否接受這些風險，以及在多大程度上希望通過控制程序減少風險。對于那些不可控制的風險，我國國有商業銀行海外分支機構也必須決定是否接受這些風險，以及是否撤出相關業務或減少業務量。

2.建立控制機構。控制行為應當是我國國有商業銀行海外分支機構日常經營活動中不可分割的一部分。一個有效的內部控制制度要求建立適當的控制結構，明確規定每一業務層次上的控制措施，包括：高層檢查；對不同部門或處室實施適當的行為監控；實物控制；對是否遵循了風險暴露限制進行檢查，若否，則進行跟蹤檢查；建立審批與授權制度，以及驗證與核查制度。

篇（8）

摘 要：本文認為，現階段我國公用事業特許監管中普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位導致的。我國公用事業特許監管制度具有明顯的政策主導性，相關政策體系不完整、相互沖突，監管方式缺乏可操作性；監管制度的法制化進程滯后，現有法律制度中市場準入機制不健全、審批機制設計不合理、監管方式規范化程度低、公眾參與機制缺失。公用事業特許經營是一個長期的過程，政府應在“過程性監管”思維的指導下構建系統的監管體制。具體來說，政府的過程性監管應按時間要素分為事前監管、事中監管和事后監管。事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。

關 鍵 詞：公用事業；特許經營；制度性風險；過程性監管

中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0073－17

收稿日期：2015－05－20

作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學公法與比較法研究所研究人員，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項目編號：12BFX044；中國法學會資助項目“公用事業特許經營法律問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2012）C48。

公共產品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經驗和政治需求的變化，每數十年出現一次搖擺。從20世紀30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統的政府管理模式占據主導地位。［1］然而，隨著社會經濟的發展特別是城市化進程的快速推進，公用事業的需求已經大大超出了政府財政資金所承受的限度。而國家壟斷經營，缺乏競爭，致使公用事業產品和服務的質量降低、運營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業運營的正當性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發達國家和發展中國家公用事業市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發達城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發電廠等基礎設施項目的建設運營都運用了特許經營的方式。隨后，特許經營迅速波及到東北、西南、西北等許多內陸城市。［3］經過近20年的實踐，這種公私合作方式對于緩解政府財政壓力、擴大公用事業規模都起到了重要作用。

目前，我國公用事業領域內的特許經營改革只是經營層面上的變革，由國營轉為民營。但是，不論公用事業的經營主體如何變革，政府始終都擔負著提供公共產品和服務的職責。由于歷史的原因，很多國營公用事業都背負著沉重的債務包袱，政府不堪重負，欲借公用事業市場化改革之機，把公用事業推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財政難題。雖然政府為民營企業打開了“一扇門”，讓民營企業進入公用事業領域，但其并未盡到后續監管和督察的責任。近年來，政府監管“失靈”使公用事業特許的市場化改革出現了大規模的回潮現象。以公交民營化為例，由于缺乏監管，各公交企業在運營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費乘車證的老年人。公交企業片面追求經濟效益，頻頻違章，導致事故頻發，備受市民詬病。針對這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業又重新變為國有公用事業。①

由于理論界和實務界對監管機構的設置機理缺乏系統、深入的研究，加之我國改革的復雜性和漸進性，使我國目前的監管體系與現代意義上的監管體系還存在相當大的差距。現階段普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位而導致的。［4］公用事業監管體系完善與否關系到公用事業改革的成敗，已成為當下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現行公用事業特許相關政策規定和法律制度的基礎上，對公用事業特許監管體系中存在的可能導致政府監管失靈的制度性風險進行了探討，進而借助行政過程論的視角在現行監管制度的基礎上構建系統的公用事業特許監管體系，以有益于政府監管制度的構建。

一、公用事業特許監管的制度性風險

離開了管制文化的法律制度，“實際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關注政策和體制因素是如何進入現實經濟生活，只是針對理想境界去尋找或設計對應的政策和體制，就會產生很大的理論和實踐誤導性。［6］因此，在構建公用事業特許監管制度體系之前，應對現存的相關政策規定和法律規定進行詳細的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發監管失靈的問題。

（一）公用事業特許監管制度的政策主導性

從國際經驗來看，無論是英、法等發達國家還是智利、阿根廷等發展中國家，其推行公用事業市場化改革的一個前提條件都是制定和完善基礎性和配套性的法律框架，如《公用事業法》《公用企業法》《公共服務價格與補貼法》《公用事業監管法》《公共服務法》等，通過這些法律法規，對政府、企業、公眾的權利和義務等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現出明顯的政策主導性，并且制度改革沿襲了傳統的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點，后推行。與國外公用事業市場化改革相比，我國公用事業市場化改革是由政策推動的，缺乏法律保障，這本身就會成為改革的內在風險之一。但是，“任何一個國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會經濟發展水平。由于中國與世界各國社會經濟背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景。”［8］總體來說，我國公用事業特許政策的演變主要經歷了試行期、快速發展期和調整期三個不同的階段。［9］經過近30年的發展，公用事業特許相關政策逐漸成熟，對實踐的發展與法制建設都起到了無可替代的指導作用，但通過細致的梳理可以發現，我國特許監管政策中還存在一些誘發風險的因素。

第一，相關政策體系不完整，內容分散。通過對國家政策的梳理可以發現，系統規定公用事業特許經營的政策極少，僅有原建設部的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于加強市政公用事業監管的意見》（以下簡稱《監管意見》）對公用事業特許監管的主要內容做了較為系統的規定。其他政策都是對某一行業或對公用事業某一方面的規定，并且政策的直接相關度極低，已有的規定也十分原則和簡約。公用事業特許監管的相關政策未形成一個完整的體系，這無疑加大了政府對特許監管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統性制度的引導，使得特許經營監管者在進行監管時無所適從，導致實踐中大量特許經營項目出現了政府監管權濫用或監管失靈的現象。

第二，相關政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因為公用事業涉及多個部門，粗略統計大致包括國務院、住建部、發改委等10多個部委或機構，各部委或機構的職權交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導致相關政策內容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質量，也不利于特許經營實施者對相關政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權，基于自身的特殊性可以對相關政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對基本制度或強制性規定的變動可能會使相關政策失去合理性。例如原建設部《意見》規定：實施特許經營應該通過規定程序向社會招標選擇投資者和經營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業特許經營改革方案》避開了招投標制度的適用，僅規定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經營準入機制的形成和確立。

