序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇法律存在的問題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

這幾年，是我縣經濟加快發展，城市化建設迅速推進的重要時期。在此背景下，我縣各地出現了征用土地的。這些土地的及時征用，確保了我縣城市化建設和經濟建設對土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮、鄉和街道付出了艱辛的努力，部分鎮鄉、街道在一定時期內，把土地征用工作列為中心工作，分片、分村、分戶層層落實工作責任制，夜以繼日，深入細致地做好被征地農民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進行。但是也應該看到，由于對土地征用補償存在爭議，在集體發展留用地、就業、社會保障工作和宣傳教育工作方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現越來越難的趨勢，有些土地雖然已經完成征用補償協議的簽訂，但也難以及時交付使用，有些甚至在使用過程中還出現上訪或直接阻礙工程建設的現象。

一、我縣農村土地征收中存在的問題

（一）土地征用補償標準不盡合理。我縣現行土地征用補償標準區域間差異較大，現行中心城區土地征用補償標準根據城市規劃路網依次遞減的辦法，使得同一村、同一地塊土地征用補償標準各異，相鄰地塊土地征用補償標準懸殊，在實際土地征用補償中很難操作到位，并且極易造成征地補償爭議和糾紛。

（二）被征地農民的就業和基本生活沒有保障。幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對被征地農民的就業要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農民一夜之間就失去土地，因此使被征地農民有一種“措手不及”的感覺。這種感覺和思想情緒也影響了土地征用工作的順利實施。

（三）土地征用補償費分配不規范。政府對土地征用補償費分配沒有及時給予指導和監督，分配中“一村一策、一組一策”，分配方案比較混亂。多數村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現“吃小戶”現象，個別農民的正當權益無法得到保障。同時，由于缺乏政策的規范和約束，各村的土地征用補償費已趨向全部分光的現象。

（四）土地征用沒有依法實施。在實際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對征地過程中出現的阻撓、干擾行為也不能及時給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對統一執行政策，依法實施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

二、完善我縣土地征用工作的對策建議

為加快城鄉一體化進程，縣級有關部門和鎮、鄉、街道，千方百計抓土地征用政策處理，確保被征用土地順利按時交付使用。但是，我們也要摒棄單純的土地征用觀，要從“三個代表”的高度，正確處理好土地征用和保護農民利益的關系，在土地征用補償、被征地農民就業安置及社會保障工作等方面予以及時完善和健全。

（一）及時修訂土地征用補償安置政策。土地征用補償安

置政策最為被征地農民所關心，土地征用補償標準的高低直接關系到被征地農民的切身利益。為了使征地補償政策更趨合理，最大程度上保護農民的利益，對土地年產值的計算及補償倍數

應適當給予調高，尤其是中心城區以外的鎮、鄉。在這一問題上，政府應有決心縮小中心城區和其他鎮、鄉在土地征用補償

上的差距，從而使我縣的土地征用補償在區域間公平合理。同時，對土地出讓收益，政府也要切出一塊作為專項資金（應不低于年土地出讓收益的10%），對被征地農民的培訓、轉業及社會養老保險方面給予支持或補貼。另外，在修訂土地征用補償安置政策時，對土地征用補償標準的確定必須遵循“區片綜合價”的辦法，并要力求區片劃分的科學性和可操作性。

（二）千方百計創造就業門路，切實解決被征地農民的生存發展問題。

1.失地農民應統一納入城鎮就業渠道，要建立城鄉統一就業組織體系，建立就業服務中介組織，幫助失地農民盡快在非農崗位上就業。:

2.進一步完善留地安置政策，在村集體土地被大量征用的前提下，留少量土地給村集體經濟組織發展經濟，就要舍得將好的地塊、商用價值大的地塊留給村集體，盡量做到不與農民爭利。

3.著力推進失地農民基本生活保障體系建設。政府征用土地后，多數失地農民將處于經營無門路，辦廠缺本錢、就業難度大的現狀。這就需要政府加快失地農民的基本生活保障制度建設。

4.加強被征地農民的教育培訓，提高被征地農民的轉業能力。在被征地農民的教育培訓方面，關鍵要抓好兩方面的工作：一是要注重對農民的技能培訓，二是要注重對農民的擇業觀念教育。

（三）嚴格按照《土地管理法》規定的征地工作程序，依法實施征地。

1.征用土地必須依法批準。未經批準的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統一。《土地管理法》規定，土地征用只能由縣級以上人民政府組織實施，而具體承辦單位是縣級以上國土資源管理部門，實施統一征地。

3.土地征用必須公告。《土地管理法》規定了土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補償方案公告和征地補償登記。

篇（2）

針對上述問題，可從以下幾方面多做工作，以實現深化和拓展法律援助工作的各項目標。

1、要對法律服務人員進行正確引導和有效監督。重視運用不同層次的法律服務人力資源，開展多種形式的法律援助活動，來降低辦案成本，提高法律援助工作效率。逐步擴大符合條件的受援人覆蓋面，使法律援助資源更貼近困難群眾，增強法律援助的社會效果。兵團有許多農牧團場、連隊都掛牌成立了法律援助工作站(點)，依托法律服務所和調解委員會等組織，直接面對職工群眾提供法律援助，這完全符合法律援助工作的發展方向。但我們也看到，有些法律援助工作站(點)有其名無其實，忽視或不履行上級要求的法律援助業務。為此，司法行政機關及其法律援助機構要加強對法律援助工作站(點)工作人員和其他法律服務人員的業務引導與監督，要制定中、長期法律援助工作計劃，要用多種方式和切實有效的措施，堅持不懈地推動法律援助工作，同時要支付給工作站(點)工作人員和其他法律服務人員足額的法律援助業務補貼，以調動他們開展該項業務的積極性。對于不重視法律援助工作的站(點)工作人員和其他法律服務人員，一方面，應取消其法律援助業務補貼，另一方面，應在本地區通報批評，堅決取消其評選各類先進資格和暫緩為其年檢注冊。

2、要重視非訴訟法律援助手段。如今部分困難群眾不愿意采用打官司的辦法來維權。作為法律服務人員也不希望法律援助的形式僅限于訴訟。因此，開展法律援助業務還是要注重非訴訟，如調解、和解等解決方式。法律援助服務人員應通過自身多年的司法實踐經驗，盡量用非訴訟的方式使問題解決，糾紛化解，讓經濟困難的群眾享受到國家法律援助資源帶來的益處，將矛盾解決在萌芽狀態。

3、要建立質量目標考評體系。主要從以下幾方面來把握：有較科學和完善的一套法律援助管理制度；根據不同的法律援助案件，采用事前、事中和事后監督形式；有投訴、調查和懲處的具體法律援助操作規則等。從而使法律援助業務有一個全面提升，打消當事人的顧慮。

4、要設編增員，健全機構。解決法律援助缺編少員的問題，意義重大。應爭取國家設立法律援助專項編制，自上而下解決這一問題；地方政府應增設編制，以體現對法律援助工作的高度重視；法律援助機構所在的司法行政機關應調劑合適的人員從事法律援助專職工作等。

篇（3）

少年智則國智，少年富則國富，少年強則國強”梁啟超在其著作《少年中國說》中是這樣描述青少年的成長與國家社會發展關系的，毋庸置疑，青少年是國家繁榮和社會發展的基礎，而兒童時期的成長對于人的一生而言都是舉足輕重的。根據新浪微博2014年的《2014年微博315消費者報告》[1]顯示，食品安全首當其中成為最容易被投訴的行業，占所有投訴比例高達45%，其中上海地區對兒童食品的關注度最高。如今中小學校園周圍的商家銷售著五花八門的零食，而這些小零食在缺乏有效監管的情況下，已經演變成了危害兒童身體健康的“隱形炸彈”。

 

一、校園食品中存在的問題

 

兒童是一個廣義的概念。基于我國在關于拐賣兒童問題上兒童年齡一問題的探討，可以認為在我國兒童是指六歲以上不滿十四歲，不滿一歲稱為嬰兒，一歲以上不滿六歲稱為幼兒。由于我國實行九年制義務教育，因此在我國大多數的兒童的主要生活區域是家庭和學校。

 

在學校周圍通常存在數量眾多的零售小賣鋪，為滿足學生的需求販賣各類的小零食、小玩具和學習用品等，而這些“具有特色”的小零食因其價格低廉又被戲稱為“五毛食品”。為了獲取高額的利潤，許多商家購進的產品中存在著眾多的安全隱患，例如，廠家在生產時使用了不合格的原料，是沒有必要標簽的三無產品，生產環境達不到安全衛生標準，保健極其簡易甚至沒有生產日期，同時為了吸引兒童的興起，“五毛食品”多是色澤鮮艷、口味香辣，其中含有不少的添加劑、人工著色劑等，對兒童的的身體健康產生極大的危害。

