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篇（1）

【正文】

一、現狀：

（一）、制度“盲區”：保險對象游離于制度之外

在學術界，中國城市養老保險體系的涵蓋對象被分為兩部分：非正規和正規就業人群。那么，什么樣的人才屬于城市非正規就業人群？北京大學人口研究所劉貴平的定義是：非正規就業人群不僅包括近年來的下崗職工，還包括在城市的農民工、個體戶、私營企業主以及自由職業者。在非正規就業人群中，有一半以上游離于養老保險制度之外。也就是說，中國整個養老保險體系在其覆蓋面上十分有限。①

是什么原因造成城市養老保險體系在這一環節出現“盲區”？“這些人要么是老板沒有為他們繳納部分養老保險金，要么是沒有老板為他們辦理養老保險事宜，這就使得他們不僅失去了雇主繳納所帶來的那一部分經濟利益，而且還必須自行承擔制度風險，因此導致這部分人群在可能的情況下寧可選擇個人儲蓄和人壽保險，也不愿選擇社會養老保險。”

造成這一結果的制度原因是中國的養老保險體系成本昂貴并造成了勞動力市場的扭曲。企業應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%，而雇員本人還需再繳納8%。再加上醫療保險、失業保險等其他繳費，企業和員工的全部繳費高達薪金的40%多，在有些地區，實際繳費率甚至更高。這一繳費水平高于很多發展中國家和瑞典、美國等發達國家。如此高昂的勞動成本不利于鼓勵雇主為員工利益買單。

為進城農民工辦理社會養老保險確實體現了政策的人文關懷，但一波又一波農民工退保潮讓決策者感到尷尬。率先在全國推廣農民工保險的廣東省頻現退保高峰，退保率竟高達95%以上。僅深圳市每年退保的人數就高達12萬以上，該市甚至還出現過一天600多名農民工排隊退保的“熱鬧”場面。是農民工不領政府的情，還是和政府開玩笑？按照現行養老保險制度，城市農民工每月上繳的養老金占到工資的8%，而且需要連續繳納15年才能受益。每個城市的工資標準不一樣，但養老保險繳費的標準整齊劃一：8%，很大程度上超出了他們的承受能力。由于繳費期限固定不變且難轉移和農民工的流動性。所以，對這些人來說，把錢拿在手里更妥當。

（二）、制度有效性缺失：已入保群體“懸”在問題中

對于城市正規就業人群來說，基本上不存在“8%”的繳付壓力和15年年限的制約，但是，他們的養老保險問題也很“懸”。

養老保險制度提供給投保者的養老待遇過低。國有企業老職工退休后所能拿到的養老金平均只有三四百元，有些甚至不能保證基本的生活。而一般職工也只能拿到退休前工資的60%，對于機關、事業單位的退休人員來說，差距則更大。這種狀況已經成為一個全國性的問題。

目前實行的養老保險是省級統籌，但一些地方連省級統籌也沒有做到，造成不同地區保障水平差異很大，富裕地區不愿意為從窮地區轉移來的人負責，再加上各個地區因管理機制不統一，不能做到很好地銜接。同時，制度體現在，由于國家公務員的養老保險與企業社會養老保障分屬不同體系，前者的待遇水平要遠遠高于后者，造成流動困難。另外，事業單位的養老保險雖然由勞動保障部門負責，但保險體系沒有改革，沒有與企業保險統一起來，也表現為前者的保障水平大大高于后者，使得許多人因此不敢輕易跳槽。

另一個關于養老金風險的問題卻讓入保者不得不憂心。已入保的職工每個月都在為自己的養老保險帳戶“充錢”，但自己的帳戶卻是空的。因為這筆從在崗“年輕人”手中收來的錢被用來支付給當年已退休的“老年人”了。這種名義上的個人帳戶，僅僅只能作為一種記帳單位，沒有任何基金積累，究其實質，仍屬于現收現付的籌資模式，體現為政府強制力主導下的代際間的收入再分配。并非真正意義上的個人自我積累、自我保障，仍是政府主導下的代際贍養。體現了養老成本在代際間的分擔，因此這種制度設計在實踐中會遇到較大阻力，逃避繳費的企業和個人會增多。為什么要設立個人帳戶？其吸引人之處是由個人帳戶中的錢形成的儲蓄基金可以通過投資來保值增值，在投保人退休后，他可以以年金的形式領取其本人投入的本金再加上可觀的利息來安度晚年，如果社保基金不能保值增值，個人帳戶也就毫無意義了。當下養老保險制度的尷尬就在于：一方面堅持搞個人帳戶；一方面卻對基金的保值增值苦無良策。

隨著計劃生育政策的實行，人口結構的改變，這種“空帳”運行狀況難以得到緩解。因為現行的籌資模式是建立在人口結構相對穩定的基礎上。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠稱：“中國養老體系面臨嚴峻考驗，未來養老金缺口高達9.15萬億。”對于這一巨額赤字，如果僅靠提高繳費來彌補，個人繳費率將不得不提高到繳費工資的37%，是現在個人繳費的4倍多。③

按現行的養老保險體制，處于中國人口出生高峰期的70、80年代生人，在30年后大部分均處于或接近于退休年齡，當這些人都面臨退休的時候，他們的下一代由于中國的計劃生育政策的實行，即1：4的家庭結構的出現，又如何能負擔得起這樣龐大的養老金支出？而且目前，人口老齡化趨勢已日趨明顯。這筆錢會不會由后來的投保者來出？我們明天會不會無錢養老？即便最終由國家買單，投保者也要擔負貨幣貶值的風險。對于養老基金保值、增值問題，目前國家還沒有相關的保障措施。（就目前情況看，所繳的養老基金）明的是增加了，但因為物價、宏觀經濟及金融環境等因素影響，實際是貶值的。即便最終由國家來填補養老金缺口，付出的改革成本是不是過于巨大？

二、困境：

1、法律介入缺失或微弱。當下立法層面主要表現為一些法規、規章或通知、地方條例等形式。養老保險基本法尚未出臺，而且由于這些立法形式政策性較強，經常變動，且存在明顯的地方差異，缺乏法律規范應有的嚴肅性、規范性及權威性，且不利于中央宏觀調控及全國統一勞動力市場的形成。征收工作缺乏法律依據，僅靠行政手段，對單位或個人缺乏約束力。

2、繳費主體疲軟。對于繳費主體企業來說，由于虧損等原因，一方面使越來越多的企業無力繳納正常的保險費，欠、逃費現象嚴重；另一方面，為了維持制度的運行，退休基金供款率需要不斷上升，有些地方的供款率已達到工資總額的30%左右。這樣，高費率，高逃費率，再提高費率已在一些地方形成惡性循環。

3、政府責任缺位。由于退休金保障制度的法制和資本市場不成熟，基金被挪用、濫用現象時有發生，基金安全問題凸顯政府監管缺位。一個負責任、有決心的政府不可能因為財力的限制而承擔不起人民基本生存費用，尤其是在成就了二十多年高速增長的中國，更沒有理由拒絕通過充分參與和全民社保來徹底解決民生問題，造成財政缺口的不是經濟落后，而是政策、管理滯后，貪污瀆職等等。誰都算不清巨額的資產流失和浪費的黑洞有多大。不是沒錢，是錢被花在了不應該花的地方或被少數人掠奪。而且，由于現有的制度是以城市為單位，由政府社會保障部門來管理基金，管理的手段被嚴格限制于銀行存款、國債投資等，保值增值困難，致使廣大應保未保人員處于制度的邊緣地位。滯納金制度形同虛設，而且提供了“尋租”的可能。

4、相關制度供給的缺陷。面對日趨嚴重的結構性失業、科技的發展和產業的升級，以及國企改制的推進，失業率逐年飆升。由于失業保障和救濟制度滯后，轉換機制困難，深化改革受到約束，已成為國企改革的制度“瓶頸”。現行的統籌政策分為城市和行業，起不到對新舊城市、不同行業、壟斷行業和競爭性行業等之間的收入再分配作用，而且經濟效益好的行業從各地社會保險制度中游離出去，影響了再分配的功能，弱化了社會保險的安全作用。由于企、事業單位的差距較大，且難以消彌，一些人便想方設法往行政事業單位擠，在這樣的制度慣性下，企業領導在退休的時候要求個行政級別、復員軍人不愿到企業，也在客觀上造成了行政事業單位機構膨脹。而所有這些目前仍沒有一部相關的統一的法律來規范，各地都是從現有經濟條件出發，制定相應條例并按各自的條例執行，有差別也就不足為奇了，正是這種各自為政的狀況限制了地區和人員之間的正常流動和養老保險的轉移，從而共濟難以實現。當前，在企業改制中，對40、50人員實行退養，并對退休及這部分退養人員的養老金實行預留10年的政策。但大部分國企在改制過程中面臨成本高、缺口大的問題。致使改制難以進行，很多地方政府為了甩包袱，使改制進行得下去，對這部分養老金實行只計不提的辦法，這樣，當一部分在改制時尚未來得及退休的40、50人員在真正面臨退休時由于重組或改制后企業未繳足該部分錢而無法按正常程序辦理養老保險手續。從而積發了新的社會矛盾。

