序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]一篇政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究:發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)解決的相關(guān)重大問題及政策建議

[摘要]發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)艱難的系統(tǒng)工程，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展目前正處在積極的探索和試點(diǎn)過程中。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)和高效發(fā)展，需要滿足一系列的條件和因素，需要提供合理的環(huán)境與平臺(tái)，必須著力解決一系列影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問題和矛盾，處理好十個(gè)方面的關(guān)系，這些問題包括對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和定位、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的方向和機(jī)制、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵等問題。系統(tǒng)研究和解決這些矛盾與問題，才有助于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的持續(xù)推進(jìn)并不斷擴(kuò)大，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到穩(wěn)健發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；運(yùn)行機(jī)制；保險(xiǎn)文化；財(cái)政支持

近年來，積極探索發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已在我國形成共識(shí)，全國一些地區(qū)試點(diǎn)工作取得積極成效，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不斷萎縮的態(tài)勢(shì)得到一定緩解。但是，從現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況看，我國的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理總體上還處于較為原始的狀態(tài)。要持續(xù)高效地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，必須著力解決一系列影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的關(guān)鍵問題和矛盾，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境和條件。

一、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中的核心地位，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策，特別是農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，制度化地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展

農(nóng)業(yè)普遍面臨自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、體制風(fēng)險(xiǎn)和生物風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)的威脅，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失非常嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)自身的承災(zāi)能力較為脆弱。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比較，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在發(fā)展的環(huán)境、條件，生產(chǎn)的內(nèi)涵與外延等方面都發(fā)生了相當(dāng)?shù)淖兓牵@些變化非但沒有減少農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，反而使農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和復(fù)雜性增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失壓力越來越大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和傳播加快。巨大的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是阻礙我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，客觀要求建立日益社會(huì)化和市場化的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)體系主要包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)等，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)都提供保障選擇，從而較好地保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮了重要的作用。我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理主要是以政府少量的、臨時(shí)性的事后救濟(jì)和農(nóng)民分散的自我保護(hù)為主，農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)保障程度很低。農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)和低收益使我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境得不到改善，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為專業(yè)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理工具，能夠?qū)⒄褪袌隽α坑袡C(jī)結(jié)合，在全社會(huì)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)損失，較之其他風(fēng)險(xiǎn)管理手段具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)，而且，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有綜合的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會(huì)效應(yīng)，不但有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)，增進(jìn)投資，提高收入，而且還能降低農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展。因此，在推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)突出和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理中的核心地位。國家應(yīng)該將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，作為支持和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

二、高度重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的培育和機(jī)制的塑造，堅(jiān)持發(fā)展政府誘導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

大量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論研究和實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的難點(diǎn)和關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的培育和機(jī)制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關(guān)系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，加之農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)具有公共福利性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的這些屬性為政府支持和參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了理論支撐，同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在實(shí)踐中面臨的供給嚴(yán)重不足、市場失靈等現(xiàn)實(shí)矛盾，也對(duì)政府參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提出了強(qiáng)烈的要求。政府運(yùn)行機(jī)制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有其合理性，但是完全的政府運(yùn)行機(jī)制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時(shí)，給國家的財(cái)政造成沉重的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)對(duì)私人保險(xiǎn)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，抑制保險(xiǎn)市場的發(fā)育。況且，作為發(fā)展中國家，目前我國的財(cái)力還無法達(dá)到完全由政府承擔(dān)經(jīng)營農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失的能力。另一方面，市場機(jī)制的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)雖具有效率優(yōu)勢(shì)，但是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性決定了私人保險(xiǎn)難以克服市場化經(jīng)營的障礙。我國目前還缺乏市場化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)，市場化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式在現(xiàn)階段基本不具有可行性。借鑒國際國內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國應(yīng)該發(fā)展政府誘導(dǎo)型保險(xiǎn)機(jī)制。政府誘導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制既非市場化的運(yùn)行機(jī)制(即商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式)，也非政府運(yùn)行機(jī)制(即政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))，更不是政策性和商業(yè)性的簡單混合。它是指政府從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體中退出，讓位于私人保險(xiǎn)，同時(shí)改變政府對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)直接補(bǔ)貼的形式和手段，通過為私人保險(xiǎn)公司提供平臺(tái)，創(chuàng)造經(jīng)營環(huán)境和條件，降低經(jīng)營成本和控制風(fēng)險(xiǎn)水平等手段，以建立對(duì)私人保險(xiǎn)誘導(dǎo)機(jī)制為主，最終引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走上市場化發(fā)展模式為目標(biāo)。與完全的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，政府的作用由直接變?yōu)殚g接，由臺(tái)前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內(nèi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，適度放松農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的準(zhǔn)人限制。積極探索適合我國各地實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式，除了組建國家型的政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險(xiǎn)公司，并引導(dǎo)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展代辦或共保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的塑造角度，應(yīng)該通過政府經(jīng)濟(jì)政策的誘導(dǎo)、法律法規(guī)的規(guī)范、保險(xiǎn)的監(jiān)管等手段，塑造農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制，以及通過再保險(xiǎn)和巨災(zāi)基金等手段建立的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。通過這些機(jī)制的培育，逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展效率，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)健發(fā)展。

三、加快農(nóng)村保險(xiǎn)文化的建設(shè)和傳播，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)同度，刺激農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求

保險(xiǎn)文化是在長期保險(xiǎn)實(shí)踐中形成的關(guān)于保險(xiǎn)價(jià)值觀念、社會(huì)心理、倫理思想、經(jīng)營哲學(xué)，以及社會(huì)保險(xiǎn)制度等范疇的總稱。保險(xiǎn)文化內(nèi)涵十分豐富，包含保險(xiǎn)精神文化、保險(xiǎn)制度文化和保險(xiǎn)物質(zhì)文化三個(gè)方面。保險(xiǎn)文化決定人們對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)同程度、所持的社會(huì)心態(tài)、行為規(guī)范，以及受這些因素影響構(gòu)成的保險(xiǎn)關(guān)系。因此，保險(xiǎn)文化不但影響保險(xiǎn)供給，更影響保險(xiǎn)需求，保險(xiǎn)文化在保險(xiǎn)發(fā)展過程中起著非常重要的作用。

我國農(nóng)村保險(xiǎn)文化發(fā)展和傳播滯后，農(nóng)民保險(xiǎn)知識(shí)匱乏，對(duì)保險(xiǎn)了解較少；保險(xiǎn)意識(shí)落后，保險(xiǎn)的認(rèn)同度很差。保險(xiǎn)是一種知識(shí)性和技術(shù)性很強(qiáng)的產(chǎn)品，特別是保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)管理工具的有效利用，其程序和環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，制度和規(guī)則十分嚴(yán)格，要求投保人具有一定的保險(xiǎn)知識(shí)。農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代保險(xiǎn)知識(shí)和文化的接觸較少，缺乏對(duì)保險(xiǎn)功能和作用的科學(xué)認(rèn)識(shí)以及對(duì)合同與契約的了解，甚至形成了錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，例如如果沒有發(fā)生損失、沒有賠付，那么購買保險(xiǎn)就是浪費(fèi)錢財(cái)；如果在保險(xiǎn)期間沒有遭受損失，就應(yīng)該退還保費(fèi)等，顯然這些認(rèn)識(shí)是對(duì)保險(xiǎn)缺乏基本了解。

農(nóng)村保險(xiǎn)文化發(fā)展落后有其深刻的社會(huì)背景：一是傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)因素的影響。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農(nóng)業(yè)文化，是以家庭或血緣關(guān)系為紐帶的生產(chǎn)組織，缺乏廣泛的社會(huì)分工與協(xié)作。人們?cè)诿媾R風(fēng)險(xiǎn)損失時(shí)，缺乏運(yùn)用市場手段尋求緩解社會(huì)矛盾的方法。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化重視家庭保障，沒有建立起現(xiàn)代商業(yè)意義上的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，而缺乏全社會(huì)普遍保障的思想，這種思想幾千年延續(xù)下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)。二是傳統(tǒng)文化的影響。不少人存在迷信心理，認(rèn)為保險(xiǎn)不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險(xiǎn)保障。

因此，加強(qiáng)保險(xiǎn)文化研究，加快農(nóng)村保險(xiǎn)文化的傳播，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的認(rèn)同和接受程度，改變風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和意識(shí)，是影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要因素。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營來看，保險(xiǎn)公司輸出的不僅僅是保險(xiǎn)產(chǎn)品，更應(yīng)輸出保險(xiǎn)文化。保險(xiǎn)經(jīng)營者承擔(dān)著創(chuàng)造、傳播和經(jīng)營保險(xiǎn)文化的職責(zé)。保險(xiǎn)文化傳播途徑與方式的選擇應(yīng)切合農(nóng)村社會(huì)的特點(diǎn)。相對(duì)于城市而言，農(nóng)村交通與通訊落后，人口居住分散，農(nóng)民的文化素質(zhì)總體較差。因此，農(nóng)村保險(xiǎn)文化的傳播較為困難。在保險(xiǎn)文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當(dāng)?shù)亻]路電視、農(nóng)村科普讀物、農(nóng)村的黑板報(bào)、標(biāo)語以及專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專題講座。在傳播的形式上，要用農(nóng)民聽得懂的語言，看得見的實(shí)惠，讓農(nóng)民逐漸理解和接受保險(xiǎn)帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對(duì)農(nóng)民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進(jìn)行重點(diǎn)分析，讓農(nóng)民知道風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害損失可以預(yù)防，可以積極主動(dòng)地對(duì)其進(jìn)行管理，從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值認(rèn)同與接受。此外，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)保險(xiǎn)制度文化建設(shè)，特別是《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》的制定與實(shí)施。《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)”。保險(xiǎn)法規(guī)是保險(xiǎn)制度的核心，是保險(xiǎn)市場形成和發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)盡快制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律。

四、建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)為經(jīng)營對(duì)象，因此，對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)損失的特征和規(guī)律的把握是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展的重要前提。例如，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)，保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定，都必須以過去一定時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)損失數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營運(yùn)和管理，特別是保險(xiǎn)的防災(zāi)和減災(zāi)都需要以準(zhǔn)確的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息作保證。目前我國缺乏權(quán)威的、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和信息，即使在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統(tǒng)計(jì)年鑒中收集部分?jǐn)?shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)是專門從事農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)的處理和交換的中心，包括農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測，風(fēng)險(xiǎn)損失的測算、記載、加工、存儲(chǔ)以及農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息的和交換等環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)是一個(gè)綜合的跨學(xué)科、跨部門的系統(tǒng)，它可以在事前、事中、事后進(jìn)行連續(xù)動(dòng)態(tài)地輸入和輸出各種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)和信息，滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)事人及國民經(jīng)濟(jì)其他部門的需要。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展角度，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)不但是保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)的基礎(chǔ)，而且還是保險(xiǎn)營運(yùn)的重要外部條件。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)中由于更多采用不斷成熟的高科技技術(shù)，例如現(xiàn)代的衛(wèi)星遙感技術(shù)、通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息的預(yù)測和傳播速度大大加快，在農(nóng)業(yè)減災(zāi)中發(fā)揮越來越重要的作用，對(duì)降低保險(xiǎn)損失和提高保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)效益將發(fā)揮重要作用。一般說來，農(nóng)業(yè)的減災(zāi)信息系統(tǒng)通過對(duì)災(zāi)害全程動(dòng)態(tài)監(jiān)測及資料處理、分析、模擬和預(yù)報(bào)警報(bào)制作系統(tǒng)，預(yù)報(bào)警報(bào)的傳播、分發(fā)和服務(wù)系統(tǒng)等，能夠大大減少災(zāi)害的危害程度。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)該作為公共產(chǎn)品，由政府來提供。我國可由國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部、國家氣象中心、民政部、商務(wù)部聯(lián)合成立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)信息中心，該中心可設(shè)在農(nóng)業(yè)部。

