序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇公共危機管理的特征范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1　政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2　地方政府協作式管理普遍存在的原因分析

協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。

3　政府公共危機管理協作主體分析

3.1　非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2　營利性組織

篇（2）

1公共危機管理概述

十六屆五中全會中明確提出要“建立健全社會預警體系和應急救援、社會動員機制，提高處置突發性時間能力”。黨的十七大報告中進一步明確要求“完善突發事件應急管理機制”。現在對公共危機管理的研究更加深入，學界中研究公共危機管理主要有兩種思想：一是認為對突發事件直接救援的應急管理思想；二是認為公共危機管理是一個全過程的管理，在危機發生前后都具有重大意義，只是在危機發生之時的意義相比之下尤為重要。張小明認為，“公共危機管理”是指對公共危機的管理，其主體不僅包括政府部門、非政府公共部門（NGO），也包括企業，甚至將公民涵蓋在內。我國是一個社會危機和自然災害多發的國家。一方面，我國改革開放以來，社會轉型導致不同社會主體之間的權利和利益重新分配，不同地區不同階層之間的貧富差距不斷拉大，那些受益不足的群體會產生心態上的失衡，這樣就會造成行為上的變異，諸多不穩定因素隨之而來，例如火災、投毒、爆炸、殺害青少年兒童等極端事件不斷發生，公共危機管理將會面臨巨大的挑戰；另一方面，我國疆土遼闊，常發生自然災害，地震、洪水、干旱等。這些自然災害的發生也會給中國帶來巨大的損失，這些自然災害的發生是防不勝防，加強公共危機管理則先需要清楚其本質和存在的問題。因此，對公共危機管理的研究是時代趨勢所需。

2大數據特征及大數據時代下的公共危機管理

大數據時代下的信息傳播迅速，涵蓋的信息量大，影響范圍廣，公共危機事件會在短時間內被大數據時代的新聞媒體等工具快速剖析。公共危機信息是多角度多層次的傳播，信息超鏈接，公共危機信息被強化。大數據，單從字面來看，它表示數據規模的龐大，但是僅僅數量上的龐大顯然無法看出大數據這一概念和以往的“海量數據”（massivedata）、“超大規模數據”（verylargedata）等概念之間有何區別。對于大數據尚未有一個公認的定義，不同的定義基本是從大數據的特征出發，通過這些特征的闡述和歸納試圖給出其定義。在這些定義中，比較有代表性的是3V定義，即認為大數據需滿足3個特點：規模性（volume）、多樣性（variety）和高速性（velocity）。除此之外，還有提出4V定義的，即嘗試在3V的基礎上增加一個新的特性。大數據的定義很難達成一個完全的共識，但事實上，在面對實際問題時，只要把握好3V定義，然后適當地考慮4V特性即可。大數據時代下我國公共危機管理更是遇上了新的挑戰，與傳統媒體相比，大數據時代下公共危機傳播之規模大，形式多樣化，速度快，把內容變得豐富多彩。大數據也解決了反應時間短，“事中反應”困難等問題。一方面，大數據時代下，對公共危機發生之前有相應的管理和設施準備，大數據運用軟件和硬件設施相結合，采集數據。另一方面，管理層面大數據扮演著重要的角色，如系統互聯互通、信息共享，確保信息安全和隱私等，大數據的運用對我國解決公共危機問題提供了新的的思路。

3公共危機的類型

現在，我國已經開始重視公共危機管理，在新時代的背景下，我國不但要增強憂患意識，還要對危機管理開展更加廣泛的研究，在國內學界,胡寧生(1998)在其主編的《中國政府形象戰略》一書中對危機進行了非常細致的分類:按動因性質分為自然危機和人為危機;按影響時空范圍分為國際危機、國內危機、組織危機;按主要成因及涉及范圍分為政治危機、經濟危機、社會危機、價值危機等;按所采取的手段分為和平方式的沖突方式和暴力性的方式;另外還分為特殊狀態的危機,如核危機與非核危機等。危機管理專家薛瀾在《危機管理》一書中，從危機產生的原因上將國內危機事件的類型做了以下的歸納，如表1所示。基于公共危機種類的各種劃分標準的討論，可以作如下評述:其一，國外學者對危機類型的學術解讀走在前端，且大多被納為危機涵義的研究視角；其二，國內學界對公共危機的學術分類大多在2003年，這一年因“非典”爆發而被視為我國危機管理研究“系統化學術話語構建的起始之年”；其三，關于公共危機與非公共危機的區別和聯系的并沒有得到完全的界定；其四，自然危機的界定十分清楚，但是對于人為危機并不是十分清楚；其五，公共危機的生成誘因與其基本類型息息相關，只有將公共危機的基本類別分析得很透徹才能參透公共危機的本質，為公共危機管理工作指導思路、指明方向。