5、改變現有模式困難

5•1、我國目前的養老體系模式是從1995年開始由原來的“現收現付”轉換為現在的“部分積累”模式。把當年從沒退休的人手里收上來的錢給已經退休的人發養老金就是現收現付。部分積累就是適當提高國家、企業和個人的繳費標準，以便滾雪球樣的慢慢積累一部分基金，來適應人口結構變動的需要。在此意義上，部分積累制確實是一個較好的政策選擇。但由于目前養老保險基金絕大部分用于當年養老金發放，我國的養老保障體系實質上仍然是“拆東墻補西墻”的現收現付模式。而且基金管理的經濟成本和機會成本很大，不少地方甚至悄悄打起了這部分積累基金的主意而任意擠占挪用，貪污。

5•2、在農村，我國養老保險體制實際上已處于停滯狀態，而在城市，有很大一部分應保對象游離于該體制之外，而占全國人口總數2/3的農村人口，這一制度的覆蓋范圍實際上已經小得可憐，據資料：目前，我國公共養老保障體系的覆蓋面只占人口總數的15%，低于世界勞工組織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮各類就業人員而言，現有的養老保障制度也僅僅覆蓋城鎮職工的55%。占中國絕大多數人口的農村人口基本上只能依靠土地和家庭養老，仍游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。在此意義上，社會保障作為一種公共服務表現為供給嚴重不足。這也正符合當下我國由生存型向發展型社會轉變過程中公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、公共產品嚴重短缺之間的矛盾。按照社會正義的需要原則，社會保障應重視由于其大量需要而離常態最遠的那些人。②即通過“社會統籌”的功能盡可能更大范圍地實現社會公平，以最大可能地化解社會風險。

5•3、盡管面臨當前的改革困局，現有養老模式將難以改變。除了制度的慣性外，還有一個巨大的轉換成本問題。10年前我國養老體系轉換為現在的部分積累模式后，國家付出了幾萬億甚至幾十萬億的改革成本，如果再次轉換模式，同樣要付出沉重的代價。“養老保險制度因在改革之初就存在著巨大的設計缺陷，導致現在的問題較多。

三、基于現有模式層面的政策選擇：

1、推遲退休年齡。老齡化是目前一個政策兩難的命題：推遲退休年齡會立即加劇已有的就業困難；不推遲又使養老金儲備不堪重負。但迫于就業壓力而放慢科學技術的發展和產業升級的速度，對迫切需要經濟獨立、安全的中國，實屬下策。何況，勞動密集型的生產衰落是大勢所趨。因此，政策選擇的一個方向是適當推遲退休年齡尤其是持推遲女性的退休年齡。退休年齡是影響贍養率的重要因素，由于生活質量的提高、醫療水平的發展等原因，人口的平均壽命得以增長，為推遲退休年齡提供了可能，退休年齡規定得較高，則在職職工人數增加，退休人數相應減少，贍養率就較低；反之，贍養率就較高；同時，可提高基金積累數額、減少養老金的支出年限，化解“空帳”風險。隨著女性受教育程度的提高，從防止資源浪費的角度，適當推遲女性退休年齡值得考慮。

2、強化政府責任。政府為什么要把教育和房地產做成產業，是因為內需不足，內需不足的根本原因是因為老百姓沒有保障不敢花錢，把錢都存銀行里了，如果社會保障到位了，老百姓是敢于消費的，老百姓敢于消費就會拉動投資的增長。所以加大財政投入，實行全民社保。對于不同行業、不同性質單位養老金差額實行補足的政策。給予一些特殊人群如復員軍人、企業領導等按貢獻給以不同程度的養老金補足，以縮小行業間、部門間、以及企業和事業單位之間差距過大現象。同時，克服各部門、各地區利益對社會保障體制所造成的分割局面，在全國范疇內協調養老金的公共帳戶，在地區之間、行業之間進行共濟。全國統一的社保體制不僅具有再分配個人收入的功能，而且具有縮小地區和產業差別的功能，而且可真正實現“東部支持西部”。

3、降低繳費比率。多渠道地適當降低繳費率以拓寬養老金制度覆蓋面，從公有制部門擴大到私營部門及城市流動人口、農民工等弱勢群體。通過覆蓋面的擴大和全社會的統籌來分散成本和社會風險、扶貧濟困并強化其共濟功能，化解隱性社會保障債務問題。并確保企業在改制后必須繳清所有預留保險費。同時，拓寬籌資渠道，可將個人所得稅及遺產稅作為籌資的主渠道之一。由于個人所得稅開征點已提高，而目前收入差距正日益拉大，開征遺產稅的條件已成熟。開征這兩種稅可以平抑企業的繳費率，又可以吸引更多的企業參與到養老體系中來，降低了經營成本。更強化了政府的再分配和資源配置功能，既提高了效率又實現了公平！另一方面，可發行社會保障福利彩票。在當前，財政供給不足的情況下，發行社會福利彩票籌資也是不錯的選擇。

4、讓基金保值增值。把個人帳戶實行企業化經營，與資本市場對接，由投資公司經營管理，可投資于國家長線重點工程項目如重大水利設施、高速公路等。政府加強監管。對于養老金等普惠性基金，可考慮在人大設立專門的監督機構，定期監管，可以控制政府消費傾向的擴張，完善資本市場和金融市場。

5、加快社會保障制度立法。政府應該用強力作為的形象去管理社保基金。形成一部全國統一的養老保險基本法。明確繳費的權利義務關系，把養老金作為一條高壓線，人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件要依法及時審理，對拒不繳納法定的社會保險費，不適當使用保險基金、貪污挪用、侵占保險基金的行為人，要從重從嚴依法追究其刑事責任、行政責任和民事責任。

6、征收社會保障稅。改按比例征收養老保險費為按比例征收社會保障稅，由于國企改制的推進，國退民進成為事實，而且現在很多縣、市已基本不存在國有企業。因此，改征社會保障稅具有現實意義。且有利于解決地區之間、企業之間、行業之間的保額差距問題，同時，有利于財稅部門介入，有利于加強基金的監管。

結語：

制度出生產力。其實任何制度的配套使用效用均會大于其單獨之效用。提高政策的配套功能，充分發揮其整體效應，是決策者的應有之義。同樣，單純依靠某一項制度顯然難以解決養老保險問題的困境。中國的改革——哪怕移動一張桌子，也會引起全身的反應。在現今各方都不甚完善尤其是相關法律缺失的條件下，多管齊下，或許是應對養老保險命題的理性選擇。

參考文獻：

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我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規模越來越大，已經開始影響農村社會的穩定和整個國家經濟、社會的和諧發展。

一、我國農村社會養老保險制度的發展

（一）農村養老保險發展現狀評述。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣，經過十多年的發展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現了一系列值得關注的問題。

1、農村社會養老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發展空間。據國家統計局最新數據，截至2006年底，全國參加各類農村社會養老保險人數為5，374萬人，其中東部地區的農村社會養老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農村社會養老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。

2、傳統的家庭養老保險功能正在不斷削弱，家庭養老面臨挑戰。主要問題：一是農村家庭規模縮小、核心家庭增多、家庭養老功能弱化。二是農村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產生了“重幼輕老現象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質量都產生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養老人現象的增加。

3、農村養老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數農民來說仍然是重要的生產資料。調查顯示，目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以致養老更是奢望。而且現在土地對于多數農民來說仍然是很重要的生產資料。城市化的迅猛推進使得許多農民的承包地被大量征用，農民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。

4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農村已出現家庭小型化傾向，農民養老問題日益嚴峻。據2005年底開展的全國1%人口抽樣調查統計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農村約占老齡總人口的68%；中國農村平均家庭戶規模降到3.27人。

(二)早期農村養老保險試點地區改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農民參保，還不到應該參保農民總數的8%，僅有310多萬參保的農民領取了養老金。積累保險基金310億元，這些農保總體上屬于早期農保性質。總的來說，早期農保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現在三個方面：

一是覆蓋范圍小，發展嚴重不平衡。已經籌集的農保資金主要集中在少數幾個發達省市，多數地區難以為繼。從基金規模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農保基金總額的71.3%。

二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數省份，農保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農保試點縣中，多數地方的農保機構還在民政部門，農保在省級已經移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。

三是基金分散，管理存在流失和損耗現象。目前，全國310億元農保基金分散在1，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農保后，農保機構和人員的辦公經費、工資多數沒有納入財政預算，挪用農保基金發工資的事情相當普遍。據勞動和社會保障部統計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉鎮，農保系統大約有干部近1萬多人。

四是老年受益保障不能兌現，保障水平低。很多參加早期農保的農民在年齡達到60歲后，每月領取以前規定的養老金的承諾不能兌現。

二、建立新型農村社會養老保險

新型農村社會養老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農村社會養老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農民進行補貼，建立農民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區、市、縣經濟發展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農村養老保險。