五、明確中央和地方在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府的投入力度

農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性決定了在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展過程中需要政府提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持，即使是在政府誘導(dǎo)型發(fā)展模式下。尤其是在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的試點(diǎn)時(shí)期，政府的財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的重要條件。國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也證明，政府的財(cái)政支持對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有關(guān)鍵作用。在分級(jí)財(cái)政、預(yù)算約束的財(cái)政體制下，對(duì)農(nóng)業(yè)這樣一個(gè)具有全社會(huì)公共福利的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，扶持和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政支出，應(yīng)該在中央和地方財(cái)政之間建立合理的分工關(guān)系，才有利于財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入的到位。農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財(cái)政都有積極支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的義務(wù)，但我國的現(xiàn)實(shí)國情是各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重的不平衡，農(nóng)業(yè)比重較高的地區(qū)，大多地方財(cái)政相對(duì)困難，地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政基礎(chǔ)較好，但農(nóng)業(yè)的比重較低。由此看出，主要由地方政府財(cái)政支持發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財(cái)政具有全社會(huì)利益分配的調(diào)節(jié)功能，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要財(cái)政支持責(zé)任。在加大中央財(cái)政支持力度的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)地方政府及地方財(cái)政的積極性。從操作層面看，中央財(cái)政的義務(wù)包括：(1)承擔(dān)全國政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的經(jīng)營補(bǔ)貼；(2)在試點(diǎn)時(shí)期，承擔(dān)全國糧、棉、油等關(guān)系到國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營補(bǔ)貼。地方財(cái)政的義務(wù)則主要承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)作物和特色農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營補(bǔ)貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)基金，為農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失提供保障。

六、制定并實(shí)施區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，扶持西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害損失的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的區(qū)域差異性等特征，決定了我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須走區(qū)域化的發(fā)展戰(zhàn)略，集中統(tǒng)一的發(fā)展模式將扭曲農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格機(jī)制、弱化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制、抑制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新機(jī)制等，從而阻礙農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略。所謂區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策是指國家在制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展政策時(shí)，將根據(jù)各個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的實(shí)際情況采取有差異的政策，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獲得較好的發(fā)展機(jī)會(huì)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的矛盾近年來有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，區(qū)域之間發(fā)展不平衡的矛盾將會(huì)在相當(dāng)時(shí)期客觀存在，實(shí)行區(qū)域化的發(fā)展政策有助于縮小區(qū)域發(fā)展差異，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)總體較為薄弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較差，農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力和承災(zāi)能力都嚴(yán)重不足，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失對(duì)西部農(nóng)村落后地區(qū)的影響更為嚴(yán)重。西部地區(qū)自然條件惡劣，災(zāi)害頻發(fā)，是許多農(nóng)村地區(qū)貧困落后的現(xiàn)實(shí)原因。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還主要以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)的組織化程度很低，農(nóng)民收入水平低下。而且，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)色彩較重，農(nóng)村還比較封閉，農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)理念和保險(xiǎn)意識(shí)落后。這些因素使西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展也相對(duì)落后，地區(qū)的財(cái)政資金較為緊張，很多地區(qū)只有長期依靠上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來維持政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，地方政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的能力十分有限。雖然如此，農(nóng)業(yè)在西部落后地區(qū)具有相當(dāng)重要的地位，因?yàn)椋r(nóng)村人口的比重很大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)總產(chǎn)值的比重大大高于發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定對(duì)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有相當(dāng)重要的意義。從這個(gè)角度，西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需求更為強(qiáng)烈。在此背景下，國家對(duì)西部落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策應(yīng)該實(shí)施重點(diǎn)扶持，建議中央財(cái)政對(duì)西部落后地區(qū)實(shí)行專項(xiàng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支付資金，以彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，此外，在巨災(zāi)基金的地方籌集比例上，給西部地區(qū)一定幅度的優(yōu)惠。

七、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才培養(yǎng)和技術(shù)創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營人才及技術(shù)提出了特殊的要求。而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中面臨的突出矛盾是專業(yè)人才匱乏，經(jīng)營技術(shù)非常落后，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。從保險(xiǎn)人才的培養(yǎng)角度，應(yīng)通過多種方式、多種渠道，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中所需要的各種人才。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要大量的理論研究人才、技術(shù)人才、經(jīng)營管理人才。一批熱愛農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、金融學(xué)、農(nóng)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科知識(shí)背景的復(fù)合型研究人才積極投身到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論和政策的研究，有助于提高我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論研究水平，為我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供理論支撐。應(yīng)該充分發(fā)揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養(yǎng)方面的積極作用。國家和各級(jí)政府、研究基金應(yīng)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)類的研究項(xiàng)目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項(xiàng)研究培養(yǎng)研究隊(duì)伍，促進(jìn)學(xué)科的發(fā)展；從現(xiàn)有保險(xiǎn)公司、應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生和社會(huì)等多渠道積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)和管理人才，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)人才隊(duì)伍。近年來，國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面進(jìn)行了積極的探索，特別是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理工具的創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了嶄新的思路。我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也應(yīng)該在這方面進(jìn)行探索與創(chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自我發(fā)展能力。

八、循序漸進(jìn)、有選擇、有重點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)和在全國的推廣是一項(xiàng)龐大的工程，而且經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和難度很大，主要表現(xiàn)在：國家的財(cái)政支持能力、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)育進(jìn)程、保險(xiǎn)公司的經(jīng)營能力、農(nóng)民的接受程度都有一個(gè)逐漸提高的過程。20世紀(jì)50年代我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作由于當(dāng)時(shí)的急躁冒進(jìn)，引起許多農(nóng)民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區(qū)盲目推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)分析和有效管理情況下，結(jié)果造成很多保險(xiǎn)公司嚴(yán)重虧損，甚至少數(shù)保險(xiǎn)公司拒絕向農(nóng)民賠付，引起農(nóng)民的不滿，同時(shí)，也損害了保險(xiǎn)公司在農(nóng)民心中的形象。這些教訓(xùn)都表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)和推廣，一定要遵循客觀規(guī)律，特別是要同農(nóng)村的實(shí)際情況相結(jié)合。產(chǎn)品的設(shè)計(jì)要講求科學(xué)性，要遵循市場規(guī)律，要贏得農(nóng)民的理解和接受，片面追求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的速度，是要付出代價(jià)的。從近段時(shí)期來看，應(yīng)優(yōu)先選擇農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)，待經(jīng)驗(yàn)逐步積累，示范效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)漸漸增強(qiáng)時(shí)，再深入推進(jìn)。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為主要的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理手段是有條件的，主張積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并不等于不顧實(shí)際一哄而上，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展必須樹立效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

九、建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)健運(yùn)行

農(nóng)業(yè)特別易于發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和巨災(zāi)損失，嚴(yán)重巨災(zāi)損失的發(fā)生將會(huì)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)崩潰。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的存在是影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)育的重要因素，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場化經(jīng)營的重大障礙。無論是從保護(hù)農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定社會(huì)的角度，還是從促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的方面，都必須重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系的建立。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要前提。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障體系包括農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)，三者之間并非簡單的替代關(guān)系，而是相互聯(lián)系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災(zāi)保障體系的管理制度和運(yùn)行機(jī)制，以使三者相互促進(jìn)。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的目的是分散農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)人的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金是為農(nóng)業(yè)原保險(xiǎn)人和再保險(xiǎn)人提供分散風(fēng)險(xiǎn)保障，而農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)則是起到補(bǔ)充作用，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不足。

十、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展是多種組織形式并存，政府和市場機(jī)制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時(shí)期，法律在醞釀過程中，機(jī)制在培育階段，市場在培植時(shí)期，各主體在磨合階段。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)尚未建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和經(jīng)營監(jiān)管制度。在積極探索過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督和管理。監(jiān)督管理的重點(diǎn)在四個(gè)方面：一是對(duì)保險(xiǎn)人保險(xiǎn)行為的監(jiān)督。對(duì)專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，應(yīng)嚴(yán)格要求保險(xiǎn)人按照保險(xiǎn)準(zhǔn)入的經(jīng)營范圍積極拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，杜絕保險(xiǎn)公司將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為“概念”來操作，避免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)空心化；二是監(jiān)督政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政資金的投入和使用情況，保證政府財(cái)政資金投入到位，并切實(shí)保證財(cái)政資金真正在動(dòng)植物生命保險(xiǎn)中發(fā)揮作用，防止財(cái)政資金被挪用；三是監(jiān)控農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，建立保險(xiǎn)人的硬財(cái)務(wù)約束制度，保障農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康運(yùn)行；四是監(jiān)督農(nóng)民的利益保護(hù)情況。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)辦成支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民利益的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理工具。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中，除國家和省級(jí)政府明確規(guī)定的少數(shù)法定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外，任何保險(xiǎn)人不得采取強(qiáng)買強(qiáng)賣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險(xiǎn)文化的建設(shè)和傳播、經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)和良好的保險(xiǎn)服務(wù)等方式激勵(lì)農(nóng)民的保險(xiǎn)需求。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究:提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體積極性的政策探討

[摘要]農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障的重要性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體參與的積極性是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能不能搞起來、能不能搞好的關(guān)鍵。調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性需要政府全方位的政策支持，包括財(cái)政、稅收、法律等方面的扶持。但如何確保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利實(shí)施，仍然是一個(gè)值得探究的現(xiàn)實(shí)課題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體；財(cái)稅支持

農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，決定了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障的重要性。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“三高”(高風(fēng)險(xiǎn)性、高賠付率、高虧損率)特征決定了沒有政府的政策性支持就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。2007年以來在全國6個(gè)省區(qū)試點(diǎn)推行、現(xiàn)全國有近九成省份開展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種財(cái)政補(bǔ)貼型保險(xiǎn)。其實(shí)質(zhì)是政府通過在保費(fèi)方面的補(bǔ)貼支出，并通過大面積的普及推廣，將可能出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)經(jīng)營主體和未受災(zāi)農(nóng)戶，從而既達(dá)到保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的，又適當(dāng)減輕政府巨額救災(zāi)支出壓力。在這種保險(xiǎn)模式下，能否調(diào)動(dòng)農(nóng)戶和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體(商業(yè)保險(xiǎn)公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)公司、地方政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、外資或合資保險(xiǎn)公司等)的積極性是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能不能搞起來、能不能搞好的關(guān)鍵。各地試點(diǎn)表明，保證并盡量提高政府的保費(fèi)補(bǔ)貼支出對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性起了重要作用，但如何提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體參與積極性，以確保政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利實(shí)施仍是值得探究的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。