第三，監管方式缺乏可操作性。原建設部《監管意見》對公用事業特許監管內容作了較為全面的規定，但之后相關部委和地方政府并未就其中的制度做進一步的細化規定，導致現有的監管方式缺乏可操作性。主要表現為：⑴相關政策主要集中于對公用事業產品和服務的價格規制制度，較少對公用事業特許監管中的市場準入、績效評估、臨時接管等制度作出明確的規定；⑵現有監管方式的內容規定過于原則，實體性規定較多，程序性內容缺乏，導致監管部門在實際操作中缺乏具體的行為準則。

（二）公用事業特許監管制度法制化的滯后性

從公用事業特許市場化改革的實踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統，相關法律制度的制定嚴重滯后。總體來說，現階段我國公用事業特許經營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規章、9部地方性法規、14部地方政府規章，其余多為地方政府規范性文件，且現行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規定。［10］通過對公用事業特許經營立法文本特別是對原建設部規章和9個地方性法規的解讀，結合相關法律、法規、規章和政策的規定，可以歸納出當下我國公用事業特許監管立法中存在的諸多不足之處。

第一，市場準入機制不健全。一是特許經營申請者范圍設置過窄。原建設部《辦法》規定，特許經營權的申請主體應當是依法注冊的企業法人，杭州等地的特許經營條例中也作了相同規定，但北京和貴州等地的特許經營條例則把特許經營申請主體的范圍界定為法人和其他經濟組織；新疆的特許經營條例更是把自然人納入到特許經營申請主體的范圍之中。在這里，特許經營申請主體與特許經營主體的混同是造成各地規定不一的主要原因。《招投標法》把投標者的資格界定為法人和其他組織，并且規定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。實踐中，公用事業特許經營的投標者多是由幾個法人或組織組成的聯合體。中標后，聯合體各方投資組建專門的項目公司，并同政府簽訂特許經營協議，進而開始特許經營項目的建設或運營。因此，現行立法僅把企業法人作為特許經營申請主體的做法是不科學的，不僅與現行法律規定相脫節，也違背了國家對投資體制進行改革的初衷。二是準入方式規定混亂。《行政許可法》規定，涉及公用事業的行政許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設部《辦法》也強調必須通過招標的形式選擇特許經營者，在這之后的政策性文件都把招標作為強制性要求，這顯示出政府對市場普遍存在的不規范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌。現行《招投標法》主要是針對工程建設項目招投標的實際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對傳統物品或財產權利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業特許經營權的出讓存在很大問題。以《招投標法》的適用為例，特許經營項目的招標屬于法人招標的范疇，并且特許經營項目具有高投資、經營周期長等特點，合格的特許經營者往往很少，時常會發生投標者少于3人的情況。如果固守工程招標的規則，往往會導致反復招標或流標，造成人力、物力和時間上的極大浪費。

第二，審批制度設計不盡合理。從地方性法規的規定來看，特許經營項目從立項到建設運營階段開始之前需要經過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批，辦理審批的主體通常是行業主管部門，參與審批的部門涉及規劃、土地、建設、環保、財政、價格、國資委等有關行政主管部門。第二次審批是在特許經營協議簽訂后，以特許經營者（大多數情況下是由中標者投資組建的項目公司）為主體辦理相關手續，負責審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規定，特許經營項目經政府批準并賦予特許經營者特許經營權后，不需要再辦理審批手續。國務院《決定》明確指出：對于企業不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批制，而是區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護公共利益角度進行核準。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。從效力上來說，國務院《決定》僅是規范性文件。但由于我國目前市場經濟法制并不健全，國務院在經濟體制改革中需要根據實踐的要求適時出臺相關文件，以指導全國的經濟體制改革，其決定在全國范圍內同樣具有適用力。由于公用事業涉及公共利益，由特許經營者投資的項目應該實行核準制，地方立法規定不應與中央政府改革現有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準，但是各行政主管部門并未參與項目招標、評標的過程，特許經營協議的內容很難保證與實施方案的內容相一致，再次進行審批是為了防范建設、運營階段出現問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會使中標結果充滿不確定性。如果相關部門提出的審查意見與特許經營協議存在根本性沖突，就會導致特許經營項目實施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經營者辦理審批手續有其必要性，但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看，特許經營者辦理審批手續則成為該制度設計的瑕疵。

第三，監管方式的規范化程度低。原建設部《意見》和《監管意見》對政府監管手段作了較為全面的列舉，包括價格監管、安全監管、績效評估、應急接管等，但現行立法規定并未對這些監管方式作出詳盡的規定，大多只是作了原則性的規定，缺乏明確性和可操作性。以價格監管為例，公用事業價格在定價上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發展和改革委員會的《政府制定價格成本監審辦法》和原建設部的規范性文件都要求建立公用事業成本績效評價機制，但現行立法在成本監管方面還沒有形成系統的監督、監測、績效考核體系，在企業利潤核算標準等方面的規定也是一片空白，不利于對價格的準確核算和有效監管。此外，在價格調整的申請主體方面，地方立法的規定與《價格法》的規定也不一致。《價格法》規定：消費者、經營者可以對政府指導價、政府定價提出調整建議，而深圳和湖南等地的特許經營條例則規定：特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或者公用事業主管部門可以用書面形式向價格主管部門提出制定或調整市政公共產品、服務價格的申請，也可以由有定價權的部門依法直接提出定價、調價方案。法律、法規及規章不同條款之間的沖突使公用事業價格制定和調整機制難以有效運轉。

第四，公眾參與機制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產生并且其活動亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業關系公眾的切身利益，公眾參與應是公用事業特許監管的題中應有之義。但是，目前我國尚沒有關于公用事業特許經營公眾參與監管的特別立法，現有關于公用事業特許經營的立法僅對公眾參與監管作了原則性規定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監管的行為存在形式上的合法性危機。

二、行政過程視角下的公用事業特許

監管體系之建構

政府從傳統管制領域中逐漸淡出意味著國家、社會、個人之間的責任范圍及其相應主體間關系結構的調整，但并不一定意味著監管強度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時，可以通過其他替代性的管制方法，加大監管力度。激勵、自律、合作等管理方式由此應運而生，相伴而生。［12］對于行政法學以及管制理論專家而言，面對諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標的前提下根據目標來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業特許經營權從授予到收回往往需要很長時間，經歷不同的階段，因此，政府監管應當貫穿于公用事業特許項目運營的全過程，即需要系統的“過程性監管”。政府的過程性監管按時間要素可分為事前監管、事中監管和事后監管。對應于公用事業特許政府監管的方式，事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導、市場調控、企業運作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業特許監管中的市場準入、特許協議、價格監管、績效評估和市場退出等5項核心制度為著眼點進行探討。

（一）市場準入制度

公用事業具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經營監管首要環節的市場準入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會受到損害。因此，必須制定科學的標準和嚴格的操作程序，把好市場準入關。