篇（3）

1.存在的問題

較大的參保需求與較小的覆蓋范圍的矛盾——全市應參保單位1055個，在職職工36298人，退休職工13165人。目前已參加機關事業養老保險的單位僅為887個，覆蓋率84%；10606名退休參保職工由機關事業養老保險基金發放養老金，占退休人員的80%。事業單位因單位性質不同、資金來源渠道各異，單位在職人員與退休人員的比例也不一樣。隨著事業單位改革的進一步深入，人員考聘機制的完善，事業單位新進人員的渠道變窄，人員更新的腳步放緩。在一定程度上，影響著未來事業單位人員結構向年齡偏大化轉變。由于事業單位整合，財力及人員發生變化，導致了原有的由單位養老的模式不適應未來的需要，也無法很好地保障退休人員的利益。現有機關事業單位養老保險的覆蓋范圍顯然無法滿足廣大事業單位職工的參保需求，迫切需要出臺一套全國統一的事業養老保險政策，結束目前各統籌區各自為政、摸索前進、問題凸顯的窘境。較早的省級政策與較晚的地方政策的矛盾——湖北省在1995年10月出臺的《省人民政府關于印發湖北省機關事業單位社會保險制度改革方案的通知》是湖北省各地開展事業單位養老保險改革的主要依據。此后隨州市又根據此文件精神，結合實際情況，于1995年后相繼出臺了《隨州市機關事業單位社會保險統籌試行辦法》等一系列文件，廣水市早期啟動事業單位養老保險時則是按照孝感市相關政策為依據。隨州市事業單位養老保險經過多年運行，參保范圍逐步擴大，繳費時間也逐步統一。但是，由于省級政策出臺較早，經歷了從籠統到細致的過程。各統籌區在經辦過程中摸著石頭過河，在不斷發現和解決問題的過程中摸索出一些辦法，出臺了針對特殊群體參保的地方政策，從而導致各統籌區之間政策有差異，情況各有不同。主要表現在：本刊策劃參保范圍不統一。市直屬單位、曾都和隨縣都是將所有事業單位納入參保范圍，且隨縣、曾都的教育和水利系統又另外制定專門參保政策；廣水市則只將事業單位合同制工人納入參保范圍。繳費基數不統一。有的以績效工資為繳費基數，有的執行基本工資（崗位、薪級）為繳費基數，有的把基本工資打折后作為繳費基數。待遇計發辦法不統一。有的按人社局批復的退休人員待遇標準執行，有的將批復的待遇標準與繳費基數對比、打折計算退休待遇，計發辦法沒有考慮繳費時間長短、個人賬戶等因素。較多的基金支出與較少的基金收入的矛盾——2014年，隨州市全年基金收入15430萬元，而基金支付達到了20847萬元。其中隨縣水利系統、鄉改事業單位的基金結余更是為負數。隨著近年來事業單位新進人員的減少，退休人員逐年增加，單位年齡結構出現了老齡化的趨勢，許多單位出現了繳費與養老金倒掛的情況，并且逐年遞增，每月撥付的養老金比月繳養老保險費多。預計未來數年，由于國家對事業單位新增人員數量嚴格控制，現有年齡結構將更趨向老齡化，參保職工中，在職繳費人數逐年減少，保險費征收增加緩慢，反之退休人數逐年增加，養老金發放額逐年遞增，養老保險基金收支平衡被打破，機關事業養老保險基金支撐能力面臨嚴峻考驗，機關事業養老保險總體運行形勢不容樂觀。

2.改革的方向

統一社保政策——隨著事業單位機構改革的全面展開，機關事業單位養老保險制度作為其中重要的一環，關系到事業單位職工的切身利益。這對打通跨地區、跨險種、跨單位轉移養老保險關系的渠道，建立人才自由流動的機制，打造高效的用工環境有著重要意義。規范經辦流程——事業單位養老保險需要建立一套統一、規范化的經辦流程，針對參保資格的認定，參保單位、人員的增減，繳費基數、繳費比例的確定，個人賬戶的計入，養老金的計算、待遇的享受等環節，基于內控機制，設計一套操作便捷、環環相扣的經辦流程。做到參保征收有依據、繳費記賬有明細、待遇計算有過程、基金支出有手續、經辦歷史可追溯。規范的經辦流程是事業單位養老保險數據安全性、嚴肅性的前提，也能與未來的事業養老保險政策更好地銜接。擴大覆蓋范圍——按照國發[2015]2號文件《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的精神，事業單位從2014年10月1日起全部納入養老保險范圍，覆蓋范圍擴大到全體事業單位。這對事業單位養老保險改革是最大的利好消息，有了頂層設計，事業單位養老保險改革便能順利開展。提高統籌層次——隨州市四個統籌區中，市直與廣水的基金結余尚有一定的抗風險能力，但這幾年出現的收支倒掛情況不容忽視，雖然基金結余可以解決短期問題，但收支倒掛的情勢若不能逆轉，長此以往將對事業單位養老保險的運行構成危險。曾都區和隨縣因為長期的收支倒掛，基金結余底線已被擊穿，無法建立起一個安全的基金庫容量。一旦事業養老保險費征收出現卡口，支付將難以為繼，無法準時撥付養老金，事業養老保險的保障性將會受到質疑，養老保險費的征收將更加困難，這是一個惡性循環。但從隨州市全局看，2013年基金征收15430萬元，支付20847萬元，雖依然收支倒掛，出現5417萬元缺口，但是全市基金結余尚有24366萬元，在收支情況不再進一步惡化的情況下，足以維持數年。更高的統籌層次有更大的抗風險能力。應盡早按照企業養老保險的做法，盡快實現事業單位養老保險省級統籌，使事業單位養老保險抗風險能力進一步提升。

作者：劉承萬順鋒單位：湖北省隨州市社會保險局

篇（4）

養老保險基金監管既是對養老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養老保險基金管理的一種結果控制。從養老保險基金監管的內容可以看出，主要涉及了基金發展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規范、監管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規定等。之所以要對養老保險基金加以監管，動因在于養老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養命錢”要采取審慎與科學管理的態度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規范性、安全性、收益性、可持續性與協調性，注意對風險的防范和分化。目前，西方發達國家在養老保險基金的監管方面積累了廣泛的經驗，本文對于美英等代表性國家的養老金監管模式的分析，結合我國養老保險基金管理和運營的現狀，進而得出一種對我國養老保險基金監管操作具有實踐意義的有效模式，以確保我國養老保險基金的可持續發展。

一、國際養老保險基金的監管

分析養老金監管的框架時，重要的是要區分該行業面臨的各類風險，從而采取有效的防范措施。銀行部門的監管在國際養老保險基金監管中是一種重要而有效的手段，根據數量審慎的原則，內部和外部審計被認為是對銀行監督十分重要的技術手段。大多數國家的銀行監管主要包括了許可證制度和事前監督，跟蹤監督、執行和解決過程，事后監督等三個重要的過程。從目前世界各國銀行監管的發展來看，面臨了諸多的金融問題和風險。因而，各國都在探討新的養老保險基金監管的方式。

國外養老保險基金監管的監管人一般通過利用與資本金和儲備相關的繁雜的準入程序來限制進入和提高安全性。以信托基金或基金會的形式建立的養老金計劃盡管會核實托管人的職業證書、信譽以及基金的經營計劃，但對基金經理很少實施嚴格的職業證書要求，并且基本上沒有資本金和儲備要求。通過不給那些有違反養老金法律的人給予終身排除在該行業之外的懲罰外，其他方面的監管還可以以更間接的方式進行。目前，世界各國養老保險基金投資監管管理體制，主要有：一是由政府機構直接管理，如美國、日本；二是由信托投資基金會管理，如澳大利亞；三是由基金管理公司直接管理，以智利為代表。從監管模式來看，主要有兩種形式：一是審慎性監管。其前提是經濟發展已很成熟，金融體制比較完善，并且基金管理機構也得到一定程度發展的國家，如美國等發達國家主要采用此模式。二是嚴格的限量監管。這種監管模式一般適用于經濟體制不夠完善、管理制度剛剛建立、市場中介機構不夠發達、法律不夠健全的國家，如智利、匈牙利等國家采用此模式。

目前，國際養老保險基金監管的改進趨勢主要著眼于養老金投資組合的多樣化，規避頭次風險；健全評估和審計體系，做好監管過程中外部審計的整合，并明確外部審計的法定責任；加強對收費水平和結構的管理；構建監督管理的能力，對機構進行持續的監管；保持監管者的獨立性，以確保監管的效果。一般采用開放式基金模式的國家引入的是非常主動的監督方式，制定了嚴格的準入標準；而采用職業模式的國家實行的一般是硬性監督方式，主要是由于其監管的機構數量較多。通過對國際養老保險基金監管體系的梳理，我國可以更有效率地借鑒和選擇科學合理的基金監管模式。

二、我國養老保險基金監管的現狀

我國的養老保險基金的監管權主要由全國社會保障基金理事會秘書處的法規及監管部來行使，主要負責對基金資產、資金運作情況進行監管，負責內部審計，對違紀違規的行為進行調查。2001年，勞動和社會保障部頒發了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，規定了社保基金由國家社會保障基金理事會負責行政管理，賦予了相應的監管權利。財政部與勞動和社會保障部聯合擬定了社保基金管理運作的有關政策，對社保基金的投資運營和托管情況進行了監督。除了法規及監管部外，社保基金的托管人（主要指商業銀行）監督社保基金投資管理人的投資運作，發現違規行為一并向社保基金理事會進行報告。但是，從我國養老保險基金整體的監管水平來看，仍然存在著很多問題。

首先，從組織構成關系來看，養老保險基金主管部門與基金管理機構之間形成的是一種部門內的委托——關系。在下級服從上級的組織規則中，基金管理機構往往缺乏獨立的經營決策權。這種行政管理和業務管理合一，社會部門集立法、營運管理、監督于一身，政事不分的后果是由于基金管理透明度低，缺乏有效監管，基金挪用、擠占、浪費現象嚴重甚至滋生腐敗行為，嚴重威脅基金的安全

其次，我國社會保障養老基金整體仍主要以縣（市）為單位進行統籌和管理，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高，而且導致基金的平均規模過小，難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略，投資風險和經營成本增大。

