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與其他經濟成分相比，公共財政與公有經濟尤其是與國有經濟有著一種特殊的不可分割的聯系。財政一方面要承擔計劃經濟遺留下來的沉重負擔，另一方面又要適應政府職能的轉變，滿足不斷增長的必不可少的公共需要。這些特點表明，公共財政框架的建立與政府職能的轉化和國有企業的改革是息息相關的。主要體現在以下三個方面：

(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。

(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。

(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。

在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。

財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。

二、從公共財政收入角度看國企改革

1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。

(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。

(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。

(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。

2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。

3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。

三、從公共財政支出角度看國企改革

1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。

2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。

3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。

(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。

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2.稅制轉型實現稅制轉型主要通過四個方面體現。首先，要想不斷規范中央與地方政府，增強管理財務的主動性，加強管理各級政府的財務分配，發揮主要的財政職能，就需要采取建立分稅制度的辦法。其次，通過采取抬高補助額等舉措來完善財政的轉移支付制度，緩解了部分地區被迫增長經濟卻又沒有足夠的經濟實力支持去促進其持續發展經濟。此外，統一所得稅制度，將所有的企業按規則展開公平競爭，可以平衡各種資源的最優配置。最后，把增值稅作為主體，將消費稅與營業稅作為補充，建立新型的流轉稅制度，將計劃經濟稅制轉變為市場經濟稅制，一方面增加了財政收入，另一方面又能確保我國稅收制度的正常實施。

二、財政稅收體制改革中出現的問題

1.財政稅收制度存在不足我國當前的財政稅收體制仍然留有局限性，使得財政不能均勻分配，影響了宏觀調控，主要原因第一是由于財政收支沒有合理分配，呈過度集中的態勢，第二是由于非稅收收入很長一段時間沒有歸納在政府的財政收入管理體系之內，第三是由于某些重要的稅種不在征收稅負的范圍之內。

2.預算體制改革存在不足如今國內所施行的財政預算制度由于涵蓋范圍面窄且地方政府預算體制不夠先進，導致出現了嚴重的資金問題。這樣的預算體制實在是不適合國家進行宏觀調控，也與整體發展規劃格格不入。同時沒有嚴格的監管部門對財政預算進行規范的監督指導，使得某些實際問題沒有得到進展。

3.財務管理存在不足在不斷深化體制改革的過程中，由于部分地方政府通過采取精簡結構、精簡人員的方法來節約成本，這樣的做法缺失了部分甚至全部專業的管理財政稅收的人員，讓財政稅收在管理方面暴露出很大的漏洞，不能積極推進各項工作的開展。此外，正處于轉型期的財政管理隊伍難免出現能力參差不齊的人員，容易發生事故，不能有效地管理財政稅收工作。

4.轉移支付存在不足各個地區經濟發展不平衡可以通過中央的財政支出來調節差異。由于各地區轉移支付類型的選擇重點不同，以及缺乏監管部門強有力的監督，在轉移支付中就容易出現官員腐敗或者效率低下等不良現象，會增大不同地區的收益差別，不利于國內經濟社會的穩定。

三、財政稅收體制改革的創新性建議

1.建立財政管理體系要想建立既高效又精簡的財政管理體系，首先應該逐漸實現征收稅收機構的統一化，此外建立省、市、縣甚至鄉鎮的財政管理機制，然后建立地方政府的債務解決辦法。這樣的上下一體化管理同時配以嚴格的監管力度，能夠以很高效地的工作效率進行財政管理工作，最終達到規范化。

2.建立健全預算管理體系擴大預算涵蓋范圍的同時健全包括經常性、資本性等預算的復式預算體系，最大程度地將財政收支加入到預算管理的范圍之中，從而達到大范圍多元化的預算管理，最大限度地惠及民生。

3.建立合理的轉移支付體系建立健全轉移支付體系，就要將一般性轉移支付與專項轉移支付相整合，首先增加前者作為支付手段的比例，將后者作為補充相結合，合理安排二者的結構比值。其次，將資金分配公開化、透明化，對轉移支付支配辦法進行改革。

4.建立健全稅收制度稅收制度的設立應該以促進科學平衡發展為基本目標，建立公平的稅收結構，合理調控宏觀稅負水平。首先不應給納稅人造成太重的負擔，確立適中的稅負水平，而在減輕納稅人稅外負擔的基礎上進行適當地提升。此外，可根據我國具體情況改變稅收結構，將營業稅或物業稅作為主要稅種，同樣也可以重置直接稅與間接稅兩者的比重，也可以選擇及時加收環境稅來合理分配資源。

5.建立健全財政體制財政體制的建立應該緊密結合我國的具體實情與發展需求，統籌兼顧，最大可能地實現財政收入與支出的穩定與平衡。要做到這樣就應該讓中央政府將部分實際權力下移至地方政府，使得地方政府能自主行使部分權力，此外在中央財政收入穩定的基礎上將其余地方政府合理分配，然后在二者財政支出比率保持合理穩定的前提下，讓中央對部分支出直接管理，緩解地方壓力。