 

目前雖然我國已經建立了一套相對完整的食品監管體系，但對于校園食品的特殊監管方面還存在諸多不足，法律部監管缺失，監管機構失責，缺乏明確的實施標準。在立法現狀方面，雖然目前現行的法律規范中，雖然已有《食品安全法》《食品安全法實施條例》以及大量的法規規章存在，同時我國從“三鹿奶粉” 問題發生之后，對國內奶制品行業進行整頓，出臺一系列嚴格的嚴控措施，包括有《乳制品加工行業準入條件》《關于加強奶粉生產加工環節監管的通知》《關于企業生產嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細則(2010版)和企業生產乳制品許可條件審查細則》等，但針對校園食品或兒童用食品尚未有系統的、明確的規定，也沒有專門的食品安全標準，因此，通常與成人食品一樣適用《食品安全法》的原則性規定。

 

除了法律的缺失之外，帶有“兒童”字樣的食品標簽也被隨意的使用。超市、商場等購物中心也出現越來越多打著“兒童”標簽的食品，與面向成人的食品相比，大多數的兒童食品存在著配料與普通食品相同，卻因為標有“兒童食品”的標簽就賣出更高的價格。中國農業大學食品學院營養與食品安全系副教授范志紅表示，很多食品都會標明“兒童”二字，其實國家并沒有相關的兒童型食品的標準要求，這兩個字幾乎是可以隨心所欲使用的。

 

此外，我國于2014年的《國務院辦公廳關于印發2014年食品安全重點工作安排的通知》中，雖然明確要求開展兒童食品、學校及周邊食品的安全專項整治，但是除了集中整治之外也需要配合建立有效的監管體系，才能徹底改變兒童食品市場出現的種種問題。另外，在各項整治中，農村也時常成為監管的盲區。

 

二、我國對兒童食品安全的規制現狀

 

(一)對原料和生產環節的監管

 

在原料和生產環節中，主要存在著以下問題：使用不合格食物作為原料、生產加工場所不達標、生產標簽不達標、包裝不達標、生產食品中添加劑超標、商品中含有的玩具不達標等問題。對于其中的不合格原料、生產場所衛生不達標、食品包裝上缺少標簽的問題，可以通過現行的《食品安全法》《食品標識管理規定》等進行規制，監管部門應該嚴格依法執法，嚴查生產企業的衛生資質，同時對于原料市場的監管和原料的購入渠道進行核查。另外，筆者建議制定《兒童食品衛生法》作為特殊法，針對兒童食品的原料、制作方式、生產場所的衛生環境、包裝容易的標準等設立更為嚴格的標準，以對兒童食品進行監管。

 

食品中的添加劑問題。為了吸引兒童的注意，通常會將食品做得顏色鮮艷、口味濃重，為此常在事物中添加大量的調味劑、糖精、色素等，根據相關調查顯示，除0-3歲嬰幼兒食品外，其他兒童食品中食品添加劑的使用量竟然超過了成人食品。[3]我國在添加劑的監管方面的法律依據主要是《食品安全法》《食品添加劑使用衛生標準》，其中衛生標準中規定了可以使用的添加劑種類，以及每一種食品中能夠使用的添加劑及其劑量，但是這種劑量的規定均是以成人的身體狀況為參考依據而設立，對于兒童而言，添加劑對身體發育的影響極大，因此應在現行的衛生標準中增加與成人食品相比更加嚴格兒童食品中添加劑的使用標準，同時對于兒童身體有極大影響的添加劑應該被禁止。

 

“兒童”標志的問題。由于我國的《商標法》《食品標識管理規定》等均沒有對此類特殊標志的問題進行規制，因此造成了市場中許多的商家依靠“兒童”的標簽來獲取高額利潤，因此，應在《兒童食品衛生法》中對此標簽的使用范圍和方式進行規定。建議此標志的使用應該實行許可制，由商品的生產廠家向食品藥品監督委員會提出申請，在符合條件的情況下許可其使用，若為獲得許可則不可在其商品包裝上標明此為“兒童食品”。

 

商品中含有不達標玩具問題。在食品的包裝中放入小玩具、小卡片等方法是吸引兒童購買的高效手段，但是有許多附贈的玩具是不符合衛生要求的，甚至使用有毒有害的原材料制作，長期與食物混合后會造成食物污染，產生細菌、病菌等。因此建議在《兒童食品衛生法》中規定，附贈玩具的食品應在包裝時將食品和玩具分別包裝，同時應要求玩具使用的原材料為安全無毒且適合兒童使用的玩具。

 

(二)銷售過程中的監管

 

對于兒童食品流通過程中的監管，重點在于應該明確其監管機構。對于學校周邊商店、超市、小賣部的檢查和監管，在我國主要由工商行政管理部門負責，而針對兒童食品的監管主要是由食品藥品監督管理總局負責。但由于目前還沒有法律明確規定兒童食品監管機構的職責，因此在實踐過程中容易出現發生問題之后互相推諉的情況。而政府其他職能部門，如農業、肉業在相同的監管范圍內也有各地獨立的法律法規，法條沖突的情況時有發生，更加重了職責不明導致的監管混亂。

 

因此為了防止以上的狀況發生，筆者建議應當在《兒童食品衛生法》中對監管機構進行明確的規定，將所有的兒童食品監管都交由食品藥品監督管理總局，而工商行政部門主要負責學校周邊商店、超市、小賣部的營業資格審查。同時還應該加強健全的強度，將兒童食品、學校及周邊食品安全的專項整治變成常態。另外，還規定信息公開制度，定期公布監管情況，將不合格的食品和企業名單向社會公開，充分保障消費者的知情權。

 

篇（4）

中圖分類號：D92

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2015）04-045-02

民間借貸是指相對于正規金融而言，在金融體系中沒有受到國家信用控制和監管當局監管的金融交易活動，包括非正規的金融中介和非正規的金融市場。

一、民間借貸的特點及現狀

（一）相較正規金融而言，民間借貸具有如下特點

1.參與廣泛，地域性強。隨著民間借貸資本市場的不斷開拓，民間借貸主體也從原先的單一化向多元化發展，其主體不再局限在私人之間，而是包含了各個行業的各個層次的人員，這也就使得民間借貸的關系鏈條復雜龐大，涉及更廣泛的社會公共利益。另一方面，作為民間借貸基礎的民間資本，其充盈程度直接影響了民間借貸的活躍程度，因此地方經濟的發達程度及區域金融的發展水平，決定了當地民間借貸市場的活躍度，這種地域性的特點在我國東西部經濟發展不一的情況下尤為明顯。

2.資金來源復雜。在傳統民間借貸市場中，其資金主要來源于城鄉的儲蓄，生產經營過程的積累，向銀行借入或者向親友借入的資金，該類資金以自有資金為絕對比例。但隨著民間借貸市場高利潤的投資回報誘惑，民間借貸的資金來源變得越來越復雜，單純的自有資金己不能滿足投資所需，因此向企業借款、銀行貸款、非法集資，挪用公款等形式的不正當手段被應用到資金籌集中，從而導致了民間借貸市場中資金來源關系復雜，資金鏈條脆弱。

3.交易手續便利靈活。民間借貸關系一般是建立在血緣關系、地緣關系和商緣關系等社會網絡為基礎的信息平臺上，雙方都有一定的了解，在現實中，民間借貸的出借人往往更愿意將資金出借給親戚、業務往來的伙伴等熟人，這樣建立的關系受到了道德和合同的雙重約束。因此民間借貸的審查程序和手續通常不復雜，完成迅速。

4.自發性、盲目性和趨利性。民間借貸是民間資本在利益趨導下形成的資金流動和投資市場。其產生和資金的來源、投向決定了民間借貸的自發性、盲目性和趨利性。民間借貸自發形成的特性決定了其缺乏法律規制及相應部門監管；而資金流向中的投機心理和盲目心理使得民間大量的資本不能有效投資于符合國家產業政策的市場，反而流向于各種利益回報豐厚的熱門投機產業，如房產、股票，而這樣的投資往往伴隨著高風險，稍有不慎，投資者將遭受巨大損失。2012年的金融市場的危機即是因為民間借貸資本中的投機市場崩壞，造成資金鏈條斷裂，從而給整個經濟市場造成了威脅。

（二）民間借貸市場現狀

民間借貸市場的資本流向、投資方向和投機心理促成的民間借貸資金鏈條復雜而脆弱，其關聯產業的動蕩直接造成民間借貸資金鏈條的緊或松。2012年，在房地產市場宏觀調控的背景下，鋼鐵市場不景氣。銀監會己多次通知提示風險，導致各銀行對鋼貿企業的信貸不斷收緊，中小鋼貿企業融資難的問題日益突出。許多鋼貿企業因資金鏈斷裂，經營者之間的民間借貸不斷增多。