最后，對于社會養老保險基金的投資運營來說，主要的方式仍然僅僅局限于已有的國債和儲蓄兩種投資方式。這在很大程度上喪失了保證我國養老保險基金的安全性與收益性。

三、國際經驗對我國養老保險基金監管模式選擇的啟示

國際養老保險基金的監管為我國提供了豐富的借鑒，尤其是在監管模式和監管技術手段的選擇上，如美國對401（K）計劃的監管技術、英國對職業年金計劃的監管體系等。我國在設計養老保險基金監管模式上可以參考發達國家的這些方法，有選擇地和針對性地應用到我國養老保險基金監管體系的完善中去。筆者認為，我國養老保險基金監管模式的選擇以及監管技術手段的操作主要可從以下幾方面著手：

（一）嚴格篩選基金托管人，明晰委托關系

由政府機構直接管理的優點是管理成本和交易成本較低，政策執行較靈活，缺點是管理效率低下，制度運行缺乏透明度，會出現國家利益與基金所有人利益的不一致，以至出現挪用而造成基金損失；由信托投資基金會管理便于民主管理和監督，其缺點是決策權力過于分散；由基金管理公司直接管理，其優點是基金管理公司按市場規則運作和投資，透明度高、競爭性強、效率較高，缺點是成立專門的基金公司的創建成本、交易成本和營銷成本都很高。

上述三種基金管理方式中，后兩種方式更具有獨立性，也更有利于對養老保險基金的監管。對于養老保險基金的托管人應當嚴格準入資格和條件，例如注冊資本、技術要求等，不符合資格條件的，不能批準入市。選擇基金管理人采取市場化的原則，考察基金公司以往業績，對風險管理措施的設計以及投資理念、人員結構等。另外要體現一個分散性原則，一方面規避風險，另一方面，形成競爭格局和市場化考評機制。明確這種委托關系與各自的職責是進行養老保險基金管理運營和監管的基礎。

（二）健全對養老保險基金投資運營的監管體制

投資的收益擔保有助于維護投保人的利益，但是，嚴格的投資收益規定也會產生一定的負面效應。為保證一定的收益，基金管理公司必須提取一定數量的波動準備金，以彌補投資收益率低于政府規定時的差額，這樣一筆資金降低了投保人的凈收益。另外一個負面效應是使各基金管理公司的投資組合趨同，加大了投資的系統性風險。為了保護基金持有人的利益，借鑒國外做法，基金管理公司應提取一定比例的自有資本作收益擔保的儲備，促使其提高管理水平，在其收益較高的年份，提取一定的現金準備金。但考慮到我國具體情況，擔保水平不宜過高，只需達到正收益即可。收益擔保采用相對擔保，即要求某個基金的收益達到整個基金行業平均收益的一定比例或不得低于行業平均收益的某個百分點（要保證取得正收益），可減緩基金管理者的壓力，使其互相監督，防止某些公司違規進行高風險的投資。

（三）構建多元化的養老保險基金監管模式

從一元養老基金監管模式向多元養老金監管模式的轉變是世界各國養老基金監管的一個趨勢，多元監管機制的建立意味著要打破目前養老金行政管理的模式,進行監控權力的重新分配,權力的分配過程不僅僅限于對原有規則的修補,很可能要重新洗牌,進行徹底的制度調整。構建多元監管模式的初步設想理論上,部分積累的制度框架涉及三個主體?押行政部門、養老金繳納者和養老基金管理中心,兩兩之間互相監督、互相約束的關系構成養老保險制衡機制。由這三個監管主體和制衡機制構成了多元監管模式,它具備保值增值養老金的潛力,并有可能避免利益集團的產生,因而比一元模式穩定。監管主體的職權界定和制衡機制的建立是構建多元監管模式的關鍵。

監管機構應確立統一、直接的收繳和發放形式，這樣不僅可以提高效率,還可以避免收繳人員的道德風險，以防止養老金被中途截留。通過國家稅收系統征收社會保障稅并轉入財政專戶，是較為理想的征繳方法。社保機構應為每位繳納者開立賬戶，在社保機構的監督下，由銀行統一劃撥支付,實現社會化收繳和發放。負責養老金運營的是具備法人治理結構的管理中心。管理中心由若干家投資公司、管理公司及保管公司組成,公司內部有健全的法人治理結構，各公司之間遵循公平競爭原則。養老金由財政專戶直接轉入管理中心下設的若干家投資公司賬戶，按照共同基金的模式進行投資運營，保管公司負責養老金的保管、收益分配并受社保機構的委托進行劃撥支付。繳納者有權向社保機構詢問養老金的繳納情況，對養老金的去向有知情權，而社保機構有義務向前者公布養老金征收情況并接受社會監督，在把養老金交給管理中心運營前應及時通知繳納者,按其意愿交給指定的投資公司。總的看來,雙方的制衡關系應建立在保護繳納者這一弱勢群體的法律基礎之上。

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（一）完全保障的北歐模式

北歐國家保障每個公民的社會福利。北歐的文化根基是建立在充分尊重公民權利，注重公民平等基礎上的，由于北歐各國強調以公民平等為基礎，養老保險政策是保證每個居民平等地享受社會福利。因此，在包括養老保險政策在內的社會福利分配中，北歐政府的作用大于市場的作用。政府以立法的形式，承擔了每個公民一生的全部福利。當然這種社會福利制度是建立在深厚的文化背景之下的，有利有弊。一方面在這種福利制度的保障下，社會穩定，利于政府的管理。另一方面，這種全覆蓋的社會福利制度，無形中成為政府財政的沉重負擔，一旦經濟發展速度下滑，政府的財政壓力加大，也會造成社會危機。前一段時間希臘的財政危機就是典型的例子，希臘地理位置上雖未處北歐，但是也采用與北歐類似的福利模式，財政危機與全覆蓋的社會保障模式存在矛盾，解決起來相當棘手。

（二）注重自由競爭的美國模式

美國是崇尚自由競爭的國度，在經濟、社會政策方面，強調市場調節。美國人認為全覆蓋的社會福利政策會導致懶惰。這種福利措施利于刺激經濟發展，但是也容易導致貧富差距加大。在這種理念的支持下，美國的養老保險形成了特殊的體系。其養老保險分為三個部分，即聯邦退休金制度、私人年金計劃、個人退休金計劃。美國的社會保險由聯邦政府的社會安全（保障）部署集中管理，統一而集中。這種養老保險模式是值得借鑒的，優點是社會保障體制健全完備，統一管理，強有力約束；使用法律和經濟雙重手段調控退休年齡，力度大，效果好；基本養老待遇替代率控制在較低的水平，有利于多層次保障的發展；充分利用高新技術，社會化程度高。

（三）介于北歐與美國模式之間的德國和英國

這兩個國家的養老保險制度介于北歐體系和美國體系之間，尤其是德國的養老保險體系，嚴謹而靈活，根據經濟和社會發展情況適時改革與調整。總體而言，西方養老保險制度是三位一體的，即由政府、企業和個人共同承擔責任。社會保障資金主要來自于企業的雇主和雇員，雙方根據法律規定向國家社會保險機構交納保險稅；社會保障開支的一部分，特別是支出大于收入的部分，由政府財政買單，從國家稅收中支出以彌補不足的部分。因為國情、文化基礎等差異，各國采取的養老保險措施出發點不同，政策執行方式不同。

二、養老保險的管理方式分析

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1我國失地農民養老保險的現狀

失地農民在計劃經濟的時代就存在。當時通過“以土地換就業”的方式，使他們在國有企業內就業，成為工人，從而很好的解決了失地農民的就業、養老問題。隨著我國社會主義市場經濟體制的轉變，傳統的政府安置方式逐漸失靈。目前我國的失地農民安置方式普遍實行的是一次性貨幣補償，由失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保障問題。由于貨幣補償方式操作簡便，失地農民可以直接獲得一定數額的安置補償費而不用擔心政策的變動是否會影響將來養老金的領取，所以比較容易被接受。但是，這種方式并沒有很好的考慮到一旦當失地農民花完這些補償費，尤其是當這些人喪失勞動能力之后的生活保障問題。由于他們的短視，他們往往會將這些補償費花費在子女的婚嫁以及新家的建設方面，而很少的考慮到自己的養老問題，因此，貨幣補償方式并不能真正解決失地農民的養老問題。

2現階段我國失地農民養老保險探索的幾個模式

失地農民的就業和養老問題的解決關系到社會的和諧穩定，關系到全面建設小康社會總體勝利這個總目標的實現。目前，建立失地農民養老保險制度的有兩種類型：（1）政府被征地農民養老保險模式。即以各縣、市區人事勞動社會保障局為實施部門，運作失地農民養老保險。（2）商業型失地農民養老保險模式。即以商業壽險公司為主體，以各土地征用行政村為投保單位，各投保行政村交了保險費后，簽訂保險合同，按合同規定，商業壽險公司履行給付養老金義務。我國的各省、市（區）的經濟發展水平差距很大，不同的地區根據本地區經濟情況制定了一系列適合本地區的關于失地農民的養老保險制度，無論采用的是政府被征地農民養老保險模式還是采用的是商業型失地農民養老保險模式或者是二者的結合，都有著各個地區自己的特色。下面將對幾個經濟發達地區、經濟欠發達地區的部分試點城市的失地農民的養老保險制度進行分析。

