序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇糧食安全的內涵范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2015）11-0110-02

我國從20世紀50年代開始對糧食生產實行財政補貼政策，這種財政補貼政策是以價格支持為主的間接性財政補貼。截止到目前，我國實行糧食直接財政補貼政策已有13年，隨著我國新型城鎮化、農地產權制度改革和城鄉建設用地制度并軌等方案的不斷實施，耕地面積特別是糧食種植面積受到影響，農村糧食生產規模、結構發生了一定的變化。在新的大背景下，糧食財政補貼政策對糧食安全保障的效果是否能有效達到政策的預期效果值得探討。

一、保障國家糧食安全的指標體系與糧食財政補貼基本范疇

（一）國家糧食安全指標體系構建

國家糧食安全的測度是一個基于對國家糧食安全內涵的本質理解、系統特征的選擇及其觀察數據的可用性，遵循指標設定原則而進行綜合評價的過程。本文是從國家的角度探討糧食安全，即為了實現糧食生產的持續穩定發展，保持糧食供求結構以及總量基本的平衡，滿足人們在任何時候都能以正常、合理的價格獲得足夠安全的糧食這一目標，國家采取相應的政策措施，包括經濟、法律、行政等多種手段，對糧食生產、流通與消費進行有效、適當的調控，確保國家糧食安全。其內涵可以概括為“充足的數量，適當的糧價，合理的儲備、放心的質量、安全的生態”。由于國家糧食安全的整體性和復雜性，評價其安全狀況的指標也應當體現層次性、整體性、系統性。因此，在設計國家糧食安全指標時應遵循全面性、代表性以及可操作性原則，本文將國家糧食安全指標體系分為宏觀指標和微觀指標兩個層次共10個指標，具體指標體系如表1。

鑒于目前我國保障國家糧食安全的財政補貼政策主要是針對糧食數量安全，而關于保障糧食質量安全和糧食生態安全財政補貼政策至今還沒有具體的規定，即便有所提及也只是作為保障糧食數量安全的輔助政策。因此，本文以糧食數量安全為切入點，對保障我國糧食安全的財政補貼政策效果展開研究。

（二）糧食財政補貼的基本范疇

從20世紀50年代開始的間接性財政補貼政策到2004年推行的糧食直接財政補貼，經過多年不斷的發展和完善，目前我國初步形成了以收入性補貼與生產性補貼相結合，綜合性補貼與專項性補貼相配套以及以糧食最低收購價為保障的糧食財政補貼政策體系。

綜合性收入糧食財政補貼政策包括糧食財政直接補貼政策和糧食農資綜合補貼政策。之所以說這兩項補貼政策是綜合性收入糧食財政補貼是因為國家財政按一定的補貼標準和耕地種植面積，通過“一卡通”或者“一折通”或者直接發放現金的方式，把補貼金直接發給種糧農民手中，直接增加了種糧農民的收入。因此，這兩項糧食財政補貼政策屬于綜合性收入補貼。

生產性專項財政補貼政策包括良種補貼和農機具購置補貼兩類。該項政策實施的目的是提高我國糧食生產的質量和糧食生產效率，從而實現糧食增產、農民增收，保障國家糧食安全的目標。

二、糧食財政補貼政策對保障國家糧食安全效果的灰色關聯分析

（一）研究方法與數據

1.研究方法

針對保障國家糧食安全財政補貼政策的效果評價，本文采用灰色關聯分析法。灰色關聯分析是灰色系統理論重要組成部分，是基于行為因子序列的微觀或宏觀幾何接近，以分析和確定因子間的影響程度或因子對主行為的貢獻測度而進行的一種分析方法。灰色關聯分析方法彌補了其他數理統計分析法的不足。它對樣本量多少、樣本有無分布規律的要求不大，簡單方便，易計算，其計算步驟如下。第一，根據研究的對象和評價目的，確定評價的指標體系，即確定反映系統行為特征的母序列和影響系統行為相關因素的子序列Xi。第二，無量綱化處理，本文采用初值像。第三，求母序列與子序列的絕對差序列，確定兩極最大、最小差。第四，計算關聯系數。

2.數據來源與指標的選取

本文研究的時間跨度為2002-2013年，所使用的數據來源于2002-2014年《中國統計年鑒》、農業部、財政部等官方網站以及其他相關網站搜集到數據。以反映國家糧食數量安全的糧食總產量X01，糧食人均占有量X02，糧食作物播種面積X03，糧食自給率X04四個指標為參考序列，比較序列分別是X1“糧食直接補貼額”、X2農資綜合補貼額、X3良種補貼額、X4農機具購置補貼額。

（二）糧食財政補貼政策對保障國家糧食安全效果的灰色關聯分析

1.關聯度計算

根據無量綱化數據處理結果求出參考序列與比較序列之間的關聯系數roi（k），繼而計算出Xoj與Xi的關聯度rji，其中j=1，2，…，4，i=1，2，…，4，得到關聯矩陣如下。

篇（2）

糧食安全概念的內涵隨著世界糧食狀況的變化而不斷的發展演變。20世紀70年代初期世界谷物儲備急劇減少，糧價迅速上漲，世界糧食生產不足。因此，20世紀70年代初到80年代中期，糧食安全概念側重于確保糧食供應量和建立儲備制度。增加糧食的生產與庫存以平抑糧食供應的波動和穩定的滿足消費需求，則成為糧食安全的主要目標。

1983年4月，聯合國糧農組織世界糧食安全委員會提出了糧食安全的概念，即“糧食安全的最終目標應該是，確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。這個概念包括三個方面的具體目標：1．確保生產足夠數量的糧食；2．最大限度的穩定糧食供應；3．確保需要糧食的人們都能獲得糧食。這個概念是在糧食儲備增加、糧食產量上升的同時卻仍然存在饑餓人群的背景下提出的。與以前的糧食安全的概念相比，新概念不僅要求提供充足的糧食供應總量，而且要求所有的消費者既能買得到、又能買得起所需要的基本食品。假如一個國家或地區有足夠的糧食可供全體居民消費，但若缺乏流通手段或購買力，就意味著并不是每個公民都能獲得必要數量的糧食。新的糧食安全概念強調弱勢人群的糧食可獲性。

20世紀90年代以后，糧食安全的內涵又有了新的變化。1992年糧農組織世界衛生組織共同召開的“國際營養大會”第一次提出：“在提高全民營養認識的基礎上，注意營養安全，確保所有的人們都能持續地做到營養充足”。從此，營養安全成為糧食安全的一個重要組成部分。1996年召開的“世界糧食首腦會議”又重申：“人人都有權獲得安全而富有營養的糧食”，要求“到2015年把世界上饑餓和營養不足的發生率減少一半”。按照糧農組織的解釋，營養安全就是“在人類的日常生活中，要有足夠、平衡的，并且含有人體發育必需的營養元素供給，以達到完善的糧食安全”。

營養安全的含義還在發展中，它不僅要有足夠的糧食數量，還要保持健康的質量以及膳食多樣化的前景。這必將給今后的糧食安全、農業發展都帶來深刻影響。提倡營養安全，并不是要追求奢侈的生活享受，而是為了更合理地利用資源，更合理地安排生活，讓人類以最節約的財力、物力去享受更為安全、舒適的生活。

我國糧食安全的重點

糧食安全問題涉及許多方面。由于各國的資源稟賦不同，政治、經濟實力不同，經濟制度和發展階段不同，每個國家所面臨具體問題千差萬別；即使同一個國家，在不同的發展時期所面臨的糧食安全問題的具體內容也不相同。

從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關系將是偏緊的。糧食是特殊的商品，是關系國計民生的戰略物資。糧食安全是國家安全的基礎，是國家的第一安全。我國是世界上最大的糧食生產大國，又是世界上最大的糧食消費國，長期以來我國糧食安全的重點集中于增加總量的供應上，即注重糧食自給自足。我國糧食問題從總體上要依靠國內解決，完全自給自足或依賴他人是不可取的。我國糧食安全的宗旨是既要保障自給自足的最低底線的糧食供應，又要充分利用好世界糧食市場的資源。

食物質量和食品安全是我國食物安全的重要問題。我國有一部分耕地受到不同程度的污染，部分糧食、農畜產品和蔬菜也存在不同程度的質量安全問題。農產品的農藥和重金屬污染問題都很嚴重。人們對糧食安全的關注，不僅包括生產的糧食夠不夠吃，也包括生產的糧食是否安全、健康。中國營養學會提醒人們：控制油脂攝入，平衡膳食結構。營養安全問題已引起人們對日常膳食結構的關注。

目前，我國不存在對國家糧食安全構成巨大威脅的因素。從1983年開始，我國從食物和飼料的凈進口國變為凈出口國，而且出口量和凈出口量逐年增加，2003年的中國食物和糧食的出口和凈出口水平都達到了歷史紀錄；90年代末超常規的國家糧食儲備導致市場價格和糧食生產逐年下降，到2003年初糧食市場供需狀況基本達到平衡，糧食價格開始趨于穩定，2003年底糧價上漲，總體上講是一個正常的市場供需反應，但在糧價上漲過程中，政府和媒介對糧食安全問題過于關注誘導了預期糧價的上升，從而加劇了2004年初的糧價上漲。總的說來，我國的糧食安全前景是樂觀的。

確保我國糧食安全的對策

建立和健全糧食生產長效供給體系。要確保糧食生產的長效供給，必須堅持做到：一要實行最嚴格的耕地保護制度，確保面積不減少、質量不下降。二要切實加強科技興糧，培育和推廣良種，發展節水灌溉技術，不斷提高糧食單產。三要加大改善糧食生產條件的力度，特別要加強糧食主產區的建設，加快中低產田改造高產田的速度，不斷提高土地質量，提高糧食可持續生產能力。四要完善農業和糧食社會化服務體系，向糧食生產者、經營者及時提供準確、有效的多種服務，如科技、信息、市場、儲運、咨詢、良種、農資等，以提高糧食生產的效率和效益。五要維護市場糧食的合理價格。