一、影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體積極參與的障礙分析

盡管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼減輕了農(nóng)民付費(fèi)的成本，提高了農(nóng)民參保的積極性，緩解了以往農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“農(nóng)民保不起，保險(xiǎn)公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的一些客觀障礙仍存在，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體參與的積極性。

1　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的綜合賠付率居高不下。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是受自然災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的風(fēng)險(xiǎn)不僅發(fā)生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。以許多國家的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費(fèi)之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發(fā)展中國家，其賠付率經(jīng)常達(dá)到2以上，甚至更多，均高于保險(xiǎn)界公認(rèn)的70％的臨界點(diǎn)。到目前為止，還沒有哪個(gè)國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入能夠完全覆蓋災(zāi)害賠償和管理費(fèi)用。另外農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由于其時(shí)間和空間的高度相關(guān)性，一旦發(fā)生，可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)使大面積范圍內(nèi)的保險(xiǎn)對(duì)象同時(shí)發(fā)生災(zāi)害事故，遭受巨災(zāi)損失，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)起賠付額以致虧損嚴(yán)重。

2　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營高成本可能造成保險(xiǎn)公司的虧損而挫傷其參與積極性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不僅風(fēng)險(xiǎn)高，而且經(jīng)營工作開展難：一是定損理賠難。保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生損失后難以準(zhǔn)確估計(jì)其損失；被保險(xiǎn)人四處分散，標(biāo)的分布四面八方，一旦受損，現(xiàn)場勘查定損、賠付兌現(xiàn)的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對(duì)時(shí)間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費(fèi)厘定難。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危險(xiǎn)主要是自然災(zāi)害，發(fā)生極不規(guī)則，各地在受災(zāi)頻率、程度及災(zāi)害種類上各不相同，而且自然災(zāi)害往往具有伴發(fā)性，還可能引起其他災(zāi)害的發(fā)生，加之農(nóng)村中有關(guān)災(zāi)害情況的統(tǒng)計(jì)資料不全，加大了對(duì)危險(xiǎn)發(fā)生頻率測定的難度，使得保險(xiǎn)經(jīng)營主體對(duì)種養(yǎng)業(yè)等具體項(xiàng)目的損失進(jìn)行費(fèi)率厘定需要有專業(yè)的評(píng)估。這些困難增加了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營成本。目前國內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本在20％～30％之間，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營成本更高，但部分試點(diǎn)地區(qū)政府認(rèn)可的經(jīng)營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的社會(huì)公益性，大部分地區(qū)的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險(xiǎn)公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農(nóng)險(xiǎn)工作的持續(xù)良性開展。

3　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中委托方與受托方的信息不對(duì)稱使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的態(tài)度由過去的大力發(fā)展變?yōu)橹?jǐn)慎從事。由于保險(xiǎn)市場的信息不對(duì)稱，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的委托關(guān)系中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位作為委托方處于信息優(yōu)勢(shì)方，作為方的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)往往是處于信息劣勢(shì)的一方，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中道德風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，受農(nóng)業(yè)自身屬性、小農(nóng)意識(shí)和文化素質(zhì)的影響，特別是法律法規(guī)制度的缺乏，監(jiān)督控制成本難以降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，道德風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)公司造成的損失占農(nóng)作物保險(xiǎn)賠償?shù)?0％。加上農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的地域差異性和個(gè)體差異性很大，管理難度大，有效監(jiān)管成本高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的逆向選擇也很嚴(yán)重，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者賠付率居高不下。

二、調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體參與積極性的政策探討

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營管理上的特殊性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須由政策扶持。當(dāng)前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中政府保費(fèi)補(bǔ)貼水平較低，在稅收上除了按照國家統(tǒng)一規(guī)定免征收營業(yè)稅外，并沒有推出新的優(yōu)惠政策，而且對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營管理費(fèi)用沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，從而使政府引導(dǎo)保險(xiǎn)經(jīng)營者積極主動(dòng)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的引導(dǎo)作用大打折扣。調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性需要政府全方位的政策支持。

1　給予稅收減免優(yōu)惠。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體所涉及的稅種主要包括企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、印花稅等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱等特點(diǎn)造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的稅負(fù)給予一定的優(yōu)惠，以吸引各方資本參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營領(lǐng)域。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠力度最大的是美國，美國《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》規(guī)定，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司一切財(cái)產(chǎn)，包括分支機(jī)構(gòu)、資本、準(zhǔn)備金、結(jié)余、收入、財(cái)產(chǎn)權(quán)和免賠款，免征一切現(xiàn)有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級(jí)地方政府所征稅種；私營農(nóng)作物保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)合同和向公司提供再保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司均免征一切稅收。聯(lián)邦到地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)除了其業(yè)務(wù)成本外不再有其他方面的負(fù)擔(dān)。日本政府財(cái)政為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了力度很大的稅收優(yōu)惠，《法人稅法》中將農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)納入公益法人的范圍，只對(duì)由收益事業(yè)所產(chǎn)生的所得進(jìn)行課稅，對(duì)其他所得不課稅。在日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》中除規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的所得稅率為22％，營業(yè)稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。

適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠稅收政策也是我國大力倡導(dǎo)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的必要措施。根據(jù)現(xiàn)行稅法，除免征種養(yǎng)兩業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營業(yè)稅，以營業(yè)稅為計(jì)征依據(jù)的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加也因營業(yè)稅免征而免征，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同免征印花稅外，并無其他財(cái)稅優(yōu)惠政策。針對(duì)這種稅收優(yōu)惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營積極性，應(yīng)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠力度：一是對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)以外的其他農(nóng)業(yè)險(xiǎn)產(chǎn)品也免征營業(yè)稅，特別是將營業(yè)稅的免征范圍擴(kuò)大到農(nóng)村家財(cái)險(xiǎn)、人身險(xiǎn)和健康險(xiǎn)等其他涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。二是對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體，可在一定期間內(nèi)免征或減征所得稅，增大保險(xiǎn)費(fèi)的返還比例，提高其對(duì)農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)的支付能力。三是允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體從經(jīng)營盈余中扣除一定比例的資金作為保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并在稅前扣除；甚至可規(guī)定對(duì)經(jīng)營政策性種養(yǎng)兩業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營主體，可以將其全部盈余作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特殊風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提留出來，用作其農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆e累，以增強(qiáng)其抵御農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2　提供經(jīng)營業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。國外政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者的補(bǔ)貼主要用于補(bǔ)貼經(jīng)營管理費(fèi)用。如美國政府從1995年開始，為開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的19個(gè)公司提供相當(dāng)于其農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)31％的補(bǔ)貼；日本在這方面的補(bǔ)貼也高達(dá)50％～60％。針對(duì)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營成本高的特點(diǎn)，參考國際上許多國家的經(jīng)驗(yàn)，并考慮我國具體的財(cái)力狀況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)為各種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體提供一定比例的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，以提高其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。2006年《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中就特別提出要“對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適當(dāng)給予經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼”。具體到操作中，應(yīng)遵循分級(jí)負(fù)擔(dān)、區(qū)別對(duì)待的原則，即政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其分支機(jī)構(gòu)的全部經(jīng)營管理費(fèi)用由中央政府承擔(dān)；地方性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司全部或部分經(jīng)營管理費(fèi)用由中央和地方兩級(jí)政府承擔(dān)；對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司則根據(jù)其年經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)量按保費(fèi)收入的10％～20％左右向其提供經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼。對(duì)于比較偏遠(yuǎn)、農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)薄弱、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展比較困難的地區(qū)，政府財(cái)政適當(dāng)加大補(bǔ)貼，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司積極拓展農(nóng)村保險(xiǎn)市場，發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

3　提供再保險(xiǎn)支持和建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)比較多，大面積干早、洪水、臺(tái)風(fēng)等風(fēng)險(xiǎn)事故往往會(huì)給直接保險(xiǎn)人帶來超過責(zé)任準(zhǔn)備金數(shù)十倍的損失，從而導(dǎo)致經(jīng)營機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。為保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，提高其經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)的積極性，需要政府財(cái)政作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的后盾，通過再保險(xiǎn)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)基金來分散風(fēng)險(xiǎn)。由于商業(yè)性再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在一般情況下不愿承接農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)，可考慮由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，采取中央財(cái)政控股、省級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參股的模式組建，其注冊(cè)資本金可來源于中央財(cái)政注資、地方參股、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)分流、財(cái)政支農(nóng)資金整合節(jié)流部分等。另外，中央和省級(jí)政府還應(yīng)通過適當(dāng)機(jī)制籌措資金建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，例如從保戶繳納的保費(fèi)中列支部分資金共同建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，用于彌補(bǔ)保險(xiǎn)公司巨災(zāi)之年的虧損，借以平衡農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，一般以保費(fèi)收入的10％計(jì)提巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金比較合適。就全國而言，如果巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金只提供60％的財(cái)政支持，在70％參保情況下，則每年需要財(cái)政預(yù)算安排5～6億元。

4　創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持機(jī)制——以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)。在提高保險(xiǎn)公司積極性方面還有一點(diǎn)值得特別指出，那就是大多數(shù)地區(qū)在鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)險(xiǎn)時(shí)都會(huì)提出“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”這一措施，并把它當(dāng)作解決政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損問題的最重要手段之一。“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”是一種對(duì)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司中部分商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種提供相關(guān)政策支持，并通過這些險(xiǎn)種的收益來彌補(bǔ)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的方法。從上海等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，把以政府資源配置為主的保險(xiǎn)與農(nóng)險(xiǎn)捆綁式結(jié)合，是彌補(bǔ)農(nóng)險(xiǎn)虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實(shí)施，在推行時(shí)要注意以下幾個(gè)問題：第一，要通過多少商業(yè)性財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)項(xiàng)目養(yǎng)得起農(nóng)險(xiǎn)。第二，保險(xiǎn)公司的政策性和商業(yè)性兩類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈虧如何核定。第三，在“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”中如何維護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)市場的平衡性和公平性。只有上述三個(gè)問題得到有效解決，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”才能真正成為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“強(qiáng)力助推器”。

三、政策支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體參與應(yīng)注意的幾個(gè)問題

1　對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的政策支持要與政府的財(cái)政能力相適應(yīng)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財(cái)稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持和補(bǔ)貼力度的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展，相反政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展使政府陷入沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農(nóng)作物保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼就達(dá)22.4億美元，其中保費(fèi)補(bǔ)貼13.53億美元。以此為教訓(xùn)，在我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，對(duì)農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼水平及稅收減免優(yōu)惠的力度一定要考慮國家的財(cái)力，既要促進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利開展，又不能給財(cái)政帶來太大壓力。