2.1上海市失地農民的安置模式

20世紀90年代以前，上海市對失地勞動力的安置分為兩種方式：失地吸勞和失地養老。失地吸勞是指對年齡在45周歲以下的勞動力負責就業安置；失地養老是指對女性45周歲以上、男性55周歲以上的失地農民直接納入養老范圍，每個月給予一定的養老補貼。近年來隨著就業市場的變化，上海市將安置原則調整為“落實安置補償，用于基本保障，適度生活補貼，進入市場就業”，其具體做法是：（1）先保障。由失地單位負責落實安置補償費用，主要用于解決失地勞動力的基本保障，由失地單位為失地勞動力一次性繳納15年的基本保險和醫療保險，失地勞動力辦理“農轉非手續”。繳費標準可以由農民自主選擇“城保”或者“鎮保”。（2）再補貼。對失地勞動力落實基本保障后，失地單位從安置補償費用中再給予失地勞動力一次性（在12個月到24個月城鎮低保標準選擇）生活補貼，以減輕失地勞動力“農轉非”后不能馬上就業的生活困難。（3）市場就業。失地勞動力在落實基本社會保障、領取一次性生活補貼、戶籍農轉非后，即成為城鎮居民，納入城鎮居民就業及社會保障體系，勞動保障部門為其提供《勞動手冊》，提供就業培訓、職業指導及職業介紹服務，幫助其通過市場就業。

2.2江蘇省蘇州市失地農民的安置模式

2004年蘇州市出臺了《蘇州市征地補償和被征地農民基本生活保障試行辦法》，規定在合理計算征地安置補償費的基礎上，將失地農民的安置補償費、土地補償費等全部用于失地農民的社會保障，將16周歲以上的失地農民全部納入基本生活保障體系，建立起包括養老、醫療、失業、最低生活保障及再就業優惠的政策體系。具體做法如下：（1）對年齡在16周歲以下的失地農民，每人一次性領取不低于6000元的生活補助費，其就業后按照新增勞動力進行管理，并參加城鎮職工養老保險。（2）對女性16周歲至35周歲，男性16周歲至45周歲的失地農民，納入城鎮社會保障體系，到達法定退休年齡后按城鎮企業職工基本養老保險規定享受養老待遇。（3）對女性36周歲至54周歲，男性46周歲至59周歲的失地農民，以實行基本生活保障的當月起至到達養老金領取年齡時止，按月領取不低于160元的生活補助費，到達養老年齡按規定領取養老保險金。（4）對女性55周歲以上，男性60周歲以上的失地農民，從實行基本生活保障當月起，按月領取不低于200元的失地保養金。

2.3江西省上饒市失地農民的安置模式

上饒市的規定則有所不同：（1）該養老保險是處于自愿原則，按照失地農民自己繳納多少，政府等額配套多少的原則，降低參保“門檻”，實行“低進低保”，繳費標準分為A、B、C、D四檔。失地農民參保可自行選擇其中一檔，但一經選定，則不得變動。（2）按繳費標準一次性繳費的農民，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲的，可從參保的次月其按現行失地農民養老待遇標準每月領取養老金。（3）個人按月享受養老待遇檔次必須與其繳費檔次相對應，也分為四檔：即：A檔每月150元；B檔每月160元；C檔每月180元；D檔每月200元。（4）此外，每年的7月1日為調整失地農民養老待遇的執行時間。從2006年7月1日開始，凡失地農民開始享受養老待遇的時間至調整養老待遇的執行時間滿一周年的，在原養老金的基礎上每月再增加10元。（5）失地農民增加的基本養老金所需費用從失地農民個人繳納的養老保險費收不抵支時，由縣財政安排專項資金給予補助。

2.4浙江省義烏市失地農民的安置模式

義務市失地農民的安置采用的是發放土地補償款并利用商業保險為失地農民的養老進行保障的模式。具體如下：（1）土地補償費按2：4：4的比例分配，村集體留20％，40％用于村民分配，40％由村集體統一用于養老保險。（2）中國人壽保險公司根據當地的實際情況推出新險種“團體年金分紅保險”等，規定統一由村集體投保，保險費從村集體的土地補償費中列支，簽訂保險合同，壽險公司履行給付金義務。（3）本金歸集體所有，以中國人壽保險公司2.5％的保證收益和不低于投資收益70％的紅利來支付年滿60周歲的男性和年滿55周歲的女性的失地農民的養老金。這種方法等于把失去的土地變成貨幣“存”了起來，有利于保險資金的保值增值。

從以上幾個地區關于失地農民的安置，我們發現，盡管各個地區實行的失地農民的安置辦法各不相同，但各個地區都綜合考慮了本地區的財政承受能力和實際經濟發展情況，并結合當地失地農民的現實情況，這些都使得失地農民這一社會弱勢群體的未來社會生活得到了一定的保障。但是，哪一種模式更適合中國經濟社會的發展呢？哪一種模式更能給失地農民帶來最大的利益呢？我想，這應該結合我們國家各個省、市（區）的具體情況來判定。或者，在目前的經濟情況下并不存在哪一種模式可以完全適合現階段中國社會的發展，但總的來說，隨著城市化進程的加快，越來越多的失地農民的出現，未來關于失地農民養老保險問題的解決將會越來越完善，且越來越適應經濟社會發展的需要。轉3我國失地農民養老保險的幾個建議

從以上的幾個模式的分析中我們可以看出，在經濟發達地區，尤其是鄉鎮企業發達的上海、浙江、江蘇等地的失地農民的養老保險的工作都完成的比較好。在這些地區，政府不僅為失地農民的養老保險做了規劃，而且對失地農民就業的培養更下了一番功夫，這樣有利于解除失地農民的后顧之憂，能夠促進城市化進程的加快，并保證社會的和諧穩定。他們所實行的“以土地換保障”的政策是值得在全國范圍內推廣的，我們應該根據各個地區的實際情況，對“以土地換保障”的做法進行深入研究，制定出一整套有利于失地農民的養老保險辦法。參考失地農民滬、浙、蘇等地成功的經驗及其他經濟不發達地區對失地農民養老保險制度的探索，為了真正貫徹落實黨對“三農”問題、尤其是對失地農民的幫助政策，我們仍應在以下幾個方面進行改進：

(1)應當適當降低失地農民繳交養老保險的比例，加大政府的扶持力度。失地農民由于失去了土地這個生活支柱，加之在短時間內不能很好的適應城鎮生活并取得收入，微薄的土地補償金不足以彌補整個家庭的開支并留下足夠的余額繳交養老保險，這嚴重挫傷了失地農民為自己辦理養老保險的積極性，在這種情況下，筆者認為政府應加大對這部分社會弱勢群體的幫助，采用政府全額或者政府和集體共同為失地農民提供養老保險的模式，在中西部經濟不發達地區可以考慮由失地農民個人繳交少數，政府、集體繳交多數的這樣一個辦法，以保證失地農民真正可以做到“老有所養”。

(2)是要適當的提高失地農民養老保險金的發放比例。在很多城市，失地農民由于身份的轉變而要承擔更多的消費支出，同樣的東西由于土地的失去而使得他們的生活成本迅速提高。如果仍然按照農村的最低生活保障，比如月160元，是不一定能夠真正讓失地農民“老有所養”的，屆時政府要從別的渠道來解決失地農民的養老保險問題。與其在未來某一時間花費更大的精力來解決同樣的問題，不如在制定失地農民養老保險金發放的時候適當的提高發放的標準，一次性解決失地農民的養老保險問題。當然，這也要根據各個地方財政的實力而決定。但是，高額的土地轉讓增值收益應該是可以為失地農民提供足夠的社會保障補償的。

(3)要適當健全我國養老保險法律法規的建設。以法律的手段來保證失地農民的利益不受侵害，真正做到“有法可依”。要對失地農民土地補償金、失地農民的養老及就業等問題作出明確的規定，防止政府部門的尋租行為等。法律的健全有利于真正保證失地農民的切身利益。

（4）除了政府要有所作為外，商業保險機構也應該順應形式的發展，適時推出適合失地農民的險種，為失地農民的養老保險提供一定的輔助作用。此外，家庭養老依然是失地農民養老的重要方式之一，在經濟日益發展的今天，我們仍然要注重德教，注重對青少年尊老愛幼的教育，培養失地農民的子女使其有一定的生存及發展能力，真正使得失地農民可以做到安心養老。

總之，各地區的政府應對自己轄區內的失地農民有足夠的關注，并制定出適應本地區經濟社會發展需要的政策，真正從失地農民的角度出發，承擔自己應盡的義務，切實解決失地農民的養老等問題。

參考文獻

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二、“隱性債務”的問題。

在現收現付制向社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制轉軌過程中，存在巨大的轉制成本：一是現行的基本養老保險制度實施之前已經退休的“老人”，由于他們在舊制度下沒有“個人賬戶”資金積累，這就面臨著由誰來支付其未來養老金問題；二是“中人”，即現行的基本養老保險制度實施時尚為退休但已經有相當年份在舊制度下（現收現付制）繳納了養老保險費得那部分人。若其退休后根據現行制度模式從社會統籌部分和個人賬戶部分各獲得一部分養老金，那么就面臨著過去年份中應該有的那部分個人賬戶如何“充實”問題。從而產生了大筆欠賬。但這筆欠賬不需要馬上完全支付，因而形成隱性債務。隱性債務是養老保險制度中隱藏的一個“炸彈”，時刻有爆炸的危險，如何處理好隱性債務的問題事關養老保險制度的運行效果，甚至會危及到制度的成敗。個人賬戶“空賬”運轉,社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度無疑是我國養老保險制度設計的一次大膽嘗試，具有一定的科學性和和合理性。目前社會統籌基金不足以支付同期的基本養老保險金，不得不動用個人賬戶資金，導致個人賬戶“空賬”運行，使養老保險基金的部分積累制目標難以實現。事實上，養老金個人賬戶的空賬運行是向在職的年輕一代借債，是向未來透支，是老一代向年輕一代的透支。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的基本養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統的現收現付模式之中，而且放大了未來養老金支付危機，養老保險制度立法滯后，缺乏權威性和可操作性。收支失衡的原因是多方面的，既有國家養老保險制度建設中目前普遍存在的問題，如隱性債務問題、個人賬戶空賬問題、人口老齡化問題、法制建設問題等等，只有弄清原因，才能對癥下藥，才能防范和化解基金支付風險。