健全糧食市場體系。首先．科學規劃布局，逐步形成以中心批發市場為龍頭，區域性批發市場為骨干，初級批發市場為基礎的三級批發市場體系，并規范和聯結城鄉集貿市場、零售市場，形成高效有序的糧食市場網絡體系。同時，加快培育成熟的市場主體，促進糧食有序流通。其次，進一步加強市場監督管理，規范市場秩序，為糧食生產者、消費者、經營者提供管理規范、流通有序的場所。第三，健全和完善批發市場服務功能，加快糧食電子商務平臺建設，促進糧食電子商務的發展，逐步形成傳統市場和電子商務密切結合的現代化糧食流通新格局。四要逐步建立健全包括現貨市場和期貨市場在內的完整的糧食市場體系，把糧食安全置于更加廣闊的市場和資源的基礎上。

建立和健全糧食質量安全體系。一要強化糧食生長條件保護，從生產源頭確保原糧質量。二要建立糧食食品質量安全技術法規體系，將糧食的生產、加工、流通、消費納入法制管理軌道。三要嚴格實行糧食市場準入制。四要加大糧食質量安全管理力度，對糧食質量衛生進行專管。

建立和健全糧食安全預警預報和應急保供體系。及時收集、整理、分析國內外糧食生產、需求、庫存和產銷政策等變動情況。當監測到收購、批發、零售各環節市場糧價波動逼近“安全警戒線”時，就及時發出預警信號。

建立國家糧食儲備管理新體系，進一步放開對糧食購銷過程的控制，準確把握國家糧食儲備糧的數量、吞吐和運作方式，公開國家糧食儲備糧及其它糧食市場信息，有效地引導糧食的生產、儲存與銷售。

建立預防和消除突發極端情況的政策體系。推行糧食進口多元化政策，防止出現對特定國家的糧食進口依賴；創造條件形成穩固的海外糧食生產基地；在國際法基礎上，與主要糧食出口國達成協議，穩定供需關系。加強糧食生產防災減災體系建設；發展糧食以外的植物性食品生產，建設人工草場，發展草食畜牧業，弱化糧食生產的季節約束，增強其他食品對糧食的替代作用。

篇（3）

中圖分類號：F307.11 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2009）01（c）-0079-01

一、糧食可持續生產概念的提出

對于“糧食安全”，聯合國糧農組織的基本定義是，“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”近30年來，世界各國因資源票賦和發展階段不同，糧食安全戰略的側重點也各不一樣，糧食安全概念的內涵和外延在各國的實踐中得到了不斷的豐富和發展。翟虎渠（2004）根據“糧食安全”發展的歷史，認為現代糧食安全的概念應該包括數量安全、質量安全和生態安全三層內涵；朱澤(1997)將糧食安全定義為“糧食安全是指國家在其工業化的進程中滿足人民日益增長的對糧食的需求和糧食經濟承受各種不測事件的能力”。由上述可見，對糧食安全至今仍沒有一個嚴格統一的概念，但是，“能力安全”現在已經逐步為越來越多的人接受。因此，筆者提出我國糧食是否安全不僅僅在于其現有的糧食產量和儲備，還在于其糧食的可持續生產能力。

二、當前影響我國糧食可持續生產的因素分析

（一）耕地是糧食生產的基本資源，但我國面臨嚴重的耕地問題，這包括數量上和質量上的。耕地保護是我國糧食安全保障的一個重要舉措，建國以，我國一直十分重視耕地資源保護的立法工作，目前制定的與耕地保護相關的政策法規和規范性文件已有上百個，實行了世界上最嚴格的耕地保護制度。但實際效果不佳，我國每年都有200萬畝左右的耕地被建設占用，全國水土流失總面積達356萬平方公里，耕地污染達1146億畝，全國沙化的耕地已超2215萬畝。筆者認為，在市地與農地的巨大超額利潤差價下，必然導致占用耕地的激勵，而讓既得利益者成為法律的監督者，也會造成監督缺乏，執法無力。根據《國土資源公報》，2007年全國耕地18.26億畝，凈減少61.01萬畝，減幅0.03%，國土資源部部長徐紹史，全國耕地面積正越來越逼近18億畝“紅線”。

（二）我國糧食生產的金融支持體系尚未建立。目前資金的風向標“高利貸”盛行，說明資金要素在農村極度緊張，在目前農業三要素（過剩的勞動力、短缺的土地和極度短缺的資金）的情況下，必須依靠政府的強制力進行三要素的整合（溫鐵軍，2005）。政府干預是必要的，但政府目前利用行政和法律手段強行快速推進農村金融體制改革是不合適的。在農業中無法達到社會平均收益率，在這種情況下，政府通過行政和法律手段，強行使得金融資本進入農業，造成的結果只能是巨大的呆賬和資金配置的無效率，反而導致農村本來就很短缺的資金通過這些改制后的現代金融部門大量流出農村。

（三）農民種糧積極性不高。許多人認為應該提高農產品價格，但筆者認為，提高糧價和財政補貼，只能在一定程度上緩解這種局面，無法解決根本問題。國家統計局資料，2007年城鎮居民家庭人均可支配收入為11759.5元，農民人均純收入為3587.0元，兩者之比為3.27比1，如果深入觀察，市民與農民的收入差距絕不止3.27比1，至少不低于4比1。簡單地考慮（忽略其它因素），要想實現農業和非農業之間的人均收入大體均等，也要將我國的糧食價格提高到目前的4倍以上。目前，我國的主要糧食品種的市場價格已經相當接近于國際市場價格，用政府補貼等方式的辦法維持國內高糧價，無疑會使勞動成本增加，影響非農產業發展，是極其不明智的，也會犧牲我國的整體經濟。

三、我國糧食的可持續生產的對策建議

（一）糧食生產的基本資源是耕地，我國必須加強耕地保護。政府當務之急是解決執法和監督問題，理順中央政府和地方政府在耕地保護上的權責。我國的耕地保護不僅僅包括數量保護，而且包括質量保護（消除耕地污染）。我國的有機資源豐富，種類繁多增施，而有機肥料是提高耕地質量的有效和重要措施。政府要鼓勵和支持有機肥料的使用，甚至可以考慮進行適當的補貼。科學合理地施用有機肥可以改良土壤、培育肥力，改善農作物外觀品質，節約農業生產成本。

（二）大力發展循環農業。人多地少的特殊國情決定了循環農業是保障我國糧食安全的必由之路。所謂循環農業實質上指的是農業循環經濟，就是把循環經濟理念應用于農業生產，提高農業可持續發展能力，實現生態保護與農業發展良性循環的經濟模式。中國有著世界人口的22%，但僅有世界耕地的7%，循環農業是我國糧食安全的必走之路。循環農業和糧食可持續生產是以科學技術作為支撐的，沒有農業新技術的研發、推廣，循環農業和糧食安全便無從談起。農業新技術在農業發展和糧食安全起著關鍵的作用，但我國農業的新技術推廣面臨很大困難。一項新的農業技術可能反映為高產、低成本或者其他期望的特性，不過在生產過程中采用一項新技術所帶來的變化，可能要承擔因不完全信息和可能犯錯誤所導致的風險，這也是我國農業新技術推廣所面臨的容易被忽略的問題。由此，我國農業科技在農業增產中的貢獻份額僅有約48%（國外一般在70%以上）。筆者建議，農業新技術推廣的風險可以通過商業保險和政府分擔，通過政策性和商業性農業保險相結合（設置新技術推廣險等新險種），可以促進技術擴散。

（三）進行農村金融體制改革。農村金融體系的改革應該保持體制內改革和體制外改革同步進行，所謂同步，就是指農村金融體系內部改革應與農業的發展保持一致性，農村金融體系的改革應注意“質”的改革，而不是“量”的改革。政府一方面要通過體制內改革提高農村金融體系的資金融通效率，此外還要放開非農、涉農領域，使得農業達到社會平均收益率，金融資本自然會進入。

作者單位：上海同濟大學

作者簡介：郭兵（1985―）男，安徽阜陽人，同濟大學法政學院經濟研究所經濟學碩士研究生，研究方向為農業經濟。

參考文獻：

[1]高帆.中國糧食安全的理論研究與實證分析[M].上海.上海人民出版社.2005

篇（4）

前言

民以食為天，糧食問題是關系國計民生的大問題，是國家發展和社會穩定的基礎。中國有著世界人口的22%，但僅有世界耕地的7%，糧食安全在中國有著特殊的意義。************十七屆三中全會把糧食安全放在了農村各項政策的首位。當前，生物(教學案例，試卷，課件，教案)能源的出現、糧食期貨市場的發展和糧食金融投機的凸顯，使得糧食金融化特征愈發明顯。價格是市場經濟的核心，糧食價格的變動直接影響著各經濟主體的切身利益，關系到國民經濟的波動，在糧食金融化的大背景下，我國的糧食安全問題成為當前熱點問題。

一、糧食安全問題的由來

(一)糧食安全的概念

對糧食安全至今仍沒有一個嚴格統一的概念，“糧食安全”的基本概念是在20世紀70年代初期由于世界性的糧食危機而提出的，當時聯合國糧農組織的基本定義是，“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”曾任糧農組織總干事的愛得華.薩烏馬1984年提出了糧食安全的新概念，其內容是“糧食安全的最終目標應該是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”這個概念具體包括三項目標:(1)確保生產足夠數量的糧食;(2)最大限度地穩定糧食供應;(3)確保所有需要糧食的人們都能獲得糧食。

(二)我國糧食安全現狀

對我國糧食安全的認識學者有不同的認識，可分為悲觀派、中立派和樂觀派和三種。悲觀派以萊斯特·布朗為代表，他認為，在今后的幾十年中，由于經濟的高速發展和迅速城市化，工業用水和生活用水將急劇增加，從而擠占農業用，最終影響中國的糧食生產，其結果仍然是中國巨大糧食缺口及其由于經濟發展而產生的強大購買力將使中國買斷世界所有糧食出口，而其它貧窮而缺糧的第三世界國家的生存將受到威脅，從而動搖世界安全。更多的學者則處于中立派，美國農業部費里德克·科魯克認為，布朗博士在長期預測中沒有把市場經濟的自我矯正機制因素考慮進去，中國政府、生產者和消費者不會對經濟環境的變化無動于衷;林毅夫(2008)認為中國主要糧食品種能夠自給自足，短期內，國內糧價不會跟隨國際價格上漲，但他也擔心，中國糧食供應并不是高枕無憂，糧食安全存在的隱患，應該引起重視。還有一些學者則屬于樂觀派，芝加哥大學的約翰遜教授(1994)認為，中國并沒有糧食問題，倒是有一系列與糧食收購、貯藏和購銷有關的政策問題。

