序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇新公共管理論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

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1.1進行企業化管理以提高管理的效率是新公共管理中的基礎

長期以來，我國的政府在效率上一直呈現較低的水平，其原因主要有：計劃經濟體制的長期實行，使得政府的權力過于集中，從而在一定的程度上造成了冗官、冗兵的現象；組織機構的錯綜復雜使得職責不清也是以重要的原因；第三就是國家相關的法律法規不夠健全，這也使得政府的相關人員在工作上有所懈怠。所以為了使得我國政府的效率得以提高，使政府的相關人員具有一定的效率能力，并具有效率的意識，只有這樣才能夠為民眾提供更為完善的服務。

1.2競爭機制的引入可以為政府的服務增光添彩

將西方的公共管理中的競爭機制引進我國的公共管理中，不僅可以為更多的企業提供發展的機會，而且還能夠在一定的程度上順應民心，為公眾提供更好的服務，提高自身的服務效率和質量，成為合格的政府。除此之外，競爭機制的引入還能夠在一定的程度上減輕政府的財政壓力，比如說，在具有壟斷性質的鐵路運輸、電力開發和銀行等產業中，政府在一定的程度上放手，將其交給有能力的企業來做，這樣不僅僅緩解了一定的財政危機，而且還能夠改變這些壟斷產業處于“瓶頸”期的現狀，從而在一定的程度上更有利于國家的發展。

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在教學上，存在重理論知識、輕實戰技能的現象。盡管近年來十分強調警務實戰技能訓練，但在教學內容及教材教法都存有與公安實戰脫節的現象。在職民警培訓中，目前各類培訓班的課程基本上是政治理論、領導科學、公安業務、查緝戰術等內容的組合，實戰技能方面比較欠缺，有時想加強實戰技能方面的培訓，但由于師資等各方面客觀原因，心有余而力不足，導致出現培訓內容重復、培訓內容交叉的現象。

（2）師資隊伍建設水平不高

我國公安教育訓練創新教育中推行“教官制”起步時間不長，各公安院校普遍缺少既有理論功底又有豐富公安實踐經驗的教師，大多數院校型教師缺乏公安基層基礎實際工作經驗，以致出現教學內容與公安實戰脫節、理論與實踐難以結合，教育訓練、教育教學滯后于公安現實工作的發展、難以滿足公安實戰需要等方面的問題；有豐富實踐經驗的基層公安民警普遍卻困于無法將實踐經驗上升為理論，并缺乏授課技巧。因此，目前公安教育訓練工作中存在著師資數量不足、結構不盡合理、教學水平偏低、實踐能力偏弱的問題。

（3）教育訓練與效果運用脫節

民警培訓后無法真正實現學以致用和練以致用；一是因為教育訓練內容與實戰有距離，重理論、輕實戰；二是因為基層公安機關內部在執法過程中的行為不規范，忽視對培訓效果的運用。

（4）教育訓練與人事管理制度不相銜接

一方面，現有的在職民警培訓創新教育體系中，已經形成了初任、專業、晉升訓練相結合的訓練體系，但尚未形成民警從“入警”到“退休”的個人的一整套完善的教育培訓體系。另一方面，除警銜晉升培訓外，民警參加教育培訓的結果尚未能與民警的使用、職務晉升直接掛鉤。

2新公共管理理論對創新公安教育訓練機制的借鑒

（1）引進競爭，構建“一主多元”的公安教育創新教育培訓供給機制

新公共管理理論主張在公共部門中引入市場機制和社會參與機制，用市場機制來改造政府或用企業家精神重塑政府。主要表現在3個方面：一是引入市場競爭機制，使服務提供者之間進行競爭，以達到提高行政管理效率的目的；二是運用市場交易機制，將政府承擔的提供公共產品和服務的部分職能通過政府合同承包、政府補助、政府憑單、特許經營、設立市場等方式轉交給社會或私營部門承當，實現公共服務提供主體多元化；三是確立市場選擇機制，使消費者（使用者）手中握有資源可以進行選擇，以促進服務提供者之間的競爭，提高服務質量。可見，在公共服務中，市場的價值是將市場理念和市場機制同時深入到缺乏競爭意識的公共組織內部，建立起政府組織之間、政府組織與私營組織之間良好的競爭合作關系。在我國公安民警培訓領域，由于單一培訓主體也逐漸暴露出弊端：公安教育培訓部門壟斷供給導致“旱澇保收”排除了競爭壓力，也規避了培訓機構提高質量的內在動力；使得“體制內”培訓效率不高，各類培訓渠道利用不足；難以滿足公安民警全方位的、立體的實際培訓需求。民警培訓作為一種特殊的教育形式，其準公共產品性質決定了市場機制在公安民警培訓領域也應擁有“合法”身份。通過適度的市場調節，引入競爭開放機制，建立起以各警察學院、各級警官培訓中心為主體，其他高等院校、科研機構、境外培訓機構、其他各類培訓機構合作并存的“一主多元”民警培訓體系，將有利于實現民警培訓資源優化，促進民警培訓機構為公安民警提供優質服務。