更具典型性的如溫州的民間借貸市場，據不完全統計，溫州民間資本總量超過6000億元，且每年以14%的速度增長。根據人行溫州市中心支行《溫州民間借貸市場報告》，報告顯示溫州市民間借貸市場目前處于階段性活躍時期，估計市場規模約1100億元，民間借貸利率也處于階段性高位，年綜合利率水平為24.4%，大約89%的家庭個人和59%的企業都參與了民間借貸。如此規模的民間融資規模，在金融危機的沖擊下和銀行政策的調整下，許多中小企業的資金周轉陷入困境，企業破產，老板跑路屢見不鮮。在此情形下，出借人上門要求歸還借款，進而導致民間借貸資金鏈斷裂，民間借貸資本市場崩潰。

二、民間借貸案件辦理難點分析

在民間借貸案件的辦理中發現，民間借貸的主體存在很大的爭議，主要表現為借貸關系中以個人借款為表象，而行企業相互拆借之實。由于法律規定集體性的單位是不能相互借貸的，而許多企業便通過“委托貸款、融資租賃”等方式變相進行借貸；更甚者，中小民營企業的負責任以個人名義對外進行借貸，所借款項又用于其企業發展所需。這種形式的借貸已經脫離了民間借貸產生之實現民間資本最大利用和緩解民間中小企業在難以獲取正規途徑貸款時的資金困難之目的。而現今這種變相的企業之間借貸，資金數額巨大，動輒上千萬，再加上企業之間聯保，一旦某一企業資金鏈斷裂，勢必造成整個擔保企業之間的經營困難。而有些合法企業更是違規經營，如小貸公司違反規定，對同一借款人發放巨額貸款，甚至跨區域經營，這種經營模式在貸款人資信不良貸款難以收回的情形下，勢必造成企業經營風險。更甚者，某些擔保企業還兼營變相的集資融資活動，將擔保金集中后，轉由其員工或其近親屬向外發放借款。如此形成的借貸法律關系復雜，資金鏈條繁瑣不清，一旦發生糾紛，借款合同的效力和合同相對人的認定都將變得模糊不清。這種模式下的民間借貸市場給市場經濟埋下了很大的隱患，也給民間借貸案件的審理造成了很大的困擾。

在實務辦理過程中，民間借貸還在在事實查明難的問題。根據民法的舉證原則，民間借貸糾紛舉證責任配是：出借人需對雙方之間借貸關系存在的事實和借款已經提供給借款人的事實進行舉證，借款人需對借貸關系不存在、無效或其已經履行還款義務的事實進行舉證。但由于民間借貸的自由性和隨意性，民間借貸合同大多采用口頭協議、借條、便條等不規范方式運作，對借款的期限、利率、歸還方式等要素規定不明確，有的甚至只有出借人單方面記帳而己，因此在訴訟中雙方都很難舉證。而且在庭審時，被告不到庭，對于原告主張的先進給付的借款是否屬實、收款企業是否將欠款交付被告、借款中是否預扣利息以及擔保人的簽字、蓋章是否屬實等事實難以查明。此外，不少鋼貿企業經營者系親友關系，對于原告主張巨額借款全部通過現金方式交付且被告自認的案件，法院難以查明雙方是否存在“手拉手”訴訟的嫌疑。

三、民間借貸案件難點的對策思考

民間借貸案件的審理，除了司法實踐中造成的實務性困難，主要的爭議焦點就在于民間借貸主體的認定上存在爭議。主要在于兩個方面的內容： （一）放貸人資格 法律對放貸人的資格并沒有做出明文限制。但有學者認為，民間借貸的放貸人一方只能是自然人，非金融機構的法人或者其他組織只能作借款人，依法不能作為放貸人。然根據我國法律并沒有將放貸人嚴格限制為自然人，只要雙方意思表示真實即有效。在最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第1條中如下規定：公民和法人之間的借貸糾紛以及公民與其他組織的借貸糾紛，應當作為借貸案件受理。且《合同法》第196條對“借款合同”的定義中也未對貸款人作出限制；另企業作為借貸主體與金融借貸業務不同，其并不具有經營性，而是偶發的，臨時性的，因此不應該納入金融業務的范疇。

對于我國法律之中對貸款人及放款人規定不清問題，在立法上，可參考人民銀行、銀監會聯合的《關于小額貸款公司試點的指導意見》和人民銀行起草的《放貸人條例（代擬稿）》，建立商事性借貸主體準入制度。包含兩方面的內容：其一，通過確定注冊資金的方式限定主體范圍。放貸人作為經營貨幣的資金密集型行業，其并不具備吸收款項的功能，因此其注冊資本應當高于普通公司。《意見》規定有限責任公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于1000萬元，具有現實意義。同時，我國的市場制度亦還不完善，自然人作為放貸主體通過申請注冊的手續可以適當減低該行業風險。在另一方面，也應該考慮起退出機制及破產制度，缺乏制度保障的自然人放貸主體將無法切實承擔無限責任。其二，通過申請人資格審查方式設定主體范圍。這一方面主要是因為民間放貸行為極容易成為犯罪手段，如洗錢、放高利貸等，因此必須對進入民間借貸市場的主體進行嚴格審查，以保證民間借貸市場的有序、安全運行。

（二）企業之間借貸的效力認定

民間借貸法律關系中對放貸人規定清晰后，另一個需要認定的問題就是企業之間借貸效力問題。對企業之間的借貸效力，無論在理論觀點上還是在審判實踐中，一般都認定為無效。究其根源，在于我國法律規定之不統一。在最高人民法院《關于審理聯營合同糾紛案件若干問題的解答》和最高人民法院在《關于對企業借貸合同借款方逾期不歸還借款的應如何處理問題的批復》中均作出規定，企業之間的借貸合同屬于無效合同。然根據2006年1月1日實行的新《公司法》第149條規定之反面解釋，董事、高管經股東會、股東大會或者董事會同意，并且不違反公司章程，以公司名義將公司資金借貸給他人的，該出借資金行為應屬于合法有效。

篇（5）

一、退耕還林工程概況

生態環境是人類賴以生存的基本條件,是社會經濟發展的物質基礎。人們認識到要實現社會經濟的可持續發展,必須保持良好的生態環境。 退耕還林工程實施以來,進展順利。據統計,1999年以來,國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝,其中,退耕地造林1.08億畝,宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元,其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元,補助退耕農戶生活費39.2億元、補助農民糧食折合資金338.4億元(糧食483.4億斤)。 同時工程取得了明顯成效,實現了經濟與生態的雙贏。首先“綠了山”,生態環境得到改善,工程區林草覆蓋率平均增加2個多百分點,水土流失和風沙危害減輕,自然災害發生頻率逐年下降;其次“富了民”,促進了農村經濟發展,工程實施使9700多萬農民從補助中直接受益,人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤,林業的發展為農民提供了就業機會,增加了收入,各地積極探索生態經濟型治理模式,大力建設基本農田,培育綠色產業,發展特色經濟,拓寬了增收渠道,提高了農業產業化經營水平;另外還“育了人”,全民生態意識明顯增強,通過工程實施,人們越來越深刻地認識到,遏制生態災難、維護生態安全已成為社會對林業的主導需求,在基本生活條件得到滿足后,人民對美化生活環境有著強烈的愿望,參與退耕還林生態工程建設的積極性提高。

二、當前存在的主要問題

退耕還林工作開展以來,總體上進展順利,但也出現了一些問題。

1.對退耕還林目的認識不足,規劃和計劃不當,盲目擴大試點范圍,增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態改造,國家對退耕者補助糧食、現金、種苗費等,通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的,是“以糧食(金錢)換生態”,也是對人民既得利益的補償。

2.對退耕還林政策把握不準,造林質量不高。原因有二:首先,生態條件惡劣,種苗量不足或質不優,加之“有人栽,無人管”,林糧間作,管護粗放,致使林木成活率不高;其次,在部分退耕地區,人民追求短期可得經濟利益,還林時經濟林、生態林比例不合理,經濟林比例偏高,難以實現生態目標。

3.有關配套政策法規落實不到位,損害了農民的合法權益,不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規范,補助兌現環節出現了違法違紀現象。補助糧以次充好,質量不合格;退耕還林資金管理不嚴,存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現象,發生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為,影響了工程建設。

三、加強法律手段,推進退耕還林

退耕還林是加強生態環境保護,提高西部地區人民生活水平,促進可持續發展的重大工程,利在當代,功在千秋。法律是國家林業政策與工程實施的重要保障,因此,我國將退耕還林政策以法律形式固定下來,保證決策措施落到實處。