2　對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼要注重效率，建立責(zé)任機(jī)制。政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展起著不可替代的作用。然而，由于政府與保險(xiǎn)經(jīng)營者之間的信息不對(duì)稱，政府在不能完全獲知保險(xiǎn)經(jīng)營者提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的努力水平時(shí)，可能使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者存在“機(jī)會(huì)主義”行為，造成政府與保險(xiǎn)經(jīng)營者之間的“道德風(fēng)險(xiǎn)”現(xiàn)象，使得政府通過增加對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營者的財(cái)政補(bǔ)貼以激勵(lì)其努力向社會(huì)提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)無法達(dá)到。因此，在政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體財(cái)政支持中，財(cái)政補(bǔ)貼的效率性值得關(guān)注，要研究政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的補(bǔ)貼數(shù)額應(yīng)該在什么樣的規(guī)模，才能使其積極參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，又不致產(chǎn)生“機(jī)會(huì)主義”行為。針對(duì)這一難題，有學(xué)者提出政府在確定對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額時(shí)，要適當(dāng)參考與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的天氣因素、同行業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均業(yè)績、保險(xiǎn)公司的非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營業(yè)績等其他可觀測因素，用這些因素與保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)績共同考評(píng)保險(xiǎn)經(jīng)營主體經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的努力程度，并由此決定政府對(duì)其的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額。這樣，政府可以在更為確定的財(cái)政支出預(yù)算約束下，以最優(yōu)的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模激勵(lì)保險(xiǎn)公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)，保險(xiǎn)公司也可在政府的財(cái)政補(bǔ)貼下，最大程度地提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營水平。也有學(xué)者認(rèn)為要盡量通過再保險(xiǎn)、保費(fèi)補(bǔ)貼等方法來分擔(dān)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高保險(xiǎn)公司的收入，慎用直接補(bǔ)貼方式，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體要給予財(cái)政資金支持，但不宜采取大兜底的方式，保險(xiǎn)公司必須承擔(dān)自己的經(jīng)營責(zé)任。

3　加快制定和完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的法律法規(guī)。我國雖然于1995年10月出臺(tái)了《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，但這部法律主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍未有具體的法律法規(guī)。法律滯后嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體少，組織體系不完善，制度老化。為了規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與各方行為，國家要在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，盡快制定《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，以法律的形式規(guī)范政策性保險(xiǎn)的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體及相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)；特別是要明確政府在開展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用和職能，準(zhǔn)確界定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的范圍，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織形式、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等做出相應(yīng)規(guī)定，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展提供法律保障。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究:當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)中的困難和問題

[摘要]　根據(jù)中央的相關(guān)精神，全國各地積極響應(yīng)，進(jìn)行多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)，取得了一定的成績，但也面臨著一些問題，如，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確、基層政府工作人員組織和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用分擔(dān)無幸可循、農(nóng)民的自主投保意識(shí)參差不齊、地方對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制、中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)等，對(duì)于這些困難和問題的解決，是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)營水平和層次不斷提升的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]　政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，商業(yè)性保險(xiǎn)公司

根據(jù)中央“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)”和《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中關(guān)于“積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)，發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的精神，全國各地積極響應(yīng)，進(jìn)行多種形式的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)。但是在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新和發(fā)展的同時(shí)，也面臨著一些困難和問題，這些問題主要不是理論問題而是操作條件和操作規(guī)則問題。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確

為什么要試驗(yàn)舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這種農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向是什么?這是試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各地政府至今還不統(tǒng)一或存在眾多疑惑的問題。他們說，辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是中央為了確保糧食安全，但我們地方花這么多的精力和金錢，有什么好處?加之中央沒有相關(guān)配套政策，害怕遇到大災(zāi)還“吃不完兜著走”。這樣，地方上的積極性會(huì)打折扣，而且這點(diǎn)有限的積極性也很難持久。有的地方政府不僅沒有能力給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)以補(bǔ)貼，而且還想從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營中得到一些好處(從保險(xiǎn)經(jīng)辦公司得到一些手續(xù)費(fèi)收入)。這就更難期待農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的真正啟動(dòng)。

二、基層政府工作人員組織和推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用分擔(dān)無章可循

各地的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)，不可能單純依靠商業(yè)性保險(xiǎn)公司，基本上都是以行政組織和推動(dòng)為主。有的試點(diǎn)省，例如浙江省、江蘇省淮安市都將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保面作為試點(diǎn)市、縣政府的業(yè)績考核重要手段。因此，在推進(jìn)的過程中，除了保險(xiǎn)公司的工作人員以外，地方政府、農(nóng)業(yè)行政主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)中心等都承擔(dān)了很大一部分宣傳、展業(yè)、收費(fèi)、查勘、定損、理賠工作。但推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營實(shí)際上是他們臨時(shí)附加的一項(xiàng)工作，由于沒有專門的編制和行政職責(zé)崗位，有關(guān)農(nóng)業(yè)、財(cái)稅、發(fā)改部門只能臨時(shí)抽出一部分人員開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。鑒于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的分散性和小規(guī)模經(jīng)營，各地用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的成本相當(dāng)高，而保險(xiǎn)公司從所收取的保費(fèi)中提取的經(jīng)營管理費(fèi)只有很少一部分是給這些人員，這部分費(fèi)用實(shí)際上還是由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但“師出無名”，有的試驗(yàn)地區(qū)根本沒有這項(xiàng)費(fèi)用，這些地方的區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部也就沒有積極性。這將可能影響政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)推進(jìn)。

三、農(nóng)民的自主投保意識(shí)參差不齊

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者來說雖然可以幫助他們分散生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定其生產(chǎn)收入，保證簡單再生產(chǎn)的持續(xù)進(jìn)行。但是，由于農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻繁，風(fēng)險(xiǎn)大，費(fèi)率高，投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)期收益不高(特別是對(duì)于那些家庭收入主要不靠農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶來說收益更是相對(duì)有限)，農(nóng)戶購買保險(xiǎn)的支付能力有限或者雖然有支付能力但不感興趣，這就使很大一部分農(nóng)民即使有政府的部分保費(fèi)補(bǔ)貼也不會(huì)自愿投保。但對(duì)于費(fèi)率相對(duì)較低、政府補(bǔ)貼較高險(xiǎn)種(例如浙江溫嶺的露地西瓜保險(xiǎn))，農(nóng)民感到有利可圖時(shí)，其參與熱情就比較高，甚至排隊(duì)投保，100%投保。這種情況給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營如何平衡農(nóng)民自愿投保和準(zhǔn)確費(fèi)率、適度財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)系的研究帶來了挑戰(zhàn)。

四、地方對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長效機(jī)制

不少省、市、自治區(qū)雖然在試點(diǎn)推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營時(shí)提供了一部分財(cái)政補(bǔ)貼(有的補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)的50%，有的補(bǔ)貼35%)，但是，他們也擔(dān)心全面鋪開以后，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力必然增加。例如，江蘇省金湖縣現(xiàn)在只在該縣的塔集鎮(zhèn)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)，市縣財(cái)政2005年的補(bǔ)貼額為13萬多元，如果在全縣推開水稻、三麥、養(yǎng)魚保險(xiǎn)，縣財(cái)政每年將要為此補(bǔ)貼200多萬元，而且這種補(bǔ)貼一旦實(shí)施，就不可能收回來，只可能增加，不能減少。因此，地方財(cái)政存在補(bǔ)貼的顧慮。更重要的是在沒有建立巨災(zāi)補(bǔ)償基金的條件下，真的發(fā)生大災(zāi)需要巨額賠付時(shí)，財(cái)政兜不了底，到那時(shí)政府將失信于民。

目前能得到中央財(cái)政補(bǔ)貼的黑龍江陽光相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司雖然在2004年和2005年拿到了4400萬元的補(bǔ)貼，但是不僅數(shù)額不足，而且都是臨時(shí)性的安排，沒有長期保證。這對(duì)于一家只有數(shù)千萬元家底的相互公司來說，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大。

五、中央的財(cái)政扶持手段和力度是一個(gè)未知數(shù)

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)離不開財(cái)政支持，特別是中央財(cái)政的支持。財(cái)政支持一般包括保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼和經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、在發(fā)生巨災(zāi)損失條件下的財(cái)政支持等。在我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下，絕大部分省、市、自治區(qū)離開了中央財(cái)政的適當(dāng)支持，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度恐難建立。而直到目前，中央財(cái)政沒有任何有關(guān)政策期許和支持承諾，這是大多數(shù)省、市、區(qū)不敢進(jìn)行試驗(yàn)的重要原因，即使開始試驗(yàn)的財(cái)政狀況較好的省份，也對(duì)試驗(yàn)的可持續(xù)性沒有信心。這一點(diǎn)也正是前20年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)失敗的重要教訓(xùn)之一。當(dāng)時(shí)不少地區(qū)也曾給與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以補(bǔ)貼，但是他們能補(bǔ)“一陣子”，難補(bǔ)“一輩子”。

六、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)缺乏巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備和分散直接保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制

各地在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，如果不出現(xiàn)自然災(zāi)害或一般性的自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)可以作為補(bǔ)償基金積累起來；如果出現(xiàn)了較大災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能會(huì)出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象；如果出現(xiàn)了較大范圍的損失巨大的自然災(zāi)害，靠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收人以及艱難的積累來賠付，很可能就是杯水車薪。這就要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”，同時(shí)，要有一個(gè)強(qiáng)有力的再保險(xiǎn)機(jī)制，使得風(fēng)險(xiǎn)能在時(shí)間和空間上得到有效分散。而現(xiàn)在，尚無一個(gè)省、市、自治區(qū)在試驗(yàn)之初就著手建立“巨災(zāi)補(bǔ)償準(zhǔn)備金”。同時(shí)，部分試驗(yàn)的省、市、區(qū)也沒有安排再保險(xiǎn)。缺乏巨災(zāi)賠償準(zhǔn)備，也五分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營就成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了政府身上。

七、某些籌資渠道的隨意性對(duì)正規(guī)制度建設(shè)效力有限

在一些試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣虮ｋU(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)力圖拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金籌集渠道，尋求一些產(chǎn)業(yè)化組織、龍頭企業(yè)為投保農(nóng)戶提供保費(fèi)補(bǔ)貼，或通過農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織展業(yè)，但這種非正規(guī)手段和制度是一種自愿行為，沒有任何政策和規(guī)則約束，帶有很大的隨意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推廣價(jià)值，對(duì)正規(guī)制度建設(shè)能產(chǎn)生多大效力，還無法預(yù)見，因此也恐難納入正規(guī)制度建設(shè)中來。

八、缺乏支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的其他配套政策

除了財(cái)政支持政策的缺失之外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的其他配套政策和措施也還沒有蹤影，例如：

1.稅收優(yōu)惠政策。迄今為止，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營尚無任何稅收政策的支持。曾有“經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免除營業(yè)稅”的不成文規(guī)定至今還沒有明文認(rèn)可。而所得稅對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原則上依然征收。實(shí)際上，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、高費(fèi)率和高賠付，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)經(jīng)營已經(jīng)舉步維艱，在風(fēng)調(diào)雨順的年份可能的經(jīng)營結(jié)余并不能將其當(dāng)作利潤，而應(yīng)當(dāng)將其作為非常年份的賠償準(zhǔn)備基金。取消33%所得稅征收規(guī)定是試驗(yàn)地區(qū)的普遍期盼。