（2）以“顧客”需求為導向，重塑民警培訓流程與運行機制

新公共管理理論認為政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業經理和管理人員”，對政府與社會的關系進行重新定位，社會公眾是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”；公共組織必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責。為此，新公共管理強調顧客至上或顧客導向，“把權力中心主義轉化為服務中心主義”，通過把公民變成消費者（顧客），聽取公民（顧客）意見，提供回應，并賦予“顧客”選擇權，滿足公民（顧客）的不同需求。當前我國的公安民警培訓制度，公安政工部門、警察學院和警官培訓中心等組織實施培訓的單位機構往往以自我為中心，忽略了“顧客”（指包括參訓民警、參訓民警所在單位和社會）的培訓需求，培訓針對性不強，培訓質量不高。近年來，雖然各地紛紛提出開展培訓需求調研，但并沒有切實地把需求調查與課程設計有機結合起來，“需求歸需求，計劃歸計劃”，需求分析沒有成為培訓計劃生成的基礎環節。根據新公共管理理論，公安民警培訓應廣泛聽取參訓民警、參訓民警所在單位和社會等多方面意見，改變“為培訓而培訓、有什么培訓什么”的傳統觀念和做法，樹立起“以人為本、按需培訓”理念，以顧客需求為導向重塑培訓流程，使培訓工作更加符合公安工作中心任務的需要、符合崗位履職需要和民警健康成長需要。

（3）建立績效評估機制，提升民警培訓的質量和效率

新公共管理重視提供公共服務的效率和質量，加強績效評估是至關重要的行政管理環節和必須廣泛運用的行政管理技術。為追求質量和效率，新公共管理主要采取3種方法：

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1.決策機制不合理。長期以來，我國農村公共管理實行的是“自上而下”的決策機制，考慮更多的是供給主體的利益，較少顧及農民的實際需求，其供給總量、結構和程序是由上級部門以政策形式向下傳達的“單邊行動”，帶有濃厚的指令性，導致服務結果被過度聚集、服務過程被過度簡化，使得農村公共服務供給與農民需求嚴重脫節。這種脫節體現在農民急需的和農村可持續發展所必需的公共服務和公共產品的供給量嚴重不足，如農村消防服務、基礎教育服務和醫療衛生服務等。公共管理決策應適應環境及時變化，并且鼓勵農民在公共管理過程中進行充分的利益訴求，從而真正改善農村公共管理的決策機制。

2.缺乏利益驅動，服務效率低下。受到傳統的計劃經濟體制的影響，政府包攬了絕大多數的公共事務，以“壟斷者”的角色向農村提供公共服務，壟斷必然意味著排他，這種高成本低效率的政府供給機制難以適應農民的公共需求變化。因為政府公共服務供給是以公共利益最大化為最終目標，因此具有顯著的非市場化特征，即政府不能通過明確的供給價格從農民那里直接收取相應的費用，公共服務的資金投入主要來源于稅收，較難計算成本及其收益，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動；其次，由于政府的“壟斷性”供給，在缺乏競爭者的前提下，較易使政府喪失對效率的追求，并且政府公共服務供給是由眾多機構或部門共同參與的，眾多的參與者使得職權劃分交叉、部門利益紛爭、協調配合缺乏等問題普遍存在，直接影響著農村公共管理體系的運轉效率。

3.財政投入嚴重短缺。雖然國家提出了“城市反哺農村”的發展思路，但由于受到根深蒂固的城鄉二元體制的影響，財政資金在解決社會保障、義務教育等農村公共服務方面的投入較少，甚至有些地方政府拖欠農村教師工資，更遑論農村公共服務的供給。據中國全面小康研究中心的統計資料顯示，2010年我國教育、醫療和社會保障三項公共服務支出占政府總支出的比重合計僅為29.5%，與人均GDP3000美元以下和3000-6000美元國家相比，分別低14和25個百分點。政府服務的供應不足，說明在國民收入第二次分配時，居民所得較少，迫使居民用自身收入來支付本應由政府支出的開支，并從心理上降低了居民的消費預期。

4.農村公共管理人才匱乏。農村公共管理人才是指那些活躍在農村基層組織的公共管理型人才，他們主要分布在鄉、村兩級中的經濟組織、政治組織和社會組織中，在眾多類型的農村人才中，農村公共管理型人才的作用尤其突出。而農村人才資源問題現已成為制約農業和農村經濟發展的瓶頸，農村人才資源處于貧乏狀態。農村的貧窮落后面貌在社會成員中的印象根深蒂固，因此在選擇工作和就業地點時，絕大多數人才選擇留在大中城市。據中國青年政治學院黃敬寶的統計結果顯示，北京地區的2011屆大學畢業生首選在北京就業的占71.6％，首選廣東和上海的分別占5.6％、5％，由此可見，絕大多數畢業生希望在工資高、工作和生活環境好、發展前景廣闊的發達地區就業，而愿意去農村工作的只占26.4％，71％的大學生明確表示不愿意去農村工作。

二、加強農村公共管理的具體措施

構建農村公共管理新秩序，必須從公共管理理論的系統性角度出發，找出阻礙農村公共管理效率提升的障礙性因素，通過改革的手段來破除農村公共管理的舊秩序，形成高效的公共管理新秩序。

1.完善農村公共管理機制。科學的管理機制其重要性不言而喻，應努力完善符合農村現狀的社會公共事業管理制度，構建以政府占主導地位、社會和市場多主體參與的管理機制，從而共同推進農村公共事業的發展。在堅持城市優勢資源向農村輸送的同時，城市基礎設施也應不斷地向農村地區延伸，充分發揮城市發展帶動農村進步的聯動效應，逐步建立起“城鄉一體化”的農村公共事業發展機制，在實踐中探索我國農村公共事業發展與管理的規律。山西省政府在第九次全體擴大會議上出臺了十余項相關的政策法規文件，建立和完善了該省農村地區社會管理和公共服務的長效機制。這些文件涵蓋范圍十分廣泛，包括了農村勞動力、社會治安、暫住人口管理、食品安全、公共衛生、社會救助、基層政權組織建設和重大突發事件應急處理等方方面面，體現了政府完善農村公共管理機制的堅定決心和信心，被稱為農村社會管理的“強肋工程”。