三、法律監督和實施方面存在的問題。

一是現行的社會保障法律中缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度，缺乏養老保險基金籌集與運營的執法力度、監督和司法保護制度。養老保險監督機構對欠繳社會保險費等行為的法律制裁更有效的措施，有些地方盡管成立了由勞動、財政、審計、監察等部門聯合組成的社會保障資金監督管理委員會，但它顯然是行政層負有繳納社會保險費法定義務并具有繳納能力的義務人拒繳、拖繳或以各種手段逃避繳納義務，另一方面也使冒領、侵占養老金的違法行為的存在，對這些違法行為沒有及時給予法律的制裁，明顯存在勞動保障監察執法與經濟建設軟環境在某些領域的矛盾沖突，執法環境差，執法難度大。對拒繳基本養老保險、拒不參保續保的行為，缺乏更有效的強制手段，這是導致可收的基本養老保險費收不上、可參保續保的原因。針對上述問題造成基本養老保險基金收支失衡的問題，以及對不斷擴大的收支缺口使職工基本養老保險面臨著巨大的運行風險，反映養老保險制度存在著一個不斷完善的過程，不能因為存在問題和面臨風險而裹足不前，甚至懷疑“統賬結合”制度的可行性。

四、針對養老保險面臨的挑戰，唯有主動跟上改革的步伐，適應市場經濟體制所要求的社會保險體系建設的需要，分析原因，研究對策，化解風險，確保平衡，使養老保險得以順利進行。我們可采取如下措施：

1.強化行政監督。首先，參保單位與勞動者建立勞動關系，必須簽訂勞動合同，并要求在簽訂勞動合同之日起30日內到當地勞動保障部門辦理用工登記備案手續，存在勞動關系但未訂立勞動合同的應當補丁勞動合同。參保單位必須在與勞動者終止或解除勞動合同之日起7日內到勞動保障部門辦理備案手續，并向勞動者出具終止、解除勞動合同的書面證明。這樣，市縣勞動保障行政部門才能對單位的用人情況進行掌握，為基金征繳奠定基礎。其次，勞動保障部門必須加大對參保單位的稽核處罰力度，參保單位繳費意識不強是一個不爭的事實，勞動保障監察執法機構要將參保續保繳費作為對參保單位進行勞動保障監察執法的重點，依法對拒不參加企業基本養老綜合保險、不接續基本養老保險關系、不按時足額為員工繳納要嚴處、用稅法來處罰。對拖欠的養老保險費申請人法院依法強制執行。同時大力推行參保單位勞動保障誠信等級評價制度，將參保續保繳費作為評價參保單位誠信等級的主要依據，向社會公示企業的參保續保繳費情況，建立參保單位失信懲戒機制，加強對失信企業的監督。任何單位和個人不得以任何理由干擾、阻撓、抗拒勞動保障監察執法。

2.通過部門配合，加強征繳，減少欠費發生。工商、稅務、財政部門、交通部門、審計機關、安全生產監督等部門在辦理有關證照年檢年審手續時，將參保繳費作為證照年檢年審的內容之一，從而使企業（單位）自覺履行應盡的社會保障義務。

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二是從農村人口的實際情況出發，改變傳統養老觀念，適應新條件下養老機制的轉變。隨著工業化和城市化進程的加快，養老模式正在發生變化，養老觀念需要隨之轉變。其一，改變完全依靠后代養老的觀念，樹立多方式多渠道的養老觀念，包括依靠社區、依靠個人、依靠土地等等，這樣可以減輕家庭養老的壓力；其二，改變只有兒子才能養老的觀念，打破贍養責任中的性別劃分，使女兒和兒子共同承擔養老的責任；其三，改變合居才養老、分居則不管的觀念。合居、分居只是各自方便的需要，并不改變責任義務關系。子女要一如既往地尊敬和贍養父母老人。此外，應進一步強化青少年一代的尊老愛老意識，努力維持家庭養老制度，為迎接老齡化的更大沖擊創造雄厚的人力資源條件。

二、正確界定參保范圍是建立新農保的基礎

《指導意見》規定：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保。新農保強調以政策的優惠吸引農村適齡居民自愿參保，不搞強迫命令。農村居民如果參加了城鎮職工基本養老保險（比如農民工參加城鎮職工養老保險），原則上不參加新農保；農村居民已經參加新農保，又進城務工按規定參加城鎮職工基本養老保險的，可以停止繳納新農保保險費，新農保個人賬戶予以保留；農村居民因就業和居住等情況變化，在不同階段參加了多種養老保險制度的，國家將制定有關銜接政策，保障農村居民的養老保險權益。

對符合條件的農村居民參加新農保，應由本人自愿提出申請，并逐年確認繳費檔次。目前，一部分農村居民參加了城鎮職工基本養老保險，或享受了被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障、水庫移民后期扶持政策等待遇，國務院有關部門應制定相關政策，在不降低標準、不損害農村居民既得利益的原則下，妥善做好新農保與這些制度、政策的銜接工作，以確保新保的廣覆蓋。

三、合理籌集養老資金是建立新農保的關鍵

資金問題是建立新型農村社會養老保險制度的關鍵問題，資金缺乏也是農村社會養老保險制度建設嚴重滯后的關鍵原因。《指導意見》規定：新型農村社會養老保險資金應由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。

個人繳費是新農保資金籌措的重要來源

新農保是一項社會保險制度，不同于濟貧扶困的社會救助制度，實行權利與義務相適應的原則，個人繳費是享受待遇的前提條件。除新農保制度實施時已經年滿60周歲的農村老年居民外，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。《指導意見》規定繳費標準目前設為一年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。個人繳費目前設100元至500元5個檔次，地方政府還可以根據實際需要增設檔次，由農民根據自身情況自主選擇繳費。100元大體相當于去年全國農民人均純收入的2%多一點，適合欠發達地區和低收入農民的經濟承受能力；500元大體相當于去年全國農民人均純收入的10%，但在發達地區只相當于5%—6%，可供收入較高的農民選擇。地方政府可根據本地實際情況增設繳費檔次，既可以向低增設，也可以向高增設。農村居民自愿選擇、自主繳費，原則上每年繳費一次，可以根據不同年份的收入情況選擇不同的繳費檔次。地方政府可以制定適當激勵政策，引導有條件的中青年農民選擇較高標準繳費、長期繳費，以提高自己將來的養老金水平。國家依據農民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。

政府補貼是新型農村社會養老保險資金籌措的可靠保證

新農保最大的特色，是政府對農村居民參保給予補貼。政府補貼分為兩部分：一是政府對基礎養老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區補助一半；二是地方政府對參保人繳費給予補貼，以利于調動農民參保積極性、幫助困難群眾參保，并增加個人賬戶積累。地方政府補貼標準每人每年不低于30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵；對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費。

“中央和地方都將加大新農保的投入力度，既補‘入口’，又補‘出口’。”所謂“補入口”，就是在農民參保繳費環節給予財政補助；所謂“補出口”，就是在新農保養老金待遇支付環節給予財政補助。中央財政主要負責“補出口”，即對國務院統一確定的基礎養老金部分，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。補助基數每人每月55元，即每年660元。

地方財政補助政策分“補入口”和“補出口”兩部分。“補入口”方面，具體有三項政策：一是對農村居民個人繳費每人每年至少補30元，都計入其個人賬戶，作為將來計發個人賬戶養老金的基數。二是地方財政按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵。三是對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方財政代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費，也計入個人賬戶。“這樣規定，可以有效地解決試點地區間經濟發展水平、農民收入水平和政府財力水平差異較大的矛盾”。“補出口”也有三種情況：一是對國務院統一確定的基礎養老金部分，東部地區需安排50%的補助資金。二是地方政府可根據實際情況提高基礎養老金標準。三是對繳費超過一定年限的，地方政府可適當加發基礎養老金。

集體補助是新農保資金籌措的必要補充

農村土地集體所有，農村集體經濟組織收入為其成員所共有，村集體有責任為本村農村居民養老保障提供經濟支持。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織和個人，特別是村集體經濟改制后的經濟組織為參保人繳費提供資助。

四、保證按時足額發放養老金是建立新農保的終極目標

農村社會養老保險金能不能及時足額發放到位，是目前新型農村社會養老保險制度是否落到實處的關鍵。年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村老年人，可以按月領取養老金。新農保制度實施時，已年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以直接按月領取基礎養老金，所需費用全部由政府財政支付；但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這是家庭養老傳統和相關法律規定在新農保政策中的體現。子女參保繳費記入本人的個人賬戶，用于自己未來的養老金支付，而不是用于父母。

新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。

一是基礎養老金。可按月支付，同一地區每位符合條件的農村老年人按同樣標準領取。目前中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元；地方政府可以根據本地實際情況提高基礎養老金標準，對長期繳費的參保農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。國家根據經濟發展和物價變動等情況適時調整基礎養老金水平。