2.“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”政策。為了彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金的積累和增強(qiáng)償付能力，國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)之一是給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)某些盈利性較好的商業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，甚至對(duì)這部分險(xiǎn)種也不征營業(yè)稅和(或)所得稅。目前的試驗(yàn)中也有不少地方在這樣試驗(yàn)。但因?yàn)闆]有任何規(guī)范和依據(jù)，各地也只能各行其是。例如，江蘇讓承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司借助該渠道同時(shí)向農(nóng)民推銷“人身意外傷害保險(xiǎn)”，浙江省把政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)”都指定向經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“共保體”投保(7月1日“交強(qiáng)險(xiǎn)”實(shí)施后尚無明文)，上海允許專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)公司經(jīng)營“農(nóng)村建房保險(xiǎn)”、“農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備保險(xiǎn)”、“機(jī)動(dòng)車輛保險(xiǎn)”、“大病醫(yī)療保險(xiǎn)”等。但是各地的做法或者毫無依據(jù)，或者只是將經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司當(dāng)作一個(gè)保險(xiǎn)市場上的一般競爭主體，或者對(duì)這部分非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅賦不免，因而對(duì)補(bǔ)充農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金或者“養(yǎng)險(xiǎn)”的正面意義有限。

九、缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域規(guī)劃，費(fèi)率厘定和調(diào)整沒有依據(jù)

國外的經(jīng)驗(yàn)和我國的教訓(xùn)表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成功經(jīng)營的基礎(chǔ)之一，是做好農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域規(guī)劃。因?yàn)檫@是正確厘定和合理調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的最重要的依據(jù)。我國雖然試驗(yàn)了幾十年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但至今沒有啟動(dòng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃工作，這對(duì)試驗(yàn)非常不利。據(jù)浙江省的某些地方反映，該省某些地區(qū)農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)比另一些地區(qū)大數(shù)十倍，但省里定的農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)率全省各地相差很小(風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最大相差是1：1.6)，顯然違反了保險(xiǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)一致性原則，致使其經(jīng)營公平性受到廣泛質(zhì)疑。因?yàn)槌鲆粯佣嗷蚵杂胁町惖谋ｋU(xiǎn)費(fèi)而獲得風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì)大不相同，風(fēng)險(xiǎn)小的地區(qū)的農(nóng)戶只有向風(fēng)險(xiǎn)大的地區(qū)的農(nóng)戶做貢獻(xiàn)的份，在很大程度上影響到這些低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的積極性。但是，因?yàn)闆]有風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃作依據(jù)，同時(shí)又沒有相關(guān)經(jīng)營的長時(shí)間數(shù)據(jù)資料積累，其調(diào)整難度可想而知。

做農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃不是商業(yè)性保險(xiǎn)公司或某一個(gè)政府部門能夠完成的，需要政府立項(xiàng)并由各部門協(xié)調(diào)配合才能實(shí)施和完成。

十、專業(yè)技術(shù)和人才缺乏

農(nóng)作物保險(xiǎn)的專業(yè)性很強(qiáng)，要求從事試驗(yàn)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)和人員既要掌握嫻熟的保險(xiǎn)經(jīng)營技術(shù)(例如種植風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、費(fèi)率厘定、保單設(shè)計(jì)等)，又要掌握廣泛的農(nóng)業(yè)技術(shù)(掌握育種、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、氣象、經(jīng)營管理等)知識(shí)，不然無法正常試驗(yàn)經(jīng)營。浙江省某地區(qū)2006年開辦的“露地西瓜”保險(xiǎn)，由于其條款、費(fèi)率、承保方面的缺陷，農(nóng)民排隊(duì)買保險(xiǎn)，而且100%投保，100%受災(zāi)，導(dǎo)致理賠遇到較大麻煩，最后不得不由省政府出面協(xié)調(diào)和拍板。

無論是保險(xiǎn)公司還是試驗(yàn)地區(qū)的政府都渴望這方面的專業(yè)技術(shù)人才，希望能加強(qiáng)這方面的人才培訓(xùn)。政府財(cái)政稅收部門、發(fā)改部門也都希望較多了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)和技術(shù)，便于其制定和執(zhí)行有關(guān)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策。

對(duì)于這些困難和問題的解決，是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)持續(xù)推進(jìn)、經(jīng)營水平和層次不斷提升的關(guān)鍵。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究:省域農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)發(fā)展模式探索

【摘 要】四川是養(yǎng)豬大省，2007年以來由于仔豬價(jià)格、飼料價(jià)格和豬肉價(jià)格同時(shí)飛漲，且疫情嚴(yán)重，生豬養(yǎng)殖面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付率與商業(yè)性保險(xiǎn)的經(jīng)營目標(biāo)相背離，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)陷入了內(nèi)在的兩難困境。四川生豬養(yǎng)殖必須探索適合國情省情的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式走出困境。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn) 生豬養(yǎng)殖 保險(xiǎn)模式

1982年以來,四川率先試辦了耕牛保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)、養(yǎng)豬保險(xiǎn)、大牲畜保險(xiǎn)和農(nóng)作物保險(xiǎn)。1993年,四川農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模達(dá)到歷史最高峰,保費(fèi)收入達(dá)到1722 萬元。1994年以來農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)虧損較大,業(yè)務(wù)規(guī)模趨于萎縮, 2003年保費(fèi)收入下降到83萬元。

2004年5月四川省正式啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn),當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到238萬元,比2003 年增長188%。隨著農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入逐漸增長,試點(diǎn)項(xiàng)目拓寬到奶牛、生豬、烤煙、麻竹等領(lǐng)域。目前比較成功的是眉山市奶牛保險(xiǎn)試點(diǎn)和資陽市生豬保險(xiǎn)試點(diǎn)。截止2007年農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入7.25億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障161億元。其中能繁母豬保險(xiǎn)在全國率先啟動(dòng)、率先理賠，承保數(shù)量達(dá)491萬頭，生豬承保數(shù)量達(dá)1664萬頭，居全國首位，約占全國總量的1/3。

但是四川省的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)大省的地位仍有較大差距。特別近年來，四川省頻發(fā)自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、賠付率高、虧損嚴(yán)重，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的平均綜合賠付率超過120%，而相應(yīng)的政策支持不夠，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不斷萎縮，其生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)就是典型事例。

一、生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)商業(yè)性運(yùn)營的困境

1．生豬養(yǎng)殖風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)損性與商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營原則根本沖突

生豬養(yǎng)殖面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有多樣性和并發(fā)性，疫情周期和頻率較高，其結(jié)果是成災(zāi)率高、損失嚴(yán)重。高賠付金、管理費(fèi)用及損失準(zhǔn)備金之和小于當(dāng)期保險(xiǎn)費(fèi)收入，與商業(yè)保險(xiǎn)盈利目標(biāo)相沖突，偏低的邊際收益，會(huì)導(dǎo)致保險(xiǎn)經(jīng)營者以經(jīng)濟(jì)利益的回報(bào)率來選擇保險(xiǎn)險(xiǎn)種，從而降低生豬養(yǎng)殖險(xiǎn)種的投入和經(jīng)營強(qiáng)度；保險(xiǎn)公司則不可能介入虧損經(jīng)營。因此，抑制保險(xiǎn)供給以至退出其經(jīng)營策略是必然選擇。

2．生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的低補(bǔ)償性與養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性的矛盾

常發(fā)性藍(lán)耳病、“豬鏈球菌”疫情等，是生豬養(yǎng)殖平穩(wěn)發(fā)展的最大威脅和風(fēng)險(xiǎn)。由于動(dòng)物疫病和藥物殘留等問題，導(dǎo)致日本、韓國、俄羅斯等不進(jìn)口我國豬肉等偶蹄動(dòng)物產(chǎn)品，其市場風(fēng)險(xiǎn)難以應(yīng)對(duì)。作為養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展唯一“保護(hù)傘”政策的低補(bǔ)償遠(yuǎn)低于實(shí)際損失的價(jià)值。

3．高保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與養(yǎng)豬戶低收入不相容

養(yǎng)豬風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)偶發(fā)性和獨(dú)立性，是利用大數(shù)法則分散風(fēng)險(xiǎn)為前提的。養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的廣延性、分散性、疫病的復(fù)雜性和成本價(jià)格的不穩(wěn)定性，其性質(zhì)已經(jīng)不屬于典型的可保風(fēng)險(xiǎn)。如果按商業(yè)化操作的要求制定保費(fèi)率，農(nóng)民買不起；如果按農(nóng)民可以接受的標(biāo)準(zhǔn)制定保費(fèi)率，保險(xiǎn)公司賠不起，最終導(dǎo)致生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的有效需求和供給都嚴(yán)重缺乏。

二、區(qū)域政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由商業(yè)性保險(xiǎn)向政策性保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，政府需承擔(dān)如下制度創(chuàng)新的預(yù)期成本：即政府提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度框架；政府承擔(dān)組建政策性保險(xiǎn)公司的義務(wù)；政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及其服務(wù)對(duì)象提供管理費(fèi)用補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)貼、巨災(zāi)補(bǔ)償和優(yōu)惠政策；政府對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供相關(guān)優(yōu)惠政策。

基于國情和省情，本文提出“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+商業(yè)性保險(xiǎn)公司+保監(jiān)會(huì)”的政府主導(dǎo)性發(fā)展模式。其中①管理機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的商業(yè)公司提供再保險(xiǎn)，提供部分保費(fèi)，經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼，制訂財(cái)政、稅收優(yōu)惠政策。②商業(yè)性保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)直接經(jīng)營相關(guān)業(yè)務(wù)。③保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)執(zhí)行。

這種模式是政府主導(dǎo)的、自上而下的生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)經(jīng)營模式，國家根據(jù)效益最大化原則，由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負(fù)責(zé)生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)劃、政策制訂、宏觀調(diào)控管理、基本險(xiǎn)種設(shè)計(jì)、費(fèi)率厘定和提供生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)再保險(xiǎn)支持。獲準(zhǔn)經(jīng)營政策性保險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、主要經(jīng)營生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)監(jiān)管部門設(shè)計(jì)的基本險(xiǎn)種，也可經(jīng)營經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)管部門審查和批準(zhǔn)的自行開發(fā)自愿投保生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)險(xiǎn)種。

該模式的科學(xué)性、可行性和可操作性在于：一是充分借鑒了國際上發(fā)展生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)，遵循了政策性保險(xiǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律。二是充分利用了現(xiàn)有政策性銀行、商業(yè)性保險(xiǎn)公司的資源，實(shí)現(xiàn)了政策性貸款和政策性保險(xiǎn)的有機(jī)融合，有利于發(fā)揮政府政策性金融政策的整體效能，有效規(guī)避信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效益，避免市場壟斷，降低財(cái)政支出。三是為生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)體系的盡快構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)可行性，避免了機(jī)構(gòu)設(shè)置的巨大財(cái)政成本投入。四是符合保護(hù)農(nóng)民利益、提高農(nóng)村金融體系支農(nóng)作用的宗旨。