第一，市場準入方式。從前述立法規定和實踐可知，我國公用事業特許中的市場準入方式主要包括招標、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉讓等。招標方式因其公開、公平、公正的內在特質，具有其它方式所不可比擬的優勢，成為立法和實踐中的首選，在市場準入方式中居于主導地位。直接委托和有償轉讓方式由于缺乏內在的競爭性，與市場準入制度的精神內核相悖，不宜作為市場準入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價格作為競買者勝出的唯一標準，缺乏對特許經營申請者的全面考察，內藏巨大風險。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準入方式。

第二，市場準入條件。市場準入條件的設定直接決定了未來特許經營者所應具備的資質，只有適格的特許經營者才能保證特許經營項目的順利進行。一個合格的申請者必須符合以下幾個方面的要求：⑴申請主體要求。為了擴大投資主體范圍，鼓勵民營資本進入公用事業領域，并保證特許經營項目的順利進行，申請主體可確定為法人和經濟組織，并允許兩個以上法人或者經濟組織組成聯合體進行競標，在此排除了自然人和非經濟組織的投資主體資格。同時，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經濟組織不應僅限為在本地區注冊或登記的法人和經濟組織，還應包括在國內外其他地區注冊或登記的法人和經濟組織。⑵財務實力要求。良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債及抵御風險的能力是一個合格的申請者所須具備的條件。為此，政府可根據特許項目所需資金額度對申請者的注冊資金、凈資產、資產負債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯合體，聯合體每一成員的資產總額或凈資產乘以其在聯合體內所占股份比例之和應滿足相應要求。⑶專業能力要求。申請者（或聯合體中的一方）應當有相應數量的技術、財務、經營等關鍵崗位的人員和切實可行的經營方案。⑷相關業績要求。申請者（或聯合體中的一方）須具有按特許經營方式實施市政基礎類工程或其他工程項目的經驗與業績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設類似項目與管理運營類似規模項目的能力。⑸社會信譽要求。申請者（或聯合體中的一方）應具有良好的社會信譽，近三年內無違約等不法行為，未發生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據地方特色和項目具體情況規定一些特殊的條件。

第三，市場準入程序。具體來說，市場準入程序應包括以下步驟：⑴前期準備。主管部門在特許經營項目立項后，應委托專業的招標機構協助其編制招標文件。主管部門在招標文件編制完成后應送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準招標文件。⑵招標公告。主管部門可通過報刊、政府公報、網站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發行的報紙上公告。公告的內容應包括特許項目的概要、建設資金和建設計劃的安排設想、對申請者的資格要求、政府對意向申請者所提方案的評估程序及評估標準等。公告的期限應當不少于30日。⑶意向登記和資格預審。在公告規定的期限內，對特許經營項目感興趣的投資者應當向主管部門進行意向登記，提交預審文件。公告期滿后，主管部門應依法組建資格評審委員會負責資格預審。該委員會由政府牽頭組織，由主管部門、相關部門以及經濟、技術、法律顧問和消費者代表組成，其中相關專家代表比例不得低于二分之一，與該項目的申請者有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。該委員會根據招標文件的要求進行資格預審，主要對申請者進行法律審查、能力審查和經驗審查，以確定邀請參加正式投標的候選人名單，列入候選名單的被邀請者一般不少于3個，不多于6個。①⑷遞交投標書。投標候選人應當在規定的期限內遞交投標書，政府應該留出充分的時間讓投標人了解情況，準備投標，必要時可以召集投標人舉辦競標疑問解答會。投標書的內容應包括項目的可行性研究報告、建議的各類收費標準、投標保證金等。⑸評標、定標。政府組織評標委員會進行評審。該委員會主要由招標人代表和相關專家組成，專家代表人數不得少于三分之二，與投標人有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。評標委員會應本著公平、公正、科學和擇優的原則，對投標書內容的可行性及存在的風險進行評估，并經過必要的質詢和公開答辯程序。評標因素除了價格因素外，還應綜合考慮非價格因素，如報價人資質、業績、能力等方面的因素，競標結果也將完全取決于各投標人在價格因素和非價格因素兩方面的綜合評定。⑹公布中標結果，接受公眾異議。中標者最終確定后，政府應在新聞、報紙、網站等媒體上公布中標結果，公示時間不得少于20日。在公示期間，相關組織或公眾可通過電話、信件、網站等渠道對中標結果表示異議。政府部門在收到相關異議后應立即進行審查，異議不成立的，應向公眾說明理由；異議成立的，應立即組織調查，必要時可組織聽證會，并將結果向公眾公布。⑺授予特許經營權，簽訂特許經營協議并備案。公示期滿，對中標者沒有異議，或相關異議經調查已經消除，政府應授予中標者特許經營權，并在30日內與中標者簽訂特許經營協議，協議簽訂后應送交相關部門備案。

（二）特許協議制度

“在一個混合行政的時代，在一個對公權力和私權力的創造性互相作用及其依賴的時代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協議是特許經營制度中的重要內容，協議的目的在于約束和規范協議雙方的行為，明確協議雙方各自的權利義務、收益和風險，以保證特許經營活動順利進行。特許協議不單是一種靜態的文本制度，從協議運行的整個過程來看，其更是一種充滿活力的動態調控制度。

第一，協議的談判。政府主管部門和特許經營者是協議談判的雙方主體，協議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對稱和有限理性等不利因素，在維護公共利益的基礎上達成滿意的條款。總體來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經營者利益不斷權衡和妥協的過程。協議的談判過程涉及一系列的權衡，包括成本和質量之間的權衡、成本和速度之間的權衡、成本和風險之間的權衡等。［16］在建立協議關系時，主管部門應有意識地考慮“天下沒有免費的午餐”，不進行這些權衡，就很難知道正在建立的關系對公眾來說是好還是壞。