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財政稅收是我國政府調節市場經濟的重要經濟手段，財政稅收在進行經濟調節的過程中存在一定的問題和矛盾，造成財政稅收的調節也會產生一些不利影響。當前我國的市場經濟發展還存在不少問題，人們的經濟水平還有待提高，財政稅收在調節的過程中勢必帶來一定的社會矛盾，影響財政稅收工作的有效開展。我國財政稅收存在結構上的不健全和不合理，表現在稅制結構上的不合理和財政支出結構上的問題，如增值稅和營業稅存在一定程度上的重疊和交叉征收現象，財政支出在轉移性支出方面存在不科學的現象，這些在某種程度上制約了我國財政稅收工作目標的有效實現，表明我國財政稅收的結構還有許多問題。

（二）財政稅收體制不合理

當前，我國的財政稅收體制存在許多不合理的現象，財政稅收的各項管理機制和制度不能夠保證財政稅收工作的順利實施，造成財政稅收工作存在諸多問題。首先，當前的財政稅收管理部門存在多頭管理的現象，財政稅收工作在實施的過程中受到來自多方面力量的約束和影響，造成稅收工作的低效率。其次，稅收體系不健全。稅收體系的缺漏，不僅造成了財政收入的損失，影響財政預算和財政支出，造成社會經濟發展和基礎設施建設等缺乏充足的資金來源。最后，財政稅收的監督機制不健全、不合理，造成財政稅收工作人員缺乏有效的執行力和約束力，影響財政稅收工作人員工作實施的有效性，不利于工作人員盡職盡責、高效完成工作職責，產生許多違法亂紀行為，給稅收工作帶來負面影響。

（三）財政稅收的預算機制不健全

近年來，我國政府不斷推行財政稅收體制的改革并取得顯著的效果，我國在稅收體制改革及財政收入分配制度改革方面取得了許多實質性的進展和成績。但是，我國當前的預算機制還不夠健全，造成財政稅收工作無法順利進行。當前我國財政稅收的預算機制得不到重視，預算管理的覆蓋面較窄。地方政府在預算管理體制改革方面十分滯后，缺乏有效的制約和監督機制，財政預算管理體制缺乏透明度，沒有體現公共財政的目標，財政資金造成不同程度的挪用和浪費現象，缺乏科學的、合理的年度預算計劃，財政預算管理缺乏嚴格的審批和監督審核機制。預算機制的不健全給我國財政稅收的宏觀調控政策造成許多不利的影響。

二、推動財政稅收工作的深化改革建議

（一）合理調整財政支出的結構

財政支出結構的不合理是影響財政稅收工作的重要因素。因此，政府應該進一步改革和調整財政支出的結構，健全和完善政府轉移性支付體系，以促進財政支出結構的調整。政府應該進一步完善轉移支付的結構和比例。中央政府實施轉移支付，應該充分考慮地方的社會發展水平等因素，科學分配轉移支付的資金分配比例，保證轉移支付的科學合理性。促進專項轉移支付的與一般性轉移支付的有效結合，適當提高一般性轉移支付在中央政府財政轉移支付中的比例。此外，中央政府應該進一步深化轉移支付，保證轉移支付的資金的穩定來源，提高轉移支付的財政資金的使用效率，提高一般性轉移支付的比例，統籌區域協調發展。在政府的財政支出結構上，應該更加偏重對民生民建的支持力度，加大對農村基礎設施和農業設施的支出，加大對教育、衛生、科技和社會保障等方面的財政支出，通過在公共服務領域擴大財政支出實現財政支出的公共性和服務性，提高財政稅收工作的效率。

（二）深化改革財政稅收預算機制

復合型的預算體制是我國財政稅收預算體制的表現形式，是制約我國財政稅收工作的重要因素，必須推動適當的預算體制改革。首先，通過建立專門的財政預算管理體制，促進預算編制、預算執行和預算監督能夠在科學的、嚴密的系統中運行。政府應該重視實施短期預算和中長期預算規劃相結合，實施復式的預算管理體系。建立健全復式預算體系，需要進一步擴大經常性預算和資本性預算在內的國家復式預算的范圍，將國有資產管理、社會保障預算、國有資產經營預算等財政性收入通通納入預算管理的框架之中，加強對政府預算管理體系的改革，成立專門的預算管理局和預算管理委員會等預算審查和預算監督機構，加強對政府財政預算的監督體制的改革，將預算監督作為深化財政預算體制改革的重點內容，提高社會力量對政府財政預算的監督作用，保證政府公共財政目標的實現。深化改革財政稅收預算機制，有效提高財政稅收工作的效率。