三、對(duì)生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)的政策建議

1．財(cái)政補(bǔ)貼政策

各級(jí)財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步提高生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼，將生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)補(bǔ)貼列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。具體包括：第一，提供保費(fèi)補(bǔ)貼。對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，由政府按照保險(xiǎn)公司對(duì)養(yǎng)豬戶收取的保費(fèi)收入比例給予全額補(bǔ)貼經(jīng)營費(fèi)用，保險(xiǎn)公司不從保費(fèi)中提取任何費(fèi)用，保費(fèi)全部用于對(duì)養(yǎng)豬戶受災(zāi)后的賠付。第二，提供管理費(fèi)補(bǔ)貼。對(duì)經(jīng)營生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司提供一定的費(fèi)用補(bǔ)貼。第三，提供再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。對(duì)生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)購買再保險(xiǎn)給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，以進(jìn)一步降低保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)賠付能力。

2．建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金制度

生豬養(yǎng)殖面臨飼料漲價(jià)，疫病等風(fēng)險(xiǎn)，很容易形成巨災(zāi)損失。因此，建立政府主導(dǎo)下的巨災(zāi)損失基金，積累巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的保險(xiǎn)公司提供一定程度的補(bǔ)償，增強(qiáng)抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力勢(shì)在必行。

3．稅收減免制度

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收減免制度有利于扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的積累，增強(qiáng)保險(xiǎn)的自我發(fā)展能力。對(duì)生豬養(yǎng)殖來說，應(yīng)將政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)嚴(yán)格分開，實(shí)行單獨(dú)列賬，單獨(dú)核算，專賬專人管理，免征營業(yè)稅和所得稅，實(shí)行保險(xiǎn)公司經(jīng)營一定區(qū)域范圍內(nèi)（縣以下的范圍）的其他險(xiǎn)種相關(guān)稅目免稅，從而調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司從事保險(xiǎn)的積極性。第一，對(duì)生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)進(jìn)行單獨(dú)的保費(fèi)收入管理，建立單獨(dú)的電子化信息系統(tǒng)。第二，對(duì)資金結(jié)余的管理要明確規(guī)定，要求專款專用，不得任意拆借。第三，要對(duì)生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)分險(xiǎn)種核算，積累數(shù)據(jù)，為未來相關(guān)規(guī)定的制定提供依據(jù)。

第四，建立費(fèi)用的分項(xiàng)管理系統(tǒng)。建議相關(guān)部門對(duì)全國的生豬養(yǎng)殖信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、研究，做好生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的基礎(chǔ)工作，掌握完整的產(chǎn)量及疫病統(tǒng)計(jì)資料和各種飼料的成本數(shù)據(jù)，使定損理賠有所依據(jù)，從而促進(jìn)生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)快速發(fā)展。

4．全省統(tǒng)一承保條件和賠付標(biāo)準(zhǔn)

依法統(tǒng)一生豬養(yǎng)殖政策性保險(xiǎn)的承保條件和賠付標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持承保生產(chǎn)成本和賠償生產(chǎn)成本原則，避免保險(xiǎn)公司經(jīng)營的不確定性。如農(nóng)戶需要投保產(chǎn)量或產(chǎn)值保險(xiǎn)，可鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)商業(yè)化險(xiǎn)種。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題研究:我國發(fā)達(dá)地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)的比較制度分析

摘 要：本文分析了發(fā)達(dá)地區(qū)四種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在制度模式、財(cái)政補(bǔ)貼、以險(xiǎn)補(bǔ)險(xiǎn)、保障對(duì)象、保障程度、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制以及管理機(jī)構(gòu)等方面的異同點(diǎn)，考察了各地不同做法背后的原因，并基于制度比較的視角考察了不同制度安排的績效。研究表明，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合”的原則，將制度的自然演進(jìn)和人為設(shè)計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來。分散決策形成的多樣化的制度結(jié)構(gòu)在相互學(xué)習(xí)、借鑒和競爭，進(jìn)行“優(yōu)勝劣汰”和“收斂”的自發(fā)演進(jìn)。政府主導(dǎo)下的“統(tǒng)一制度框架”的人為制度設(shè)計(jì)則能夠加快我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度演進(jìn)過程，彌補(bǔ)僅靠制度演進(jìn)難以滿足社會(huì)對(duì)有效制度需求的不足，同時(shí)也有利于糾正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度自發(fā)演進(jìn)中的路徑依賴現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；統(tǒng)一制度框架；分散決策；自發(fā)演進(jìn)

一、我國四種政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式簡況

(一)江蘇淮安模式：“政策性保險(xiǎn)、商業(yè)化聯(lián)辦共保”

江蘇省淮安市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本著“豐年積累、平年結(jié)余、大災(zāi)調(diào)劑、穩(wěn)步發(fā)展”的經(jīng)營原則，采用“政策性保險(xiǎn)、商業(yè)化聯(lián)辦共保模式”，于2004年11月由淮安市人民政府與中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司簽定了“聯(lián)辦共保協(xié)議”，確定對(duì)水稻、三麥、養(yǎng)魚和農(nóng)民意外傷害險(xiǎn)等4個(gè)險(xiǎn)種在10個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))進(jìn)行試點(diǎn)。2005年，10個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共承保水稻19.7萬畝，承保面為79%；三麥20.7萬畝，承保面為83%；水稻、三麥、魚塘共收入保費(fèi)238萬元，支付賠款155萬元，費(fèi)用35.7萬元，剩余47萬元，形成風(fēng)險(xiǎn)基金。~2006年試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。

(二)浙江模式：“政府推動(dòng) 共保經(jīng)營”

浙江農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采用“政府推動(dòng) 共保經(jīng)營”的模式，即由在浙江的10家商業(yè)保險(xiǎn)公司組建“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)共保體”，由省人保公司作為首席承保人具體承擔(dān)運(yùn)作。2006年3月，浙江省政府、試點(diǎn)縣(市、區(qū))政府及共保體三方簽訂了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)議書。2006年，全省11個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))共有17030戶農(nóng)戶參保，累計(jì)保額5.1億元，保費(fèi)收入1103萬元。共保試點(diǎn)參保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值達(dá)到試點(diǎn)所在縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15%左右。與此同時(shí)，2006年11個(gè)縣(市、區(qū))共有1555戶農(nóng)戶受災(zāi)，賠付1491萬元。

(三)上海模式：“政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)專業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營”

上海自1982年恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來，經(jīng)過20多年的探索，特別是從1991年開始，實(shí)行了政府推動(dòng)、公司的經(jīng)營機(jī)制，有力地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)步發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，2004年9月，上海成立了全國第一家農(nóng)業(yè)專業(yè)保險(xiǎn)公司——安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。

安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司采取“政府財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)，商業(yè)化運(yùn)作”的經(jīng)營模式，將種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)劃為政策性業(yè)務(wù)，享受相關(guān)政策支持。同時(shí)公司也經(jīng)營農(nóng)村建房險(xiǎn)、涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和責(zé)任保險(xiǎn)、農(nóng)村居民短期人身意外傷害保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)等。目前開辦的險(xiǎn)種有30多個(gè)，其中種植業(yè)方面包括水稻、小麥、油菜、大棚蔬菜及制種、各類瓜果，花卉、食用菌等險(xiǎn)種。對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的水稻進(jìn)行普惠制基本保險(xiǎn)，政府給予農(nóng)民35%的保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)其它品種按30%實(shí)施補(bǔ)貼。

2005年，安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入1.3億元，比2004年增長19%，其中，農(nóng)業(yè)險(xiǎn)為7825萬元，同比增長51.2%。農(nóng)業(yè)險(xiǎn)中，種植業(yè)為4662萬元，占59.6%。2005年上海農(nóng)業(yè)險(xiǎn)賠款總額7963萬元，簡單賠付率超過100%。

(四)北京模式：“政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營”

2007年，北京市開始建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，采取政府推動(dòng)、政策支持、市場運(yùn)作、農(nóng)民參與的方式運(yùn)作。該制度架構(gòu)包含四個(gè)層面：第一層面，農(nóng)民自行承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)和保費(fèi)(最高50%)；第二層面，商業(yè)保險(xiǎn)公司按照保險(xiǎn)合同約定承擔(dān)有限農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失(全年賠付率不超過160%)；第三層面，商業(yè)再保險(xiǎn)公司按照再保險(xiǎn)合同約定承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失(由商業(yè)保險(xiǎn)公司購買)；第四層面，大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障準(zhǔn)備金承擔(dān)超出保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司合同約定的保險(xiǎn)損失(超過賠付率160%以上的部分由大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金賠付)。

其中，政府給予參保農(nóng)戶保費(fèi)補(bǔ)貼，給予經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司管理費(fèi)用補(bǔ)貼。商業(yè)保險(xiǎn)公司按照“單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算、盈余結(jié)轉(zhuǎn)”的原則管理政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金。參保農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本損失補(bǔ)償。

二、發(fā)達(dá)地區(qū)四種制度經(jīng)驗(yàn)的比較分析

(一)制度模式

在本質(zhì)上，江蘇淮安和浙江采取的是同一種模式，即均由地方政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合共保，實(shí)行“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，同舟共濟(jì)”的經(jīng)營方式。

江蘇與浙江兩省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的區(qū)別主要在于，江蘇省采取與一家公司(中華聯(lián)合)共保，而浙江省則是與多家公司組成保險(xiǎn)聯(lián)合體共保(這里的共保其實(shí)有兩層含義：一是10家商業(yè)保險(xiǎn)公司共保，二是政府與共保體“共保”)，共保體可以降低獨(dú)家承保的風(fēng)險(xiǎn)，提高化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。另外，責(zé)任分?jǐn)偟姆绞礁鼮榧?xì)化。

兩省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式的優(yōu)點(diǎn)在于，增加了政府這樣一個(gè)責(zé)任分?jǐn)傊黧w，有利于保險(xiǎn)公司控制賠付風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在淮安模式中體現(xiàn)為中華聯(lián)合與當(dāng)?shù)卣幢壤窒肀ＹM(fèi)、分?jǐn)傎r款。而在浙江模式中則體現(xiàn)得更為明顯，對(duì)于2倍以上3倍以下的超賠責(zé)任，由政府與保險(xiǎn)公司以1：1的比例分擔(dān)，超過3倍到5倍的賠款責(zé)任由政府和保險(xiǎn)公司以2：1的比例分擔(dān)。