第二，協議的設計。特許協議是以政府特許權為中心，對政府和對方當事人實施政府特許所產生的權利義務和爭議的處理作出的書面規定。它是雙方在整個項目過程中處理互相關系的基本準則。［17］作為政府規制風險的一種手段，特許協議應包含穩定預期及分配風險的內容。由于所在城市、涉及領域、規制目標的不同，其內容很難用一種固定的協議模式或者固定的協議條款來確定，但以下幾項內容應是任何特許協議中不可或缺的：⑴權利義務條款。我國相關立法和原建設部的“特許協議示范文本”①已經對權利義務條款做了較為詳細的規定，實踐中應根據相關規定結合特許項目的具體特點對雙方的權利義務作出明確詳細的規定。⑵投資回報條款。特許項目中存在著許多不確定的風險因素，特許經營者從事特許項目的最終目的和內在動力是為了獲得投資回報，即追求較高的經濟利益，若沒有充分的回報，就不會吸引民間資金和外資的進入。一般來說，投資回報主要有三種模式：自負盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負盈虧模式將所有風險轉移給特許經營者，不符合風險分擔原則的內在精神，不利于特許項目的順利進行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實踐相脫離，使政府承擔過大的風險，已被相關法規政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風險，還內含激勵機制，有利于保障各方利益。⑶補貼條款。特許經營者在特許經營過程中不僅承擔了一些政策性義務，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預見的實際困難，因此應建立富有成效的政府補貼機制，給予特許經營者適當的補償。補貼不僅限于積極的給付性補貼，還包括減免性補貼，如免除一般的稅費負擔。協議雙方應在法律允許的范圍內商定補貼的具體情形及支付方式。⑷責任條款。公用事業特許經營相關立法及“特許經營示范文本”都對特許經營者的違約和違規行為設定了罰則，但未對主管部門和監管部門的違約和違法失職行為所應承擔的責任作出明確的規定。特許協議中當事人雙方權利義務應基本對等，監管部門享有維護公共利益所必需的特權，對此需要對其特權施加必要的限制，應對其違約責任作出明確的規定。⑸爭端解決條款。當前，在公用事業特許經營領域適用傳統的行政復議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協議中規定更為合法、靈活、有效的爭端解決機制。特許經營是一種公私合作的方式，溝通協商是雙方合作的基礎，因此友好協商方式應成為解決爭議的首選機制，當雙方出現爭端時，可根據特許協議進行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。

第三，協議的履行。合同政策改革的重要目標之一是強調規避風險，建立一種積極有效的工作關系。特許經營協議的履行期限一般都比較長，這就需要協議雙方保持協作關系，在遵循誠實信用原則、尊重現行慣例的基礎上認真履行合同內容，并在管理上采取開放的方式，用激勵性管制代替消極的管制，用市場導向管制取代政府導向管制，用對稱管制和公平管制取代非對稱管制和歧視性管制。

第四，協議的變更。協議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對協議條款進行單方變更。政府單方變更權的行使須基于公共利益，不得變更原始協議的基礎結構，須完整補償相對人的損失。政府在單方變更協議條款時需書面告知特許經營者并聽取其意見，若協議變更對特許經營者利益造成了重大影響，特許經營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對協議變更的必要性、變更的程度及相應的補償內容等進行充分的公開辯論。二是特許經營者由于客觀情況的變化而導致自身經營出現問題時可以向政府申請對協議相關條款進行變更。此種情況下政府需要對特許經營者所描述的問題進行調查，以確定是否存在對協議進行變更的問題。政府經調查發現確實存在需要對協議進行變更的情況，則允許協議雙方就需要修改的條款進行協商談判，如果協議變更可能對消費者造成不利影響，政府需要召開聽證會，廣泛聽取各方意見，在此基礎上對協議的內容進行相應的修改。

第五，協議的解除。協議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經營者嚴重違約而單方解除協議時，將會給特許經營者利益造成不利影響，進而導致信賴利益受損，同時，協議的解除也會給受益人帶來相當大的影響。因此，政府在解除協議時應給特許經營者提供相應的程序性保護和補償性保護。在協議解除過程中，政府應以書面形式告知特許經營者并召開一定形式的聽證會，以充分聽取特許經營者和消費者的意見，同時應充分考慮特許經營者的合理利益。當政府因政策等客觀因素的改變而解除協議，對特許經營者預期利益造成嚴重影響時，特許經營者可以向政府提出補償申請，并獲得相應補償。［19］二是特許經營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產等因素向政府申請解除協議。特許協議的解除涉及公共利益，對此政府應通過法定程序審慎對待。具體來說，政府應召開聽證會，對特許經營者退出的理由進行質證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時政府可對相關問題進行調查核實。若特許經營者還具有繼續經營的能力并且愿意繼續經營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關；若特許經營者不具備繼續經營的能力，政府則需解除協議，但在特許權移交給政府或新的特許經營者之前，原特許經營者應繼續提供服務，不得隨意中斷。

（三）價格規制制度

作為經濟性規制方式的價格規制與公用事業終端消費者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監管方式。在特許監管過程中，克服諸多制約因素，實現有效的價格規制，離不開清晰明確的定價目標和原則，更離不開系統的制度創新與程序設計。

第一，價格規制主體。公用事業的自然壟斷性和公益性決定了公用事業產品或服務的價格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業價格的決定者，并擁有一套獨特的定價機制。我國《價格法》和相關公用事業立法授權政府價格主管部門作為價格規制的主要部門，行使和承擔相應的職權和職責。問題在于價格主管部門并未全程參與公用事業特許過程，對特許項目缺乏詳細的了解，加之信息的不全面和內外部監督機制的缺乏，很難獨自制定和實施一套有效的價格規制制度。因此，有必要對價格規制主體進行擴充，形成以價格主管部門主導、公用事業監管部門和公眾參與監管委員會協助、特許經營者和相關消費者組織或個人廣泛參與的多元復合規制主體，以便在價格主管部門、特許經營者、消費者之間建立相互制衡的約束機制和信息溝通機制，實現價格規制的最優目標。

第二，價格規制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價格規制模式，即以美國為代表的投資回報率規制模式和以英國為代表的最高限價規制模式。當前，我國公用事業特許立法明確規定了公用產品或服務價格應根據社會平均成本、經營者合理收益、社會承受能力等因素予以確定。但實踐卻與此相背離，采取的是以個別成本為依據的定價方式，這種傳統的具有實報實銷特征的成本加成模式是激勵強度最弱的價格規制機制，使得企業發生的任何成本都可以轉嫁到消費者身上。相比之下，最高限價模式更具激勵性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機制及完整的會計和審計體系，監管機構也缺乏必要的能力和經驗，導致無法完全推行該種模式。在現階段，投資回報率模式和最高限價模式相結合的綜合規制模式將成為我國最有效的價格規制模式，①國家和地方立法可以根據具體情況確立其作為過渡方式，以指導實踐。當然，在條件成熟的地方可優先推行最高限價規制模式。