（三）完善稅收的征管與審計工作

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二、財政稅收政策在推動綠色產業發展中存在的問題

首先是財政稅收政策實行的分稅制，不利于宏觀調控的實施。當前的分稅制，使各地方政府獨立征稅，投資分散，重復建設，發展趨同，根本無法形成大宗產業鏈條和規模，比如，在各個城市都有汽車制造產業，但是規模大小不一，重復制造不勝枚舉。其次是財政稅收政策不完善，整體的稅收環境還是適合于傳統的產業，對綠色產業的稅收優惠和稅種相對較少、分散、不成體系。比如，沒有“環境稅”這一稅種，對于排污的企業達不到懲治的目的，對于環保的企業沒有大力度的優惠和鼓勵。再次是政府對綠色產業的財政預算較少，重視度不夠高，科目設置尚待完善，綠色產業投資難以透明和監督。比如，對環保和綠色產業的支出沒有相應獨立的會計科目設置。

三、財政稅收政策的完善策略

（一）針對綠色農業的完善策略

首先，財政對農業補貼的支持力度應該加大，利用農業補貼對農民增產、農業增收來促進金融業的投入，為農業生產提供多元化的資金鏈。其次，農業基建設施的補貼應得到重視，建立健全農業基建設施對提高農產品質量和增加農業作業的效率有很大的幫助。應加強農業基建設施的財政補貼力度，如小型農業設施以貸款等方式自行解決，中大型農業設施由政府審查，根據實際規模給予一定比例的農業補貼。并且農業補貼要有針對性，我國目前農業補貼的對象品種繁多，單一品種得到的農業補貼金額少，因此，應該合理有效的利用現有資金，直接補貼直接促進我國重點扶持的農產品的培育和生產顯得尤為重要。最后，農業補貼的法律法規應得到完善，目前我國只是依賴政府出臺一些指令文件進行調控引導，并沒有明確的農業補貼具有法律效應的規定。應當借鑒國外的成功經驗，完善配套的法律法規，對現有的農業補貼法律規定進行有針對性的調整、重新修訂,構建農業補貼法律制度，逐步形成由政府主導,具有長遠意義和統一的規劃，規范完整的農業補貼法律體系。

（二）針對綠色工業的完善策略

綠色工業要求投資、能源、資源的合理利用，投入較多的人力資源，在生產和消費環節不會產生污染物。類似軟件和集成電路的高新技術產業符合綠色工業的要求，這樣的產業人的智力投入多，自然資源投入少。因此，財政稅收政策可以向高新技術產業上傾斜，并且加大優惠力度，促進傳統產業向高新技術產業轉型。首先，有針對性的進行稅收優惠，國家重點支持的類似于生物醫藥產品等項目，增值稅即征即退；對于高科技含量的部分產品降低增值稅率；提升高新技術再投資額在所得稅額中的扣除額度；對于非國家重點扶持的高新技術產業，采取加速折舊、擴大加速折舊范圍、投資抵免等優惠政策。其次，國家以稅收信貸的形式向企業提供可抵免所得稅的技術開發基金。增加企業技術開發的積極性，降低風險。最后，通過免征個人所得稅等優惠方式，鼓勵從事科研創新和技術服務的人員，提高其研發的熱情，也使更多的人投入到技術創新研究工作中去。

（三）針對綠色服務業的完善策略

中國正處于經濟轉型階段，需要進一步優化產業結構，擴大第三產業也就是服務業在國內生產總值中的比例，從而逐步實現經濟的可持續發展。為了加快服務業發展壯大的步伐，要完善營業稅及增值稅制度，從而實現在政策上大力扶持綠色服務業。首先是完善稅目設置，制定劃分稅目的合理準則，杜絕交叉稅目，適當增減稅目，重新細化分類，對成本和盈利迥異的行業以差別稅率征收營業稅。其次是營業稅的征收由全額向差額轉變，將收入扣除費用后的余額作為計稅依據，并且將營業稅由5%降至更低，減輕服務業企業的納稅負擔。最后把對部分服務業征收的營業稅改為增值稅，這樣就可以進項稅額抵扣，不但使增值稅和營業稅重復征收的現象得以扼制，還降低了企業的運營成本，大大提高了服務業的發展速度。

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二、地方財政收入風險預警系統構建

根據前述地方財政收入風險預警指標風險分數值的映射原則，將每一個預警指標實際值按照其所處風險區間的不同映射為相應的分數，再根據各預警指標對地方財政收入風險的貢獻權重(即運用AHP得到的指標權重)，計算出各年度的綜合評價分數，據以建立地方財政收入風險綜合評價函數。其中，R代表地方財政收入風險綜合評價分數，Xij代表第i類風險因子第j個指標的風險映射分數值。與此同時，由于各風險預警指標借助0分、1分、2分、3分的指標分值表示其風險運行狀態，因此，地方財政收入風險最終加權得分仍可采用0分、1分、2分、3分反映其不同的風險區間。本文設定1．5分為輕警和中警之間的界限，兩兩分數之間的區間就是每一運行狀態的風險綜合評價分數區間。為了更直觀地反映地方財政收入的風險狀況，分別用不同的燈號表示不同的風險區間，如表4所示。