政府與公司(或公司共保體)聯(lián)保，使得在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責(zé)任邊界，可能存在如下制度性缺陷：第一，由于政府的強(qiáng)勢(shì)以及其效用函數(shù)中的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，有可能出現(xiàn)大災(zāi)不屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍，但迫于政府的壓力，保險(xiǎn)公司不得不一起賠付，從而違背了商業(yè)原則。第二，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)事故的特點(diǎn)，政府對(duì)于將來需要承擔(dān)的責(zé)任缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，不利于建立一個(gè)制度性的政府支持體系。第三，政府介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營，必然使得在推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營過程中，基本上都是以行政推動(dòng)為主，提高了地方政府的操作成本。同時(shí)，由于用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳、展業(yè)、查勘、定損的費(fèi)用相當(dāng)高，而保險(xiǎn)公司從所收取的保費(fèi)中提取的經(jīng)營管理費(fèi)難以足夠補(bǔ)償政府的操作成本，這種行政推動(dòng)的方式也缺乏可持續(xù)性。第四，由于業(yè)務(wù)的開展主要依托于保險(xiǎn)公司的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和管理資源，在微觀經(jīng)營中保險(xiǎn)公司處于信息優(yōu)勢(shì)地位，有可能出現(xiàn)套取政府賠款的機(jī)會(huì)主義行為。

上海和北京的模式在本質(zhì)上是比較類似的，即政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式。政府主要承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼、監(jiān)管等責(zé)任，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營主要由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行市場化運(yùn)作，政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)保模式的上述制度性缺陷(見表1)。

另外，四省市的模式也有共同之處，即都較為充分地利用了保險(xiǎn)公司的現(xiàn)有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。從實(shí)踐看，保險(xiǎn)公司，包括財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，已經(jīng)成為我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主力軍，他們的經(jīng)營技術(shù)和人才是現(xiàn)成的，有的公司(例如人保、中華聯(lián)合、安信、安華、黑龍江陽光)也已經(jīng)有了不同的實(shí)踐積累。特別是我國最大的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司有較長時(shí)間和較大范圍的實(shí)踐，又有一大批農(nóng)險(xiǎn)專業(yè)技術(shù)人才，積累了比較豐富的經(jīng)營和管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(主要是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn))的經(jīng)驗(yàn)，他們也有相當(dāng)廣泛的分銷代辦網(wǎng)絡(luò)，再加上其他有意于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司的加盟，比較容易鋪開。只要政府的政策到位，扶持措施得力得當(dāng)，讓他們既有利潤又承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在政策框架下充分發(fā)揮市場化操作的優(yōu)勢(shì)，成功的希望是很大的。據(jù)此，根據(jù)我國實(shí)際，對(duì)廣大的農(nóng)村分散經(jīng)營的個(gè)體農(nóng)戶，比較適宜政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的模式，即在政府主導(dǎo)的框架下讓商業(yè)保險(xiǎn)公司唱主角(庹國柱、朱俊生，2005，2007)。

(二)財(cái)政補(bǔ)貼

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼需要解決三個(gè)主要問題：第一，通過保費(fèi)補(bǔ)貼，解決農(nóng)民買不起保險(xiǎn)的問題；第二，通過費(fèi)用補(bǔ)貼，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營成本過高的問題；第三，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼以及為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備基金，解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以分散的問題(庹國柱、朱俊生，2007)。

四省市的試點(diǎn)方案都不同程度地提供了保費(fèi)補(bǔ)貼，其中北京市的補(bǔ)貼水平最高，考慮到各區(qū)縣累加保費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例超過50%；江蘇淮安的補(bǔ)貼比例為50%；浙江的補(bǔ)貼比例為35%；上海的補(bǔ)貼比例為30%-35%。

但除了北京市，其他三省市均沒有提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金(見表2)。

對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任如何在不同層級(jí)的地方政府之間分?jǐn)偅氖∈械膶?shí)踐采取了三種不同的方式。

第一，江蘇淮安采取省縣財(cái)政按固定比例分?jǐn)偂＿@種方法簡單易行，但忽視了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。往往是商品農(nóng)產(chǎn)品基地或貧困地區(qū)的縣市(區(qū))財(cái)政實(shí)力不足，省市財(cái)政的支持力度應(yīng)當(dāng)大一些。而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，省市財(cái)政的補(bǔ)貼力度可以小一些。

第二，上海和浙江均采取省(市)與縣市(區(qū))差別補(bǔ)貼的方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，省市財(cái)政分?jǐn)偙壤鄬?duì)小一些，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)，縣市(區(qū))分?jǐn)偟谋壤∫恍泽w現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，實(shí)現(xiàn)更大的公平性。

第三，北京市采取全部由市財(cái)政來承擔(dān)50%的保費(fèi)補(bǔ)貼，各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際累加保費(fèi)補(bǔ)貼。這種方法由市財(cái)政承擔(dān)主要法定補(bǔ)貼責(zé)任，體現(xiàn)了市政府在提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”中發(fā)揮主導(dǎo)作用的理念，減輕了區(qū)縣財(cái)政壓力。同時(shí)，北京市財(cái)政實(shí)力雄厚，能夠承擔(dān)起補(bǔ)貼責(zé)任。

從各地的實(shí)際情況出發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼中地方政府不同層級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系應(yīng)該遵循這樣的原則：按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，適當(dāng)調(diào)整地方不同層級(jí)財(cái)政投入的職責(zé)分工。由于現(xiàn)行分稅制改革的不徹底，省級(jí)以下層層向上集中財(cái)權(quán)，加劇了縣級(jí)財(cái)政人不敷出的困境，因此要重新調(diào)整或進(jìn)一步明晰各級(jí)政府的事權(quán)。即主要由省、市財(cái)政負(fù)擔(dān)全部地方財(cái)政補(bǔ)助資金，至于二者之間的分?jǐn)偙壤惨暡煌瑢蛹?jí)的財(cái)政能力而定。

同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異。在縣區(qū)財(cái)政較為拮據(jù)的情況下，省市財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額或比例要高一些；對(duì)于富裕地區(qū)而言，補(bǔ)貼數(shù)額或比例要低一些。彈性和靈活的補(bǔ)貼方式可以很好地解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況下政府補(bǔ)貼的公平性問題。

這里只討論地方的財(cái)政補(bǔ)貼，事實(shí)上中央政府應(yīng)承擔(dān)一定的甚至更大的補(bǔ)貼責(zé)任。

(三)以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)

從四省市的經(jīng)營實(shí)踐看，除了北京市，其他三個(gè)省市都采取了“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”辦法，并將其作為重要的經(jīng)驗(yàn)。即準(zhǔn)許被批準(zhǔn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司在經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的同時(shí)，也允許他們經(jīng)營農(nóng)村的其它財(cái)產(chǎn)和(或)人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以這些商業(yè)性保險(xiǎn)項(xiàng)目或險(xiǎn)種的盈利自我補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(見表3)。

但“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼是在缺乏制度性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼情況下推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的無奈之舉，存在很多制度性缺陷(庹國柱、朱俊生，2007)。

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所需要的補(bǔ)貼需要多少商業(yè)性財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)項(xiàng)目來滿足，實(shí)際上是一個(gè)難題。假如商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所賺多于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之補(bǔ)貼所需，而且逐年有所積累，像上海那樣當(dāng)然好說，日子也好過，不過也有個(gè)要不要交稅和如果要交稅該交多少的問題。假如商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所賺少于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之補(bǔ)貼所需，虧損由誰補(bǔ)償或消化?在后一種情況下無非四條路，要么向政府要補(bǔ)貼；要么收縮政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；要么走商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道路；要么完全放棄農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營，在走后三條路的情況下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)就不可能達(dá)到。

其次，如何核定一家保險(xiǎn)公司的政策性和商業(yè)性兩類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的盈虧?由誰去核定?核定的原則如何確定?從我國實(shí)際和各方面暴露出來的制度缺陷來看，對(duì)這些問題必須事先有一個(gè)規(guī)則和解決辦法。在實(shí)務(wù)操作中，已經(jīng)出現(xiàn)了兼營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司難以區(qū)分政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的費(fèi)用關(guān)系，難以避免搭便車的現(xiàn)象。

第三，給這些政策性公司多少商業(yè)性業(yè)務(wù)，還涉及到商業(yè)保險(xiǎn)市場的平衡性和公平性的問題。

第四，“擠出效應(yīng)”問題。允許政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)，必然對(duì)其它商業(yè)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。其他商業(yè)公司多開展業(yè)務(wù)，多產(chǎn)生利潤，可以通過稅收的形式轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。而如果想借助于“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的方式，則是以商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)部分的利潤免稅的方式進(jìn)行間接補(bǔ)貼的，從總量上并不一定會(huì)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

因此，如果財(cái)政補(bǔ)貼足額到位，則沒有必要再采取自身存在諸多沖突和矛盾的“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼方式。

(四)保障對(duì)象

從保障對(duì)象角度看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶斗而浙江省主要面向種養(yǎng)大戶；上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策上面向所有農(nóng)戶(見表4)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先吸引哪種類型的農(nóng)戶投保，這方面可能有其內(nèi)在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。如美國的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)場的規(guī)模以及農(nóng)場收入對(duì)于農(nóng)戶總收入的重要性是是否參保的重要影響因素。2002年，在130萬休閑農(nóng)場(rural residence farms)中，只有6%購買了農(nóng)作物保險(xiǎn)。這些農(nóng)場的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量很小，以至于農(nóng)場之外的收入為農(nóng)戶提供了足夠的風(fēng)險(xiǎn)保障。當(dāng)農(nóng)場收入占農(nóng)戶總收入比例提高時(shí)，購買農(nóng)作物保險(xiǎn)的比例也隨之提高。2002年，在年銷售收入不到25萬美元，且其經(jīng)營者將種植業(yè)作為主要職業(yè)的中等規(guī)模農(nóng)場(intermediate farms)中，約30%投保了；在年銷售收入至少為25萬美元的大型商業(yè)化農(nóng)場(commercial farms)中，農(nóng)作物保險(xiǎn)的參與率提高到近42%。如果這帶有規(guī)律性的話，我國的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有可能對(duì)規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，種植養(yǎng)殖大戶或基地最具吸引力，對(duì)小規(guī)模農(nóng)戶，特別是種植養(yǎng)殖的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)不具重要性的小規(guī)模農(nóng)戶，不會(huì)具有很大吸引力。對(duì)于后者，張躍華博士(2006)曾經(jīng)在上海、山西、河南等地所做調(diào)查對(duì)此提供了佐證。

但從政策制定上，對(duì)大戶小戶都應(yīng)當(dāng)一視同仁。江蘇重視小規(guī)模農(nóng)戶補(bǔ)貼，浙江重視較大規(guī)模農(nóng)戶補(bǔ)貼，都有偏頗。目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)應(yīng)該定位于“促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)”(庹國柱、朱俊生，2007)。如果對(duì)大戶小戶區(qū)別對(duì)待，則與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)有沖突。同時(shí)，公共財(cái)政提供的服務(wù)或福利應(yīng)該體現(xiàn)均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京的保障對(duì)象面向所有農(nóng)戶的做法更值得肯定。

(五)保障程度和水平

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度大小體現(xiàn)在保險(xiǎn)標(biāo)的范圍、風(fēng)險(xiǎn)事故的界定以及保障水平等三個(gè)方面。