第三，價格制定和調整。我國《價格法》及相關的公用事業特許立法都明確規定公用產品或服務價格的制定和調整應當通過正式的聽證程序來確定，國家發展和改革委員會也制定和了《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價格聽證制度在實踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現了諸多異化現象，［20］這與現行公用事業特許立法缺乏詳細的程序規定有關。因此，應在現有規定的基礎上，結合公用事業特許的特點，對其價格制定和調整程序作出更為系統的規定：⑴啟動。根據提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業價格主管部門依職權主動啟動。價格主管部門在特許項目開始運行時和運行過程中因公用企業成本和其他經濟、政治環境發生變動時根據價格法有關規定直接提出定價或調價方案；二是公用事業價格主管部門依特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或市政公用事業主管部門書面申請啟動。價格主管部門在收到申請后應當對申請材料進行調查、核實并聽取申請者的意見，申請材料不齊備的，應當要求申請人限期補齊，審核后，價格主管部門認為申請符合價格制定或調整條件的應當予以受理，若申請不符合條件，則不予受理，但應向申請者送達書面決定書并說明理由。⑵成本監審。成本監審由價格主管部門內設的成本調查機構根據相關規定組織實施，特許經營企業上報的有關成本資料必須由獨立的審計機構進行審核，同時聘請相關專家對資料的合理性、合法性進行審查，并根據所有被監審的經營者的成本核定表核算定價成本，向價格主管部門遞交成本監審報告。⑶聽證前的準備。價格主管部門應當在作出受理決定之日起3個月內舉行聽證會，在舉行聽證前應進行社會承受能力的調查，廣泛聽取公眾意見，以確定價格聽證涉及的主要群體及社會的總體承受能力，并在聽證會舉行前30日通過政府網站、新聞媒體向社會公眾公告聽證會參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產生方式及具體報名辦法。⑷聽證。在聽證會舉行前15日，價格主管部門應當通過政府網站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人員名單，并向聽證會參加人送達定價聽證方案、成本監審報告等聽證材料，必要時價格主管部門可舉行聽證預備會，就聽證中涉及到的專業問題，由經營者或相關專家進行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會進行過程中，應充分保障聽證代表特別是消費者和持不同意見代表的話語權，聽證代表對申請人提出的定價方案可進行質證和辯論。此外，聽證會應設旁聽席，旁聽人員由價格主管部門根據公民、法人或者其他組織報名情況，按報名順序選取或隨機抽取，旁聽人員沒有提問和發言權，但可于聽證會結束后通過電話、網絡或信件向價格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會只是政府機關決策前的一種征求意見的程序，聽證會本身并不決策，聽證代表所發表的意見能否為價格決策機關真正聽取，作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關最終定價的重要依據甚至唯一依據，將直接關系到價格聽證制度根本目的的實現。然而，《聽證辦法》及公用事業特許立法僅規定定價機關作出決定時應當充分考慮聽證會意見，并未對聽證筆錄的效力作出明確的規定。“如果行政機關的裁決不以案卷為根據，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”［21］因此，在定價決策中應引入聽證案卷排他的規則，將聽證案卷所記載的意見作為價格決策部門定價的主要依據，在聽證會代表不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，必要時應由政府價格主管部門組織再次聽證。⑹批準和公布。價格主管部門對定價或調價方案進行修改、作出最終決定后，應在7日內將定價或調價方案、聽證會紀要、聽證會筆錄和有關材料一并提交政府進行審核。政府批準定價或調價方案后，價格主管部門應通過新聞媒體、網絡等向社會公布并組織實施。

第四，價格保障機制。任何有效的監管都不是單獨依靠某一種制度來發揮作用的，而是需要相應配套制度的支撐，綜合性價格規制模式的實現至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價制度。公用事業產品或服務價格受多種因素的影響，不可能一成不變。價格主管部門應當建立定期審價制度，設立成本數據資料庫，形成有效的成本約束機制，改變定價過程中政府與公用企業信息不對稱的現狀，并根據公用企業成本的變化對價格作出相應的調整，一般來說定期審價的間隔時限最短不得少于1年。⑵價格調節準備金制度。美國將公用事業價格調節基金作為價格規制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業特許立法也確立了此種制度，專項用于公用事業價格和利潤的調控。①當特許經營者的實際利潤率水平高于規定利潤率水平時，高出部分產生的利潤進入價格調節準備金。當公用事業成本費用增加幅度不大時，可以用價格調節準備金來調節，先不調整價格，以保持公用事業價格的穩定；只有當價格調節準備金不足以彌補公用事業運營成本的增加時，才考慮調整價格。⑶價格違法責任制度。一是特許經營者的價格違法責任。在特許經營者違反相應價格規定時應對其進行相應的處罰。國務院頒布的《價格違法行為行政處罰規定》明確要求價格主管部門可據此對特許經營者的價格違法行為進行處罰。二是價格主管部門的價格違法責任。我國價格主管部門的監管行為尚未受到政府和社會公眾的有效監督和制約，相關法律和政策并未對其價格違法責任作出明確的規定，今后立法應對此作出回應。

（四）績效評估制度

績效評估是指在實現某種行政管理目標的過程中，通過定量、定性等方式對比分析一個機構或組織相關活動的投入、產出和結果，進而綜合衡量該機構或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動。績效評估作為政府管制手段的優勢表現在它為社會各階層提供了一個直接參與項目管理的平臺，為明晰并落實各方主體的法律責任及社會責任提供了一個長效機制。我國公用事業特許經營相關立法大都確立了績效評估制度，但并未對此制度作出明確的規定，缺乏可操作性，此項制度大多處于“冷藏”狀態。因此，立法應著重就績效評估的主體、內容、程序、方式和結果處理等作出詳細的規定。

第一，評估主體。現行立法大都將公用事業主管部門作為績效評估的實施部門，筆者認為這一規定不盡合理，應將獨立于公用事業主管部門的第三方機構作為績效評估的實施主體。其理由如下：一是績效評估包含了對特許協議履行情況的評估，主管部門作為協議一方的當事人，評估內容不可避免地會涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進行評估不僅違背了正當法律程序的要求，而且還會摻雜主管部門過多的主觀因素，使評估結果的可信度大打折扣；而獨立的第三方機構可客觀中立地行使職權，得出公正的結論，同時通過評估可以有效監督和制約主管部門的規制行為。二是績效評估是一項專業性很強的規制手段，需要大量的專家、技術人員的參與，主管部門作為執法機關尚不具備相應的條件，而且實踐中主管部門并不是自己獨立進行評估，大多是委托獨立的第三方中介機構進行績效評估。①

第二，評估內容。“在今天的新公共管理中，確定績效標準面臨的一個挑戰是如何將顧客滿意標準和內部產生的目標以及政府選擇的基準整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標準結合起來，這些標準可以通過在一個可比較的項目中建立基于績效的基準來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標準來加以確立，也可以通過客戶調查獲得外部輸入來加以確立。”［23］可見，績效標準是一個開放、不斷發展的動態標準，是由評估主體組織相關專家、行政機關、行業協會、特許經營企業以及消費者共同制定和實施的一套多維立體的指標體系。績效標準評價體系主要包括兩方面的內容，即分別對特許經營協議和特許經營企業的評估。其中，對特許經營協議的分析主要包括協議的合規性分析、責權分配與風險管理、協議的動態適應性分析等。對特許經營企業的評估主要包括對產品質量、服務質量、建設與改造、運營管理、財務狀況、安全保障與應急、公司治理與文化以及其他事項的評估等。在確立這些基本評估指標后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級指標的基礎上逐漸細化，分別建立二級和三級指標，逐級構建指標體系。