4公共危機管理研究現狀分析

公共危機管理的基礎是制度的建設，但是只單純地依靠構建政府危機管理的機制是不能夠完全保證讓社會處于無憂無難，公共危機管理體系的構建是一項綜合系統工程。全社會應該參與進來共同治理公共危機，但是根據社會的相關調查數據表明，很多群眾是不愿意參與到公共危機管理處理工作之中的，我國歷史上就推崇“舍小家為大家”的理念，但是現在人民對公共危機的關注度和參與度并不樂觀，顯然沒有人民群眾的支持，工作很難展開。在這種壓力之下，我國也在盡快完善危機管理的體系，規范危機管理的行為，發揮社會團體的力量，集中社會、管理部門的力量形成合力來提高我國公共危機管理的能力。近年來我國公共危機管理研究受到廣大學者們的青睞，尤其是大數據時代下公共危機管理是更是倍受關注，現以表2，圖1來說明公共危機管理研究的發展趨勢。結論分析：從1995～2000年，公共危機管理研究只占總體的30.8%，主要研究在經濟領域；從2000年開始注重公共危機管理，研究比例比上一個五年增長了30.9%，2010～2015年增長到44.7%；從縱向上看，期刊文章的數量呈明顯上升的趨勢。除此之外，緊急事件和應急機制這一類文章的數量也隨著國家的需求而增加，這表明雖然我國對公共危機管理的研究逐漸增多，但我國還仍然需要對公共危機管理理論進行更加正規化、系統化的深入研究。相比國外公共危機管理而言，我國存在的問題是多方面的：其一是我國預防公共危機體系不健全，相關部門對方案的精髓都不能全部掌握，換句話說，預案的設計沒有與實際情況相結合，更加談不上及時采取相關措施解決公共危機的突然發生；其二是我國沒有全面的法律條文，沒有法律條文的約束就會造成在管理執行過程中產生諸多不確定因素；其三是公共危機管理也被稱為政府危機管理，那么政府作為主體，有職責規范其行為，減少負面信息和誤導公民信息的傳播，但是現在大數據時代下，各種媒體新聞傳播迅速，很多消息的傳播給人們帶來的惶恐不安是相關部門的措施做的不到位，才會導致人心不穩；其四是面對公共危機事件時，大家是一個不可分割的一個整體，社會秩序的穩定是廣大群眾關注的要點之一，安撫好受危機影響群眾的心情，保障涉及危機事件人民的利益。

5公共危機管理存在問題的對策

篇（3）

關鍵詞：地方政府；協作管理；公共危機

1政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2地方政府協作式管理普遍存在的原因分析

協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。

3政府公共危機管理協作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業組織，在地方治理理論中，企業作為政府協作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環境變化的高度適應性是區別于政府低效、反應遲鈍的特點。現代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發展的階段性特征，在危機發生前和發生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業，并不意味著放棄所有的監督管理權。與政府的協作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現經濟效益和社會效益不對等的結果。

3.3公民

政府與公民的協作關系主要體現在公民和政府協調合作共同創造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發生，很多危機都是在不經意間發生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養和管理中形成有效地管理制度，為創造良好的社會安全環境提供制度的保證，為社會的安全創造良好的環境，出現社會、政府與公民的良性互動協作關系。

4地方政府協作管理的困境

4.1公共危機協作管理的責任問題

責任是一個控制問題，明確責任是協作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規定了不同層級和職位的職責。而在協作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協作管理中需要探討的重要課題。