2.加大投入力度，強化農村公共基礎設施建設。農村公共基礎設施的投資，主要應該集中在農村道路、水電和通信等方面，從而在硬件方面切切實實地改變農村基礎設施的落后面貌。在具體建設過程中，應該根據農村地區地理位置公布的不同，并結合不同公共基礎設施的建設特點，有步驟、分層次地進行重點改造，鄉鎮一級要重點建設道路、通訊、醫院、污水處理和垃圾處理等設施，而村一級除了要搞好公路交通和通訊建設之外，要提高對人畜飲水工程、衛生所、學校、電視接受設施、文化站等公共設施的建設力度。建設資金除了財政投入之外，應充分發揮市場機制的效力，大力推動大中型企業以及外商投資企業以參股等方式參與到農村公共基礎設施的建設和管理當中來，逐漸打造出多元化投資格局。當然，對村集體和農民個人也可以積極引導，通過市場經濟手段使農民的投入有一個合理的、穩定的回報，使得這些閑置資金能夠參與到農村基礎設施建設中來。

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大家都知道，企業是生產力要素的載體，尤其是國有企業與先進的生產力相聯系，擁有現代化的生產技術和信息網絡，為國民經濟提供大部分的現代化裝備，它是科技進步的重要載體。因此，國有企業的管理如何，對中國社會生產力的發展是至關重要的。

可是我們不能不看到我國現有的國有大中型企業中，大約有90%是70年代和70年代以前興建起來的，50年代和50年代以前建成的企業也占一半以上。這些企業由于計劃管理體制延續了幾十年，傳統管理模式很難一下子解決。以來我國進行國企改革，但國企管理還沒能按市場經濟來組織生產、流通、交換、分配的各個環節，管理跟不上企業的社會化、市場化進程。據有關部門97年對我國2585家虧損企業的抽樣調查，由于管理落后造成的虧損達到2112家，占總數的87%，問題非常嚴重的。所以中央特別強調國有企業的管理要創新。

那么管理創新究竟涉及哪些范疇呢？根據目前國際企業管理新的趨勢和我國現代企業發展方向的要求，主要包括以下幾個方面：

一、管理理念的創新。首先，從追求政績的“烏紗帽”轉變為承擔盈虧責任的自我管理理念。因為未來的企業需要職業化的企業家，不是官員型的企業家，企業家的命運同企業的興衰成敗是緊緊聯系在一起的。其次，從單一生產意識轉為追求經濟效益的市場意識。在市場經濟條件下，企業要效益必須以市場為導向，以市場來實現生產體系中的每一個環節，尤其是在開發環節中把市場需求的產業和產品作為企業開發和創新的主攻方向，否則企業的效益就無從談起。再次，從企業片面追求利潤最大化，發展到對社會發展、環境的責任和對用戶的責任的經營目標多元化理念的創新。從國際企業發展上看，經營目標多元化已成為趨勢。前不久，在美國國際性評選優秀企業時，采取九項指標，其中企業的創新能力、長期投資價值；對社會和環境的責任；對產品和服務的質量等指標在整個指標中占了相當份量，所以在經營目標上我們要進一步地拓寬思維，超前發展。最后，面對眾多的競爭對手，從你死我活的競爭理念向競爭與合作和統一的競爭理念的創新。其實，這是為適應全球經濟一體化的客觀要求。目前，國際上原來競爭對手的企業之間，紛紛掀起合作浪潮。例如：電子產品領域中美國的IBN與日本東芝的聯盟；汽車行業中美國的福特與日本豐田公司的聯盟；電器設備制造業中美國通用電器與歐洲西門子聯盟。當今世界出現的這種競爭與合作相統一的現象，不是個別企業的經營戰術，而是知識經濟時代要求企業所具有的競爭觀念創新的表現。我國近年來一個突出現象，是隨著買方市場的到來，企業間的競爭日趨白熱化，特別是以價格為主的競爭幾乎在所有市場上展開，這種局面很不利于我國企業的成長和創新，特別是不利于要迎接與來自世界跨國公司的競爭。所以建立多樣化的競爭與合作關系對于今天的國內企業是十分重要的。

二、決策管理的創新。決管管理是關系到企業興衰成敗的關鍵。過去企業的決策管理是多靠經驗和主觀判斷，而現在是不同了。面對錯綜復雜，瞬息多變的環境，企業必須充分運用現代信息系統，掌握方方面面的信息。因為信息是現代企業的神精系統，是企業科學決策和及時應變的依據。所以要建立靈活準確的信息系統是企業決策管理創新的主要內容。

三、戰略管理的創新。戰備管理從宏觀上講，正確的戰略使企業始終體現先進生產力發展的總趨勢，企業能夠保持長久的生命力，從微觀上來說正確戰略能夠準確地把握未來可能發展的產品及市場范圍，使企業贏得持續的競爭力。從戰略管理的創新角度上看，在經營領域中，過去我們企業戰略是只重視生產管理，而不重視開發和營銷管理。這種戰略，顯然不適應市場經濟的需求。在市場經濟條件下，技術創新，產品開發是企業的靈魂，同時生產的產品只要賣出去，才是硬道理。所以技術開發和市場營銷是在整個生產體系中最重要的環節。因此，我們在經營戰略管理上要實現由過去偏重生產管理到重視技術開發和市場營銷的轉變，也就是我們常講的要從橄欖型向亞鈴型管理模式轉變。

四、組織結構的創新。精干高效的組織結構是貫徹實施經營戰略的組織保證。過去大型企業是攏大而多層次的管理組織結構，弊端很多。為了適應市場經濟和先進生產力發展要求，首先，要剝離企業不應承擔的各種社會職能和政府職能，使企業輕裝上陣，其次，按照專業化社會協作的方向，分離服務部門等非生產主體，使企業精干起來，再次，強化生產過程前的市場研究，經營決策，技術開發和生產過程之后的產品銷售，用戶服務，廣告宣傳等經營職能，使企業組織結構具有高度適應市場經濟的能力。最后，隨著企業用業務流程的信息化，企業可以削減中間管理層次，便管理組織結構由原來的高聳型結構向扁平型結構再造，這樣使大大降低成本，提高效率。