第三，評估程序和方式。具體來說，績效評估制度主要包括以下幾個步驟：⑴評估啟動。績效評估的首次啟動應在授予經營者特許經營權1年之后。評估主體應根據特許項目的具體特點，確定績效評估的對象、范圍、目標和評價方法，據此制訂績效評估計劃，然后向政府遞交評估申請，經政府審核通過后開始實施。績效評估的再次啟動應按照立法規定的期限進行，評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。⑵評估準備。這一階段主要是搜集和整理有關績效評估的資料，包括公用事業主管部門和有關部門在日常監管中所搜集保存的有關資料和特許經營企業自身經營情況的資料數據。其中公用事業主管部門和有關部門需要提交的資料包括：特許經營企業提交的日常經營數據和自評報告、監管機構定期的考核報告和評估報告、監管機構日常的監管資料等；特許經營企業需要提交的資料包括：財務狀況、成本控制、日常管理、質量和安全標準、對突發事件的處理情況、企業人員管理等資料。當評估資料不完整時，評估主體可通過市場調查、實地調研等渠道，聽取相關機構和人員的意見獲取相關資料數據。⑶評估進行。評估主體根據監管機構和特許經營企業提交的資料及自身調查搜集的資料對特許經營協議履行情況和特許經營企業的績效作專業性的定量分析，以確定風險事故發生率、風險事故損失程度、風險管理成本收益、協議內容履行程度等指標，必要時評估主體可委托有資質的獨立中介機構協助其完成此項任務。另外，評估主體應進行民意調查和民意測驗，因為社會公眾是公用產品和服務的直接體驗者，具有很大的話語權，通過公眾參與，可以掌握評估特許項目產生社會效益的情況。⑷評估結果的作出及其公布。評估主體可以在績效評估指標體系的基礎上依據評分細則對各項指標進行打分，以此獲得綜合評價分，從而將績效評估結果劃分為優、良、中、低、差等幾個層次。評估主體作出評估報告后，應分別向政府、公用事業監管部門、特許經營企業送交評估報告，同時將評估報告在政府網站、新聞媒體上公開，接受公眾監督。

第四，評估結果的處理。作為一種網羅信息的有效手段，績效評估制度的落腳點并不在于搜集信息，而在于通過解決評估信息所反映出的制度運作問題，實現提升特許運營績效和降低特許運營風險的目標。因此，應賦予評估報告一定的法律效力，防止評估流于形式。一方面，公用事業主管部門應根據評估許協議履行狀況，在同特許經營者協商的基礎上對特許經營協議作出必要的修正，并根據評估報告的建議改進自身的規制手段。另一方面，應根據評估結果確立相應的激勵機制：當特許經營者獲得優秀或良好評價時，可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；當特許經營企業獲得較好、一般評價時，可對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業獲得不合格評價時，可視情況給予警告并進行相應的金錢或物質上的懲罰，如提取履約保函，同時對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業對其存在的問題拒不改正或連續兩年考核不達標時，可以取消其特許經營權。

（五）市場退出制度

作為公用事業特許監管的最后環節，市場退出應當是一種“備而慎用”的管制手段。對特許經營者的退出規制是以保障消費者權利為導向的社會性規制，其核心并非讓公共服務更有效率地提供給消費者，而是防止以不可欲的方式分配財富或機會，防止消費者無法獲得最低限度的、持續的公用事業服務。［24］我國公用事業特許相關立法明確規定，特許經營者應當優先保證公共利益不受損害，確保提供持續、安全、方便、優質、高效、公平和價格合理的普遍服務，未經直轄市、市、縣人民政府批準，獲得特許經營權的企業不得擅自停業、歇業。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學和規制理論出發，特許經營者退出營業的自由應受到一定的限制。

第一，事先批準。特許經營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準退出申請的決定，應以調查所獲得的信息為基礎，對申請人的運營狀況、申請人所提供服務的可替代性、消費者對申請人提供服務的依賴度等相關因素加以考慮，作出批準或不批準退出的決定。同時，退出決定的作出應有明確的時限要求，一般來說，行政主體應當自收到特許經營者退出申請的3個月內做出答復，并就相關決定說明理由。

第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應，對討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業牽涉各方主體的利益，而政府對特許經營者的市場退出擁有較大的自由裁量權，通過程序控制可以增強政府決策的合法性和合理性。聽證程序為各方利益主體提供了參與的渠道和機會，并為現行立法所確認，但現行立法規定聽證只是一種可選擇的、被動的程序。①筆者認為，公用事業事關重大的公共利益，作為公正裁決基礎的聽證程序應作為決策的必經程序，而不是可選擇的程序。公用事業主管部門在做出撤銷或收回特許經營權決定之前或特許經營者提交解除特許經營協議的書面申請后，應當在一定期限內組織聽證。

第三，終期評估。終期評估制度是指特許經營期屆滿之前或特許經營協議終止時，行政主體對特許經營者的協議履行情況進行審議，對特許經營設施、設備等進行資產評估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評估制度，僅是部分地方性立法對此做出了簡單的規定。①筆者認為，終期評估主體應為獨立于主管部門的第三方。評估內容主要包括對特許經營協議履行情況的評估和對特許經營企業的評估，其中對特許經營企業的評估主要是對特許經營者財務審計、特許經營設施和設備等資產進行的評估。公用事業主管部門應根據評估結果做出不同的處理決定：對特許經營者完整地履行了特許協議內容并且特許經營設施、設備保存完好的，公用事業主管部門可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；對特許經營者未完整地履行協議或特許經營者對應當更新和維修的設備設施不予更換和維修的，特許經營者須承擔違約責任，公用事業主管部門可提取履約保函或給予特許經營者相應的處罰。