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1政府危機管理的概念界定

隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。

2地方政府協作式管理普遍存在的原因分析

協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。

奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。

處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。

基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。

政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。

非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。

3政府公共危機管理協作主體分析

3.1非政府組織

非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。

3.2營利性組織

營利組織主要是指以營利為目的的企業組織，在地方治理理論中，企業作為政府協作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環境變化的高度適應性是區別于政府低效、反應遲鈍的特點。現代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發展的階段性特征，在危機發生前和發生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業，并不意味著放棄所有的監督管理權。與政府的協作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現經濟效益和社會效益不對等的結果。

3.3公民

政府與公民的協作關系主要體現在公民和政府協調合作共同創造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民眾一起培養起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發生，很多危機都是在不經意間發生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養和管理中形成有效地管理制度，為創造良好的社會安全環境提供制度的保證，為社會的安全創造良好的環境，出現社會、政府與公民的良性互動協作關系。

4地方政府協作管理的困境

4.1公共危機協作管理的責任問題

責任是一個控制問題，明確責任是協作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規定了不同層級和職位的職責。而在協作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協作管理中需要探討的重要課題。

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擊冰雪災害的戰斗給應急管理研究留下了深刻的思考：(i)體現了應急預案的被動性和有限性。即應急預案難以充分預料危機事件復雜演化中的具體問題，應急決策比應急預案更需要引起管理機構的重視；(2)突出了應急管理中的資源配置問題，尤其是事關民生的食品、衛生和安全等關鍵性資源配置的應急決策問題。資源配置問題既是一個科學問題。同時也是一個關乎倫理的復雜性范疇。解決這樣的復雜性問題，不僅需要提高預案的針對性和科學性，更需要規范應急管理中資源配置的基本原則，從而為決策者和應急管理機構的應急決策提供必要的決策支持。

一、公共危機應急管理資源的屬性

公共危機應急管理資源是指公共危機應急管理中能夠在短時問內迅速征調或積極響應的全部各類資源的總稱。公共危機應急管理資源有自發資源和公共資源兩種類型，有人、財、物、信息等存在形式。人力資源主要包括決策指揮人員、參謀咨詢人員、后勤輔助人員、媒體人員等，是應急管理資源中的核心資源和最寶貴資源。人力資源主觀能動性的發揮是決定物、信、財等資源的效用與效能的關鍵因素。信息資源是公共危機相關信息及其傳播途徑、媒介、載體的總稱。信息資源具有雙向性，一方面，政府要依靠信息資源直接影響群眾、調動群眾。另一方面，政府要借助信息資源了解群眾的現狀與需求，進而借助信息資源驅動人、財、物等資源間接滿足社會需求。物質資源是指基礎設施、應急救援物資、技術裝備等以物質實體形態存在的資源。它是各種管理方案落實到實處的物質基礎，還是信息資源的物質載體和應急管理的物質保障。財政資源包括用于公共危機應急管理的各種財政預算、基金、保險、補貼、專向撥款等以貨幣或存款等形式存在的資源。財政資源是調動外部或間接資源的總樞紐，是影響應急決策自由度的重要因素。

充足的財政與物質資源儲備是公共危機應急管理的必要前提條件。危機狀態下，財政資源轉換為物質資源受到多種條件的約束。一是時間約束，即轉換需要一定時間；二是價格約束，危機狀態下的價格將被扭曲，嚴重偏離價值規律；三是供給約束，即所急需的物質資源并不容易直接得到。因此必須重視物質資源的儲備。但是，并非僅有物質資源就可以應對公共危機。相對于公共危機的屬性，物質資源儲備很難做到充足和萬元一失，因此，必須重視財政資源與物質資源在結構和總量上的協調，做到保障有力。

二、公共危機應急管理的屬性

公共危機是指對社會公眾或社會正常秩序、發展進程等構成巨大現實損失或潛在危險的事態。它具有突發性、緊急性、不確定性、社會性、擴散性和破壞性等基本特征。公共危機基本屬性的本質在于其產生與發展必將產生一系列需求與供給的矛盾，從而致使原有社會平衡體系的失衡。公共危機的實質是以資源為基礎．以人類社會為核心．以價值規范和生存發展秩序為主體的原有社會平衡體系的破缺。公共危機既有風險性與破壞性，又有機遇性與建設性，兩者是緊密相連的。危害與破壞之中孕育著建設性和新的機遇。危機是危險與機遇的統一，人類社會就是在不斷克服危機之中顛簸前進的。因此，從這個意義上說。公共危機是人類社會自我完善的一個契機。