三、2006～2013年遼寧省地方財政收入風險的實證分析

在選取《遼寧省統計年鑒2013》及《2013年遼寧省國民經濟和社會發展統計公報》中預警指標數據的基礎上，將各預警指標值經過指數化處理后得到的風險分數值代入公式(1)中，運用地方財政收入風險預警系統對遼寧省2006～2013年地方財政收入風險進行分析，得出遼寧省地方財政收入風險的綜合評價結果，如表5所示。綜合評價結果顯示，遼寧省地方財政收入風險除個別年份外基本處于輕警區間且屬于輕警偏下的狀態，總體可控。從地方財政收入風險因子的角度分析，規模因子的風險值偏高，這主要基于兩點原因:一是財政收入增長率的變動較大，此與經濟形勢的變化密切相關;二是財政收入占GDP比重的變動較大，從2006年的8．79%上升到2013年的12．34%，且呈現逐漸上升趨勢。但就全國范圍而言，遼寧省財政收入占GDP比重還是處于偏低水平的。從地方財政收入風險預警指標的角度分析，不難發現有三個預警指標值的變化趨勢比較明顯(如圖2所示):一是財政收入占GDP的比重，這一點前面已經提到。二是增值稅收入占財政收入的比重，從2006年的15．21%下降到2013年的6．85%，呈現逐漸下降趨勢。這主要源于我國增值稅轉型改革試點以及2009年轉型的正式實施引起增值稅收入的不斷減少，進而引發遼寧省地方財政收入風險的不斷增加。三是營業稅收入占財政收入的比重，從2006年的25．12%下降到2013年的19．63%。盡管遼寧省第三產業的增長速度較快，但由于產業結構的不合理，第三產業占GDP的比重總體仍呈現下降趨勢，這必然導致以此為稅源的營業稅收入的減少。

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由于我國處于市場經濟的基本國情之下，進行財政稅收管理體制的創新的前提是建立起分級分權的財政體制，所謂分級分權，指的是合理劃分各級政府，實行分級分權的財政體制有利于實現中央政府和地方政府之間財政稅收的調節，在分級的過程中，要根據實際情況，在合適的時間增加我國中央政府的收入比例，使中央政府的支出力度增加，減少財政管理問題的出現，對財務進行統籌管理，同時要切實的緩解地方政府財務管理自身所帶來的壓力，對于行政改革過程中的人員精簡所提出的要求盡量滿足，嚴格規范地方政府的支出權限，保證地方政府具有充分的財政權力的前提下對地方財政的自由進行相應的控制，這就能在一定程度上推進地方政府的財政稅收管理改革，實現我國財政稅收管理體制的創新。

2健全財政轉移支付體系健全

財政轉移支付體系對于我國財政稅收管理體制的創新有非常重要的作用，合理的搭配有條件轉移支付和一般性轉移支付以保證資金來源的穩定性和可靠性，一些資金分配方法比較合理的省市要提升一般性轉移支付自身的比例，整合專項轉移支付，使移動支付資金的來源愈來愈穩定。同時對轉移支付的分配方式進行改革，在改革的基礎上建立公開、科學、透明和合理的資金分配體系，保證我國財政稅收管理體制的創新。

3以制度創新保證管理體制的創新

財政稅收體制的改革對于我國政府改革深化以及社會主義市場經濟發展有著一定的制衡作用，特別是在農村地區，有效的推廣能夠充分調動農民的勞動積極性，降低農業生產工具的成本，相應的農業生產成本也會降低，為了實現這個目標，既要免除農業稅等一些稅收項目，還要及時的調整稅收結構，同時正視地方政府的主要職責，這是發展我國特色經濟的重要途徑。合同制是完善我國地方財務稅收管理分配職能的重要創新手段，因此將合同制納入到我國的財政稅收體系之中，既能提升我國地方財政稅收的自，還有助于國家的宏觀調控，人們一直在倡導進行體制改革的進行，制度創新對于經濟發展和社會發展的主要作用逐漸體現出來，因此，為了開展財政稅收管理體制創新就必須要以加強中央管理部門與地方政府之間的配合為出發點和著眼點。

4注重國稅和地稅的協調

國稅和地稅，都是國家的稅務機構。其中國稅歸國家稅務總局垂直管理，而地稅歸省（市）地稅局垂直管理。兩者最重要的區別是稅務征收的范圍不同，因此，為了更加有效的發揮我國稅務機構的作用，必須協調好地稅和國稅之間的關系，健全地稅和國稅的協調機制和配合機制，由于我國近年來不斷的進行分稅制管理體制的改革，在我國的相關省份已經設立了相應的稅收征管機構，這些機構是將地稅和國稅分開的，地稅機關和國稅機關之間要進行充分的交流，實現信息的共享，當地稅和國稅對政策的理解出現不同時，兩種結構應當進行充分的探討，盡力的解決問題，以實現地稅和國稅的協調發展為主要目的。同時，政府要將相應的財政關系進行規范，對我國的財政體制進行健全，對于我國各級政府對于財政支出所具有的責任進行明確，對于省級政府和中央政府之間的財政轉移支付制度進行充分的完善，以事權和財權相互匹配為重要原則，健全省級以下的財政管理體制，對于全國性的基本公共服務要由中央政府來承擔，履行好其調節收入分配的責任，對于地區性的公共服務支出要由地方政府來負責，除此之外，對于一些跨地區性質的公共服務，必須分清楚這些服務的主要責任和次要責任，協調好中央政府和地方政府的關系，增加一般性轉移的支付規模，增加對財政困難的城鄉建設力度。