二、糧食金融化的特征

在糧食供給和需求兩端都沒有劇烈變化的情況下，2008年糧價上漲帶來的糧食危機，說明了糧食不僅是農業問題，更是一個金融問題，糧食的金融化特征越發明顯。

(一)糧食價格的劇烈波動和國際化

2008年4月，世界銀行發表報告說，截至2月底，過去3年國際市場小麥價格上漲了181%，食品價格整體上漲了83%。在糧價節節上升的同時，全球糧食儲備已降到1980年以來的最低水平，國際公認的安全儲量是至少滿足全球70天的需求，而如今的全球糧食最多還能維持53天。糧價再也不是一國自己能說的算的事，糧價的國際化趨勢明顯。

(二)糧食價格與期貨交易緊密結合，金融投機性明顯

當前，世界糧食供給穩步上升，而新增人口對糧食的需求也沒有表現出強烈上升的趨勢，糧食供給和需求兩端都沒有劇烈變化。生物(教學案例，試卷，課件，教案)能源的出現、糧食期貨市場的發展和糧食的金融投機的凸顯(主要由于流動性過剩和金融危機轉移風險的需要)，糧食成為被炒作的對象，使得糧食金融化特征愈發明顯。價格是市場經濟的核心，糧食價格的變動直接影響著各經濟主體的切身利益，關系到國民經濟的波動。《糧食戰爭》作者拉吉.帕特爾(2008)認為糧食不僅僅是食物，而且是戰略武器，世界范圍內的糧食高價時代已經帶來。美國通過生物(教學案例，試卷，課件，教案)能源戰略和美元的不斷貶值成為這次糧食危機最大的受益者，非洲一些國家則成為最大的受害者，糧食的金融特性不斷顯現。

二、糧食金融化背景下的我國糧食安全對策

糧食金融化的大背景下我們需要建立糧食安全新框架，如何正確理解和把握新形勢下糧食安全政策的科學(教學案例，試卷，課件，教案)內涵，不僅是重要的理論課題，也是一個緊迫的現實問題。筆者建議：

(一)建立健全全國性的糧食期貨市場

期貨市場在糧食流通中發揮著至關重要的作用，期貨市場所特有的價格發現和風險分散的功能已被廣泛應用于現貨流通，利用期貨市場已經成為現代農業生產者和經營者的基本理念。魏東(2008)認為美國通過金融市場牢牢地控制著糧食的定價權，是由于芝加哥市場已經成為國際糧食貿易的一個定價中心，以及風險控制的一個中心。因此我們應該建立健全我國的糧食期貨市場，要充分利用期貨市場，來給自己規避風險，通過這個市場來發現市場的趨勢，并且為自己將來的采購計劃做預先的風險控制策略。

(二)政府應盡快采取有力政策促進糧食生產

從中國農業發展的歷程看，所有影響糧食安全的因素中，政策居于核心地位，可以說一定程度上，制度政策是經濟增長農業、糧食增長的內生變量。王雅鵬(2001)認為，我國糧食總量主要靠自己來解決，應堅持“國內生產自給為主，國際進口調節為輔”的方針來調控國內外糧食供給總量與結構，同時他建議政府以保護價格敞開收購農民余糧、清倉核庫、積極收儲，完善糧價監測調控體系，遏制糧食總量供給下滑。郭生祥(2008)認為建議成立中國“三農”投資公司，正如為維護人民幣的穩定，國家建立了自己的投資基金中國外匯公司;為建立世界級的國際金融中心，必須成立中國金融中心投資公司;發展“三農”，長期來看必須建立中國“三農”投資公司。

(三)加快技術進步解決糧食安全問題

黃季焜(1995)通過建立農作物生產供給模型，證實了技術在農業發展方面至關重要，例如：水稻產量增長中各因素的貢獻率是投資科研(94%)、制度創新(29%)、灌溉投資(5%)、價格政策(2%)、環境(-3%)、耕地與勞動力(-22%)、其他因素(-5%)。目前用于農業的財政支出嚴重不足(不到國家財政總支出的10%)，其中僅僅有1%的投資用于推動我國最大規模和最復雜的農業的技術進步，自然難以擔負重任。筆者建議，在

農業銀行體系中(特別是政策性銀行)設立類似于“助學貸款”的農業科研專項貸款，發揮銀行項目評估等方面的優勢，加大農業科研投入，這也是目前可行和有效的方式。

參考文獻

[1]高帆.中國糧食安全的理論研究與實證分析[M].上海：上海人民出版社，2005.

[2]肖國安.中國糧食安全研究[M].北京：中國經濟出版社，2005.

篇（5）

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0054-02

氣候變化已經吸引了國際以及各國的關注，它不僅是一個科學命題，需要站在國家利益、全球化的高度來應對，隨著人類活動對自然的影響越來越廣泛，氣候變化的預測也具有很大的不確定性。氣候變化的影響是全方位、多尺度、多層次的，負面和正面影響并存的。

一

氣候變化（climate change）是指能夠識別（如采用統計檢驗）的氣候狀態的變化，即平均值變化和/或各種特性的變率，并持續較長的時間，一般可達幾十年或更長時間[1]。全球氣候變化已經是不容爭辯的事實，只是氣候系統和氣候要素變化的原因、幅度和區域分布迥異，且未來氣候變化預測還存在太多的不確定性。氣候變化影響了糧食的安全。所謂糧食安全，是指“保證任何人在任何地方都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠糧食”。（聯合國糧農組織）中國的一些學者結合中國國情，根據FAO的定義，對糧食安全概念作了進一步闡釋。例如，郭書田認為：“中國糧食安全應該包括五方面內容，即糧食自給率、糧食庫存率、農民收入、生態環境、食物安全等。”[2]翟虎渠認為：“現代糧食安全的概念應包括數量安全、質量安全和生態安全。”[3]從以上對糧食安全的定義可以看出，無論國際或者中國學者怎樣定義糧食安全，其中有一點是相通的，那就是都要確保有足夠的糧食。充足的糧食儲存量是國家安全的先決條件，離開這個條件談國家安全，那國家安全就好比是空中樓閣。

二

“王者以民人為天，而民人以食為天。”（《史記?酈生陸賈列傳》）民以食為天的觀念如此源遠流長，反映了中國幾千年文明史和農業關系至為密切。糧食是國民經濟基礎中的基礎，是關系到國計民生的戰略物資。目前，全球氣候的變化對中國的糧食安全有如下的影響：

第一，氣候變化影響中國糧食的充足供應。糧食的充足供應，指在數量上和市場上有糧可食，包括糧食生產、糧食儲備以及外來糧食援助等。全球氣候體系的異常導致中國在降水、氣溫、自然災害爆發頻率和分布、水資源利用、病蟲害發生機制等方面出現反常，最終沖擊中國糧食的生產和供應。

溫度對糧食單產的影響。在中國，升溫對東北農業區來說是有利的，因為升溫可以延長作物生長季節，而且減少低溫冷害的威脅，是其有利的方面；另一方面，氣候變暖會導致積溫增加，從而使作物的生長期延長。但增溫也有不利的一面，氣候變暖，特別是冬季溫度升高，將有利于害蟲和病原體安全越冬，使來年的蟲病源基數增大，加重危害程度。

氣溫升高對水分有效性也將產生影響。氣溫升高使蒸發量增加，導致了作物灌溉用水量大幅度增加。即使是良好的灌溉條件，也只能一定程度地緩和蒸發量增大引起的干旱，并不能完全補償增溫帶來的減產效應。另一方面，土壤水分條件通過影響土壤的透氣性而影響土壤固有有機碳的礦化分解和外源有機碳的降解，進而影響土壤有機碳含量。若土壤水分充足，那么土壤空隙度就大，就促進了有機碳的礦化分解[4]，增加土壤肥力。但蒸發量變大會使得土壤水分不足，影響有機碳的礦化分解從而影響糧食單產量。

而在氣溫升高而降水量不增加的情況下，又將會出現中國農牧交錯帶向南擴展。首先，東北與內蒙古接壤地區農牧交錯帶的界限將南移70千米左右。其次，華北北部農牧交錯帶的界限將南移150千米左右。再次，西北部農牧交錯帶界限將南移20千米左右[5]。農牧交錯帶的南移使得草原面積有所增加，但同時也加大了荒漠化的可能，導致中國糧食安全問題進一步加重。

第二，氣候變化影響中國糧食市場價格的可持續性和穩定性。氣候變暖后，土壤有機質的微生物分解將加快，這需要施用更多的肥料以滿足作物生長的需要，而施肥量的增加意味著生產成本的增加。同時，氣候變暖可能會加劇病蟲害的流行和雜草蔓延，因此不得不增加農藥和除草劑的施用量，而這將增大農業生產成本。糧食市場價格波動，實際上是通過生產投入要素變動來實現的。所以當生產成本發生變化時，市場對之進行反應的可能途徑就是調整價格和增加市場供求量。而農民生產積極性受挫以及氣候變化引起的自然災害加重導致的糧食減產，使得糧食市場供不應求，糧價就會上漲。糧價上漲一方面對糧食增產起到刺激和促進作用[6]；另一方面糧價上漲又會影響中國居民的生活水平，甚至引起通貨膨脹，往往會發生經濟社會的震動，1993 年和 2003 年就是兩次典型案例。

三

氣候變化已經對中國農業發展和糧食安全造成巨大挑戰，要解決這一問題，需要積極開展氣候變化應對策略的研究，進行遠期的規劃和防御，發揮優勢避免劣勢，保障農業生產的可持續發展和糧食安全。

第一，應對氣候變化的糧食安全科研政策對策。綜合運用氣候學、農學、遺傳育種學、災害學、生產經濟學等多門學科理論方法，以氣候變化與糧食安全之間的相互作用為切入點，以農業主產區為重點研究區域，研究并揭示氣候變化對農業生產系統的影響機理與適應機制，為農業應對氣候變化理清科學思緒[7]。

第二，應對氣候變化的糧食安全技術選擇。采取有效得當的農業技術應對氣候變化（如優質農作物品種選育及產業化技術、轉基因生物技術、重大病蟲草害預測預報及防御技術、高效低毒新型化學農藥及生物農藥的創制技術、高效低污染新型化肥農膜技術的研究與開發），不僅可以有效降低氣候變化對農業生產所帶來的破壞程度，而且在一定程度上也可以有效利用氣候變暖所帶來的有利農業生產條件。