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2、提供更優質、高效的公共服務

“服務行政”的提出改變了傳統模式下政府和公眾之間的關系。新公共管理運動以來，西方發達國家的公共部門注重以公民滿意度為導向，注重對效率的追求并實施明確的績效目標管理。堅持服務取向使政府不再是高高在上的發號施令者，而成為優質、高效公共產品的提供者。信息技術和數據分析技術的進步為更加優質、高效的公共服務提供奠定了技術基礎，政府能夠運用更先進的技術手段改變公共管理的方式，實現以往很難實現的公共服務目標。應急管理是其中的重要內容。大數據時代，利用大空間尺度的數據庫和傳感器，政府能夠快速獲取地理、人口、災害等方面的數據，更快捷地為應災、救災奠定基礎。美國在黃石火山安裝了數百個觀測儀器，儀器觀測的數據分為常規數據和異常數據，異常數據越多，自然災害發生的可能就越大。觀測數據實時傳遞到預警系統，由預警系統進行快速甄別并通過網絡對外。日本“311”大地震后的海嘯預警也是大數據運用的典范。“311”地震后，美國國家海洋和大氣管理局快速了海嘯預警。之所以反應迅速，在于美國建立了覆蓋全球的龐大的海洋傳感器網絡。通過海洋傳感器，美國國家海洋和大氣管理局能夠及時獲取并分析大量海洋信息，促進災害預警的及時，為公眾的人身安全和財產轉移贏取時間。大數據也帶來了公共服務方式的轉變，降低了服務成本。隨著數據存儲成本的降低和數據讀取速度的加快，警方能更多地存儲各種社會信息以備執法和犯罪預警使用。如洛杉磯警方將基于數據分析的“犯罪熱點圖”運用到了日常工作中，在犯罪熱點區域加強巡邏的警力，有效地降低了轄區的犯罪數量，維護了轄區的治安。

3、決策科學化與政民互動導向對于政府決策而言

大數據的一個重要價值在于提供盡可能多的詳盡信息并對信息進行有效分析，促進決策科學化和管理精細化。例如，美國國防部高級研究局推動了大數據在輔助決策上的作用，通過在情報、偵查領域建立決策支持系統，推動了數據分析基礎上的決策自動化。美國一些地方政府建立了縣政工作數據系統，為減少交通擁堵、提升公共安全、資源管理等方面的公共決策提供了更全面的數據支持。德國憑借自身較高的信息化水平，通過大型基礎數據庫和地方數據庫的建設，重視在政府管理中運用數據資源服務公眾和服務決策。德國的一些州政府建立了覆蓋人口分布、地理數據、礦藏信息等領域的“中央數據庫”，并提供相應分析軟件。通過數據分析，州政府的各部門能獲得很多有價值的信息，促進了決策的科學化。同時，大數據的發展使政府更加快速地由單向的公共服務提供向政民互動導向的公共服務提供轉變。信息交流的便捷和頻繁，讓公共部門和公眾更為緊密地聯系在一起。政府在做一項公共決策時，再也不能僅僅只考慮自身的決策偏好和執行能力，而是要深入了解公眾偏好，對公眾的政策訴求做出及時回應。大數據時代的到來使公眾在公共政策過程中變得更加積極主動，公眾對公共服務的需求被更多地納入到政府的決策視野中來。在此情景下，依賴傳統的對社會進行分析的方式已經不能完全適應時代的發展，如何利用好大數據資源，發揮網絡和信息技術的優勢，進行管理方式創新，成為政府避不開的重要話題。這種公共部門和公眾的互動導向也成為目前西方公共管理模式的新動向。

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根據《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責是建立一些永久的標準和規則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了,隨著時展,當代的“公共”概念已發生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上,并具有獨特批判功能。關于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀,公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權”。直到近代(17、18世紀)以來,在私人領域之中誕生了公共領域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

受到國外對這一問題研究的啟發,國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為,公共領域與私人領域,國家與市民社會,政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程,都在于使公共領域與私人領域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現了國家職能的多樣化趨勢,其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的,所以,雖然它表現出一定的現代公共性的內容,但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此,社會領域的分化引發國家職能的分解,從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時,國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現出來的公共(提供服務的視角);以公民權形式表現出來的公共(公民權視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎,公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統和程序的保持及發展,及對集體公共群體和弱勢群體的關懷,等等。

哈貝馬斯也認為,隨著資產階級社會的發展變化,出現了公共領域的結構轉型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領域,二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領域指稱社會層面。——筆者注),由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解:它越來越深入社會領域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

在我看來,關于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環境的變化背景,這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先,最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領域劃分,在政治領域,代表國家權力的“公”吞沒了“私”,在經濟領域,表現為國家對經濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領域,與此同時,經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論,在政治領域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢,經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存,而在政治領域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求,同時也是公民社會外力推動的結果。

三、公共管理的“公共性”內涵

在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后,我們仍然不得不面臨一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發現,對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者,應按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發,制定與執行公共政策。具體表現為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是,公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利,是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志,政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務,明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性,以使公民能夠充分了解有關政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標,以及相關的財政制度和規則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎》,《中國行政管理》2001年第1期。)。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神,即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神,即政府的公共服務應盡可能公平分配,政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調了為公眾服務的出發點;它明確了管理的范圍是那些公共事務,揭示了管理所依據的權力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現著行政過程中的責任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任;它強調了行政過程中必須有公民參與,強調注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調公共行政的結果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》,《人民論壇》2000年第7期。)。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等,都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責,以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為,“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”,從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出,在資產階級哲學那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