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在復合稅制下，政府賦予整個稅收體系的政策目標必須在不同稅種之間有所分工，不同稅種在實現政府政策目標過程中必須協調平衡和相互銜接。所得稅的政策協同包括所得稅與整個稅收體系中其他稅類的協同。即與流轉稅的協同、與財產稅的協同，還包括所得稅內部各稅種之間的協同。協同的目標是使政府賦予稅收的各項政策職能得以全面的貫徹和實現；協同的手段機制是相關稅種稅制要素的設計，如納稅人的確定、征稅范圍（稅基）的選擇、稅率的設計與調整、核心問題是相關稅種稅收負擔的平衡與調整。

二、中央與地方之間以及地區之間所得稅的協調

在現行企業所得稅制和個人所得稅法中，對企業和個人在外地獲得的收入在收入來源地繳納的所得稅是用抵免法來解決雙重征稅和地區間收入分配問題的。隨著社會經濟的發展，我國的所得稅需要進一步完善，其中包括地方所得稅的開征。但地方所得稅一旦開征，不同征稅主體之間的所得稅協調將會產生大量新的問題。

1.地方所得稅對中央所得稅稅基的依賴與協調實行中央與地方所得稅分稅制以后，就得確定地方所得稅的稅基。但地方所得稅是由地方稅務管理機構自行單獨核定稅基，還是依據中央所得稅的稅基征收，或者是按地方所得稅與中央所得稅合并立和的稅率征收入庫，然后再由國庫按預算級次劃分收入，這在不同國家有不同選擇。如果選擇地方獨立自行核定自己的稅基，其優點是可以獨立靈活地貫徹自己的一系列社會經濟政策（如引進資金、技術、人才的政策，發揮自己的地區產業優勢政策，鼓勵對本地區公益事業捐贈的政策，鼓勵技術進步和設備的快速折舊政策等），其缺點是會增加本地區稅務管理部門與納稅人的征納手續和困難，增加稅務成本。如果選擇地方依賴中央所得稅的稅基或者與中央所得稅合并稅率征收的方法，優缺點正好與前者相反。對于我國未來將要分設的地方所得稅，我們認為，考慮到我國地域廣闊，地區的經濟發達程度和收入水平、財政狀況、經濟結構、民族構成等差異較大，以及地方所得稅新開設征管經驗不成熟等多種因素，地方所得稅宜選擇與中央所得稅共享稅基，但允許地方為貫徹其社會經濟政策作少量調整。

2.所得稅稅基的選擇

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《萬歷會計錄》是明隆慶六年（1572年）年由戶部尚書王國光開始主持編寫的明朝財政收支總冊，萬歷六年（1578年）由時任戶部尚書張學顏主持加以訂正，萬歷九年（1581年）修成后再加磨算增訂，于萬歷十年（1582年）得萬歷皇帝批準刊行，頒發全國，作為相關部門管理財政收支的依據。全書43卷，約百萬字，卷1為戶部所掌全國賦稅收入、支出舊額、見額；卷2至卷16為十三布政使司與南北兩直隸田賦；卷17至卷29為遼東等十三軍鎮餉額；卷30為內府諸庫、監、局、司供應；卷31為光祿寺供應；卷32為宗藩祿糧；卷33為戶部職官設置；卷34為文武官俸祿；卷35漕運；卷36倉場；卷37營衛官軍俸糧；卷38屯田；卷39鹽法；卷40茶法；卷41錢法；卷42鈔關船料商稅；卷43雜課；各卷皆附相關沿革事例。其中惟卷6“山東布政司田賦”闕如，其余完整。各部分主要分類收錄戶部綜合《大明會典》、歷朝條例、戶部檔案冊籍、各省直續報文冊，乃至官員家藏文獻，詳加考核而后形成的大約4.5萬個財政收支數據，其中主要為萬歷六年數據，其次為相關沿革事例及戶部職官設置與分工。

中國在漢、唐、宋時代就已出現政府編制的財政收支簿冊，但皆散佚不存。清朝未編制體現全國財政一體狀況的“會計錄”。順治年間開始不斷編纂的《賦役全書》是由朝廷統一布置而由各地方衙門分別編制的地方賦役冊籍，光緒年間出現的幾種會計錄、會計表則皆是私人所為，篇幅甚小。所以，《萬歷會計錄》實為現存中國帝制時代官修最具系統性的全國財政數據冊籍。這樣一部冊籍，提供了帝制時代特定時間橫斷面的系統財政數據，呈現明萬歷年間中央財政管理的基本概念與規制，也透露出明初至萬歷初年相關政策演變的軌跡，無疑具有多重文獻價值。如欲完成系統可靠的明代財政史，或欲澄清萬歷前期財政數據，此書皆不可不用。