第一，在保險(xiǎn)標(biāo)的范圍方面，四個(gè)省市差別較大。江蘇省淮安市范圍較窄，主要包括水稻、三麥、魚塘；而上海農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營歷史較長，通過“普惠制的基本保險(xiǎn) 補(bǔ)充保險(xiǎn)”提供了30多種保險(xiǎn)，保險(xiǎn)標(biāo)的范圍最廣；浙江為“1 x”模式，提供了12種選擇；北京市試點(diǎn)則重點(diǎn)開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛5類10多種政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

第二，在風(fēng)險(xiǎn)事故的界定方面，農(nóng)作物一般以自然災(zāi)害造成的作物產(chǎn)量損失和飼養(yǎng)動(dòng)物以其死亡損失作為風(fēng)險(xiǎn)事故。其中，淮安對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故的界定非常嚴(yán)格，水稻和小麥必須是由于自然災(zāi)害造成農(nóng)作物絕收或減產(chǎn)70%以上，病蟲害損失達(dá)70%以上或絕收，才能獲得賠償。浙江則主要以重大的自然災(zāi)害為保險(xiǎn)事故。上海則賦予各縣(區(qū))根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)情況、經(jīng)濟(jì)條件及經(jīng)營狀況，自行確定保險(xiǎn)責(zé)任范圍的權(quán)利。

第三，在保障水平方面，淮安和浙江都實(shí)行低保額的初始成本保險(xiǎn)，原則上保障程度以補(bǔ)償承保對(duì)象的物化成本為主，以保障農(nóng)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)。北京市則著眼于補(bǔ)償參保農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本損失。

如上所述，考慮到農(nóng)民的支付能力和政府的財(cái)政實(shí)力，四個(gè)省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則，從基本保障起步，在取得經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)之后逐漸提高保障范圍和保障水平。

當(dāng)然，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農(nóng)民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時(shí)候過低的保障水平和過于狹窄的保險(xiǎn)標(biāo)的范圍可能難以滿足農(nóng)民的差異化需求。比如，淮安開辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅限于水稻、三麥和養(yǎng)魚的初始成本保險(xiǎn)，由于各縣(區(qū))經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入差異明顯，用一刀切的辦法確定保險(xiǎn)品種，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，難以滿足農(nóng)民需求。在這方面，浙江和上海提供了更多的選擇。浙江采取“1 x”模式；上海采取“基本保險(xiǎn) 補(bǔ)充保險(xiǎn)”的運(yùn)作機(jī)制，為農(nóng)民提供了更多的選擇，從而在保障范圍的選擇上也就更為靈活(見表5)。

(六)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

眾所周知，農(nóng)業(yè)易受巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故的襲擊，大面積旱災(zāi)、水災(zāi)在我國各地的發(fā)生率都很高。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

可見，除了北京市，其他三個(gè)省市都沒有建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。缺乏巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，分散風(fēng)險(xiǎn)的其他安排也不足，這樣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)經(jīng)營就成了一著“險(xiǎn)棋”，等于將風(fēng)險(xiǎn)都集中到了當(dāng)?shù)卣砩希@也是目前有的省市政府試驗(yàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)最擔(dān)心的事。因此，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制勢(shì)在必行。在這方面，北京作為全國的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關(guān)注。

為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散程度，除了要盡可能在較大地區(qū)推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、進(jìn)行再保險(xiǎn)安排外，必須建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。還必須規(guī)定巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金不足賠償時(shí)的融資方式。同時(shí)，積極關(guān)注巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的趨勢(shì)，探索其在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散領(lǐng)域的可行性(見表6)。

(七)管理機(jī)構(gòu)

實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，必須建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)(庹國柱、朱俊生，2005)。與一般的商業(yè)保險(xiǎn)相比，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更為復(fù)雜，這也對(duì)其管理機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在其展業(yè)、承保、防災(zāi)減損、理賠等業(yè)務(wù)經(jīng)營層面，更主要的體現(xiàn)在其政策性本質(zhì)所要求的跨部門協(xié)調(diào)上。因此，設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于，要能很好協(xié)調(diào)各有關(guān)職能部門的關(guān)系和政策，這是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展的前提。

從四省市的實(shí)踐來看，都建立了由相關(guān)政府職能部門參加的管理機(jī)構(gòu)。但除了北京市，其他三個(gè)省市的管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)比較單一，難以承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理重任。因此，應(yīng)借鑒北京市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，拓展和充實(shí)管理機(jī)構(gòu)的職能，切實(shí)履行以下職責(zé)或職能(庹國柱、朱俊生，2007)：制定和執(zhí)行有關(guān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策；組織進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)工作；研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理，精算費(fèi)率，設(shè)計(jì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)(或示范)條款。實(shí)際經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況開發(fā)保險(xiǎn)產(chǎn)品，但其條款與費(fèi)率必須經(jīng)農(nóng)險(xiǎn)管理部門審定；籌集、管理和使用巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；協(xié)調(diào)各地、各個(gè)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體之間的關(guān)系；組織安排以及提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)；審核和撥付財(cái)政補(bǔ)貼資金等(見表7)。

三、結(jié)論和討論

第一，在制度模式方面，江蘇淮安和浙江采取了地方政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司(或其共保體)聯(lián)合共保的模式，其優(yōu)點(diǎn)在于增加了政府這樣一個(gè)責(zé)任分?jǐn)傊黧w，有利于保險(xiǎn)公司控制賠付風(fēng)險(xiǎn)。但使得在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的微觀經(jīng)營中，政府行為與公司行為摻雜在一起，不利于明晰二者的責(zé)任邊界，存在諸多制度性缺陷。而上海和北京均采取政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營模式。政府與市場各自的邊界比較清晰，能夠較好地避免政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)保模式的制度性缺陷。另外，四省市的模式共同之處在于，都較為充分地利用了保險(xiǎn)公司的現(xiàn)有組織資源，從而能夠節(jié)約成本，提高效率。

第二，在財(cái)政補(bǔ)貼方面，四省市的試點(diǎn)方案都不同程度地提供了保費(fèi)補(bǔ)貼，但除了北京市，其他三省市均沒有提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼和建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。在省市與縣區(qū)財(cái)政的分擔(dān)方面，江蘇省按照固定的比例分?jǐn)偡绞剑憬蜕虾６疾扇×朔诸愌a(bǔ)貼的辦法。研究表明，要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的原則，適當(dāng)調(diào)整地方不同層級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政投入的職責(zé)分工。同時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼要充分考慮到各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異。彈性和靈活的補(bǔ)貼方式可以很好地解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡情況下政府補(bǔ)貼的公平性問題。

第三，在以險(xiǎn)補(bǔ)險(xiǎn)方面，除了北京市，其他三個(gè)省市都采取了“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”，并將其作為重要的經(jīng)驗(yàn)。但分析表明，“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的間接補(bǔ)貼方式本身并不可取，存在很多制度性缺陷。北京市在補(bǔ)貼比較到位的情況下舍棄其他地區(qū)“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的“經(jīng)驗(yàn)”，是非常有益的嘗試。

第四，從保障對(duì)象看，四省市采取了三種不同的方式。江蘇省主要保小戶，浙江省主要面向種養(yǎng)大戶，而上海和北京則沒有明顯區(qū)分小戶和大戶，在政策層面面向所有農(nóng)戶。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首先吸引哪種類型的農(nóng)戶投保，可能有其內(nèi)在的規(guī)律，不以政策制定者的主觀意愿為轉(zhuǎn)移。但在政策制定上，應(yīng)當(dāng)對(duì)大戶小戶一視同仁，以實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)。同時(shí)，公共財(cái)政提供的服務(wù)或福利應(yīng)該體現(xiàn)均等化的原則，不能有歧視。因此，上海和北京在保障對(duì)象面向所有農(nóng)戶的做法更值得肯定。

第五，在保障程度方面，四個(gè)省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍和水平基本上都遵循“基本保障”的原則。研究發(fā)現(xiàn)，保障范圍和保障水平的確定還要兼顧農(nóng)民的支付意愿。在自愿投保的條件下，有時(shí)候過低的保障水平和過于狹窄的保險(xiǎn)標(biāo)的范圍可能難以滿足農(nóng)民的差異化需求。北京、浙江和上海為農(nóng)民提供了更多的選擇，在保障范圍的選擇上也就更為靈活。

第六，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制方面，除了北京市，其他三個(gè)省市都沒有建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。北京作為建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的先行者，其改革示范的意義重大，改革取向值得關(guān)注。

第七，在管理機(jī)構(gòu)方面，四省市都建立了由相關(guān)政府職能部門參加的管理機(jī)構(gòu)。但除了北京市，其他三個(gè)省市的管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)比較單一，難以承擔(dān)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理重任。因此，可以借鑒北京市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，拓展和充實(shí)管理機(jī)構(gòu)的職能，切實(shí)履行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理職責(zé)或職能。

從上述制度比較可以看出，四省市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度結(jié)構(gòu)一定程度上體現(xiàn)了與地區(qū)環(huán)境的相容性，不同制度結(jié)構(gòu)之間的差異也反映了地區(qū)環(huán)境之間的差異。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，制度的動(dòng)態(tài)演進(jìn)必須具有“適應(yīng)性效率”的制度特征。具有適應(yīng)性效率的制度結(jié)構(gòu)要允許組織進(jìn)行分散決策，允許試驗(yàn)，鼓勵(lì)發(fā)展和利用特殊知識(shí)，積極探索解決經(jīng)濟(jì)問題的各種途徑。因此，在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新中，首先要允許分散決策，允許各地多樣化的制度選擇。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在差距，以及各地不同的發(fā)展戰(zhàn)略，各地可以實(shí)行分散決策，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜地自行確定政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的范圍、種類和保障水平，自行決定對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼原則和標(biāo)準(zhǔn)等。

分散決策形成了多樣化的制度結(jié)構(gòu)，而不同的制度結(jié)構(gòu)在相互學(xué)習(xí)、借鑒和競爭中“優(yōu)勝劣汰”，這就是自由選擇形成的多樣化制度結(jié)構(gòu)“收斂”的過程。從更為宏觀的視角出發(fā)，各地制度結(jié)構(gòu)相互競爭的“收斂”過程構(gòu)成了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度模式的自發(fā)演進(jìn)。但顯然，僅靠制度的自發(fā)演進(jìn)難以滿足政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)有效制度的需求，因此，制度的設(shè)計(jì)和變遷就十分必要。在我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度發(fā)展中，有必要參考制度“收斂”過程中呈現(xiàn)的一些共同制度屬性，進(jìn)行人為制度設(shè)計(jì)，確定全國大致統(tǒng)一的整體制度框架。政府主導(dǎo)下的“統(tǒng)一制度框架”的人為制度設(shè)計(jì)能夠加快我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度演進(jìn)過程，彌補(bǔ)僅靠制度演進(jìn)難以滿足社會(huì)對(duì)有效制度需求的不足，同時(shí)也有利于糾正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度自發(fā)演進(jìn)中的路徑依賴現(xiàn)象。

因此，全國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)必須堅(jiān)持“統(tǒng)一制度框架與分散決策相結(jié)合”的原則，將制度的自然演進(jìn)和人為設(shè)計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來。