二是個人賬戶養老金。可按月支付，月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。這是根據目前我國60歲以上人口平均存活期計算出的經驗系數。該算法也與目前城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金算法相同，這有利于農民工流動就業的養老金權益轉換銜接。例如：若個人繳費選擇每年300元檔次，地方政府每年補貼50元，繳費30年，平均年利率為3%，到60周歲時個人賬戶累計儲存額為16651元，除以139，每月個人賬戶養老金120元。

符合條件的農村老年人領取養老金待遇，由本人提出或其直系親屬代為提出申請，每年對待遇領取條件和標準進行核定。行政村可以指定人員為村民代辦參保或申領手續，但必須經當事人簽章確認，且不得收取任何手續費。鄉鎮經辦機構會同公安派出所審核參保、領取人的戶籍、年齡、生存等情況，縣級經辦機構核定，并發給參保人參保繳費證明（證、卡）。

經辦機構要認真記錄農村居民參保繳費和領取待遇情況，建立參保檔案，長期妥善保存。建立全國統一的新農保信息管理系統，并納入社會保障信息管理系統建設，逐步實現省級、中央集中數據管理。在信息化管理初期，紙質檔案、電子檔案要同時建立。要大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。

參保人死亡，無論是已經開始領取養老金，還是尚未開始領取養老金，其個人賬戶中的資金余額，包括個人繳費、集體補助等資金，可以依法繼承；但政府補貼的資金是從公共財政支出的，而且是用于參保農民個人養老保障的補貼，因此這部分余額不能繼承，繼續用于其它長壽老年人的養老金支付，體現社會互濟原則。

五、加強資金的管理與監督是建立新農保的可靠保障

新農保基金是農村居民的“養命錢”，要把確保基金安全放在第一位。由于新農保尚處于試點階段，社會保障主要項目的法律、法規不健全，還沒有一套規范的操作方法。為確保新農保基金安全和合理使用，無論是政府補貼、個人繳費還是集體補助和其他社會經濟組織資助，全部納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算；新農保各項養老金待遇均從新農保基金中列支。新農保經辦機構工作經費由同級財政部門根據實際工作需要和有關經費支出標準合理安排，納入財政預算，不得從新農保基金中提取。全國統一的新農保基金財務會計制度，將在總結試點工作經驗的基礎上制定，在此之前，試點縣（市、區、旗）要按照國家現行社會保險基金財務會計制度的規定，做好新農保基金的財務管理工作。

新農保基金按有關規定實現保值增值。如何管理和運作好籌集到的新農保資金，使其能夠保值增值，是農村居民最低生活保障資金管理的一大難題。如果將資金長期處于閑置狀態，不僅是資金的極大浪費，而且也難以保證資金的收支平衡。要做好資金的保值增值工作，通常的做法是將資金投入經營活動，用于各種形式的投資，如存入銀行或購買國家、地方政府部門發放的債券、投資國家重點工程、開辦工廠、礦山等各種經濟實體，委托投資公司進行投資，收取委托租金，等等。總之，在保證資金專款專用的前提下，在充分考慮資金的安全性和流動性的基礎上，通過各種合法渠道進行周轉實現其保值增值。

篇（9）

人口老齡化是影響養老保險制度可持續發展的最根本原因。中國的人口老齡化速度和程度，均超出了普遍的預期。2006年國家老齡辦的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》認為，預計到2020年，全國老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%，到2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平將達到30%以上，其中，80歲及以上老年人口將達到9448萬，占老年人口的21.78%。

（二）養老保險制度的支撐結構

單一據人力資源與社會保障部的《2011年人力資源與社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2011年中國基本養老保險金為1.95萬億元，占養老金總資產比重為84.8%，企業年金占15.2%。可以看出，基本養老金仍然是絕大多數退休人員養老保險的最主要來源，養老保險制度的支撐結構相對單一。形成這種單一的支撐結構的主要原因：一是人們基于慣性思維認為，基本養老金應該是政府承擔全部養老保障責任。由此強化了退休人員對基本養老待遇的依賴，也增加了基本養老保險基金的支付壓力。更加嚴峻的是，基本養老金的持續上調，已經使得離退休人員對此有了強烈的預期。二是補充保險需要另外繳納費用，不具備吸引力。由于建立補充保險需要企業和個人在基本養老保險費以外單獨繳納費用，減少了企業利潤和職工個人的當期收入，對于一些盈利能力較低的企業或者非公有制企業來講，補充保險不具備吸引力，實施情況并不理想。三是通過財政轉移支付提高企業職工基本養老金，鞏固了基本養老保險“一枝獨秀”的地位。經濟持續高速增長帶來的財政積累并沒有通過稅收優惠等途徑，用于補充養老保險的建設，而是更多用于提高基本養老金標準，從而形成了基本養老基金的剛性支出趨勢，客觀上進一步強化了基本養老保險制度在多層次制度體系中的絕對主導地位。

（三）基本養老保險的激勵機制

陷入兩難境地為了調動參保人員的繳費積極性，從1997年起，基本養老保險計發辦法中逐漸增加了更多的激勵因素。短期來看，職工為了獲得更高的養老金，會按照較高的標準繳納養老保險費。但從長遠來看，過高的激勵可能反而不利于養老保險制度的持續健康發展。典型的表現就是，隨著人們收入水平的不斷提高，目前基本養老保險的激勵機制陷入一種進退維谷的尷尬局面：如果保持養老金待遇差的比例不變，待遇差的絕對額會逐漸增大，在職期間低收入人員養老金仍然會很低；如果將待遇差的絕對額控制在一定水平，則會降低制度的激勵性，導致很多人員不再按照實際收入繳納養老保險費，基金收入減少。

（四）企業和職工繳費能力

波動在市場經濟和經濟全球化背景下，經濟發展的不確定性是客觀存在的。在經濟增幅減緩時，企業盈利能力下降，養老保險費征繳就會面臨困難，進而造成養老保險基金的支付壓力，養老保險制度可持續運行也受到影響。近年來，受到國際經濟波動的影響，國內企業的盈利能力出現下降，迫使一些企業選擇降低繳費基數甚至直接斷繳。據中國社科院的《中國養老保險發展報告2013》顯示，截至2012年底，城鎮職工基本養老保險總參保人數為3.04億，比2011年增加了7.17%，但增速慢于上一年的10.44%。其中參保職工人數為2.3億，比上年增長6.57%，增速回落了4.58個百分點。

（五）個人賬戶沒有起到積累作用

個人賬戶制度的實施構建了待遇與繳費掛鉤的激勵機制，調動了職工繳費積極性，但并沒有實現真正意義上的部分積累制。在建立個人賬戶之前，繳費辦法是按照“以支定收、略有結余”的原則確定的，單位和個人繳費全部用于當期的待遇支付。建立個人賬戶之后，繳費辦法和待遇水平過渡平穩，基金收支規模沒有太大變化。因此，要在不增加繳費的前提下，為了確保養老金按時足額發放，許多省市地區在職職工的個人繳費被用于當期發放，而沒有形成積累，由此產生所謂的“空賬”問題。

二、制約養老保險制度可持續發展的主要癥結

長期以來，養老保險制度在運行中難以避開的一個難題，就是“福利剛性”對其可持續發展的制約。簡言之“，福利剛性”是指大多數人對既得社會福利待遇具有只允許其上升、難以接受其下降的基本心理預期。正是由于社會福利的這種剛性特征，導致各類基本公共服務，特別是由政府承擔主要供給責任的社會保險，嚴重缺乏彈性。任何一項旨在降低時下社會福利水平的公共政策，往往都會面臨巨大的社會壓力，甚至是政治風險。在這種情況下，社會福利水平一旦提升到某個層次以后，就很難再根據經濟形勢和政府財力的變化做出向下的調整。這里的問題是，在經濟全球化背景下，經濟發展的周期性波動很難避免。對于一個國家而言，一旦增長速度放緩，勞動者收入減少，支撐社會保險事業的基金和稅收就會減少。然而在“福利剛性”作用下，公眾對公共服務的需求又很難會因為經濟狀況的惡化而降低，從而導致公共政策騎虎難下。要消解“福利剛性”對養老保險制度可持續健康發展的影響，可以從兩個方面著力：首先，要對“福利剛性”作用下養老保險制度的基本運行趨勢做清晰的預判，在制度設計上、資金籌集上和收支平衡上作必要的準備，以應對社會經濟可能出現的波動，為日后的經濟發展以及財力增長預留出必要的彈性空間。尤其要注意避免超出制度發展階段的承諾或覆蓋范圍不適當地擴大化和零碎化，以至于對經濟發展和政府財力的持續增長構成不必要的壓力。其次，要加快構建多層次、多元支撐的養老保險制度體系。目前，多層次養老保險體系成為發達國家的普遍發展趨勢，世界銀行將此類模式概括歸納為“三支柱”養老保險體系：第一支柱是由法律強制推行、政府管理、以稅收支持的具有再分配性質的基本養老保險計劃；第二支柱是采取市場化模式運行、完全積累且養老保險與繳納金額相結合的各類補充養老保險，各類職業年金是其典型代表；第三支柱則是為需要更高水平養老金的人們所設計的，自愿參加的商業保險性質的個人養老保險計劃。要大力培育發展企業年金，構建可持續發展的多層次養老保險體系。四、促進養老保險制度可持續發展的建議目前，圍繞養老保險制度可持續發展這一基本政策目標，中央政府正在研究采取全國統籌、延遲退休、做實個人賬戶、養老保險基金保值增值等措施，借此增強養老保險制度的可持續發展能力。養老保險制度的可持續發展就是要在促進經濟社會可持續發展的基礎上，以可持續發展為基本特征，形成一套促進養老保險制度不斷發展的政策、方法和制度體系。同時，要結合實際情況和存在問題，明確改革的基本原則，消除參保人員的后顧之憂。