第四，補貼。特許協議終止之后，特許經營者如何將特許項目轉移給政府，現行立法規定不一。例如《貴州省市政公用事業特許經營管理條例》第9條規定：特許經營者按照城市規劃投資建設的市政公用設施，在特許經營期滿或特許經營權終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業特許經營立法則規定：特許經營者應當按照城市規劃和特許經營協議的約定及時建設和更新市政公用設施，特許經營權被收回或終止后，該市政公用設施歸政府所有，需要補償的，根據特許協議的約定給予特許經營者合理補償。如果特許經營者承擔項目資產的技術改造和維護任務且項目轉讓是無償的，由于特許經營者擔心維護投資在特許經營期滿前無法全部收回，其對項目的技術改造和維護投資將會盡量壓減，項目資產的技術改造和維護就可能無法正常進行；如果公用事業主管部門承擔項目資產的技術改造和維護任務，就會影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經營決策的分離必然會影響兩者的協調性，在出現產品和服務質量問題時，很難劃清責任。［26］因此，筆者認為，應在市場退出制度中建立合理的激勵補償機制，以保證特許經營者承擔所有要求的投資而又不會使其過分投資。根據各國政府進行基礎設施特許經營的經驗，其常用的補償方法有以下五種：政府根據資產狀況給予原經營者適當的財政補償；補償金額由新一輪投標決定，新經營者支付補償金；在新一輪招投標中設定有利于原經營者的條款；要求經營者向政府繳納資產質量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業特許實踐中得到了不同程度的運用，①但是在當前立法缺乏明確規定的情況下，解決補償問題較為可行的方法是由特許經營者和公用事業主管部門在不違背現行法律規定的前提下于特許協議中對補償制度事先做出明確的約定。

在現代社會中，國家權力僅僅停留在市民社會的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會之中去，這已經成了時代的要求。［28］“政府的基本職責之一是提供一種我們可以用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則。”［29］這實際上表明了政府的核心服務是制度的生產。公共服務的市場化運營是我國政府改革的主導方向，特許經營作為一種有效的制度安排發揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監管體系不健全等背景下產生的。現行公用事業特許經營立法顯然無法對公用事業特許活動提供有效的規范與指引，因此，完善公用事業特許經營立法，真正明確公用事業特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當下我國公用事業特許實踐中急需解決的問題。

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篇（9）

改革開放之后，受到全球銀行業高度一體化的影響，我國逐漸放寬了對國內金融業的限制，對商業銀行進行了并購、資產重組等資本運作，逐步推進了商業銀行市場化的進程。商業銀行逐步市場化之后都紛紛上市，上市后各間商業銀行的財務狀況都有了很大改善。具體表現在：第一，整個銀行業的盈利能力趨于平穩，在金融危機爆發之前，我國銀行業總體上一直保持著穩定高速的增長，在國家經濟態勢向好的大環境下，銀行業每年的凈利潤提升率都超過了30% ;第二，商業銀行不斷優化了資產結構，資產有效性持續提升;第三，商業銀行不斷進行著金融創新探索，將創新金融業務作為利潤增長點。可是，金融危機爆發之后，我國銀行業不但面臨著巨大的經營壓力，而且市場環境也變得非常嚴峻。為了提振經濟，央行實行了積極的貨幣政策，除降息之外加大了貨幣的發行量，多次下調準備金率。降息令國家整體經濟的發展速度減慢;同時，降低了商業銀行的收入，提升了銀行貸款的風險。而我國很多商業銀行都是將存貸款之間的利息差額作為主要獲利方式的，在這種情況下，為了維持銀行的正常發展，必須大力發展中間業務，借此抵消部分傳統業務收入降低帶來的風險。

(一)財務風險的原因分析

(1)宏觀經濟環境不穩定。首先，我國直到改革開放之后才開始逐步推進市場經濟體制，相比其它市場，金融市場的發展時間更晚，因此完善程度并不高，不論是法律法規還是監管機制都存在很多漏洞;另外，各地政府為了追求政績，有時會對商業銀行進行盲目的保護，這就為商業銀行進行違規操作創造了最佳條件，不過同時也令商業銀行面臨很高的財務風險。其次，我國還未建立完善的商業銀行監管體系，商業銀行的監管還只限于業務操作的合規性與合法性，并沒有深入到業務的具體環節，探討操作是否存在違規;且監管基本上都是事后進行的，也就意味著風險已經產生影響才開始對其控制，雖然能夠改進當前存在的財務風險問題，卻無法挽回銀行已經蒙受的經濟損失。

(2)資本市場不完善。與發達國家相比，我國企業在籌資方面受到的限制更多、更嚴格，因此，實際運營過程中企業能夠獲得發展資金的最有效手段就是向商業銀行申請貸款。如果企業出現經營困難，償債能力降低，就將財務風險轉移給了商業銀行，令銀行面臨很高的信用風險。假設銀行累積了很多這種不良貸款，而其中的絕大部分都轉為壞賬，那么銀行就會蒙受巨大的經濟損失，從而面臨很高的財務風險。

(3)風險管理意識不強。長期以來，我國上市商業銀行都將大部分精力投放到了提高市場份額以及開拓新業務上，并未對資產質量進行科學的評估，一旦出現了誘發風險爆發的因素，銀行就可能遭受巨大的經濟損失。上市商業銀行對信用風險以外的其它風險很少研究，也不重視這些風險可能對銀行造成的影響。

(二)財務風險管理的目標整合學術界對財務管理目標的各派觀點，本文認為可以將其分為3類：上市商業銀行業是企業，其經營的目的是為了盈利，商業銀行同樣具有代表意義。不過，商業銀行由于其業務的特殊性，財務管理還有以下特點：

(1)平衡短期利益與長期利益之間的關系。商業銀行作為金融市場的基本單元，對社會經濟的發展有重要的推動作用，同時，自身的利益也存在短期與長期之分。對于商業銀行來說，短期目標是由長期目標逐漸分解細化出來的，但是兩者之間并不一定存在完全的一致性，所以財務管理工作的難度也就更大，想要實現預期的管理目標也就更加困難。

(2)保證風險與收益平衡的同時，最大化股東權益。前文提及，商業銀行運營過程中的風險非常多樣，因此進行財務管理時必須平衡好風險與收益之間的關系，如果風險高于收益，那么就沒有必要開展相應的業務;只有在風險低于收益的情況下，商業銀行才能通過業務實現一定的利潤。在此基礎上，商業銀行應追求最大化股東權益，從而既保證股東投資的安全性，又保證其理想的收益率。

二、全面風險管理導向下上市商業銀行內部控制體系構建

商業銀行的業務特點決定了其運營的高風險性，銀行業務的所有環節都存在風險。美國次貸危機爆發之后，多家世界知名的金融機構被迫宣布了破產，令我們深刻體會到了銀行業所面對的風險很容易達到無法控制的程度，這也提醒了想要保證銀行業務的安全性與穩健性，必須做好風險控制工作，本文結合相關理論以及對我國上市商業銀行的調研分析，為其構建了全面風險管理(ER M)導向下的內控體系。