第三，應對氣候變化的糧食安全政策措施。國家制定相應政策，從制度上保障農業科技推廣的正常運行。各地也要因地制宜，選擇不同的推廣模式或多種模式，實行自上而下的管理模式[8]。其次，要出臺一些惠農政策，實行不同作物差別農業補貼政策，保護農民的種糧積極性。再次，為確保國家糧食安全，應該“藏糧于國”和“藏糧于民”相結合。最后，要改變消費觀念，做到節約和珍惜糧食。

總之，氣候變化對糧食生產的影響和作用復雜多樣，并且未來農業生產不僅受到播種面積、技術貢獻程度等的影響，更系于氣候變化的影響。所以，摸清氣候變化對農業生產的全方位、多層次的影響是正確應對氣候變化的前提。及早研究、及時正確應對氣候變化，可緩解、適應氣候變化產生的不利影響，也是國家制定應對氣候變化政策和行動、保持農業生產穩定發展、確保國家糧食安全的迫切需要。

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篇（6）

《綱要》提出的“5.5億噸以上”的目標，主要基于以下三方面考慮：

一是這里的糧食主要是指谷物。今年中央1號文件明確提出“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”，與之相銜接，《綱要》提出的糧食產量目標主要指的是谷物產量要達到5.5億噸以上。

二是這個目標是底線目標。2013年中國糧食總產達到6.02億噸，其中三大谷物生產量為5.43億噸，《綱要》提到的5.5億噸以上的目標只是底線目標，沒有設定上限，本身就考慮了今后生產和消費雙增長的空間，與現有的生產量和消費量也不矛盾。

三是這個目標與國家已的規劃進行了銜接。2008年、2009年國家先后了《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020 年）》，分別提出了2020年的糧食生產目標為5.4億噸、5.5億噸，《綱要》目標充分考慮了這兩個已規劃提出的目標。

《綱要》提到確保谷物基本自給、口糧絕對安全，是否意味著中國長期堅持的糧食自給自足的原則發生了改變？

《綱要》提到谷物基本自給、口糧絕對安全，并不意味著中國長期堅持的立足國內、基本自給的糧食方針發生了改變。2013年底中央農村工作會議提出，要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

首先，這一戰略忠實地繼承了原來立足國內基本自給的方針。中國是人口大國，穩定解決十幾億人口的吃飯問題始終是保障國家安全的頭等大事，國際市場的谷物貿易量僅為中國糧食消費量的一半，可供中國進口的糧食資源十分有限，因此，以我為主、立足國內是保障國家糧食安全的戰略立足點，基本含義就是中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。

第二，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，明確了保障國家糧食安全的優先次序，就是集中力量先把最基本、最重要的保住。按照中國糧食的統計口徑，目前中國谷物產量占國內糧食產量的90%以上。實現了谷物基本自給，中國的糧食安全就有了保障。因此，《綱要》提到的確保谷物基本自給、口糧絕對安全，絕不意味著中國要放松國內糧食生產，也不意味著政府要減輕保障國家糧食安全的責任。

第三，這一戰略著眼中國國情、農情、糧情，明確了保障國家糧食安全的著力點，也就是確保產能、科技支撐。確保產能，這是我們保證國家糧食安全的根本，首要的是做到藏糧于地，這方面國家正在加快建設高標準農田，建設以產糧大市、大縣為主的核心產區，還要劃定永久性基本農田。科技支撐，這是挖掘增產潛力的關鍵，這方面主要是要加強科技創新和技術集成創新，著力提升單產水平。此外，適度進口是為了滿足國內食物品種多樣化、調劑余缺的需求，這也是合理利用“兩個市場、兩種資源”的需要，但要把握好規模和節奏，防止沖擊國內生產，給農民就業增收和國際市場帶來大的影響。

《綱要》提出支持到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業生產和進出口合作，我們注意到，近幾年中國糧食進口增長較快，隨著消費需求的增長，今后中國糧食的進口量是否會大量增加，更多地依賴國際市場？

2013年，中國谷物進口接近1500萬噸，大豆進口突破6000萬噸，這主要有兩方面原因：

篇（7）

中文分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5427-05

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.064

Abstract： Food safety is of great significance for the healthy development of economy and social harmonious stability in China. Using method of comparative analysis to contrast traditional agriculture with organic agriculture. Results showed that， the organic agriculture could overcome the drawback of traditional agriculture， by prohibition of chemical fertilizers， pesticides，insecticides and genetically modified seeds， which could ensure the safe of soil environment， water environment， atmospheric environment and biological diversity， thus guarantee food quality. Accordingly， It was recommended to vigorously develop the organic agriculture，conserve the environment， put national food security strategies into practice under the new situation.

Key words： organic agriculture； food security； ecological environment

Z食是國民經濟發展的重要物質基礎，是維持人們生存的基本必需品，更是一個關系國計民生的重要問題，因此中國一直把保障糧食安全擺在重要的戰略位置。然而，伴隨科學技術的進步和社會的發展，影響糧食安全的因素越來越多，諸如耕地的數量以及質量的下降、農藥化肥的使用，不僅會影響糧食的數量，也會通過生態環境等因素影響到糧食的質量，加大糧食安全的潛在風險。

在糧食安全的應對措施中，有機糧食生產因其獨特的理念、管理體系和生產方式而成為非常有效的選擇。有機糧食生產是一種可持續的農業生產方式，它對農產品的生產、加工、標識與銷售以及管理體系都有嚴格的監督措施。有機糧食生產不使用農藥、化肥和化學添加劑等，對環境沒有不利影響，有利于生態環境的保護，從而生產出高質量的糧食，因此有機農業是解決糧食安全的有效途徑。

1 糧食安全與影響因素分析

糧食安全是一個不斷發展的概念，經過數十年的不斷完善，其內涵被完整地表述為：“只有當所有人在任何時候都能在物質和經濟上獲得足夠、安全、富有營養的食物來滿足其積極健康的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全[1]”。這個表述對糧食安全做出了新的理解，即不僅在數量上要求獲得足夠的糧食，而且在質量上強調既安全又富有營養，把糧食安全從數量安全提升到質量安全。

現代糧食安全包括四層含義：數量安全、質量安全、經濟安全和生態安全（圖1）。

糧食的數量安全，是糧食安全的最基本的要求，就是要為日益增長的人口生產出足夠的糧食，涉及到居民糧食安全（買得起和買得到）與國家糧食安全（總量供給與分配）。目前中國糧食數量安全的影響因素主要有耕地的數量質量、種子的品質、化肥農藥等外部投入物質、農業基礎設施、氣候條件、國家對糧食種植的補貼政策等，這些因素都會對糧食的產量構成重要影響。耕地是生產糧食的必須生產要素，耕地的數量多少直接影響糧食的產量，為此中國制定了十八億畝耕地紅線以確保糧食生產的最低耕地要求。研究表明，糧食播種面積每增加1%可使糧食增產0.88%[2]；此外優質耕地的糧食產量明顯高于貧瘠耕地的糧食產量；優質良種必然能夠提高糧食產量，通常良種具備抗病、抗蟲、高產等特征，因此能增加糧食產量。研究人員通過對雜交水稻和常規稻在區域試驗中的平均產量進行比較分析發現，雜交秈稻平均產量為7.720 t/hm2，比常規秈稻高11.72%[3]；就化肥而言，增施化肥是增加作物產量最有效的一種方法，學者經過相關分析發現，糧食的單產和總產與化肥用量的R2值分別達到0.981 8和0.959 1，均呈極顯著相關性[4]；農業基礎設施的完善比如灌溉設施等也會增加糧食的產量；氣候條件比如干旱、洪災以及暴風雨等一些自然災害都會對糧食的產量帶來毀滅性的傷害；此外國家對糧食種植的補貼政策會調動農民糧食生產的積極性，進而提高糧食產量。

糧食的質量安全，是指生產的糧食要具有較高的營養質量和安全質量，必須是純天然、無污染、高質量、安全營養的健康食品，涉及到糧食的品質。影響糧食質量安全的因素包括轉基因種子、農藥與化肥的超標使用造成的生物多樣性減少、地下水污染及土壤、大氣、生態環境的破壞等，這些因素都會導致糧食的質量下降。中國對轉基因產品持謹慎態度，長期食用轉基因糧食可能導致人體基因突變、誘發癌癥；農藥化肥等化學投入物質的大量使用會導致湖泊水庫的富營養化和地下水的污染、土壤的硝酸鹽以及重金屬含量加重、大氣污染以及生物多樣性遭到破壞，最終生態環境遭到破壞；在一個污染的環境中生產出的糧食的質量肯定會含有各種農藥殘留，尤其是那些高毒高殘留農藥的施用致使糧食、蔬菜、水果和其他農副產品中的有毒成分增多，不僅影響食品安全，并危害著人體健康。

糧食的經濟安全，是指農民要通過從事糧食生產有較好的經濟保障，即要使得糧食生產者有利可圖，確保從事糧食生產的農民的積極性和持續性。影響糧食經濟安全的主要因素是國家農業政策扶持，即國家在保障糧食安全的同時要關注糧食生產者的利益，對糧食生產者進行補貼以及實行糧食最低收購價格政策等，這些政策有利于改善農民收入，充分調動農民種糧的積極性，使農民獲得糧食生產的平均利潤，最終真正確保糧食安全。

糧食的生態安全，是指糧食本身沒有污染和生產過程不造成污染，即在糧食的生產過程中不對生態環境帶來負面影響，能夠保證糧食生產的可持續發展。影響糧食生態安全的因素有農藥化肥等一些化學制品作為投入物質對生態環境的影響。只有糧食本身沒有被污染、生產過程也沒有被污染、生態環境沒有被破壞才能促進糧食的可持續生產。各因素對糧食生態安全的影響見圖2。

總之，全面意義上的糧食安全既有基于單產和一定種植規模的數量要求，也有基于安全的投入物質和健康土壤的質量要求，還有基于良好自然環境的生態要求以及基于對生產者充分激勵的經濟要求，只有充分理解糧食安全的真正內涵，才能找出其中存在的問題，制定相應的政策措施，確保中國糧食安全戰略。