公共危機應急管理是指公共管理機構針對潛在的或者當前的危機，在公共危機發展的各階段而采取的一系列計劃、組織、指揮、協調和控制等活動，以期有效預防、處理和化解公共危機。公共危機應急管理具有主體多元性。以法律和行政手段為主，輔之以經濟手段，追求社會公平、公正、安全、秩序和穩定等內在的平衡。受到公眾監督和約束等特征。公共危機應急管理目標的實質是在最短的時間內。以最小的代價重建社會平衡體系，并維持其發展運行。公共危機應急管理的目標存在兩個層面，即滿意層面和最優層面。滿意層面是指公共危機應急管理以維持現有社會平衡結構體系為目標。重點在于恢復。效率、經濟、穩定和可靠等目標是其內在基本要求。最優層面是指公共危機應急管理在滿意層面基礎上，以可持續發展為基本要求，不僅力求實現目標過程中的最小代價、最快速度、最少失誤、最高效率等最優準則，而且以積極的態度對待公共危機。主張在危機中尋找機遇，變危機為契機，重點在于建設。

三、公共危機應急管理資源配置原則

1．以人為本原則。以人為本指明了公共危機應急管理“為了誰”和“依靠誰”。在公共危機應急管理中．以人為本就是把保障公民生命安全和生存發展環境作為首要任務，增強公民的危機意識和自咎互救能力；堅持以人為本，就是盡量預防和控制公共危機事件發生，當危機發生后用最有效的措施保護人，盡最大努力挽救生命和安全，而無論代價有多大，這是公共危機應急管理的最高準則，也是公共危機應急管理整個過程和一切活動的根本出發點。

2．效率性原則。公共危機的屬性決定了效率是公共危機應急管理的生命。效率性原則具有兩方面的含義：一方面，時間上的效率性至關重要，公共危機一旦發生，必須迅速反應．全面調動資源

開展危機救治，緩解各類資源的供需矛盾，恢復正常的社會秩序，重建社會平衡體系。另一方面，資源的配置與使用效率不可或缺。從資源角度看，公共危機應急管理是一個資源儲備與消耗補充的全過程。在該過程中所消耗與占用資源帶來的各種成本的總和就是公共危機應急管理的成本。因此，只有在資源配置過程中有效、合理、充分地使用資源，不斷降低耗費與占用資源所帶來的無效成本、沉沒成本、機會成本等各項成本，才能滿足效率性原則。

3．可持續原則。公共危機既是風險，又是機遇。公共危機對原有平衡體系的危害與破壞也孕育著改革與發展的良機，是社會進步與自我完善的契機。進行公共危機應急管理．要兼顧長遠．不能以犧牲長遠利益作為代價。公共危機應急

管理中的資源占用與消耗必須與社會經濟發展狀況相適應。必須把危機管理同經濟發展結合起來，與以人為本的發展結合起來，把公共危機應急管理策略有機地整合到國家方方面面的可持續發展戰略之中。

4．公平性原則。公共危機應急管理不僅要注重效率，更要重視公平。這是公共危機應急管理的內在本質要求。尤其在公共危機應急救援資源配置時更要如此。公平不是平均，公平要有主次。在公共危機應急管理中的資源優化配置中，要把握整體的平衡，抓主要矛盾，調動一切資源，盡最大努力滿足最普遍、最基本、最強烈的資源需求，以主要矛盾的解決來全面緩解次要矛盾．避免各類資源需求矛盾之間的相互激蕩。要把握主要矛盾和次要矛盾的關系，重視不同環境下不同群體對不同資源的特性需求，以及相互之間的關聯，有選擇、有重點、有次序地逐步化解各類次要矛盾，消除局部失衡現象。

5．管控結合原則。公共危機應急管理中的資源配置，要堅持統一指揮，注重關鍵資源的控制，全面提高資源配置效率。為確保對公共危機的控制，決策機構必須集中時間精力和有限資源，抓主要矛盾，確保對主流信息、安全人才、安全設施、基礎設施、應急救援物資等核心資源的控制，實現其科學優化配置與快速有效調度，保障總體局面的穩定與控制，從而為公共危機應急管理的其他工作環節提供堅實可靠基礎與強有力支撐。同時，還要圍繞危機事態的發展變化，將以控制為主和以管理為主的兩種資源配置方式統籌結合起來。這是將公共危機應急管理與et常公共管理有機結合起來的必然要求。