綜合起來,有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權力的運用上,“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同,公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石,是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動,因此,公共權力是公共管理活動的后盾和基礎,公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務,即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務,無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務的管理,最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益,因此,公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵,與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系,這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規范的研究,或是兩者兼而有之。

我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質內涵,公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的;隨著階級與國家的產生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎,公共性則是社會性的特殊體現;社會性具有量的規定性,公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發展成為社會性。

1.公共性與社會性的區別

首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體;二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務,如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。認為,物質實踐創造了社會,社會本質上是一種人與人之間的關系,“生產關系總和起來就構成所謂社會關系,構成所謂社會,并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現代化進程中的國家與社會》,中國社會科學出版社2001年版,第9頁。)

政治科學常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后,大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說,先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎,我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產為基礎,我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產,政治社會即由此而產生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務印書館1995年版,第6頁。)把社會性看成是人的本質屬性,并認為社會的產生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。

其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現,表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言,公共性表示一種權力或權威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯系

其主要表現在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在:

首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合,因為還沒有出現與人民相分立的公共權力(注:鄒永賢主編:《國家學說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。

其次,從哲學意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務和利益)”(注:夏書章:《現代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應看到,在發展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標的社會性,實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立,再到在新的社會領域內的統一,體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。

再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變,從管理中心向服務中心轉變,管理原則從對上負責向對下負責轉變,如此等等,其結果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義

公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現出國家(政府)與社會之間的相互關系,由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。

篇（7）

技術的質量將嚴重影響到后續各階段，通信工程信息管理系統確立后進入實施階段，隨之將產生技術風險。通信工程信息管理系統的整體決策是否正確、施工能否滿足技術規范、設計是否合理等，會對項目的質量產生不同程度地影響。技術風險體現在：貫穿于材料采購、施工操作、設計全過程，以及材料檢測手段達不到要求等產生的風險。技術風險就是指在施工期間，因為技術原因所造成的項目不能按照預先設定的時間、成本和質量標準完成檢驗。主要是設計和實際施工中產生的差異，有兩種體現形式：一是因為設計深度不足，致使設計中存在缺陷、遺漏和錯誤，未考慮施工可能性等問題，未考慮地質、環境等條件，給施工帶來麻煩；二是因為施工技術的經驗較少致使施工時的施工工藝不達標，無法保證施工作業安全工作流程不合理等問題，難以達到設計單位的要求。不論是哪種原因，都會將工期加長，增加施工成本，甚至返工，更會導致通信工程信息管理系統不能順利完工交付使用。方案設計技術風險，主要是技術標準掌握不夠和經驗不足等因素的影響，為謀取更大利益，沒有及時發現，施工單位使用了不符要求的材料，如光纜由于質量不過關，造成投產2年后不能正常使用，導致設計方案沒有達到總體優化，主要是由于設計人員沒有沿路由仔細查勘、責任心不強產生，由于鋼絞吊線質量差，不得不提早進行部分更換。方案設計不周全，方案修改和返工的可能性增加，造成資源和時間的浪費，投產一年后開始嚴重銹蝕，給線路維護增加了大量的成本和工作量。

1.2人力風險

人是項目的管理者、決策者和實施者，任何項目的都需要人來完成。通信工程信息管理系統建設的全過程是由人來完成的，實施的決策、設計、勘察、計劃、材料購置到施工。例如設計人員的責任心不強，由于設計不合理，引起設計變更不斷，導致預算的偏離度過大，甚至有重大失誤，給工程項目造成巨大損失，這些都會導致項目施工費用超支或竣工時間大大延誤。

2通信工程信息管理系統風險應對措施

2.1降低技術風險應對措施

對于通信工程信息管理系統的設計風險采取多輪、多層次、多專業論證的方法予以規避。采用風險緩解的方法，來解決后期的實施過程中出現的前期設計風險。加強挽救和應急方案的實施力度。由于項目周期過長，項目的設計方案有著明顯的超前性，不能按照現有的國家標準為方案提供參考和評估依據，所以對于標準，規范所產生的風險應當使用專家組會審，然后設計施工方案。通過詳細、準確、完備的施工計劃來預防風險事件的發生。施工組織多輪的設計并且通過多輪的審核，但是因為大型工程項目都有較大的差異，所以盡管結構類似也不能相互移植，只能通過風險規避和緩解來解決。咨詢機構依靠自己的設計來賺取咨詢費用，而不是依靠賣產品和設備來提取傭金。這就使他們有可能真正保持“中立”，有可能擺脫工程項目管理組對某種項目的傾向性，降低合作風險，當好企業的參謀。隨著在競爭環境中咨詢行業的逐步規范發展，盡管目前咨詢業的發展還并不是非常完善，但是可以相信，咨詢公司的“中立”性會進一步的加強。