（一）大力推動中國版的401(k)計劃

壯大第二支柱目前，美國、法國、德國、日本、英國等養老保險制度運行情況較好的發達國家都將基本養老保險替代率控制在較低水平，分別為51%、62%、52%、49%、47%。在基本養老保險替代率不足的情況下，各國則均采取建立第二、第三支柱的方式，以維持公眾退休后待遇的相對穩定。相反，作為歐債危機的重災區，以希臘為代表的部分歐洲國家，由于養老保險制度體系過于依賴第一支柱，即基本養老保險的支撐，基本養老金平均替代率高達80%以上，政府財政壓力異常沉重，最終成為引發債務危機的重要誘因。而中國早在1991年已經提出建立三支柱的養老保障制度體系，但由于制度和思維的慣性作用，目前基本養老金仍然是絕大多數退休人員的最主要收入來源。“三支柱”式養老保險體系的基本作用是降低基本養老金在公民養老保險中的地位，進而降低“福利剛性”作用下公眾對基本養老金的持續上漲預期，緩解基金的運行壓力。

（二）逐步補充個人賬戶缺口

提升平衡能力在目前的基本養老金制度中，個人賬戶資金被社會統籌賬戶借支，導致個人賬戶“空賬”運行。應盡快完善個人賬戶制度，逐步補足個人賬戶缺口。補足缺口，是個人賬戶基金通過市場化投資運作，實現自我積累，提高保障能力的前提條件。一是通過劃轉國有股權補充個人賬戶。目前中國上市國有企業股份的市值約為12萬億以上（含境外上市企業），可以考慮將部分股權劃撥給養老保險基金，通過適當途徑實現穩定回報。二是通過國家財政加大轉移支付，逐步補足個人賬戶，承擔制度轉型成本，提高基本養老保險制度的自我平衡能力。促進個人賬戶基金的保值和增值，提高收益水平，有利于保障參保人員的待遇水平不降低，有利于弱化對基本保障制度的依賴。

（三）鼓勵發展個人儲蓄性養老保險

提升支撐功能縱觀歐美發達國家的養老保險體系，個人儲蓄性養老保險發揮著重要作用。如美國的個人退休賬戶已經成為近30年來美國養老金資產持續增長的最主要來源，其優勢在于，享有稅收延遞或者免稅等優惠政策。個人參與者每年可將一定免稅額度的資金存入賬戶，根據個人的風險喜好配置資產，而且投資收益免稅，退休領取時繳納個人所得稅。目前中國資本市場不斷發展和完善，金融機構管理資產經驗逐步成熟，具備了發展養老金理財產品的條件。而且居民財富不斷增長，也具備了一定的個人養老理財能力。可以借鑒美國的個人退休賬戶經驗，嘗試開展個人稅收遞延養老金投資賬戶試點。這樣既可以激勵個人商業養老保險的發展，也有利于滿足個人養老保障需求的多樣性，提升第三支柱的支撐作用，進而優化養老保險體系的結構。

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1引言

我國是當今世界上人口最多的國家，按國際通用標準，60歲以上人口占人口總數的10%以上就屬老年型國家，而我國1999年已經步入了這個行列。中國老年人口正以每年高于3%的速度增長，面對日益嚴峻的人口老齡化挑戰，給我國現代化建設和社會保障體系改革帶來了許多新的問題，世界銀行預測，到2050年，中國將有3億退休人員，如何解決如此眾多的人員的養老問題，是國家和企業以及社會都必須面對的實際問題[1]。

當前世界性的經濟危機對我國的經濟建設帶來了影響已經顯現端倪，也將逐漸蔓延到對養老保險制度和實施的影響上，如何在經濟危機大潮中繼續發展我國的社會保障體系，鞏固養老保險制度取得的成績，提高企業年金在養老保險中的作用將是我們面臨的新課題。

2養老保險與企業年金

2．1養老保險和企業年金的內涵

（1）養老保險是指由政府立法確定社會勞動者在年老失去勞動能力或退出工作崗位時享有退休養老的權利，并依靠政府和社會獲得物質幫助，以維持其基本生活水平而建立的一項社會保險制度。

（2）企業年金是企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自愿建立的補充養老保險制度。是對基本養老保險制度的重要補充，其直接的目的是提高退休職工的養老金水平，提高員工退休后的生活水平，有利于企業更好地吸引人才、留住人才，減輕政府的社會養老壓力，促進資本市場發展。

2．2我國養老保險機制和實施方面存在的問題

（1）養老保險機制不完善

當前中國養老保險機制的最大問題，是社會保障體系不完善。我國的養老保險機制跟不上社會的進步和經濟的發展，目前運行的單純的依靠社會保險養老和企業保險養老已經不足以保障退休人員能夠渡過幸福的晚年。

（2）個人投資養老保險意識淡簿

在各種壽險中，人們往往陷入一個很大的誤區，就是重財輕人，相當多的人寧愿給家庭財產保險，不愿給人保險。

（3）我國企業年金機制還不夠完善

目前企業年金的運作模式主要有三種：企業自行管理、社保機構經辦和保險公司經辦。缺乏有專業資格的管理人員和投資技術，影響了企業年金的運行質量和效率。

（4）企業沒有在養老金運作中充分發揮作用

企業制度不完善會給養老基金運作帶來極大的困難，養老金運營措施不透明，企業員工無法參與養老金的運營的決策和監督。

（5）企業年金管理制度不健全，缺乏有經驗的專業機構和專業管理人員

企業年金是由委托人、受托人、托管人、個人賬戶管理人、投資管理人這五類機構的委托關系所組成，在管理制度方面缺乏有效地內部和外部監管，無法在養老金運作中以提供客觀公正的監督。

我國企業年金制度基礎薄弱，缺乏經驗，更缺乏大批有專業技能的經營管理人員。

（6）員工對企業年金計劃認識不夠

長期以來，員工“養兒防老”、“儲蓄養老”的傳統觀念還沒有根本改變，普遍缺乏對制度性養老的認識；企業年金費用的繳納被誤以為是企業額外收取的費用；一些員工參與企業年金的積極性不高。

3完善我國養老保險體系的幾點思考

3．1加強政府對養老保險的指導和監管

發展養老保險事業具體的措施包括：（1）建立不同管理服務機構的相互制衡制度；（2）建立報告和信息披露制度；（3）建立投資管理安全保障制度；（4）建立主動監管制度。主要采取的是由人力資源和社會保障部、證監會、銀監會和保監會四個部門聯動監管，最終由社會保障部門負全責的多部門監管機制。

企業年金是企業實施養老保險計劃中一項重要工作，政府要加強對企業的監管和約束，鼓勵和推動企業發展年金，主動為養老保險增加投入，可以通過立法，推動建立符合社會公共利益的養老保險制度。

3．2提高社會對養老保險的關注與重視

社會對養老保險的關注和重視主要來自已經退休的人群和接近退休的人群，我們要大力宣傳養老保險的意義，積極推進養老保險制度的完善。

3．3提高人們主動參與養老保險的認識

我國傳統的“生兒養老”的家庭養老觀念是根深蒂固的，許多人寧可把錢放在家里，也很少買保險和進行養老保險投資，要解決這一問題，除了要健全養老保險的法律和制度，還要大力宣傳養老保險的好處，企業年金是一種長期投資，可以帶來投資收益的復利增長，補償通貨膨脹帶來的個人實際收入下降，提高老年生活質量等，員工和企業自然愿意接受企業年金并樂于推動。從而，加快我國養老保險制度的深入發展。企業職工要想提高退休待遇，必須走企業年金的道路。企業年金對提高養老保險征繳額，完善多層次的養老保險體系，減輕政府負擔有著重要意義。

3．4完善我國的企業年金和稅收優惠措施[2]

實行企業年金稅收優惠政策，提高企業和個人繳納企業年金的繳費率，是發展企業年金的一項關鍵性激勵措施。稅收優惠使建立企業年金的企業能夠獲得規避稅收、增加收益的好處，因此是政府鼓勵企業年金發展的最有效措施。

給予企業以年金上的優惠政策，可以提高員工在養老保險的實惠。例如企業和員工分別為該企業年金計劃繳費100元，企業所得稅和個人所得稅稅率分別為33%和20%，投資收益的稅率為20%，員工計劃在三年后退休，采用企業年金投資管理模式的啟示稅前名義投資回報率為10%。

3．5強化企業年金可增強企業的凝聚力

企業年金能夠增強企業的凝聚力，是以年金方案中運營年金資金直接或間接持有自身企業股票為基礎的，這種做法將企業與員工更緊密結合在一起，增強了員工的企業主人翁責任感，更能促進生產效率的提高。

3．6完善我國企業年金模式建設

就我國養老保險和企業年金的現狀，我國的企業年金的發展應鼓勵DC計劃與DB計劃的共存模式，開發多種年金計劃條款，實行混合型計劃，增強制度的適應性，以滿足多樣化的養老需求。

3．7加強養老保險人才隊伍培養和法制建設

企業年金需要有專業機構和專業人才進行管理和運營。我國要加快補充養老保險隊伍培養和專業投資機構建設；要加快保險業和資本市場的開放步伐，大力引進外資、人才和國外專業投資機構，加快企業年金市場化和國際化。加快制定企業年金法等有關的法律法規，為企業年金的發展創造穩定的、公平的外部環境。