法律具有的強制規范性、連續穩定性等,使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業資源、懲處破壞生態環境行為、維護所有者及使用者權益方面有著引導、制約、促進的作用,因此,在退耕還林過程中,應梳理現有法規,使之相互補充、配合協調;同時,針對存在的問題,必須完善法律、嚴格執法,從以下幾個方面著手。

1.普法。知法懂法是守法的前提,要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規,加強全社會的林業法制教育,讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態的多樣性和綜合平衡,這是經濟增長和社會持續發展的前提;引導人民不斷增強生態文明意識和法制觀念,為退耕還林營造良好的社會氛圍;同時使之弄清各自的權利義務,更好地依法行政、執法守法護法。

2.依法編制規劃計劃。科學合理合法的規劃和計劃是保證工程質量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規定了“統籌規劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則,并設專章對規劃的機構職責、范圍、內容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業設計等作了詳細的規定。

3.依法育林,保障質量。針對造林質量不高的狀況,應落實法律,搞好種苗供應,落實管護責任,嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規定,同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產、經營許可證管理辦法》的執法力度,規范種苗生產供應行為,保障種苗供應的質量。在還林中還要“遵循自然規律,因地制宜,宜林則林,宜草則草,綜合治理”,“堅持生態優先”,“退耕土地還林營造的生態林面積,以縣為單位核算,不得低于退耕土地還林面積的80%。”

結束語

當前,退耕還林的可持續性正越來越受到各方面的考驗,引起了政府的高度重視和熱情參與,對其進行客觀、公正、全面、綜合的評價,已是現實狀況和社會發展的強烈要求。

篇（6）

中圖分類號：F830.8 文獻標識碼：A

一、消費信貸概述

消費信貸,是指金融或商業等機構向有一定支付能力的消費者調劑資金余缺的信貸行為和信用關系。它一般面向個人或家庭消費者。消費信貸的形式主要有：（1）賒銷；（2）分期付款；（3）消費貸款。與西方發達國家相比，我國的消費信貸還處在起步階段。影響和制約我國消費信貸發展的一個很重要因素就是中國的傳統消費觀念――習慣了有多少錢辦多少事的消費模式。因此，要改變我國消費者的消費觀念及保障國家金融體系的安全，健立健全我國的消費信貸體系勢在必行。

二、我國消費信貸存在的主要問題

（一）缺乏專門規范消費信貸活動的法律。

我國關于消費信貸活動及其法律關系的立法還不完善，至今為止，我國還沒有一部統一的專門規范和調整消費信貸活動的全國性法律。雖然也有出臺幾部規范消費信貸的管理辦法，如《個人住房貸款管理辦法》等，但只是行業規范，沒能上升到法律層次，從側面反映出我國消費信貸立法層次較低。

另一方面，關于消費信貸的有關規定也不夠“專一”，其調整范圍要么窄要么寬，使我國的消費信貸活動缺乏法律約束力，信貸雙方的權益得不到強有力的保障，不利于消費信貸的發展。

（二）統一的個人征信體系還未建立。

個人信用及完善的個人征信體系是消費信貸得以開展的前提和基礎。我國的個人征信事業是受益于刺激消費，拉動內需等宏觀政策的出臺及銀行職能的轉變而產生并發展起來的。因其起步較晚且發展緩慢使得銀行在日常的消費信貸業務中由于缺乏可靠的個人信用依據，不得不依舊采用繁瑣的手續，嚴格的條件來抬高消費信貸的門檻。2003年9月，中國人民銀行征信管理局成立，其主導的全國個人征信系統于2005年7月實現了北京、浙江、廣東、重慶、陜西、廣西、四川和湖南8個省市聯網。 這表明我國的全國統一的個人征信體制建設已取得了一定的成果，但覆蓋面還不夠廣，離系統化規范化的目標也還有很長一段距離。

（三）缺乏有效的消費者權益保障機制。

信貸消費中，消費者往往處于弱勢，損害消費者利益的情況尤為嚴重。信貸消費合同一般是格式合同，由在交易中處于絕對優勢的經營者事先擬定，從而排除雙方就合同條款進行協商的可能性。經營者為保護自己的利益，處心積慮制作出來的格式條款往往會損害到消費者的利益。

消費者的利益得不到很好地保護還體現在消費信貸機會不均等。目前我國的信用監控制度尚未建立，授信方為保護自身利益，不得不將職業、年齡、戶籍等作為是否授信的判斷依據，從而造成不同職業、年齡、戶籍的消費者享有的信貸消費機會不同，更導致了農村消費信貸市場的空白。農民從事的農業活動在我國毫無疑問是一種低收入職業，再加上對農村戶口的歧視，使得農民與消費信貸絕緣。

（四）擔保制度有待進一步完善。

在進行賒銷及分期付款等形式的信貸消費時，存在一種制度弊端，主要為出賣人在獲取全部價金之前，已由買受人占有、使用標的物。因此，出賣人承擔著價金難以收回的危險，雙方利益處于失衡狀態。為了與此種失衡狀態互補，擔保制度被引入消費信貸中。我國的信貸消費活動中主要存在設定抵押權及保證兩種擔保方式，設定抵押權的方式在實踐中并未廣泛采用，原因主要為，我國的消費信貸法還未出臺，商業銀行根據目前已有法律的相關規定難以選定合法、足值、有效的標的物設立抵押權。另外設定抵押擔保手續麻煩且要負擔一定費用，抵押權的實現更為繁瑣，當前的經濟環境下，抵押物變現渠道窄、成本高、貸款擔保往往形同虛設，抵押權人視抵押權實現為畏途。就保證而言，也因沒有可靠的個人征信體系，在對保證人的選擇上存在較大的盲目性，加大了提供信貸一方的風險。

三、法律對策

（一）制定一部統一的消費信貸法。

我國消費信貸法應立足于制定一部綜合性的、協調統一的《消費信貸法》。要制定一部統一的消費信貸法律，首先要明確其調整對象。《消費信貸法》主要調整金融機構與消費者之間的貸款信用關系，商業等機構與消費者之間的銷售信用關系，消費者、金融機構、授予機構三者之間的信用關系。此外消費者參加消費信貸交易所發生的輔助信用關系，如分期付款購買居間合同、人傭金、債款收取等輔助信用關系，《消費信貸法》也都應予以規范。

（二）完善我國的個人征信法律體系。

第一，建立一個開放的公共征信體系。現行的央行個人信用數據庫實際上就是一個“個人信貸數據庫”，現在我們所要做的就是將現有的數據完善，做成一個通行的公共個人信用數據庫，參照國際上的先進經驗，這是一個比較明智的選擇。

第二，設置一個征信系統的管理機構。我國設置的征信服務中心大可借鑒這種方式，在全國統一的征信系統建立完善后從央行獨立出來，重組成為獨立的中介組織，并逐步面向市場實現收費查詢信息，以保障自身長期健康運轉。

第三，目前央行操作系統立法中關于個人信用數據收集方面的相關規定也有待進一步完善。法律應當對個人信用信息的范圍加以明確，用兜底條款加以一一列明，以盡量避免個信用信息的公開與個人隱私權的沖突。與此同時，要明確個人負面信息的保留期限，以使人們有個改過自新的機會，從而鼓勵人們樹立良好的個人信用。

（三）加強消費者利益保護制度的構建。

首先，分期付款購買與一次總付買賣相比，由于存在信用的授予，支付的總價款是不同的。除了商品的價格外，通常還包括出賣人利息損失，負擔的風險折合的價款等等。為了能夠使買受人比較清楚地衡量自己的利益，很多國家在其分期付款銷售法中都規定了出賣人必須明示交易條件，把一次性購買和分期付款購買之間的不同權利義務，尤其是所支付的價款上的不同，清楚的告訴消費者。這是值得我們借鑒和引用的，如果從法律的高度對合同條款加以明確和限制必可扭轉我國消費者在消費信貸合同中的弱勢地位。

其次,加快農村潛在消費信貸市場的開發,引入適合實際需要的信貸品種。使農民在信貸消費中和城鎮居民享有均等的權利。銀行應當將農村市場和已經發展成熟的市場區別開來，對信貸產品的結構、還款期限以及擔保條件等設計都要因地制宜，對特定類型的消費信貸給予財政援助。

（四）進一步完善貸款的擔保制度。

建議引入所有權保留制度，所有權保留，是指在買賣合同中，買受人雖先占有，使用標的物，但在雙方當事人約定的特定條件成就之前，出賣人仍保留標的物的所有權。待條件成就之后，再將所有權移交給買受人。