2.2降低管理風險應對措施

通信工程信息管理系統施工點多、投資大、施工專業多、施工面積大，招投標、監理、項目管理公司等項目咨詢企業也很多，管理跨度大、層次多，組織機構設置既要滿足項目管理方方面面的要求又要簡單，要在項目規劃期就做設計好組織機構，還要在項目實施過程中出現的此類風險時能夠快速改變組織結構，采取緩解的措施，原則上主要采取風險控制的措施來對待此類風險。通信工程信息管理系統主要通過風險規避和自留來解決項目管理的計劃工作風險。如通過增加項目風險儲備金、廣泛獲取信息以合理地規避，運用成熟的方案等方法、增加項目資源來規避風險，如果風險可以自行承擔，可以采用風險自留的方法，如果不能自行承擔則將風險盡量的轉嫁個相關單位，最大程度上降低風險對整個項目造成的危害，例如跨區域文化溝通風險，就是一個非常難控制的風險。通信工程信息管理系統中，完工風險也是一個非常重要的風險，在項目的制定和設計階段就要充分注意到后期施工組織設計的系統行，詳細考慮到各方面可能對進度造成影響的風險，充分準備，提前計劃，快速反應，減少風險的發生，如果發生問題要盡量減少損失，還要避免產生連鎖反應，例如，因為通信工程信息管理系統的土建施工計劃不周詳，導致進度延誤影響了鋼結構施工進度，鋼結構施工進度又影響到了屋面施工進度，致使整體進度滯后。項目的質量風險要在之前詳細的分析，積極的預防，發生后要積極使用方法將損失盡量降低。為應對項目實施過程中合作風險，很多信息被收集和反映出來，例會也擴大到了項目管理小組和項目實施小組兩個層面，例會的周期由每月一次縮短到了每2周一次，并且越來越多的問題都在例會上被提出來討論、決定，討論改造功能風險計劃、設計調整、進度控制等方面的問題。通過例會機制的建立。同時，制定切實可行的項目進度計劃：根據項目總體目標，項目小組將實施過程劃分為若干階段，細化后的項目計劃更利于項目的實施，并為細化項目長達數月年的實施過程，使目標更加具體，為每個階段制定了具體的階段目標、工作內容等。

篇（8）

在電力工程的信息管理過程中，自我國21世紀開始，隨著我國建設電力工程中信息管理體統的腳步明顯加快，逐步涌現出了大量的信息化管理產品。然而，現階段我國大力建設電力工程所涉及的面很廣，相關研究人員的專業能力較強，能將電力工程建設管理系統的每個層面覆蓋較少，每個電力工程項目所針對的不同的研究內容，主要采用個性化的信息管理系統產品，并且能借助于建立系統間接口，大力搭建電力工程建設全過程的管理平臺。這樣的管理平臺很可能缺少相應的管理思想，雖然積攢了一部分信息，但是依然不能對信息進行有效分析，從而很難為管理人員提供一些幫助。同時，工作進度是工程中的主要部分，而工作進度管理更是電力工程管理的重中之重。只有在電力工程項目的進度主脈有了相應的框架之后，才能配置相應的信息資源。以致能創建一個以工作進度作為主線絡的工程信息整合分析系統，將各個電力工程信息和電力工程項目的進度相互關聯在一起，最終而成為一個相輔相成的管理平臺，從而大幅度提高了信息管理的工作效率，很好的為決策提供了合理、科學的依據。

（二）深入剖析信息管理系統

在工程中的設想主要以信息管理系統作為主要的電力平臺，創建新型的信息系統數據接口，把電力工程進度管理數據和多種信息數據有效聯結在一起，讓安全管理和進度計劃、工程質量管理、檔案信息管理等多項內容建立聯系，同時將各電力工程信息有效的進行管理，綜合理念。在分析電力工程的工作進度信息關聯后，能夠較為準確的了解目前電力工程整體的形勢。隨著國內電力工程項目的招標、項目籌劃、工程運行、工程施工、工程設計等多項內容逐步展開，同時伴隨著電力工程項目相關的報告、文件、圖紙、照片、合同、錄像等多個信息，同時也包含了與工程相關的各種產品中大量信息。因此，在電力工程運用中，極力采取可行的措施對電力工程中的信息管理系統進行統一的整理。總的來說，具體的處理方式主要包括收集、儲存、分類、歸檔、加工、過濾等多種，在以上活動的前提條件上，能夠進一步提煉出更具有價值含量的信息內容，用來輔助開展國家工程項目的信息管理、質量控制。

二、信息管理系統在電力工程中的手段與應用分析

（一）電力信息管理的主要手段

隨著我國電力工程管理項目的進一步發展，其各項管理信息也逐步增多。針對電力工程信息的管理問題，從我國電力工程信息中的管理方面而言，一般應用網絡構成的電力工程以及電力計算機信息管理系統，分別對電力工程的信息進行統一管理。目前，從信息管理職能和概念兩個角度進行分析，用以幫助與提高電力工程信息的管理水平。從信息管理職能來看，我國當前主要職能基本可以搜集和處理電力工程項目的信息，以及使用電力工程項目的信息管理化服務；從信息管理概念來看，主要系統是由電力工程建設項目的相關人員并提供服務[3]。而相關人員指的是電力工程相關的組織、電力工程內部的各級主管部門人員以及外部人員。值得注意的是，開發系統管理思想的信息管理平臺以及專業模快的開發是提高電力工程信息管理水平的最基本的方式，近而促進電力工程信息管理的發展

（二）電力工程信息管理的應用

當今社會發展的趨勢是信息化時代，它是推動經濟社會變革的重要力量。信息是主體對物質運動的本質特征及運動方式，是事物之間相互作用、相互聯系的狀態。信息管理是一門科學，它有著自己的理論、思想基礎和管理手段。信息管理的理論基礎是管理科學，充分運用管理科學的內在實質來對信息進行管理。現代管理科學的基本思想符合現實的要求，適應現代信息的管理。本文以電力工程進度為例，影響工程進度的因素有專業技術水平、人為操作不當、電力設備和配件、水文地質條件及社會因素和難以預料的因素等。同時，學會正確應用微軟的處理方式，利于理解電力信息之間的邏輯關系與所限定的實際條件。通過進度計算方法，實現對進度的制訂、調整以及跟蹤。正因為微軟的project、office并不是專門為電力信息管理而服務，所以，在綜合加強相關微軟的操作性以及項目適應性方面，還仍需進一步擴大大工作的進度。

篇（9）

1離職核心員工的價值

核心員工具有完善的專業知識，具備特殊的或是難以替代的才能，掌握企業的核心事務，控制關鍵資源，在企業中的地位舉足輕重，不僅影響著企業的工作進程，還關系到團隊的凝聚力。核心員工離職，會給企業帶來巨大的成本損失、影響到企業的整體發展規劃、造成更多的人動、削弱企業的競爭力。