2 有機農業的基本理念與行為剖析

有機農業作為一種生產方式和管理方式，通過化肥農藥的禁用、作物間作輪作、物理和生物方法治理病蟲害，施用有機肥料、禁用轉基因品種以降低食品安全風險，完善質量保障體系以使產品可追溯，經由第三方認證等制度體系，不僅向人們提供了健康的食品，還傳播了健康、環保和可持續發展的理念，成為保障中國糧食安全的重要方式。

有機農業對農產品的生產、加工、標識與銷售以及管理體系都有嚴格要求，在整個生產、加工以及銷售等過程中均實行清潔生產，走循環經濟之路，強調采用可持續的生產方式；其過程遵循一系列嚴格的標準準則，其中對于產地環境的要求、轉換期、種子和種苗選擇以及病蟲草害的防治等都有明確的界定和方法，以此來約束和規范有機生產者、加工者以及從事有機經營或銷售人員的行為，其建立的管理體系為檢查、認證、監督提供了基本依據；最后，有機生產的各個環節都強調產品從土地到餐桌的可追溯性，在生產者和消費者之間建立了相互信任的關系，確保生產者及消費者的利益。

2.1 有機理念的涵義分析

有機農業四大原則表述了它能為人類以及生態環境做出的貢獻，充分實現人與自然相互和諧的目標，促進了農業的可持續發展。

健康原則要求有機農業應當將土壤、動植物、人類和整個地球的健康作為一個不可分割的整體而加以維持，強調個體和群體的健康與生態系統的健康是密不可分的，健康的土壤可以生產出健康的糧食，而健康的糧食又是動物健康和人類健康的保障。

生態原則要求有機農業應以生態系統和生態循環為基礎，有機農業禁止使用化學合成肥料和農藥，而以使用有機肥料取而代之和利用生物多樣性如輪作、間作、建立緩沖帶和減少耕作等措施，從而建立生態系統內穩態機制，提高生態系統的效率，保證了生態安全。

公正原則要求有機農業以共享環境和生存機遇的公平為基礎。應當對社會和生態環境公正，用一種對子孫后代負責的方式來開發利用自然資源，“公正”要求生產、分配和交易的系統都是公開透明、平等的，而且需要考慮到真正的環境和社會成本。

關愛原則（謹慎原則）要求本著一種負責任的態度來管理有機農業，以保護人類以及子孫后代的健康和福利，同時保護環境。有機農業對于新技術持一種謹慎負責任的態度，它拒絕一切不可預測的技術，避免可能帶來的風險影響人的健康。

2.2 有機行為分析

有機農業遵循自然規律和生態學原理，以及利用生物多樣性、輪作、間作、緩沖帶和減少耕作等措施，建立生態系統內穩態機制，挖掘系統內部資源，幫助保持和提高生態系統的生產率，減少環境污染，保證生態安全。

有機農業采取與自然融合的耕作方式，強調盡量減少外部物質的投入，主張本地資源的充分利用，此外主張通過輪作、機械除草等方法來防治病蟲害；有機農業還協調種植業與養殖業的平衡，確保雙方所需的能量處在一個動態的平衡之中，即根據土地的承載力確定養殖的牲畜量，防止出現“公地的悲劇”，以充分有效利用自然資源。

有機農業禁止使用人工合成的化學農藥、化肥、生長調節劑和飼料添加劑等物質，它強調本地資源的充分利用、保持土壤的長期生產力、采取一些輪作套作等耕作方式以及人工防治病蟲害的方法保護生態環境，保持了生產體系以及周圍環境的生物多有裕最大限度地實現了人與自然的和諧發展。

3 有機農業對糧食安全的保障機制研究

有機生產既有利于糧食的質量安全，也有利于糧食的生態安全，對糧食的經濟安全也有重要的促進作用。有機農業對糧食安全的保障見圖3。

3.1 有機生產對于糧食質量安全的保障作用

有機糧食生產禁止使用農藥，避免了糧食直接與農藥接觸，從而保障了糧食的質量安全。當前中國農業生產中為了防治病蟲害、提高農作物產量，大量使用化學合成的農藥，且農藥殘留嚴重超標，人類處于食物鏈的最末端，由于糧食中的農藥殘留很難被分解掉，最終會通過生態系統內的能量循環以及食物鏈進入人體，使農藥殘留富集在人體中，對人的生命健康造成了嚴重的威脅。相反，有機糧食種植推薦使用生物方法來防治病蟲害，禁止使用化學合成的農藥，糧食中農藥殘留量大大降低，從而提高了糧食的安全性。

有機糧食生產要求特定的投入物質，禁止使用化學合成的化肥，因此土壤中的硝酸鹽、重金屬等各種化學物質含量都會下降。研究表明，糧食中高含量的硝酸鹽在一定條件下可能轉變成致癌物質亞硝胺，硝酸鹽也能削弱血液的攜氧能力，長期食用這類食物會對人體產生不利影響[5]；化肥中的重金屬通常比土壤中重金屬有較高的可溶性，容易被糧食吸收，因而危害更大，由于重金屬不易被消化，長期食用這類水稻，重金屬會在人體內積累最終引起中毒，危害人類健康[6]。

有機農業禁止使用化學肥料，在常規農業生產中化肥的連年施用會造成土壤中重金屬累積，從而影響食用者的身體健康，而有機糧食生產禁止使用化肥，可以降低這方面α甘車奈廴盡T詼雜謝水稻和常規水稻的安全性研究中發現，有機稻米中所測得的6種重金屬含量均低于國家標準的限量標準（除Cd），而常規稻米中As、Cr、Hg、Pb、Cu 5種重金屬平均值含量分別是有機稻米的10、1.8、6、2.9和1.2倍[6]。不難發現常規水稻的重金屬含量均普遍高于有機水稻，因此從總體上來講，有機稻米的安全性高于常規稻米。

有機農業的關注焦點在于土壤，只有健康肥沃的土壤才能產出豐富健康的糧食。研究表明，每增加0.1個百分點的土壤有機質含量，就可釋放600～800 kg/hm2的糧食生產潛力[7]；常規農場在轉換成有機農場后，同以前相比土壤中的有機質和碳儲量明顯增加了，有機農業比常規農業表現得更出色，同時有機農業也可以促進土壤中的生物活性，保持土壤質量。總之，使用有機肥不僅可以為土壤中的微生物提供營養，而且土壤中的微生物也可以將一些物質轉化為農作物可利用的養分及有機質，此外，使用有機肥料還可以通過土壤生物的協同作用增加土壤中的有機質，提高糧食的產量以及質量。

3.2 有機生產對于糧食生態安全的保障作用

有機糧食生產禁止使用農藥化肥等化學投入品，從而減少氮素淋失以及土壤中的重金屬含量，降低了對地下水以及土壤的污染，進而實現生態環境保護。且有機農業可以減輕農業面源污染，對資源的合理利用起到了示范和促進作用，水土得到了保持，生物多樣性得到了保護或恢復，使糧食能夠吸收到清潔無污染的水分，生長在一個健康的沒有被污染的土壤環境中，從而可以向人們提供無污染的健康環保型糧食。

有機農業有利于減少化石燃料能源的消費，進而減少溫室氣體的排放，減少土壤侵蝕，增加碳的存量等。由于有機糧食生產禁止使用化學制品以及大型機械設備，因此溫室氣體排放明顯降低，有利于環境的保護。Dalgaard等[8]估計，發展有機農業有助于降低農業源CO2的排放，在丹麥如果將常規農場全部轉換成有機農場，那么農業生產中能源的消耗以及N2流通的減少可使該國家整個溫室氣體的排放量減少13%～38%。

有機農業能夠改善生物多樣性。生物多樣性是生物和它們組成的系統總體的多樣性和變異性，生物多樣性具有保持水循環、穩定水文功能、維護集水區的植被調節和防止水分流失及促進土壤生成和保護、減少土壤肥力的損失、減少水土流失等多種經濟價值[9]。李現華等[10]在內蒙古磴口縣分別就常規農業和有機農業的生物多樣性進行了研究，結果發現，發展有機農業能夠促進生物多樣性保護，如益蟲數量的增加，其中七星瓢蟲最為明顯，另外蚜蟲的蟲口密度降低，益鳥等生物的數量有所增加。總之，生物多樣性的增加能夠提高土壤的保水保肥性能以及土壤的生產力。

有機農業能夠改善生態環境，它不使用農藥、化肥和化學添加劑等，能為社會提供高質量的農產品，保證了農產品的質量，并且對環境沒有不利影響，有利于農業生態環境的保護，實現長期的糧食安全。一個健康的環境必然能生產出高質量的糧食，從這方面講有機農業能夠促進生態安全進而保障糧食質量安全。

3.3 有機生產對糧食經濟安全有重要作用

有機農業能夠增加有機生產者的收入。這主要是因為有機農業屬于勞動密集型產業，它禁止使用化肥、農藥、殺蟲劑等手段防治病蟲害，取而代之以人工勞動來完成諸如病蟲草害防治等工作，而且在產前、產中以及產后等環節的專業分工上均需要大量的勞動力投入，從而為中國剩余勞動力提供了就業機會，特別是增加了農村老人與婦女的就業機會。

有機農產品因為其生產過程禁止使用農藥、化肥以及殺蟲劑等化學投入物質，因此其產品也就避免了這方面的污染，不僅體現在其營養、安全、健康等方面都要高于普通農產品，而且也體現在其優良的品質和環境友好、社會公平等高的附加效用。有機食品的價格通常比常規食品高20%～50%，有的甚至可高出一倍以上，有機產品的需求人群主要為一些白領、公務員或事業單位職員、教師以及接受過高等教育的人群，這些人愿意以比普通農產品更高的價格去購買有機產品，主要是因為其具有較高的營養及安全價值。

最后國家對有機生產者進行的補貼政策可以不同程度上降低生產者的投入成本，如中國對從事有機生產的人員或單位進行資金直接補貼和技術支持，大大降低了有機生產的投入成本，使糧食生產者獲得了市場的平均利潤。總之，發展有機農業不僅可以增加農民收入，提高農業生產水平，還可以促進農村可持續發展。此外，發展有機產業還會帶來生態旅游等附加值功能，為旅游樹立良好的品牌效應，使有機產業同旅游產業良好地聯系在一起，促進區域經濟發展。但是同時也要考慮到有機農業在轉換期間可能出現虧損的情況，這主要是因為在轉換期間有機糧食種植雖然按有機標準進行規范操作，但是銷售價格卻低于有機價格以及轉換期間產量的突然下降造成的，相信隨著轉換期的結束以及技術的成熟，這些弊端最終會被克服，有機糧食的生產會取得不錯的經濟效益。