相對于轉移所有權并設定擔保的方式，出賣人保留所有權同樣可以起到擔保買受人履行支付價金義務之功能，但卻不需要經過擔保的繁瑣程序。它采取權利擁有和利益享用相分離的思路，設定標的物所有權轉移的前提條件，一方面實現了買受人對標的物的提前享用，另一方面也有效地消除了出賣人滯后收取價金的交易風險。許多國家的分期付款法律制度都規定在分期付款交易中，出賣人保留所有權，有些國家法律則在當事人無特別約定的情形下推定存在出賣人的所有權存留。我國的《民法通則》與《擔保法》未規定所有權保留制度，但最高人民法院的《關于貫徹《民法通則》若干問題的意見試行》第84條規定：“財產已經交付，但當事人約定財產所有權移轉附條件的，在所附條件成就時財產所有權方為轉移。”該規定一般被法學界認為是所有權保留制度的雛形，表現了司法機關的肯定意向。我國《合同法》第133條規定：“標的物的所有權自標的物交付時起轉移，但法律另有規定或者當事人另有約定的除外。”第134條規定：“當事人可以在買賣合同中約定買受人未履行支付價款或者其他義務的，標的物的所有權屬于出賣人。”這就從民事基本法的高度為我國所有權保留分期付款買賣實踐提供了法律上的支持，所以，不妨在所有權保留這種擔保方式基礎上增加人的擔保，或者對所有權保留建立正式的登記機制，以增加這種擔保方式的有效性。

（作者單位：福建巖風律師事務所）

篇（7）

市場營銷學中所指的產品并非僅僅指產品本身，它把產品區分成了三個部分：一是核心產品，是指消費者購買產品時最希望得到的核心利益。如消費者購買化妝品是為了美容，他（她）所追求的核心利益是使用之后的美麗和對未來美好生活的希望和憧憬。二是形式產品，包括產品的實體、外觀、品牌、品質、說明、包裝等。三是附加產品，包括售后服務，分期付款等消費者可以額外得到的一切利益。

事實上，在上述三個方面，許多廠家不同程度地存在著欺詐。首先，一些廠商無限夸大產品帶給消費者的利益。如一些益智產品、增高產品、明目產品、減肥產品等，吹得天花亂墜，最后證明只不過是一個騙局。還有一些廠商無限夸大產品功能，如一些鈣制品公司把幾乎所有常見病都歸因于“缺鈣”，這顯然是為了推銷產品才做的宣傳。

其次是形式產品的欺騙。這種手法就更多了。綜合起來，大致有以下幾點：

一是吹噓自己的品牌知名度，聲稱自己獲得國內甚至國際大獎，其實是自己花錢購買的廉價獎項甚至有些是自封名牌，故弄玄虛，欺詐消費者。

二是在產品說明書上做足文章。如某一名牌手機的說明書上寫著手機為金屬外殼，但經檢測其為非金屬外殼，對此該公司解釋為說明書上應該是金屬光澤的外殼，屬翻譯錯誤，這種解釋顯然不能令人滿意。

三是包裝問題。包裝無疑可以吸引消費者注意力，增加產品的附加價值。但過度包裝只會損害消費者利益，其表現形式有兩種，一是金玉其外，敗絮其中，其外部包裝遠高于內部品質的價值，因而銷售給消費者的只是高檔的包裝而不是商品的本身了；二是同樣品質的商品，分為兩個或多個包裝以區別其檔次，包裝精美的一款其售價遠高于普通的一類。這種情形并不屬于法律所調整的范圍，其做法似乎也無可指責，但畢竟侵害了消費者的利益，理應受到道德的譴責。

四是價格欺詐。價格違法的行為形式多樣，不勝枚舉。總體來說有兩種情況，一是低價高標，二是高價低標。前者最常見的形式如所謂的成本價或虧本價銷售，而在價格標簽上卻只標明原價和現價，且后者比前者低好多，甚至是前者的幾分之一，讓消費者感覺到占了多大的便宜似的。其實，商品的成本到底是多少，普通消費者根本無從考證，也沒有權威部門的認定，由于消費者不可能在每種商品方面都成為專家，因此，該類價格欺詐具有極大的欺騙性。

總而言之，隨著政府以法律手段對經濟干預的加強，企業的營銷活動就必然置于法律環境之中。

二、讓法律為產品保駕護航

在經濟實踐中，守法企業也常常會受到不法侵害，或由于疏忽，未及時采取有效措施保護自己的權益，使自身權益受損。

1.運用《專利法》等知識產權法律法規，保護自己的發明、實用新型、外觀設計及其它科研成果和相關利益，保障產品差異化策略的實施。

企業要在激烈的市場競爭中取勝，就必須致力于創造自身產品的特色，企業對于那些與其它產品存在差異的產品應擁有絕對的壟斷權。這種絕對壟斷權構筑了其他企業進入該市場或行業的壁泉，形成競爭優勢。同時，企業在形成產品實體的要素上或在提品過程中，造成足以區別于其他同類產品的吸引購買者的特殊性，從而導致消費者的偏好和忠誠。因此，產品差異化對于企業營銷活動具有重要意義。

2.運用《商標法》保障品牌決策的實施。

品牌決策是企業整個產品戰略中的一個不可或缺的內容。企業給其產品或服務確定適當的品牌名稱、正確設計品牌標志、向政府申請注冊品牌，這些活動可以增加產品的價值和企業的商譽。企業依照《商標法》規定的條件、程序，在國家有關主管機關注冊登記以后，就享有使用某個品牌名稱和品牌標志的專用權，這個品牌名稱和品牌標志受到法律保護，其它任何企業都不得仿造冒用。這也是一種保持特色經營的合法有效的競爭手段。

3.運用《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等法律制度，保護自己的競爭權益，改善營銷競爭環境。

現行《反不正當競爭法》雖有待進一步完善，但它明確指出的十一種不正當競爭行為卻是企業經營過程中常見的。企業在營銷過程中，發現競爭對手采取不正當手段競爭，一方面要積極應對，另一方面應及時訴諸法律，由執法機關或司法機關予以查處，打擊非法競爭。中小企業還可依《反壟斷法》有效抗擊勢力集團的非法壟斷，為自己爭取公平競爭條件。

4.運用《行政法》、《行政訴訟法》和企業法律制度等，維護企業經營自主權，從銷和人財物方而保障產品、定價、分銷渠道、促銷的營銷組合策略的實施。

國家早已以法律形式明確政企分開的企業改革制度，但在實踐中，一些地方的政府或政府機關卻依然非法干涉企業內部事務，或對企業非法進行人、財、物的攤派，亂收費、亂罰款在一些地方仍客觀存在，嚴重擾亂了企業的正常營銷秩序，破壞了營銷環境，阻礙了企業的發展。對此，企業應勇于運用行政法、企業法等相關法律制度，采取申訴、舉報、訴訟等手段保護自己的經營自主權。

篇（8）

2005年，小額貸款公司在內蒙古、山西、陜西、貴州、四川五省啟動。2008年5月中國銀監會、央行聯合出臺《關于小額貸款公司試點的指導意見》，小額貸款公司以試點的形式迅速發展。2009年4月，中國銀監會了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》為小額貸款公司的發展指明了方向。截至2010年10月底全國已設立小額貸款公司2348家。經歷了幾年的實踐工作，小額貸款公司取得了良好的社會效應，對改善農村金融服務、解決中小企業融資難的問題起到了積極的作用。

1.小額貸款公司的現狀

1.1小額貸款公司的性質與結構

小額信貸，是指專門向中低收入階層提供小額的持續的信貸服務活動。小額貸款公司是指由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。

小額貸款公司是企業法人，有獨立的法人財產，并以其全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司股東對其資產享有收益權，并享有參與重大決策和選擇管理者的權利，以其認繳的出資額或以其認購的股份為限對公司承擔責任。

小額貸款公司應執行國家的金融方針和金融政策，在法律法規允許的范圍內開展業務，自主經營、自我約束、自負盈虧、自擔風險，其合法的經營活動受到法律的保護。

1.2小額貸款公司存在的意義

小額貸款公司主要解決一些小額、分散、短期的資金需求，是專門面向農村和中小企業開展貸款業務的公司。其存在和發展具有重大的作用和意義。主要體現在以下幾個方面：第一，小額貸款公司具有機制靈活、手續簡便、無需抵押、無需擔保、放貸速度快等商業銀行無法比擬的優勢，可以更好地為農村和中小企業提供金融貸款服務，解決其生存和發展過程中融資難的問題。第二，小額貸款公司的存在有利于疏導、吸引民間資本，解決民間信貸混亂的狀況，實現民間金融向正規金融過渡。第三，有利于加大扶貧力度，促進農村經濟的發展和社會主義社會的繁榮穩定發展。