1．1中肯的意見來源

核心員工對企業的戰略、管理、運作以及文化等有深刻并獨到的見解，并且核心員工也與企業建立了一定的感情，通過離職前的懇談，他們會指出企業存在的問題，并提出其對企業的建議和看法，以幫助企業改進和發展。

1．2高效的信息來源

核心員工具有相當豐富的知識素養和從業經驗，往往會繼續在行業內發展，會掌握大量寶貴的專業信息，企業通過對其的關系管理，能夠獲得新趨勢、新技術以及對手的動態等信息，以保證企業能緊跟市場和技術潮流，抓住寶貴的投資機會。其次，他們可以結合現供職崗位的實際工作經驗和感受，對原公司的內部管理和運作提出寶貴的改進建議。

1．3可靠的人才來源

離職核心員工是企業的人才儲備資源。首先，他們是公司未來再招聘最合適的人選。核心員工深刻了解企業文化，企業再次雇傭他們的成本為雇傭新員工的一半，而其生產率會比新員工高出40%左右，忠誠度也會大大提高。其次，離職核心員工可以成為員工推薦人，為公司減少搜尋成本及招聘費用。離職核心員工對企業的各方面有深入的了解，知道企業真正需要的人才類型，因而會找來合適的人選。

1．4積極的宣傳手段

企業同離職核心員工建立、保持良好的關系，能讓離職核心員工在樹立企業形象、宣揚企業理念以及對外界評論采取行動上發揮積極作用，有助于增強企業的聲譽，提高品牌與社會影響力，會為企業帶來滾滾的客源和財源。

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2離職核心員工關系管理

離職核心員工具有很大的價值，為了更好地管理他們，發揮他們價值，企業要對其進行關系管理，即在核心員工正式離開企業后，仍然把他們看作是企業人力資源的一部分，關注其職業發展和動態，保持和維護與他們的關系。

2．1知名企業的離職員工關系管理

2．1．1麥肯錫公司——建立名錄：一網打盡

麥肯錫咨詢公司將員工離職視為“畢業離校”，并且講所有離職的“校友”的信息匯總成“麥肯錫校友錄”。麥肯錫的管理者深知，隨著這些離職咨詢師職業生涯的發展，他們將會成為公司潛在客戶，形成一大筆資源。事實證明，麥肯錫一直用于培育其遍布各行業的“畢業生網絡”的投資為公司帶來了巨大的回報。

2．1．2惠普公司——握手話別：陪送“嫁妝”

惠普（美國）公司有一家子公司對待跳槽的員工是：不指責、不強留，利索地放人，握手話別。一個離開惠普出去創業的人說：惠普每年要花不少錢用在人才培訓上，有的人來惠普就是為了鍍金，學了本事待價而沽。對此，公司的管理層認為，人家愿意來，說明惠普有很大吸引力；人家想走，強留也不會安心。退一步說，一些優秀人才到外面去服務，也是惠普對社會的貢獻，符合惠普一貫堅持的“互勝”精神。

2．1．3Bain公司——真心牽掛：人走心連

Bain公司專門設立了舊雇員關系管理主管，利用前雇員關系數據庫，跟蹤離職員工的職業生涯變化情況，不但包括他們職業生涯的變化信息，甚至還包括結婚生子之類的細節。公司于1985年創立“校友網絡”，“校友”經常收到最新的校友錄，被邀請參加公司的各種活動，而且每年收到兩次關于公司長期發展、專業成就和校友們的個人業績的通訊。同時Bain公司還盡可能地幫助這些“校友”，讓他們能夠在職業生涯中獲得更大的成就。

2．1．4摩托羅拉——不記前嫌：好馬回頭

鑒于前雇員已經熟悉企業文化、公司業務，較之新進員工能降低招聘和培養成本，摩托羅拉非常重視好馬的回頭，為此有一套非常科學完備的“回聘”制度。“回聘”是為了給擁有公司需要的工作知識和技能的前任員工提供工作機會。為了鼓勵“核心人才”的回槽，公司制定了的一套相應的服務年限計算辦法。

2．1．5北大縱橫管理咨詢公司——真誠挽留，關注發展

北大縱橫管理咨詢公司一般都會真誠挽留想要離開的員工，但同時也尊重他們的選擇。公司通過談話了解其離職的原因和對公司的看法，同時公司還經常與他們保持聯系和交往，關心他們發展和去向。公司認為離開的員工里有很多是非常優秀、有能力的人，和他們保持交往，會為公司帶來新的資源。

2．1．6IBM——熱情依舊，歡迎回來

IBM對于離職的員工，仍保留一份名單，人力資源部經理會經常保持跟他們的溝通、聊天，仔細傾聽他們有價值的意見，關心他們離開IBM后干得怎么樣，想不想回來，并沒有因為他們離開IBM而對他們冷淡，在這種文化下，很多原來離開的員工又重新回到了IBM，并且回來后又做得很成功。IBM認為，從IBM離開的員工出去干上幾年后會學到一些東西，如果他們愿意回IBM，公司的門總是敞開的，他們會增加新的價值。

2．1．7Intel公司——不拘形式，鼓勵回來

Intel的招聘不拘泥形式和對象，心胸博大、廣納英才。對每一個從公司離開的人都有一次重復雇傭的機會，對離開的優秀員工，公司鼓勵他們回來繼續工作。

2．1．8北電網絡——保持聯絡，吸引“回歸”