6．協調性原則。公共危機應急管理中的資源配置過程本身就是一個依照資源屬性，對各類資源及其供給和實際需求進行協調的過程。公共危機應急管理中，各類資源的所有者性質不同，職責不同，價值與利益取向也會有所差異，而且在應對公共危機的介入方式也不盡相同。有效的協調必須把個體的、局部的力量聚合成整體的力量，發揮資源整體的最大效用。因此，公共危機應急管理資源配置必須堅持協調性原則，整合各種資源，并對各級各類資源進行統一指揮、有效協調，發揮整體功效，提高效率資源配置和運行效率。

7．穩定性原則。社會平衡體系的平衡與穩定是相對的，必須明確區分和正確對待發展中的適度失衡與失穩。一方面。公共危機應急管理中的資源配置如果一味地追求穩定與平衡則違背了客觀發展規律，易喪失發展與完善的機會。另一方面，并非環境發生變化或一出現失衡或失穩就意味著公共危機已經出現。必須判斷該變化是否已經沖擊到組織體整體的基本目標，并嚴重影響其發展。否則，對公共危機的過度反應不僅會浪費資源．而且容易導致其他不利于發展的失衡或失穩，甚至激化矛盾。

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公共危機管理是我們政府所面臨的一項重大的課題。由于公共政策是政府進行公共管理的重要途徑，是運行國家公共權力的具體表現，因此，在公共危機的管理中，科學合理地制定公共政策成為各級政府、眾多學者以及廣大人民所關注的熱點、焦點問題。

一、公共危機管理與公共政策制定

（一）公共危機。

在公共管理學科這一領域里，公共危機，是相對于人類社會生活中正常的社會秩序而引入的一個概念。公共危機的發生，意味著一系列阻止甚至是停止事物正常發展和破壞社會正常秩序的事件不可預測地突然發生和不斷發展，對社會秩序的破壞程度遠遠超過了正常水平，迫使作為公共管理主體系統核心的政府，必須在極短的時間里迅速做出反應，采取各項措施，確保秩序的盡快穩定。公共危機的首要特征是其具有公共性。突發性和不可預測性是公共危機的又一特征。另外，公共危機的后果具有長期性和不確定性。

（二）公共危機管理與公共政策制定的關系。

1、公共政策的制定是政府對公共危機管理的作為選擇。公共政策是政府進行各項活動的總和，它不但是政府進行政治性統治的基本工具，也是政府管理社會的重要手段。在如今公共危機經常發生的現代社會，妥善完全地應對各種公共性的危機已經成為公共政策制定的主要特征。

2、公共危機管理給公共政策的制定提出了新的特殊要求。現時期，政府危機管理的核心就在于如何在危機的情境下科學合理的制定公共政策。一旦公共危機發生，其就具有突發性、不可預測性、時間有限性等特點，這一決策形勢向政府公共政策的制定者提出了諸多嚴格和苛刻的要求。也就是，只有在滿足了這些嚴格苛刻的要求的前提下，政府才能制定出高質量的科學合理的公共政策，才能成功地應對公共危機的發生。因此，政府在公共危機管理中制定公共政策首先是要做到迅速決策，其次要注意權力的高度集中。

二、公共危機管理中政策制定的困境

（一）決策者的分析判斷與危機的真實情況有出入。

科學制定政策的起點是首先要準確地判斷公共問題是否確已演變成具有危害性的公共危機，并以此判斷作為政策制定的根絕。這就要求政府要及時準確地收集各種實時信息，并對收集到的信息進行及時的辨別和分析。然而，在這一時期，發生的危機還并未完全暴露，對信息的收集存在有很大的難度，另外，信息的準確性和數量均不完備。由于難以收集到準確的信息，難免的，政府的分析判斷和決策有會有很大的出入。所以，一方面，政府可能會延誤時機，導致錯失解決危機的最好時機；另一方面，如果盲目的出臺政策,到最后可能不但于事無補，反而可能會加重危機的蔓延和危害。