4 結論

有機農業作為一種新型農業生產方式，可以促進農業的可持續發展，它是以產業化為主導的優質、安全、生態的現代化農業，旨在實現經濟、生態和社會的完美統一。有機農業生產遵循可持續發展的原則，在生產過程中盡量減少外部投入物，提高生態循環效率，向消費者提供優質的有機農產品；而且有機農業的發展不僅在保護環境、保護物種多樣性、提高農民收入、發展農村經濟方面發揮了重要的作用，而且在一定程度上保證了糧食安全，提高了農產品的質量。

有機農業生產要求人們在田間管理中強調生態平衡，它能改善生物多樣性、促進養分循環以及協調作物、動物、土壤和其他生物的相互作用，是促進資源保護和再生的有機農業生產方式，是可持續提高農業生產、解決糧食安全問題的一條可以實踐的途徑。發展有機農業不僅有利于實現中國有限資源的持續利用，解決環境污染和生態破壞問題，而且有利于實現發展經濟與保護環境的有效結合，保證糧食安全，從而保護生態環境免遭農業面源污染的厄運，實現了人與自然協調發展。

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篇（8）

中圖分類號：D922.220.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）07-0101-04

稅法的作用，是指稅法的實施對社會關系所產生的影響，可以從稅法的規范作用和經濟作用來評價。[1]在耕地占用稅法領域，主要是通過稅收杠桿使納稅人的耕地占用行為得到合理控制，在耕地保護的過程中實現國家對宏觀經濟的有效調控。如果耕地占用稅制度長期存在耕地保護功能失靈及稅負不公，那么就會消減耕地占用稅法經濟手段協同土地管理法等行政手段保護耕地的法理基礎及正當性。根據制度變遷的一般原理，制度實施效率的提升是促進耕地占用稅向農用地占用稅制度變遷的原動力。由于現行耕地占用稅制度本身存在制約效率和公平的缺陷，“完善耕地占用稅勢在必行”。[2]

一、持續有效的耕地保護是我國糧食安全的基石

截至2012年年末，“全國大陸總人口為135404萬人，比上年末增加669萬人，其中城鎮人口為71182萬人，占總人口比重為52.6%”，[3]我國人口數量仍然在遞增，一般情況下，世界人口大國的狀況在未來相當長時期難以發生根本性改變。吃飯是人的最基本需求。歷史證明，如果人的最基本需求得不到保障，那么社會秩序可能發生動蕩、社會倫理將受到空前挑戰甚至倒退。為此，保障糧食安全是各國政府及法律制度孜孜以求的最基本也是最重要的目標。“1942”饑餓與恐懼的慘痛史實告誡我們，人口數量遞增背景下的世界人口大國現狀表征，我國糧食安全保障的任務及重要性是其他國家難以比擬的。

糧食安全與耕地保護的關系，主要有以下幾種觀點：一種觀點認為，糧食生產不像石油生產那樣具有壟斷性，在國際糧食市場長期供大于求且糧食市場供給基本穩定的情況下，個人糧食安全可以通過國內糧食市場予以保障，國家糧食安全可以通過國際糧食市場來保障。耕地保護就是在一定程度上限制農業用地的非農化，阻礙了負擔耕地保護的農民享受城鎮化和工業化給農業用地非農化帶來的土地增值收益，因而強調保障糧食市場，認為“保護耕地所付出的代價遠遠高于進口糧食的代價”，[4]通過控制耕地數量來保障糧食安全在經濟上效率低下或欠缺效率。另一種觀點認為，“現代糧食安全的概念應該包括糧食數量安全、質量安全、社會安全和生態安全四層內涵”。[5]糧食供給主要取決于耕地面積和質量，耕地保護直接關切到糧食安全。以上觀點均有一定的合理性及局限性，為我們研究提供了一種新視角。筆者認為，糧食安全，不僅是經濟問題，也是政治問題，或稱為糧食安全的經濟性與政治性。前者從經濟效率角度認為市場就能解決糧食安全問題，保護耕地在某種程度上導致經濟上低效。實際上，中國人口約占世界總人口70億人的19.34%，如果中國發生糧食安全問題，國際糧食市場供給的數量和價格將發生大的波動或震蕩，直接會打破國際糧食市場的基本平衡，可能發生市場失靈。

370多年前，美國殖民政府開始努力去保護土地和農業。并且日漸達成共識，認為有效的法律和公共政策在實現農業可持續，保護資源和保持農業經濟活力的同時亦可保護環境。在1978年和1983年之間，美國大多數州制定了農場權利法令，目前所有五十個州都有若干適當的農場權利法案，其目的是防止房地產開發的威脅從城市向傳統的農村地區轉移。耕地保護不僅僅是對昔日農業美國的留戀，因為一旦耕地非農化，每個農民生產的產品養活多達120多人是極為困難的事情。由此可見，美國早就深刻認識到耕地保護與糧食安全的關系。[6]市場配置資源不是萬能的。市場存在失靈，需要政府干預，耕地占用稅法成為政府運用稅收杠桿實施耕地保護的基本形式。

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一、我國糧食安全現狀分析

1.“糧食安全”的內涵。20世紀70年代爆發糧食危機，由此“糧食安全”概念逐漸付出水面。聯合國糧農組織對糧食安全的定位是“保證所有人在任何時候都能得到為了生存和健康所需的了足夠糧食”。

糧食安全有一定的衡量標準，主要指標有：外貿依存度、糧食儲備水平（一般要求糧食儲備要達到糧食需求量的18%左右，低于14%即處于糧食危機邊緣）、糧食產量波動系數（通常波動系數應該控制在2%左右）、低收入階層糧食保障水平幾個方面。

2.外國糧食供求現狀及我國糧食安全形勢。（1）我國糧食供需現狀。從供求層面分析，我國糧食供應主要依靠自主生產，自主生產占糧食供應的90%以上。但近年來，我國糧食生產受到的制約因素也越來越強。一是我國糧食生產資源不斷受到壓縮，城市化進程的加快使得耕地面積極少，水土資源污染不然嚴重；二是糧食生產成本提高，農業生產中的原料成本都大大提升，人力物力投入加大；三是農業基礎設施及科技投入有待加強。

從需求層面個上講，當前我國糧食需求呈現以下發展趨勢。一是從需求用途上看，口糧需求比重下降，飼料用糧及工業用糧需求增加，這會對我國糧食生產添加新的壓力；其次，我國糧食品種需求差異加大。由于受到飼料用糧及工業用糧的影響，玉米、大豆等品種需求加大，國內生產逐漸不能滿足需求；再次，從地理需求上看，我國糧食區域間的供需不平衡將加大，“北糧南運”局面沒有得到改變。

（2）我國糧食安全形勢分析。目前我國糧食安全形勢不容樂觀，主要表現在：糧食生產資源約束增強，糧食供求平衡壓力增大。我國耕地和糧食耕種面積逐年減少，耕地質量不斷下降；糧食食生產比較效益低，農民種糧的積極性不高；農業生產基礎設施薄弱，經營方式落后，糧食生產力水平較低。

居民糧食消費結構升級，糧食社會需求結構矛盾比較突出。從糧食消費社會需求結構變化看，口糧在糧食消費中的比例逐漸下降。居民食品消費結構由主要依靠谷物的數量型向肉蛋奶等質量型轉變，引發了飼料糧消費的快速增加。同時由于新興生物制藥、食品加工、釀酒及燃料乙醇等行業的高速發展，推動了工業糧消費的不斷提升。由此可以看出，隨著人口的增加，居民食品消費結構的升級及糧食生產資源約束加強，在未來的幾年時間里，我國糧食供需還將處于緊平衡狀態，糧食社會需求結構性矛盾將會日益突出。

二、影響我國糧食安全的因素分析

1.國內糧食生產環境因素。第一，國內自然資源環境對我國糧食安全產生影響。首先，耕地面積是影響糧食生產的主要因素。近年來，我國糧食耕地面積由于受到城市化進程的影響，耕地面積減少速度大大超過了糧食單位面積生產速度。其次，我國水土資源分布不均衡，直接影響到我國糧食生產。最后，由于受到氣候條件的影響，我國糧食生產也受到一定的波動。第二，農業基礎設施因素。當前，我國農業基礎設施相對薄弱，基礎設施對我國糧食生產的支撐作用還有很大空間可供挖掘。另一方面，我國耕種機械化程度不高，與發達國家很有很大的差距。第三，農村市場勞動力資縮減。我國市場經濟改革的發展，帶動一些沿海發達城市經濟的增長，就業機會也逐漸增多，為了增加收入，農村勞動力紛紛走出農村，尋找致富途徑，農村缺乏足夠的優秀強壯勞動力。第四、體制和政策因素。一方面，我國從2004年開始的糧食流通體制市場化改革以及農村減免優惠政策，給我國糧食生產帶來了積極的促進作用。另一方面，必須看到我國糧食生產在體制和政策上還存在一些不利因素，如不完善的糧食儲備制度。中央在糧食儲備上還不能根據市場供求變化建立靈活的應對機制。

2.國際宏觀環境因素。第一，新生能源原料的需求影響糧食安全。由于世界石油價格一路攀升，不僅僅使得糧食生產和運輸成本提高，而且代來另一個新的問題，即發達國家紛紛尋求新的能源來替代石油資源，這其中，使用糧食資源來生產生物燃料占了很大的比重，影響了糧食安全。第二，國際糧食投機商操縱市場，扭曲糧食價格。尤其表現在，大量國際資本紛紛進入農產品期貨市場，使得糧食等農產品預期價格高于實際價格，糧食價格被惡意抬高。第三，發達國家的農業高額補貼，對發展中國家農業造成不利影響。由于發達國家對農業的高額補貼，壓低了國際糧食價格，使得發展中國家的糧食生產人力物力大大減少，由此引發糧食安全問題。

三、我國糧食安全面臨的難點及考驗

由于受到國內農業生產環境因素，農業生產成本，國際市場環境等因素的影響，我國糧食生產還存在一些不安全的因素，未來我國糧食生產將面臨更大的挑戰。

1.糧食生產投入因素配置難度加大。主要表現為工業化、城市化加劇帶來的糧食生產用地減少，水土環境污染加重，自然災害的頻發，農村市場勞動力減少及老齡化趨勢，這些因素都將對我國未來糧食生產造成不利影響，糧食生產必備資源的如何配置，糧食生產資源如何有效利用，這些都是未來我國糧食生產必然要解決的難題。