2.小額貸款公司存在的主要法律問題

小額貸款公司近年來實現了爆發式增長，是目前我國信貸市場的重要組成部分和補充力量。但在其經營中也存在一定法律問題。

2.1小額貸款公司的設立存在法律漏洞

銀監會和央行的《關于小額貸款公司試點的指導意見》規定：“申請設立小額貸款公司，應向省政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照。”從形式上說小額貸款公司的經營資格批準屬于一項行政許可。結合《意見》的規定，使這一行政許可缺少了法律依據。因為依據《行政許可法》規定，設立行政許可的主體，應是法律、行政法規、地方性法規，若以上主體都沒有規定，確需要立即實施行政許可的，可以由省、自治區、直轄市人民政府規章設立臨時性行政許可。小額貸款公司僅由《意見》來確定行政許可是缺少法律依據的。

另外，小額貸款公司的設立門檻偏高。據規定，小額貸款公司主發起人“凈資產不低于5000萬元（欠發達縣域不低于2000萬元），資產負債率不高于70%,連續盈利且利潤總額在1500萬元（欠發達縣域不低于600萬元）以上”,上述規定保證了小額貸款公司的風險控制能力，但讓很多投資中介望而卻步。這就導致許多投資中介無形中向地下錢莊方向轉化了，這將不利于我國金融的穩定發展。

2.2對小額貸款公司的監管不明確

《意見》稱“凡是省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監管管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省(區、市)的縣城范圍內開展組建小額貸款公司試點”。即小額貸款公司是由省政府指定的省金融辦或相關機構負責監督管理，并承擔可能出現的試點失敗的損失，但以上主體都不具備行政主體資格。在實踐過程中，“相關機構”到底是指哪些機構，到目前為止，沒有任何一部法律法規對此作出明確的規定。而且，監管缺乏統一的科學標準，各地對監管主體到底從哪些方面進行監管沒有統一口徑。上述諸多問題、造成了對小額貸款公司的多頭監管或監管空白，使監管在操作上失去了可操作性，流于形式。一個新興事物一旦監管出現了混亂，就會使競爭無序化，甚至導致一些不法分子鉆法律的空子，對于小額貸款公司來說，阻礙了其發展，也不利于國家經濟的穩定與發展。隨著試點的運行逐步走向軌道，這種監管模式需要得到進一步的修改。

2.3小額貸款制度存在風險

2.3.1小額貸款資金的使用缺乏有效的約束機制。一方面小額貸款資金管理的難度大，貸款發放面向千家萬戶，資金數額較小，并存在任意信貸和人情信貸的問題。另一方面，有相當一部分農戶把小額信貸資金隨意挪作他用，甚至當作無償的扶貧款，對如何利用小額信貸資金卻缺乏技術上的支持和信心。

2.3.2小額貸款資金的回籠缺乏可靠的保障機制。小額貸款資金的回收情況，取決于農戶的收益。由于對項目的了解不夠深入，項目無法按照原來的設想實施，或者遭遇自然災害，造成了無法承受的損失，農戶就沒有辦法如期償還貸款，小額信貸資金的回籠也就難以保證。

2.3.3小額貸款的運作缺少有效的補償機制。在我國小額貸款的利率受到嚴格的限制，該利率通常低于正常商業貸款的利率，這與小額貸款公司較高的管理成本和呆壞帳成本相互矛盾，所以小額信貸運作難以有效的補償。要想使小額貸款公司能夠持續發展，還需政府提供補償金予以支持。

另外，小額貸款公司的服務對象是三農產業和小企業，服務對象的規模偏小，他們大都信用等級差，資質不佳。在實際操作中，一些小額貸款公司自身規章不健全，管理不規范，工作人員缺少必要的專業知識，在面對農村整體信用制度不健全的大環境下，使原本就存在高風險的小額貸款公司的抗風險能力顯得更加單薄了。

3．促進小額貸款公司發展的建議

3.1明確小額貸款公司的具體性質

我國小額貸款公司試點已經有5年，小額信貸機構的試點辦法公布也已3年。但是社會對小額貸款公司的認識到仍未形成共識。到目前為止，小額貸款公司還不作為金融機構，所以，不能享有國家農村金融的一系列的優惠政策。例如，同樣做農村金融，如果是金融機構、商業銀行會得到包括減免營業稅等等，但是小額貸款公司，對于大多數省份來說沒有這樣的優惠。據業內人士透露，有部分小貸公司包括營業稅、所得稅等等，稅率高達33%。而社會和政府又期望小額貸款機構承擔起擔子不輕的社會責任。性質不明是小額貸款公司的發展的第一大風險。所以，需要明確小額貸款公司金融機構的性質。

3.2為小額貸款公司專門立法

小額貸款公司作為一個新生事物，在我國的發展還處于起步階段，有關法律還很不完善，這就要求社會各方面為其發展創造良好的法律環境，加快《小額貸款公司法》的出臺。

目前央行、銀監會聯合的《意見》和銀監會制定的《貸款公司管理暫行規定》都對小額貸款公司的運作提出了具體指導方案，但二者的法律位階過低，配套的法律法規不完善。隨著試點的運行，國家應視情況出臺《小額貸款公司法》等高位階的專門法律來規范小額貸款公司的發展。

在立法中應明確小額貸款公司的性質，規范設立制度，確定具體主管機關。并且，在出臺專門法的同時，國家應注意各法律法規之間的協調，對其規定有不一致的地方應該進行必要的修改，以促進小額貸款公司的進一步發展。

3.3加強對小額貸款公司的監管

第一，必須確定小額貸款公司的主管監管主體。由法律授權的主管部門主體，對小額貸款公司的準入、公司運行及退出的全部運作過程進行監管。目前，試點中各地小額貸款公司的監管機構大至有以下幾種:一是由金融辦負責監管；二是由人民銀行負責監管；三是新設立獨立的機構負責監管；四是銀行業監督管理部門負責監管。隨著小額貸款公司試點的經驗逐漸豐富，政府應衡量各種監管主體監管的利與弊，以法律的形式將其確定下來，以規范小額貸款公司的發展。

第二，加強行業自律。政府監管雖然重要，但隨著小額貸款公司的逐漸成熟、經驗的積累，政府應該弱化其監管的力度，能夠起到宏觀調控作用即可。而行業監管則應逐漸成為監管的主要方式。2011年初，中國小額信貸機構聯席會成立，其是由全國小額信貸機構自發建立的公益性自律組織機構。它的成立，有利于我國小額信貸行業的規范和可持續發展。今后應當以小額信貸機構聯席會作為對小額貸款公司的主要監管主體，使其發揮更大的監督作用。

篇（9）

文獻標識碼：B

隨著2002年《醫療事故處理條例》（以下簡稱《條例》）及《關于民事訴訟證據的若干規定》的實施，人們對醫療行為的自我保護意識不斷增強，醫療糾紛的數量不斷增加，訴訟范圍不斷擴大。這對目前護士的自我保護意識和證據意識提出了很大的挑戰，因此,探討存在于護理行為中的法律問題，如何提高護理人員的法律意識及在護理工作中防范風險的能力，是擺在廣大管理者面前的急需解決的問題。

1護士執業行為中存在的法律問題

1.1護理文書記錄中存在的法律問題：根據《條例》規定，患者有權復印的病歷資料包括體溫單、醫囑單、手術護理記錄單、一般護理記錄單和危重護理記錄單，這些護理文書反應了護士在觀察病情、治療護理過程中的行為，是醫院舉證的重要資料。護士盡管已認識到護理記錄在“舉證責任倒置”中的重要性，但在記錄過程中仍出現許多問題。

1.1.1護理記錄不及時或漏記：是危重患者搶救時最容易發生的事情，護士往往忙于各種操作，許多搶救內容無法及時記錄，搶救治療結束時未及時補記，使得已實施的護理行為無據可查，一旦出現糾紛，護士往往處于無法舉證的被動局面。

1.1.2護理記錄單潛在的法律問題：潛在的典型的法律問題有：體溫單的入院日期和時間寫錯、藥品的計量單位寫錯、危重患者護理記錄單上生命體征漏記、記錄內容與醫生記錄不符或記錄不全等，成為醫療糾紛案件中的一大隱患。

1.1.3涂改、偽造：2002年《醫療事故處理條理》出臺后對此作了明確的規定，護理記錄必須真實、客觀、完整、準確。凡是有涂改痕跡的證據在法庭上都是無效的，并在《醫療文書書寫規范》中對病歷的修改方法也作了具體的規定。但有調查顯示：護理記錄仍存在涂改、偽造的現象，如一個人的筆記完成了一整天全部醫囑執行的簽名記錄，書寫錯誤之處粘貼、涂改仍較普遍。隨著患者自我保護意識的增強，一旦護患間發生矛盾，他們很容易從護理記錄中找到缺口，護士就難以推卸責任。