從北電網絡辭職的人如果不是因為違反公司制度的原因，公司非常歡迎他們再回北電來。為了吸引那些優秀員工回北電，公司專門有一個”回歸“政策。

2．2離職核心員工關系管理

離職員工關系管理是指建立離職員工信息資料庫，與離職員工保持長期穩定的聯系，通過雙向的價值交換和個性化溝通，使其為企業的發展創造價值。實施完善的離職員工關系管理，是發揮離職員工對企業價值的有效途徑。借鑒知名公司的經驗，對離職核心員工的關系管理應該要做到如下的幾方面。

2．2．1尊重核心員工，與其保持良好的關系

尊重核心員工的心理感受是管理人員必須重視的問題。在雇用關系解除的過程中，企業對待離職核心員工的態度不僅會對這些員工產生影響，而且會直接影響到在職員工的情緒。如果企業粗暴無禮或者不尊重離職核心員工，那么，在職員工便有可能認為企業是不可信的，員工和企業之間的關系也就不可能像企業所期待的那樣融洽和緊密。不僅如此，企業是否能夠妥善地處理與離職核心員工之間的關系，還會影響到企業在外部勞動力市場上的聲譽，從而影響企業吸引優秀求職者。2．2．2建立定期面談制度

第一次離職面談是在核心員工離職時進行，目的是消除其對企業的負面情緒；了解其對企業當前管理方式、企業文化和目前激勵體系效度的評價；了解其對企業的工作環境以及內部人際關系的看法，讓其對部門或公司層面需要改進的部分提出建議；了解其對原崗位后續工作展開的建議以及離職后個人職業生涯規劃等。

除第一次的離職面談外，企業應和離職核心員工定期交流，以朋友的身份在各種輕松的場合進行，談話內容盡量寬泛，具有彈性，包括企業戰略、薪酬制度、市場信息、行業動態等方面。利用離職員工面談記錄卡，將所有面談的內容用規范化的文件表格保存下來，便于以后做周期性的統計，分析和改進人力資源管理。2．2．3為員工做好職業指導，幫助其尋找安全感

企業應就離職核心員工的個性特征、興趣、職業需求，對其特長和潛能做出正確的評價，幫助明確其職業發展藍圖。這為員工再次就業，找到合適的位置，增加職場安全感和加深對企業的感情都是非常有效的。

2．2．4保持長期穩定的聯系，進行個性化溝通

在核心員工正式離開企業后，應保持密切聯系，及時把企業新的情況和發展動向告知他們，并對他們在新企業的發展狀況做跟蹤記錄，形成離職核心員工信息庫。建立離職核心員工關系網，根據員工的不同背景對員工進行細分，并因人制宜地為他們提供最對其口味的信息，讓其感受到來自原公司的關懷，仍舊保有歸屬感，如邀請他們參加公司節慶、定期寄送公司刊物等。一方面，這使離職核心員工感覺自己被尊重，愿意為企業奉獻才智；另一方面，對離職核心員工做跟蹤記錄，使企業一旦需要就可與其取得聯系，節約了搜尋成本。這樣就在組織與離職核心員工之間建立了一種良性的人際互動，實現雙贏。

2．2．5建立離職核心員工返聘制度

很多跨國公司認為，前雇員比新人更為熟悉企業文化、公司業務，較之新進員工降低了招聘和培養成本，還會給企業帶來更多的新經驗，這為企業的多元文化帶來了積極因素，核心員工更是如此。那些知名企業的做法，值得發展中的中國企業借鑒。



3結語

核心員工掌握著企業的重要信息和機密，其離職無疑會給企業帶來很大的損失，并且企業還要擔心其泄露機密，但如果企業能充分認識到離職核心員工的價值，在其離職時有開放的胸懷和足夠的氣魄，并且能借鑒知名公司在離職員工管理方面的做法，學習他們的管理思想和理念，建立企業自己的離職關系管理機制，核心員工離職后，不但不會泄露企業機密，而且還能為企業的成長和壯大提供巨大的幫助。

參考文獻

［1］王曉莉.延續管理你的離職員工［J］.中國人力資源開發,2007，(7).

［2］稻香.管好你的核心員工［M］.北京：中國紡織出版社,2006.

篇（10）

根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。

哈貝馬斯也認為，隨著資產階級社會的發展變化，出現了公共領域的結構轉型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領域指稱社會層面。——筆者注），由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解：它越來越深入社會領域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

在我看來，關于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環境的變化背景，這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先，最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領域劃分，在政治領域，代表國家權力的“公”吞沒了“私”，在經濟領域，表現為國家對經濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領域，與此同時，經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論，在政治領域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢，經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存，而在政治領域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求，同時也是公民社會外力推動的結果。

三、公共管理的“公共性”內涵

在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后，我們仍然不得不面臨一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發現，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。具體表現為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性，以使公民能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關的財政制度和規則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了管理的范圍是那些公共事務，揭示了管理所依據的權力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現著行政過程中的責任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出，在資產階級哲學那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是公共管理活動的后盾和基礎，公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵，與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系，這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質內涵，公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的；隨著階級與國家的產生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎，公共性則是社會性的特殊體現；社會性具有量的規定性，公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發展成為社會性。

1.公共性與社會性的區別

首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務，如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質實踐創造了社會，社會本質上是一種人與人之間的關系，“生產關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現代化進程中的國家與社會》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。）

政治科學常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說，先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產為基礎，我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產，政治社會即由此而產生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質屬性，并認為社會的產生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言，公共性表示一種權力或權威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯系

其主要表現在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在：

首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合，因為還沒有出現與人民相分立的公共權力（注：鄒永賢主編：《國家學說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。

其次，從哲學意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務和利益）”（注：夏書章：《現代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應看到，在發展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立，再到在新的社會領域內的統一，體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。

再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責向對下負責轉變，如此等等，其結果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義

公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現出國家（政府）與社會之間的相互關系，由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。