然而，明代財政史研究雖經長期積累，重要成果繁多，但迄于此書出版之前，并無系統運用《萬歷會計錄》而作的精深研究問世。以“財政史”冠名者多于明代財政部分敘述籠統；研究賦稅、財政專門問題者則多聚焦于某一具體線索而難見全局。即使在國際學術界影響廣泛的黃仁宇《十六世紀明代中國之財政與稅收》，也僅在《萬歷會計錄》中擷取幾個數據而不及其余。其中原因，主要是研究者憚于文獻浩繁。其次因為財政數據分析，必須精準記錄、排比，方能分析其中關節、透視全局，而大量數據處理非積長年累月之功不見成效，故人多選擇規避。此外，《萬歷會計錄》僅有明萬歷刊本，在近年《續修四庫全書》將之影印收入之前，取用不易。種種艱難，使得《萬歷會計錄》這樣一部明代財政史研究的核心文獻，竟然運用不多。如今，《明代整理與研究》出版，《萬歷會計錄》全書內容、數據盡在其中，而且通過歷史學家與數學家合作，重建了散失不見的山東布政使司數據，緒論提供該文獻編纂原委、文獻價值說明，研究篇析出各省、直、邊鎮田賦貨幣化程度數據，而且將全部數據核對后做表格化處理。明代財政史研究至此登上一個新的文獻系統平臺。

二、方法特色

《明代整理與研究》合文獻整理與研究為一體，發凡起例，頗有新意。今人整理古籍，主流方法是校勘、標點，欲略加研究之意于其中，則加考證性注釋。此類工作，看去簡單，其實非有扎實功力者不能成其功。時或見有不精之作，還需索取舊本查核，以定取舍。且時下大量古籍影印出版，研究者于明清書籍類文獻，多可使用舊本，好在直取原貌，免為加工所誤。《萬歷會計錄》為原始文獻，底本外并無他本，無諸本校勘必要，若取其他文獻對勘，更易失離原貌，而該文獻使用者主要為專業研究人員，標點也非亟需。況且原本影印出版，查找亦已不難。此種情況下，著者將全書文字內容保留而將全部數據轉換為阿拉伯數字書寫的表格，研究者可將此書與舊刊本參酌使用，最得津梁之便。

計量史學在中國早有嘗試，成績也稱可觀。然而明代財政雖為最適合計量研究領域，僅梁方仲先生《明代戶口田地及田賦統計》為重大成果，且限于戶口、田地、田賦范圍，于明代政府各門類財政收支數據的系統量化，尚未實現。此書經整理形成統計表555個，附圖28個，研究篇另外提供大量折算數據，處理數據凡20萬條有余，分類覆蓋萬歷初期財政收支狀況及管理體制信息，終于形成明萬歷前期財政的系統量化數據庫。其中以現代數學方法重建缺失的明山東布政使司財政數據，計量之復雜，尤非一般排比統計可比。明代財政研究由是而得巨大便利不言而喻，中國古代史的計量研究得以推進，也是顯而易見之事。

以白銀貨幣化為線索，將明代中國財政研究置于當時世界v史演變大勢之中考察，是該書另一特色。中國帝制時代貨幣，多數時期以銅錢為主，間用布帛、紙鈔，白銀在宋、金時期頗為流通，但并未達到穩定主導貨幣程度。明代初用銅錢，不久強力推行紙鈔，禁止金銀作為貨幣流通。然而紙鈔旋即廢壞，民間率多用銀，雖經政府遏制，其勢不止，政府只得適應市場、民心，逐漸接受白銀交易。隨后白銀成為主導貨幣，銅錢為輔幣，紙鈔只作賞賜之用。此過程發生原因，本由明代中國內生，適逢域外白銀通過國際貿易大批量進入中國，推動中國貨幣流通根本轉化，形成稱量白銀主幣體制，促使明朝財政體系由實物中心轉向貨幣與實物兩元體制，并使得中國貨幣體系與國際貿易所用貨幣融合無間，帶動中國融入全球化歷史轉變。基于白銀主導貨幣體制連動國家財政體制變革與中國空前幅度融入世界貿易體系的意義，《明代整理與研究》突出了白銀貨幣化的線索，尤其是在研究篇計算了大量財政收支中的貨幣化數字、比率。這不僅提供了以統一尺度衡量原本以多種收支形態記載的財政數據的新數據系統，而且更真切地將明代貨幣與國家財政體制轉變安置于世界大變遷的景深之中，揭示出明代中國變遷與世界范圍歷史變革間的共振關系。