1.1.4字跡潦草，辨認不清：個別醫務人員書寫極不工整，潦草、辨認不清，一旦出現醫療糾紛，這對我們醫護人員極為不利，法官往往同情患者，感情上偏向患方，因此，在處理醫療糾紛中在字跡辨認不清情況下，往往站在患者的一方，此時的醫務人員成了真正的弱者。

1.1.5護理記錄中很少見到有患方不遵醫行為的記錄和簽字，如果患方的損失是由于不遵醫行為造成的，但醫方拿不出證據證明自己無過錯或不存在的因果關系，將承擔相應的法律責任。

1.2護士日常工作中存在的法律問題：護理行為是指護士在實現基本使命對所進行的基礎護理、環境管理、健康教育、輔助診療等方面的行為，部分是由護士獨立進行的，部分是執行醫生的醫囑。護士在給患者給藥、治療等的侵襲行為符合要求，方法正確，對患者的康復將起促進作用，但如果因護士責任心不強，技術不過硬，操作過失，就會給患者帶來危害。

1.2.1違反規章制度：（1）執行查對制度中存在的法律問題：患者姓名、床號查對失誤，錯誤執行醫囑， 藥物查對失誤，藥物計量濃度查對失誤等,造成患者身心損害。（2）交接班中存在的法律問題：不認真執行床頭交接班,遺忘醫囑,遺忘危重患者的特殊處理，不重視患者及家屬的主訴,遺漏對患者生命攸關的細節而造成嚴重后果等。（3）執行醫囑過程中存在的法律問題：醫囑是護士實施治療、護理的依據，一般情況下，護士要嚴格科學地、不折不扣地執行醫囑。搶救和手術過程中，醫生下達的口頭醫囑，護士應復述一遍，醫生確認無誤后方可執行。但護士在執行醫囑過程中仍然存在一些問題，如隨意篡改或無故不執行、或拖延執行醫囑，執行錯誤醫囑等，如：口服強堿的患者，醫囑洗胃，如果護士按照醫囑給患者洗胃，出現嚴重后果，護士仍然要負相應的法律責任，因此，護士要杜絕執行錯誤醫囑。

1.2.2違反操作規程：注射部位不準確，消毒隔離不嚴而引起感染，喂藥、喂食導致窒息，未仔細觀察靜脈輸液導致局部組織壞死，擺錯手術、手術前后不認真清點器械而引起器械遺留在患者體內等。

1.2.3自主護理行為存在缺陷，出現觀察病情 “視而不見”，不重視護理病歷的書寫，技術不佳、業務水平不高、責任心不強，不能正確判斷患者病情變化，巡視病情不及時、對患者病情變化心中無數，對診療儀器性能不能完全了解或操作不熟練，搶救配合不及時而延誤搶救治療等，是護理行為引起醫療糾紛的重要原因。

1.2.4護士職守：護理不周，應采取安全措施而未采取安全措施，如：墜床、嚴重褥瘡、引流管脫落、氣管導管阻塞等，術前未盡到健康教育事宜，用錯藥不報告，不懂裝懂等，態度惡劣，缺乏必要的溝通，不合理要求不耐心解釋。不堅守工作崗位，上班時間脫崗、竄崗、打瞌睡等，也是引起護理糾紛的重要原因。

1.2.5侵權行為：護士不經意泄露患者的隱私，或為患者進行導尿、灌腸等暴露性的操作時不予遮擋。臨床護理帶教中，在未經患者同意時，帶教老師讓同學圍在病床旁看操作過程；拒絕提供患者要求知道的有關治療、護理、經費中的疑問等，均屬侵權行為。

2護士法律知識的掌握情況

2.1護士的證據意識：有調查顯示，護理人員對于醫療侵權訴訟中證據包括哪些內容、醫療事故分級、嚴重醫療事故的刑事責任、出現醫療糾紛后處理，如何對待患者的隱私、如何對待醫生的口頭醫囑等問題正確率回答不到50%。而大部分護士雖然清楚護理資料屬于證據，但忽視其他書面材料和物證，如輸液卡、宣教記錄、交班報告等，這些都是證據意識薄弱的表現，造成在舉證時處于被動的局面。而75.42%的護理人員在臨床護理工作中感到明顯缺乏法律知識，遇到法律糾紛不知如何處理。

2.2護士對患者權利的認識：護士與患者接觸的機會最多，較容易發生侵權行為。患者到醫院就醫，與醫院形成了一定的法律關系，患者可享有保健權、知情同意權、隱私權、自、受尊重權、生命健康權、獲得賠償權。而在一項護理專升本學員進行法律知識調查顯示57.5%的學員對患者的選擇權、隱私權認識不足，如患者選擇護士時遭到拒絕，將患者不愿公開的病情公開等，容易引起糾紛或訴訟。這已引起護理界相關人員的高度重視。

3對策

3.1重視護士的法律教育，提高護士的法律意識：《醫療事故處理條理》實施后，迫切需要提高護士各方面的素質，鼓勵護士參加各種形式的學習，提高護士理論水平，同時加強護士法律知識的學習，增強法制觀念，使護士充分認識到依法行醫的重要性，幫助護士分析護理差錯、事故與護理記錄、護理行為的關系，加強工作責任心，從而減少護理糾紛的發生。

3.2完善各種規章制度，使管理制度化：護理管理人員要對本院的各種護理方法進行定期清查，制定科學合理的管理制度，保證護理工作全程中的環節管理，作到有章可循、有據可查，使護理工作走向制度化、規范化的軌道。

3.3加強專業知識的學習，提高業務素質，確保護理安全：臨床實踐證明，護士的素質和能力與護理差錯、事故的發生有著直接聯系。護理管理者應支持護士參加大專、本科學習及繼續教育，積極選派骨干外出深造，尤其加強對聘用人員的管理。只有加強學習，把知識運用到護理實踐中，不斷提高護士專業水平及觀察判斷能力，才能保證在護理過程中對遇到的新問題及疑難問題做出正確的分析和判斷，才能確保患者安全，減少糾紛的發生。

3.4尊重患者的隱私權和知情同意權，完善護理記錄：護士有義務保護患者的隱私權和尊重患者的知情同意權，護士在日常護理工作中對于患者的隱私，不得隨意向外泄露，對于暴露性操作要用屏風遮擋，保護患者的隱私。對于一些特殊檢查、創傷性操作及用藥產生的不良反應，應向患者或家屬講明，無論患者是否選擇都要在有關記錄上簽名以示知情同意，這樣一方面尊重了患者，另一方面有了知情同意的證據。

3.5采取主動服務意識，加強護患信息溝通：護患溝通是建立主動合作型護患關系的基礎，也是滿足患者被尊重、被關愛的心理需求的基本形式。護士在工作中應當努力作到以患者為中心，傾聽患者或家屬的傾訴并與之交流，注重女性家屬的特殊性，理解中年家屬所承受的壓力，耐心對待文化程度低的家屬，給予離退休人員精神上的支持，注意與患者配偶的交流，正確處理護患之間的矛盾，都是減輕醫療糾紛的重要措施。

篇（10）

一、我國的電力法律制度

“電力法，是調整電力經營和供給，電力工程和設施的管理以及規制，用以維護電力用戶利益，保證電業健康發展和公共安全的法律規范的總稱”。

自20世紀80年代開始，中央政府開始加大電力法制建設的力度，從我國第一部關于電力方面的行政法規《電力設施保護條例》（國務院1987年9月15日公布，1998年1月7日國務院令第239號修正）的出臺，到《電力法》的頒布，再到與《電力法》相銜接的一系列法律法規的制定和實施，我國電力法制建設經過近三十年的歷程，目前已形成了以《電力法》為核心，以配套性行政法規和部門規章為重點，以地方性法規和規章為特色，以相關規范性文件和電力行業標準為補充的電力法律框架體系，內容主要涵蓋了電力建設、電力生產與電網管理、電力供應與使用、電價與電費、農村電力建設和農業用電、發電與電力設施保護、電力監管、標準化管理、反竊電及其相關法律責任、電力爭議處理等方面。在這一系列電力法律規范的基礎上，構建起了我國電力法律制度。

電力法律制度是根據電力法律、法規、規章等的立法目的、立法原則和具體規范形成的調整特定電力法律關系的一系列相對完整的實施規則系統，其對具體電力法律規范的實施具有指導、整合的功能。現階段，我國大體上確立了電力規劃制度、電業權制度、電力監管制度、電力業務許可證制度、電力價格制度、電力需求側管理制度以及電力法律責任制度等電力法律制度。