(一)構建良好的內控環境上市商業銀行想要實現理想的內控收效，必須構建良好的內控環境，因為只有這樣各項內控措施才能得到有力的執行與落實，從而發揮出應有的內控效用。各個因素互相影響、互相制約，共同構成了上市商業銀行的內控環境。實際工作中，商業銀行需要結合自身的運營實際，從這些要素入手構建良好的內控環境，為后續內控工作的開展打好基礎。

(二)設定合理的內控目標上市商業銀行必須設定合理的內控目標，以作為內控工作的指引。之所以強調合理，是因為目標應設定在付出一定努力之后可以實現的標準上，從而提升員工完成內控任務的積極性，進而提升銀行的內控效率。另外，銀行設定內控目標的時候還要充分考慮風險管理目標，將其作為重要的參考要素之一，只有這樣才能有效控制內控過程中可能出現的各類風險，從而保證銀行運營的安全性與穩定性。

(三)識別風險

上市商業銀行能夠準確識別出運營過程中可能面對的各類風險，為后續的風險評估以及應對工作做好鋪墊。

(四)評估風險識別出風險之后，上市商業銀行就需要對這些風險進行評估，從而確定它們可能對運營造成的影響。評估方法可以是定性的也可以是定量的。

(五)應對風險評估了風險之后，上市商業銀行就需要采取有效的應對措施對這些風險進行防控。結合我國商業銀行的運營實際，可以采取表5所示的風險應對措施。上市商業銀行應在綜合分析風險屬性、發生的可能性、對銀行造成影響的基礎上，選擇適合的風險應對措施，從而既實現理想的風險控制收效，又將成本控制在合理水平之內的目標。

(六)內部控制措施

(1)上市商業銀行應在全面風險管理導向下實施各項內控措施，以業務活動為依托，對業務活動各環節可能發生風險的節點進行控制，從而在源頭上做好風險控制工作。

篇（10）

建立和運行《職業健康安全管理體系》( GB/T28001) ( 以下簡稱“體系”) 可以有效實現企業安全生產的規范化管理。但是如何構建并保持其有效運行，才是行業內各單位實施職業健康安全管理的核心。由于職業健康安全管理體系是一項復雜的系統工程，只有在深入理解和掌握體系內涵的基礎上，正確合理運行職業健康安全管理體系，才能有效地提高行業整體的安全規范管理水平。

1.體系的建立

建立一個良好的職業安全健康管理體系，是實施、運行職業安全健康管理體系的第一步，為后續提升職業安全健康管理，就打下了良好的基礎。就進行職業安全健康管理體系建立時，提出以下幾點建議：

1.1企業決策層需對職業安全健康管理體系進行承諾和支持

企業職業安全健康管理體系的建立，首先需要企業決策層對改進其生產經營或服務活動中的職業安全健康管理工作做出承諾，高層承諾自始至終的承諾和支持具有決定性和推動性的作用。將會推動體系事半功倍的運行。

1.2體系規范及相關內容培訓

（1）企業決策層培訓。只有使決策層深刻理解體系規范的內涵和建立體系的迫切性和重要性，明確決策層在體系建設中的關鍵地位和主導作用，才能真正把建立和保持職業安全健康管理體系的工作放在重要位置。

（2）體系編寫小組培訓。由外部專家或咨詢機構對體系編寫小組成員等進行基礎培訓。只有使體系編寫小組全面理解了體系規范，掌握了相關知識和方法，建立職業安全健康管理體系的工作才能夠得以正確策劃和運行，編寫的體系文件才能符合企業實際，便于操作。

（3）各級管理者培訓。只有使班組長以上的各級管理人員了解或熟悉了體系規范及相關知識的基本內容，才能配合和主動參與企業的體系建立和運行工作。

（4）基層員工培訓

綜上，企業應運用多種形式(會議、培訓、板報等)廣泛、深入地開展宣傳工作，做到人人皆知，人人參與，造成貫標的聲勢。

1.3體系建立

在進行體系建立策劃時，應考慮以下幾個問題：

（1）合理確定體系建立、運行的范圍

（2）結合企業具體情況

體系的復雜程度、文件化的范圍和相應的資源應取決于本企業的規模、活動性質和實際能力，尤其是高風險企業和中小企業更應考慮其實際情況。

（3）體系建立之前要先進行“初始狀態評審”

（4）動態有序，注意與其他管理體系的融合

2.體系的運行

2.1基本要求

第一，體系建立完成后，從之日起，企業的職業安全健康管理就應嚴格、認真地按照體系文件的要求執行。建立體系的根本目的是力圖通過企業制定的職業安全健康方針、目標及管理方案，在落實職責分工和資源配置的條件下，對企業的職業安全健康管理活動進行程序及文件化的控制，實現持續改進，不斷改善企業的職業安全健康管理績效。體系建立與運行成功與否，關鍵要看實施的程度和效果。

第二，切忌重視體系的建立、忽視體系的運行和持續改進。應避免：從企業領導的思想觀念上，認為是出于開拓市場的壓力，不這樣做不行;把體系的建立和運行，只定位于(或通過各種手段)取得外審證書，滿足市場競投標的需要。不認真推動體系文件的學習、貫徹和執行，沒有轉變管理觀念，去實現真正意義上的與國際現代安全管理方式接軌。

2.2體系文件的分發和定位

體系文件是企業進行職業安全健康管理的具體準則，是按體系規范要求制定的，是對企業內部各個崗位開展職業安全健康工作具有指導作用的、具體的和可操作的法規性文件。

2.3職業安全健康管理體系的全面教育和培訓

體系的運行需要企業全體人員的積極參與，各個崗位的人員只有理解了程序化、系統化的職業安全健康管理體系的重要性及個人在其中的作用，才能主動、有效地參與其管理活動。

企業層次的宣貫和培訓：由培訓主管部門組織、安全管理部門配合，要求企業領導、部室長、基層領導、安全員及班組長等相關人員參加。培訓主管部門和安全管理部門要分工負責，認真備課，有針對性。

2.4由制度體系到安全文化理念的提升

（1）企業最高管理層安全健康管理觀念的轉變

（2）安全管理部門及其它相關職能部門安全健康管理觀念的轉變

（3）基層領導和班組長安全健康管理觀念的轉變

（4）以人為本，通過體系的培訓和運行，促進操作崗位人員安全健康管理觀念的轉變

（5）加強體系文件的貫徹執行和監督、檢查力度

3.體系的保持

3.1嚴格監測管理體系的運行情況

應定期嚴格監測，避免出現與體系規范要求不符合的情況。監測應全面、細致，涉及到管理活動、生產操作、工藝運行等方方面面。

3.2對不符合要采取及時、有效的糾正和預防措施

3.3定期開展職業安全健康管理體系審核(內部或外部)，以判定體系在整體上是否得到正確運行。

3.4企業最高管理者應定期組織管理評審