2.糧食需求的結構性增長問題。首先，我國人口每年都出現一定程度的增長，這些增加人口對糧食需求呈現剛性增長趨勢；其次，我國城鄉人口在糧食消費結構上逐漸從數量向質量轉變；再次，飼料用糧及工業用糧也逐年增加；最后，糧食用于生物燃料制造逐漸得到推廣。如何平衡糧食需求增長的結構性問題是擺在我國政府面前的一道難題。

3.糧價上漲并沒有使得農民增收，對糧食生產促進作用有限。自從我國進行農業改革以來，國家出臺了一系列的政策為農民減負，取消農業稅并給與農業生產補貼，糧農的賬面收入是提高了，但與此同時，農業生產成本也大大提高，農民的實際收入并沒有得到多大改善，農民糧食生產積極性沒有明顯的提高。

4.政府宏觀調控壓力增大。由于受到一些不確定因素的影響，我國政府在糧食生產上的宏觀調控壓力不斷加大。一方面表現為國際宏觀經濟中的不確定因素，如糧食生產運輸原油價格波動對糧食價格及生產成本的影響。另一方面，國內經濟發展也存在一些不確定因素，除了自然災害等不可抗力因素之外，還存在諸如重大疫情、食品安全等突發事故，這些事故的直接影響就是影響糧食價格，造成糧食的不安全因素。

四、保障我國糧食安全的對策分析

1.優化生產環境，提高糧食生產能力。首先，要穩定糧食耕地面積，加大基礎設施投入，提高糧農積極性。政府在工業化用地，城市化用地以及農業用地的問題上要起到調控的作用，嚴格保護農業耕地，防止出現各類建設用地侵占行為。另一方面，要加大農業基礎設施投入，改善灌溉，提倡農業種植機械化，促進農業規劃、集中化經營，提高農業種植水平，以此帶動糧農生產積極性。其次，加快農業科技創新，提高農業種植科技含量。在糧食生產上要改變以往的粗放式經營方式，利用科技水平，科學種植，以科技帶動糧食生產，保障糧食安全，增加糧食生產中的科技投入，建立優秀的科技生產隊伍，推廣糧食生產新方式，新模式。

2.聯社糧食安全的政策保障體系。首先，健全糧食生產與采購的保護措施。如：繼續加大惠農政策，完善農業生產扶植體系，依靠政策激勵與價格引導調動糧農生產積極性等。其次，完善糧食安全金融保障體系。對設計糧食生產、流通、運輸等環節的配套金融服務要不斷深化，提高對糧食生產環節的金融支持。再次，加強農業政策保險體現建設，在信貸支持和保險兩個方面為糧食生產提供有力支持。最后，建立健全糧食儲備體系。要根據我國糧食供求狀況合理確定糧食儲備數量，建立系統化的糧食吞吐機制等。

3.利用國際市場，最大程度地降低糧食安全的風險。我國糧食供給內生性極強、外向型不足，國際糧食市場滿足我國糧食供給的空間有限，不能依靠國際市場來填補我國糧食的缺口，必須堅持實行糧食立足國內、自給自足、適當利用進出口調劑余缺的方針，保障我國糧食市場的供求平衡，降低對國際糧食市場的依賴。同時，開展多元化的國際糧食貿易，破除國際資本壟斷。要同多個糧食貿易出口國建立自由雙邊貿易和開展援助活動，在農業資源豐富的國家和地區建立農產品貿易機構，進行國家與地區間互惠的糧食生產貿易合作，實施多樣化的農產品貿易，減輕我國糧食需求壓力。

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糧食生產中的水土資源是指投入到糧食作物種植和生產中的土地資源和水資源，是提高糧食綜合生產能力和糧食安全水平的基礎。根據公共性的概念，糧食生產中的水土資源是一種公共性產品，但目前我國糧食生產中的水土資源面臨著數量緊缺，質量退化和水土資源空間分布不匹配的問題，加之糧食生產所涉及到中央政府、地方政府和種糧農民的權益不清晰、不對等，嚴重影響了資源的可持續利用，進而威脅到我國的糧食安全。以資源價值為基礎，完善資源價值實現途徑和明晰不同經濟主體產權是確保資源可持續利用的關鍵。本文在分析糧食生產中水土資源的公共性和外部性的基礎上，從完善價值實現途徑的角度提出促進糧食生產中水土資源可持續利用的政策建議。

一、糧食生產中的水土資源公共性分析

公共管理學根據效用、消費和受益的經濟特性，賦予公共產品三大特征，即效用的不可分割性、消費的排他性和受益的排他性。效用的不可分割性是指產品效用為整個社會的成員所共享，而不能將其分割為若干部分歸屬于某些個人享用；消費的非競爭性是指某一個人對此產品的效用不能排斥、妨礙其它人對其的同時享用，也不會因此而減少其他人享用該種產品的數量或質量；受益的非排他性是指在技術上沒有辦法將拒絕為物品和服務付款的人排出在受益的范圍之外。能同時滿足這三個條件的為純公共產品，同時不滿足這三個條件的產品則是私人產品。如果一種產品同時具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消費上具有競爭性，則這種產品可以成為“擁擠性公共產品”。如果一種產品同時具有效用的不可分割性和消費的非競爭性，但在技術上能夠排他，這種產品稱為“價格排他性的公共產品”。

糧食安全的最終目標是確保所有人在任何時候都能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。糧食安全指的是一個國家的食物安全保障，是通過供應充足的滿足公眾消費需求的糧食來實現的，其效用具有整體性，是國內每一個公民都可以享有的，因此糧食安全具有效用的不可分割性。糧食安全的受益性是不可排他的。在不同的消費水平下，我國糧食需求與現實的糧食生產能力之間還存在一定的差距，隨著人口增加和消費水平的提高，糧食安全的實現難度越來越大，糧食安全具有競爭性。綜合以上可以看出，糧食安全具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的競爭性，屬于擁擠性公共物品。

本文對糧食生產中的水土資源可持續利用和有效管理是針對水土資源保障糧食安全的效用而言的。從糧食安全的角度分析，糧食生產中的水土資源的效用不在于生產了多少糧食或者水土資源利用的效益是多少，而更重要的是作為保證糧食安全的基礎，為一個國家提供了糧食安全保障，其效用具有不可分割性。糧食生產中的水土資源的消費具有一定的競爭性，人口需求不斷提高增加了水土資源利用的壓力。因此，糧食生產中的水土資源是一種特殊的公共資源，是一種“擁擠性公共物品”。

二、糧食生產中水土資源利用的外部性分析

外部性是指某一經濟主體的活動對與其他經濟主體產生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響。糧食生產中的水土資源利用的外部性，主要體現在兩方面，一是不同經濟行為主體在糧食生產中的水土資源利用保護中承擔的成本和效益不對等，二是糧食生產中的水土資源價值沒有完全實現。

（一）糧食生產各經濟主體行為邏輯分析

糧食生產中的水土資源利用保護主要涉及三大經濟主體，即中央政府、地方政府和種糧農民。不同主體所肩負的保護任務和獲取的利益不同，并存在成本和收益不對等的現象，這必然影響到糧食生產中的水土資源利用和保護效率，影響糧食安全。因此有必要對主要經濟主體利用和保護資源的成本收益進行分析。

1、中央政府資源利用保護成本和收益分析

中央政府利用保護水土資源的成本包括直接成本和間接成本。直接成本包括直接投資和補貼兩大部分，例如國家直接投資的水利建設資金，高標準基本農田建設資金、為促進農民種糧積極性而支付的種子、農業機械、化肥、農藥等生產資料補貼和直接補貼等。間接成本指中央政府保護糧食生產中的水土資源而損失機會成本，如因將水土資源投入糧食生產而制約非農產業發展所引起的財政收入減少和資源利用收益損失等。中央政府保護糧食生產中的水土資源獲得的顯性收益主要是以糧食產品為原料的行業發展對國民經濟形成的貢獻率，隱性收益主要表現為糧食安全對國家安全和社會安定的保障作用。

我國人多地少，隨著人口增長和生活水平的提高，人民對糧食安全的需求水平不斷提高。為了確保社會安定和國民經濟社會可持續發展，我國政府一直將保護糧食安全，保護糧食生產中的水土資源作為重要工作任務。從中央政府提出的保護18億畝耕地紅線、加大農田水利投資力度等措施就可看出中央政府保護水土資源的意愿和決心。

2、地方政府資源保護成本和收益分析

地方政府是具體的水土資源保護者，其保護成本包括為了執行中央政策而支付的水土資源保護資金，也包括為了實現糧食生產目標而限制水土資源配置到報酬率較高的行業和部門所帶來的地方財政收入減少的成本。地方政府水土資源保護收益主要是地方糧食安全和貫徹上級政策所帶來的榮譽收益。由于我國糧食生產中的水土資源時空分配不均勻，各地方政府保護資源的成本收益情況差距較大。地方政府付出全部的努力促進水土資源保護，但不能排除別的地方政府享有糧食安全和資源保護所帶來的收益。在我國，糧食主產區的地方政府肩負著對外提供糧食的任務，為糧食調入地區額外承擔了資源保護的責任而沒有得到任何利益補償。中央政府通過編制全國土地利用總體規劃強制各省保持一定的基本農田面積，尤其是糧食主產區耕地保護面積和基本農田保護率指標較高，對于糧食主產區的地方政府而言，耕地和基本農田保護指標遠高于本地耕地和基本農田保護需求，而且還制約了可配置到其他行業和部門的土地資源數量，這造成了糧食主產區地方政府糧食生產和水土資源保護積極性不高，動力不足。在一定條件下，主產區地方政府可能會理性地促進糧食生產中的水土資源非農化，具有將糧食生產中的水土資源調配到工業和第三產業生產部門的動機。