三、研究啟示

前揭之外，《明代整理與研究》提出諸多明確的學術主張，涉及明代財政史及更大范

圍歷史問題的認識，值得學術界特別關注。

首先，關于《萬歷會計錄》的性質與價值。此書在比前人更為詳明地梳理《萬歷會計錄》編纂背景、過程、參與者情況、基本內容基礎上，就《萬歷會計錄》的性質與價值提出了明確看法。認為該文獻“是明代國家財政會計總冊”；“容納了明代財政制度演變的軌跡，包括財政的收支結構及其運行機制的實態，也涵蓋了明代經濟、政治、文化、社會等諸多領域的問題，特別是反映了明朝興衰的癥結”；據此文獻可知“明代戶部已經有以白銀作為部分計量標準的會計總賬”；可資以“探討16世紀明代財政收支總量、規模、結構及其貨幣化程度”。這些看法，不僅精當概括了《萬歷會計錄》的基本性質，并且揭示出該文獻在狹義財政史以及更大范圍領域的研究價值。學界研究財政問題者，多將財政視為經濟史中一個門類，所見易為經濟視野所拘泥。實際上無論古今，財政運行皆橫亙于經濟與政治、國家與社會之間，是公共權力行使與維系的樞機，由中不僅可以查見政府收支情況，而且可以據以分析政治理念、狀況與運行特征，分析社會推演之脈動。在對萬歷時期財政運行分析的基礎上，對明代中國社會轉型跡象進行分析，正是此書超出前人研究的一個重要表現。

此間惟有一點可以再加推敲。該書認為，《萬歷會計錄》是“會計總冊”而不是“預算書”。理由在于，與近代國家預算相比，《萬歷會計錄》以編造年份的實際財政收入為基礎，而近代國家預算以預算年份的估計收入為基礎，前者關注現在，后者關注未來。就《萬歷會計錄》編制基礎及內容而言的確如此，只是中國帝制時期財政，以“量入為出”為主流觀念，而賦稅收入主要依據人口、土地，這些數字變動遲緩，因而財政收入盡量保持“額征”。萬歷初年土地作為稅收標的之地位上升，使歲入額數更形穩定――至于晚明加征稅收，是戰爭狀態下的舉措，與承平時代不同。在此意義上，《萬歷會計錄》實際上構成未來年度乃至未來若干年內財政收支的標準，雖然不是精密預算書，卻也并非完全不具預算功能。因此明朝才會將《萬歷會計錄》印刷頒行直省、邊鎮，要求“一體遵守”。若只是過往收支賬冊，各地如何“遵守”？“預算”之發生，不是突兀之事，也非僅有一種類型、途徑。

第二，關于白銀貨幣化及貨幣與實物兩元財政體制。萬明先生近年已發表多篇論文，闡釋白銀在明代基于經濟發展，自下而上地逐步演變成為完全形態的貨幣。此一重要觀點在《明代整理與研究》一書中得到系統貫徹。以往明代財政研究者，關注賦稅關系多，關注政府財政收支總體狀況少。而關注賦稅者，皆能看到賦稅由力役、實物形態向貨幣形態的演變，卻大多于賦稅所征的貨幣本身之形態缺乏深入考察，或者僅將賦稅中的貨幣作為一般貨幣而忽略其白銀特質。此書切實將賦稅暨財政體制中的白銀貨幣之特殊性作為考察的基本著眼點，將白銀貨幣化過程與對賦稅折銀、以銀計稅、商品經濟發展、國家轉型等問題密切結合起來。萬明指出，白銀貨幣化推動社會從馬克思所f的人類歷史三大形態中的“人的依賴關系”向“物的依賴關系”轉變，從自然經濟向貨幣經濟轉變，從小農經濟向市場經濟轉變，同時標志著君主壟斷貨幣的終結。在這種深刻的社會體制轉變過程中，明代人形成了以白銀作為財政計量標準的理念――這是中國帝制時代財政理念的一項重要發展，進而衍生出財政管理中統一會計賬冊的必要性與可能性。在此過程中形成的財政體制，是貨幣與實物并用的兩元體制，其方向是從實物財政轉向貨幣財政。這從貨幣、財政的角度，大大開闊了探索中國帝制時代社會形態轉變機制、歷程等重大問題的視野。

筆者在1984年完成的以晚明財政危機為題的碩士學位論文及稍后刊發的論文中，曾著眼于財政流轉主導價值標的為白銀而將晚明財政體制概括為貨幣財政體制。此種概括，輕視了當時依然存在的大量實物收支情況。此書中所說貨幣與實物兩元體制及過渡狀態說，無疑是一種更為周延的表述。

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關鍵詞：財政風險；地方政府；分稅制

自2008年金融危機以來，世界各國開始紛紛重視財政風險問題，財政風險的研究也成為一個重要的理論前沿。地方財政風險作為國家財政的有機組成部分，雖然發生在局部地區和對區域性經濟產生直接影響，但是地方財政系統的穩定運行間接影響中央財政的穩定與發展。

第一章 、我國地方財政風險的概念和類型

財政風險是指政府擁有的公共資源不能履行其承擔的支出責任和義務，損害到經濟、社會的穩定與發展。結合我國地方政府的定義，地方財政風險的含義為：省級以下各級地方政府擁有的公共資源不能履行其承擔的支出責任和義務，損害到經濟、社會的穩定與發展，具體指因經濟環境、社會環境、融資環境等因素的變動，地方財政無力提供基本公共品和公共服務，給整個地方經濟生活帶來損失。地方財政風險表現為：財政長期持續赤字、財政支出相對于收入的過快增長、地方政府無力承擔社會公共風險等。