從《電力法》的頒布，到《電力供應與使用條例》、《電力設施保護條例》等一系列與電力事業相關的法規、規章以及規范性文件的出臺，我國電力法律體系經歷了從無到有，從簡陋粗鄙到逐步趨于完善的過程。但是，由于我國的電力體制改革長期以來由政府主導，以行政權為依托，電力立法具有較強的滯后性，這也導致現行電力法律法規與電力體制改革的諸多不適應性。

二、法律制度方面的不足

1、電力監管的獨立性有待增強

盡管《電力市場監管辦法》規定電監會履行電力市場的監管職責，具有法律上的電力改革主導權，卻沒有完全改變電力監管職能分散、權利不合理的局面。對于電力監管機構而言，價格監管和市場準入監管應是其兩大基本職能，因此，價格監管和市場準入監管應該是電監會具備的基本職能。然而，在我國，電力企業投資審批和定價仍然由發改委決定，而給予電監會的準入許可權和價格的建議、監督權沒有管制效力，不能對電力企業形成制約。市場準入權在發改委和商務部，價格監管權在發改委，國有電力資產歸國資委管理，此外，財政部和國家稅務總局還對電力企業股份制改造、建設基金提取、稅務政策等進行監管。在行使具體監管職能時，電監會與這些部門尚存在職能交叉重疊和監管界限模糊等問題。

2、電價制度有待完善

2005年頒布的《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》初步形成了我國現有電價制度。目前，上網競價制度已基本建立，而輸配電價分離尚未實現，這在電力法的修改中有待完善。另外，雖然國家出臺了一系列規章，對煤電價格實施臨時干預力求緩解煤電矛盾，但收效甚微。這主要是由于煤、石油等行業沒有徹底完成市場化改革，尤其是煤炭資源的市場化配置程度很低，導致煤電價格之爭日趨嚴重，“市場電、計劃煤”的局面成為“電荒”的重要原因之一，而國家制定的煤電聯動機制也因煤炭企業價格循環上漲而無法再實施，電力企業尤其是火電企業虧損嚴重。因此，在完善電價機制的過程中，理順煤電關系顯得十分迫切。最后，現有電價制度未充分考慮環境因素，對能源產業結構的調整不足，未形成綠色電價制度，對電力行業環境成本的反應不到位，亟待在以后的電力法修改中完善。

3、電力業務許可證制度有待改進

隨著我國電力業務許可證管理工作的范圍和對象不斷拓展，我國的電力業務許可證制度已初步建立，但仍存在著一些缺陷。首先，監管組織職能“錯位”與“缺位”共存。從目前中國電力業務許可制度實施情況來看，電力行業的市場準入與產業政策制定和實施、價格制定和監督實施、資源分配、市場監管等職能交叉、混同、分散于許多主管部門和綜合部門。這種“政監不分”、“多頭監管”的制度，使市場準入等監管職能不清，容易出現爭奪權力或相互推諉。根據《行政許可法》和《電力監管條例》等相關法規的規定，電力監管部門負責的電力業務許可只是經營準入許可，這樣就會造成一方只審批不監管，另一方能監管卻無法控制項目市場準入。其次，許可監管主體混亂。在開放市場條件下實施電力監管最核心的監管職權就是市場準入監管和價格監管，而現在國家電監會恰恰是這兩項最核心的監管職權不清，主體混亂：電力監管機構的投資準入監管權、價格監管主體是國家發改委，而實質性許可管理職能僅限于行業規章的制定、許可證的發放和部分執法行為，沒有罰責的電網互聯和調度監督實際上仍由國家電網公司把握，許可監管主體混亂。

4、電力需求側管理制度仍待完善

毋庸置疑，《電力需求側管理辦法》的出臺是繼2004 年國家發改委聯合電監會印發《加強電力需求側管理指導意見》后，我國在電力需求側管理工作方面又一個重要的指導性文件，對此項制度的開展具有重要意義。但是，我國現階段的電力需求側管理制度仍存在諸多的不足。

第一，電力運營主管部門對電力的需求側管理認識不足。我國的電力需求側管理是在電力緊張的形勢下興起的，很多電力運營主管部門沒有真正認識到電力需求側管理的關鍵和重要性，而僅將它作為應對缺電而采取的短期工作來對待，單純地依靠行政手段來實施避峰、錯峰，而非采取措施鼓勵電力企業和用戶自發地實施此項制度。

第二，缺乏有效的激勵措施。電網企業是電力需求側管理的重要實施主體，由于其均價銷售利益會因實施分時電價受到一定程度的損失，其面臨的最大問題就是如何均衡地滿足銷售效益與供電之間的矛盾，雖然《電力需求側管理辦法》第二十四條規定“電網企業開展電力需求側管理工作合理的支出，可計入供電成本”，但單單通過行政補貼的方式并不能激發電網公司實施電力需求側管理的積極性，更無法刺激其進行技術上的革新。另外，對于鼓勵電力用戶實施電力需求側管理，《電力需求側管理辦法》只是在個別條文中做了倡導性的提議，而在“激勵措施”一章中并未提及，這樣也使得電力用戶很難將此制度落到實處。

第三，電價結構不合理。推進電力需求側管理，其核心是實行峰谷的分時電價。然而，當前實施的峰谷分時的電價結構不夠合理，其峰電價僅為谷電價的兩、三倍，對于電力用戶的移峰填谷激勵作用并不大。此外，目前兩部制電價的使用面很窄，且兩部制電價中的基本電價也嚴重偏低，而電度電價又偏高，單靠電度電價來拉開差距，其激勵作用也不明顯。

第四，電力需求側管理人才缺乏。電力需求側管理的實施需要專業人才進行服務工作和技術推廣，而大多電力運營主管部門的人員所掌握的這方面的知識不足，電力企業甚至也沒有電力需求側管理的專業崗位，這不僅造成電力需求側管理宣傳方面的缺口，也導致其實施中的科學性大打折扣。

三、現行《電力法》在實施中存在的問題

由于《電力法》頒布時，我國的電力市場化改革還沒有開始，隨著電力體制改革的不斷深入，《電力法》立法的基礎環境已經發生了極大變化，其中許多內容已經無法滿足目前我國電力產業改革和發展的需要，亟待修訂。

1、《電力法》缺少有關電力市場建立及運作方面的規定，也沒有對電力市場秩序及競爭行為監管的規定。

2、對電力市場主體地位的界定，如發電、輸配電、售電企業和大用戶的法律地位以及經營范圍，《電力法》尚無清晰的定義和確認。

3、《電力法》只規定了上網電價和銷售電價模式，對輸配電價模式尚無政策依據和法律依據；對分時電價、峰谷電價、豐枯電價雖已積累了經驗，但仍未上升為法律規定。

4、對于電價的形成機制，《電力法》遵循統一政策、統一定價、分級管理的原則，強調行政主導，規定電價由政府核準和定價，電力企業沒有根據市場定價的自，這不僅也與《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》所規定的電價制度相矛盾，也不能適應競價上網的改革要求，成為推行電力市場化改革的阻礙。

5、對電力工業的環境保護，《電力法》只有一些原則規定，而如何從我國國情出發，在節能減排、發展低碳經濟的大趨勢下，如何鼓勵電力企業提高工藝、改進生產設備以及防止污染方面，尚無具體規定。

6、《電力法》中缺少對拖欠電費的具體處理規定，對拖欠電費行為沒有有效的法律規制，致使電力企業長期以來蒙受損失。

7、《電力法》對電力監督檢查權力規定得過于籠統，對于檢查出的違法行為如何進行司法處理，缺乏明確規定。

8、《電力法》與其他相關法規之間存在一定程度的不協調性，如在人身觸電傷亡事故的處理上，《電力法》與《民法通則》規定的歸責原則不一致，在司法實踐中，出現了有運用《電力法》，也有運用《民法通則》的情形。其他，如《土地管理法》、《大氣污染防治法》、《森林法實施細則》等，都先于《電力法》進行了修改，對電力規劃、建設、生產、經營管理和電力設施保護等，產生了一系列不同程度的影響。

參考文獻：

[1]姜苗芬.論我國電力法基本制度——兼論我國電力法修改與完善[D].中國法學會環境資源法學研究會2006 年年會與學術研討會論文集，第436頁.

[2]孫壽廣.“淺論電力市場化改革和電力發展規劃[J].中國電力，2002（4）：26.

[3]肖勇，肖剛.從電業權法律制度看我國的電力體制改革[J].華北電力大學學報（社會科學版），2004（2）：50-51.

[4]裴麗萍，楊名舟.論中國電力法基本制度的創新——兼論中國電力市場的培育[J].中國法學，1998（5）：69-70.

[5]周純.我國電力市場中的電價問題研究[D].武漢大學碩士學位論文，2004年.

[6]王麗娜.論我國電力業務許可制度的重構[J].社會科學家，2011（9）：145-146.