3、種糧農民保護資源的成本和收益分析

種糧農民是利用和保護水土資源的具體實施者。種糧農民付出了糧食生產資金，獲得的收益全部為私人收益，因此理論上種糧農民保護和持續利用資源的積極性較高。糧食生產中的水土資源利用具有經濟功能、社會保障功能和生態服務功能。社會保障功能表現為：一方面為國家提供糧食安全，另一方面為種糧農民提供社會保障；同時糧食生產中的水土資源利用對于生物多樣性的維持與保護、大氣凈化、環境凈化等具有生態服務功能。而目前，我國糧食生產的經濟效益較低，而且糧食生產帶來的社會保障功能和生態效益為整個社會所享有，不完全體現在水土資源使用者和保護者身上。此時社會的收益大于私人收益，水土資源利用產生了正外部性。同時隨著我國目前城市化進程和農業結構調整進程加快，種糧比較效益較低，在比較利益的驅動下，加之水土資源具有多宜性，使得大量用于糧食生產的土地資源轉移為其他用途，水土資源的利用具有很高的機會成本。種糧比較經濟效益與水土資源巨大的機會成本之間的差距必然影響種糧農民的積極性。

（二）糧食生產中的水土資源價值實現情況

糧食生產中水土資源的功能賦予了水土資源一定的價值，使其具有經濟價值、社會價值和生態服務價值。經濟價值是指糧食生產所獲得糧食產品帶來的經濟效益，可以直接用貨幣來衡量，這部分價值通過種糧農民出售糧食產品得到實現；生態價值指以水土資源為主體構成的生態系統具有的生態價值，包括保護生物多樣性、物質循環和景觀美學等方面的價值；社會價值主要包括提供養老、就業保障和糧食安全等方面的價值。糧食生產中的水土資源各項價值實現程度不一致。目前糧食安全價值和生態價值被其他社會成員無償享用，同時由于尚未明確和完善養老和就業保障價值的數量和管理制度，當糧食生產中的土地資源產權流轉時，種糧農民也失去養老和就業保障的基礎，水土資源的就業和養老保障價值無法實現。資源價值的不完全實現造成了種糧農民水土資源利用的短期行為，不重視對水土資源的保護性利用，盲目施用過量的農藥和化肥會造成水土流失，土壤板結，不僅造成水土資源的質量下降，甚至導致生態環境惡化和食物質量下降，或者出于經濟利益的考慮轉換糧食生產中的水土資源用途，造成糧食生產水平下降。

糧食生產存在經濟行為主體收益權利不對等和糧食生產中的水土資源價值未完全實現的問題，造成了糧食生產中的水土資源利用的外部性。不同經濟主體的活動對他人或社會的影響有好有壞，有利有弊，因而外部性又可分為正外部性和負外部性。但無論存在正外部性還是負外部性，都會影響糧食生產中的水土資源利用效率，降低整個社會的福利水平。因此為了促進糧食生產中的水土資源可持續利用，根本的方法是消除利用外部性，使資源利用保護成本與收益對等，提高糧食生產中的水土資源利用效率。

三、政策建議

糧食是私人產品，糧食生產是私人行為，而糧食生產和糧食本身是糧食安全的保障，糧食安全和糧食生產中的水土資源具有公共產品的特征，因此我國的糧食安全是非政府提供的公共產品。公共經濟理論提出非政府提供公共產品通常有四種方式，分別是：政府與私人公司提供簽訂協議和合同、政府授權私人公司經營、政府私人生產進行資助、政府參股和政府提供法律保護。無論采取哪種方式，政府和私人的利益、權利和相應的責任都應明確。糧食生產水土資源的可持續利用和保護是糧食安全的基礎，目前水土資源利用保護的外部性制約了我國糧食安全和社會經濟的可持續發展。因此政府應根據社會公平、國家安全、經濟有效和生態安全的原則，合理采取法律、技術、行政和價值手段管理糧食生產中的水土資源。其中價值手段具有高效、主動的特點。目前我國正在實行的與糧食生產中的水土資源利用最為密切的政策包括糧食直接補貼政策和資源產權政策，均涉及到糧食生產中的水土資源價值實現和合理配置的問題，本文重點對糧食補貼和資源產權兩個方面提出政策建議。

（一）完善糧食直接補貼政策

糧食生產中水土資源價值評估目的在于促進水土資源合理利用和配置，提高糧食綜合生產能力，促進糧食生產發展。糧食生產中的水土資源價值評估為建立資源有償使用制度，完善糧食生產成本和制定糧食生產直接補貼標準提供了科學的依據，同時通過價值評估樹立的資源有價觀念促進了人們自發地保護糧食生產資源，促進了資源的可持續利用。糧食生產資源價值評估的目的與糧食直接補貼的目標相吻合，利用糧食生產中的水土資源價值為糧食直接補貼政策提供了兩方面的依據：一是為糧食直接補貼具體方式的選擇提供了理論依據，使糧食直接補貼成為實現水土資源價值的手段；二是為糧食直接補貼的具體標準提供了參考。

糧食安全是一個抽象的概念，其實質是應該由政府提供的公共物品，而真正發揮作用的是由種糧農民私人生產的糧食產品，這為政府提供糧食補貼提供了理論依據。糧食生產資源的生態價值和社會價值幾乎作為一種正外部性被全社會所共享。為了促進糧食生產資源的可持續利用，建議將糧食生產資源的經濟價值和生態價值劃入糧食生產直接補貼的范疇，這種補貼方式將資源價值量化，不僅為水土資源的管理提供了科學的依據，同時也促進社會各方面對資源的合理利用，有利于建立保證糧食生產綜合生產能力的長效機制。

目前我國糧食直接補貼對象明確為種糧農民，由于糧食安全和糧食生產中水土資源的公共性，糧食直接補貼由政府提供。結合糧食生產涉及到的社會經濟主體，以及糧食生產中的水土資源價值類型，糧食直接補貼可以細化為直接經濟補貼，種糧農民就業和養老保障補貼、糧食安全補貼和環境補貼，并提出補貼標準和方式的建議。

糧食直接經濟補貼：種糧農民通過出售糧食獲得了部分的資源經濟價值，但糧食生產經濟效益遠遠低于社會平均利潤率，而糧食生產成本中沒有完全考慮糧食生產中的水土資源的價值，造成了糧食生產成本的缺失，種糧農民沒有獲得糧食生產中的水土資源全部的經濟價值，個人邊際成本高于社會邊際成本。糧食生產中的水土資源經濟價值與糧食生產產值之間的差距即為糧食生產中的水土資源尚未實現的經濟價值。在評估各地區糧食生產中的水土資源的經濟價格的基礎上，根據各地區單位糧食產量中的虛擬水土含量，可得到單位糧食產量中水土資源的經濟價格，從中扣除當年糧食價格并乘以糧食單產得到糧食直接經濟補貼標準。

種糧農民就業和養老保障補貼：補貼標準是根據區域內單位糧食生產面積就業和養老價值乘以一定糧食種植面積需要的標準用工數，可通過為農民建立養老和就業保險的方式支付補貼。

糧食安全補貼：區域糧食生產中的水土資源所承擔的糧食安全價值不同，為了平衡地方政府承擔糧食生產的責任和因此損失的機會成本，糧食調入地區應承擔起糧食調出地區的糧食安全補貼。糧食安全補貼為計算出的糧食生產中的水土資源的糧食安全價值，根據糧食總產量計算單位產量的糧食安全價值，如果長期無力解決本地區糧食自給問題，需要向外地調入糧食，那么除了根據糧食市場經濟價格支付購買價格外，還應該額外向調入地支付糧食安全補貼。這個補貼值是調出地單位產量糧食安全價值乘以糧食外調量。

環境補貼：糧食生產系統的存在為人類提供了生態服務，農民為生態服務的存在提供了勞動，但這部分價值卻沒有體現，被全社會成員無償占有。從糧食安全的公共性來看，政府應代表全社會成員對這部分價值進行補貼。環境補貼的標準是單位糧食播種面積的平均生態價值與糧食播種面積的乘積。由于生態價值數量巨大，糧食播種面積不固定，因此建議中央政府以生態價值評估結果為依據，根據各地區長期糧食生產情況和自然情況統籌發放。

根據糧食生產中的水土資源價值建立糧食直接補貼制度，不僅為糧食直接補貼提供了較為合理的標準和依據，體現出區域糧食生產差異，而且細化了糧食生產相關主體的責任，確保糧食生產中的水土資源價值實現，促進糧食生產資源的可持續利用。

（二）完善糧食生產中的水土資源產權制度

1、土地資源產權改革建議

從糧食安全的角度而言，糧食生產中的土地資源是公共資源，它屬于公眾和社會。但由于每個社會成員不具備管理和控制資源的能力，國家擁有資源的所有權。但實際生產中，農民根據市場的變化，隨意改變自己的私人選擇，政府和農民成為資源產權制度的主體。鑒于糧食生產中的土地資源的特殊性，建議建立政府公共產權與農民交易產權的雙重結構。農民和村集體是資源的直接使用者和管理者，授予其收益權、使用權和經營權，并依法獲得資源利用的經濟收益。同時在資源轉讓時，補償其因資源流轉而損失的就業和養老價值。資源的所有權歸政府所有，因此其有責任制定出資源利用的相應規則，如資源的使用權、排污權等權利的獲得與費用。直接的資源利用收益如經濟收益應有明確的產權界定。這種產權界定保護產權主體利益，同時明確各主體間的責任，能夠起到很好的激勵作用，克服資源利用的短期行為。

2、水權政策建議

糧食生產中的水資源表現出公權性質，水資源所有權應歸國家或集體所有。但針對糧食產品來說，水資源具有私人物品的性質，具有明顯的競爭性和排他性。目前我國水資源開發利用實行取水許可制度，水資源使用權主體分離。生產者獲得水資源使用權后，利用水資源生產獲得收益是水資源收益權的實現形式。水資源收益權轉讓其實質是水資源市場流轉的過程。長期以來我國實行水資源無償使用制度，生產者無需交納水費，無法體現水資源的稀缺性和市場價值。糧食生產中的水資源具有經濟功能、社會保障功能和生態功能。糧食生產者通過利用水資源獲得收益，糧食生產者應根據計算出的水資源的經濟價格向所有者支付相應費用，交納的水費由中央政府和地方政府用于水利工程設施的建設和維護。目前我國糧食生產區域差異較為明顯，不同地區水資源承擔的社會保障和生態服務功能不同，其中生態和社會保障功能的最終受益者是全部社會成員，中央政府和各級地方政府通過支付水利工程建設資金等形式承擔這部分價值，同時，糧食調入區政府除了承擔本區域的價值外，還應適當支付糧食調出區的價值。

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