按照世界銀行對財政風險的分類和我國財政部門的實際情況，地方財政風險可以分為以下幾類：

（1）地方政府債務風險

地方政府主動舉債形成的顯性債務風險為地方政府債務風險，包括規模風險、結構風險和效益風險。規模風險是債務規模過大導致的到期債務不能完全支付的風險；結構風險指地方政府債務中不同種類的債務對地方財政構成的威脅；效益風險是地方政府舉債后對整個社會經濟帶來的各種效應。

（2）地方財政收支風險

地方財政收支風險指因地方財政收入不能滿足支出的需要而對地方財政平衡帶來的風險，包括地方財政收入風險、赤字風險和支出風險。

（3）地方財政公共風險

地方政府具有穩定社會經濟的職能，需要解決公共領域中各種不穩定因素。我國目前地方政府承擔的公共風險包括地方自然性風險、地方國有企業風險、地方金融機構風險和地方社會保障風險。

第二章、我國地方財政風險的現狀

1、地方政府債務加重財政負擔

我國實行分稅制以來，由于中央和地方在財權、事權的不清晰和中央對地方政府舉債的限制，地方政府不得不通過非正規渠道舉債填平財政赤字。另一方面，出于政績考慮，很多地方政府不顧地方財政的承受能力和經濟可持續發展的需要，大量舉債搞“形象工程”， 使地方財政陷入困境

2、地方財政收支矛盾加劇財政風險

我國地方財政風險除政府債務負擔外，還表現在地方財政財政收支矛盾激化、財政赤字規模大和財政收入缺乏穩定增長的機制等特點。地方財政巨額赤字導致地方政府不斷膨脹的債務規模，地方政府債務的巨額利息支出又反過來進一步擴大赤字規模，使地方財政赤字風險和地方財政債務風險相互轉化并不斷提高。

3、我國地方財政風險轉軌特征

我國經濟轉軌過程中，中央承擔的的各種風險逐漸向各級政府和居民分散。地方政府隨著決策權的擴大，承擔的責任更加明確，地方政府要履行維護經濟秩序的穩定、籌措經濟建設所需資金、維護社會治安等職能，但是地方政府的“財權”沒有與“事權”同步增大使得地方政府不得不采取各種手段舉借債務。

第三章、地方財政風險的影響因素分析

地方政府財政收支不平衡、財政赤字等導致地方政府舉債，地方政府債務問題也是財政風險的集中體現。同時，地方財政體制的落后、財權和事權不統一、地方財政自給能力低下等原因，也威脅地方財政的正常運行。

1、地方財政收入因素

由于我國各地區的社會和經濟發展水平差異極大，因此短期內無法消除地方政府間的財政收入與增長速度的巨大反差，因此穩定的地方財政收入增長機制是導致地方財政風險的一個重要因素。再加上不少地區的產業結構落后、企業競爭力不強等原因造成的地方稅體系不健全，因此難以提供穩固的稅源。

2、地方財政支出因素

從目前我國現實來看，越是行政級別較低的地方政府，其政府預算管理制度越是缺欠，管理約束越是弱化，其催化財政風險的現象越是嚴重。地方政府近些年的財政支出呈剛性增長，財政職能弱化，支出管理松弛，從而使財政支出在運行中給地方政府帶來風險，同時由于目前的行政和干部管理體制，不僅造成了債務的激增，而且目的性短期化。

3、地方政府財權事權因素

（1）中央與地方政府財權事權

我國的分稅制改革界定了地方財政的收入范圍，但是沒有界定地方政府的政府的事權和支出范圍，未確定規范的轉移支付制度，造成了各級地方政府的財權和事權不統一。從中央與地方的關系來看，一方面中央介入了地方的事權范圍，例如中央干涉各級地方政府的預算支出標準，造成了地方政府的被動。另一方面，地方應該承擔的某些支出責任卻通過種種非正式途徑轉嫁給了中央，例如地方政府往往采取“跑部要錢”等手段從中央政府獲得額外的資助來進行地方性的能源、環境保護和基礎項目。

（2）省級以下政府財權事權

目前，省級以下各級政府的的財權事權的劃分更不規范。在我國四級地方政府中，鄉鎮承擔著為農村社會提供公共產品的重任，因此鄉鎮財政的困難更容易加劇二元經濟結構的矛盾。特別指出的是，地方財政一直存在上級的“拼盤、釣魚”項目，即上級部門安排部分資金，地方財政須相應地落實配套資金，混淆了各地政府財政支出的界限，加劇了財政支出壓力。

第四章、結語

本文從地方財政收入、地方財政支出以及地方財政事權財權的劃分三個角度探討了地方財政風險形成的因素，認為我國目前財政風險形成的原因在于地方財政收入增長機制缺乏穩定性、地方財政支出缺乏管理、分稅制后的地方政府財權事權沒有進行相應的調整等。

參考文獻：

[1] 陳景耀.對當前中國財政可持續性的探討.經濟科學.2000（4）.5-13