（二）危機情勢多變與方案規劃滯后的矛盾。

由于危機的爆發往往具有突發性和緊急性，這就決定了政府決策部門必須在極短的時間里，在不能完全確定真實情況下作出關鍵性的決策和方案規劃。因此，危機決策是一種特殊類型的決策，具有一旦做出就不可逆轉的特性，它要求在有限的時間以及有限資源的約束下迅速作出重大決策和做出快速的反應。在通常情況下，危機造成的客觀情勢是：給予決策的時間十分緊迫；大眾及媒體強烈的政策訴求給予政策制定者巨大的社會壓力和輿論壓力；危機發展具有的動態、模糊和多變的特點。這一客觀情勢往往使政策的制定落后于多變的危機發展。另外，危機發生后，政策制定者在主觀上很容易就出現“主體盲思”的思想。

（三）政策制定周期與危機發展周期的不協調。

同一切事物發展的規律一樣，公共危機的發展也是一個從發生到發展到最后結束的過程。在公共危機發展的各個階段，都會呈現出不同的特點。因此，在處理危機時，可以根據其不同的特點來制定不同的政策。但是，最好的還是在危機的初期，不經過成長和成熟階段就消除危機。然而，事實上，人們往往是等到危機爆發后才著手處理危機。由于危機的發展與公共政策的制定是一種動態的關系，因此有許多危機的產生都或多或少甚至完全與失誤的公共政策的制定有著密切的聯系。這種危機發展周期與政策制定周期的不協調，很容易就造成公共政策的制定很難完全有效地應對公共危機的發展。

三、探尋走出公共危機管理中政策制定困境的出路

（一）努力提高政策制定者素質。

一般情況下，能否成功應對公共危機很大程度上取決于公共政策質量的高低，而公共政策的質量高低在很大程度上又取決于公共政策制定者的素質。作為公共政策的制定者，一定要加強政策的學習。政策學習主要是指政策的制定者要學習有借鑒意義的以往政策以及其他政策，同時要根據社會環境的不斷變化和新的情況、新的對象，有意識地去改變完善政策技術和政策目標，從而最終提高制定政策的能力的過程。政策學習包括兩種類型：內生的政策學習和外生的政策學習。內生的政策學習是指內部體系的學習，是在較低層級上的調整政策，外生的政策學習則是內部體系與體系外部之間，圍繞著特定政策的制定而發生的多方面的互動。在公共危機管理中，特別強調對危機過后的學習，這樣的學習是提升政府能力的重要途徑。然而，并不是每一個政府都能在危機中學習并最終成功地促進政策的轉變。

（二）加強對公共危機的科學認識。

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2 危機評估的重要性

當前我國在危機管理工作過程中, 習慣性的將危機恢復階段作為危機管理工作的結束,導致了我國危機管理經常會犯重復性錯誤,無法保證連續性,危機評估作為危機管理的過渡,可以最大程度上積累危機管理的先進經驗,先進經驗的廣泛應用使發生的錯誤可以及時總結,汲取教訓,應用到未來其他的公共危機管理中去, 以最大程度上避免管理決策失誤,提高管理的效率和實現理想效果。

開展危機評估可以刺激組織主動開展變革, 通過對危機事件的發生原因,以及危機預警、危機處理、危機恢復的過程進行詳盡分析,總結經驗,以保證政府適應社會環境的新變化,從組織系統內部自身、技術手段、系統方法、人員等方面進行改進,從而使政府能夠保證創造力和生命力。

3 危機評估存在的問題

3.1 危機評估的重視程度不夠

當前我國在危機管理過程中過于重視危機處理、危機恢復階段,我國各級政府會集中大量的人力、物力、財力用來危機事件的處理以及危機發生后秩序的維護,危機管理人員的意識較為落后,對危機評估的好處、真實作用認識不到位。

3.2 危機評估建設不完善

當前,我國尚未建立專業的評估機制以及構建科學的、完整的評估指標,對于關鍵性的評估指標構建較為模糊,而且我國危機評估的方法不科學,過于重視定量方法,忽視定性的方法,導致我國在對危機管理進行評估時都無從下手,危機評估建設停滯不前。

3.3 公共危機管理機構的障礙

我國危機管理機構的建立對于危機評估產生了障礙, 我國危機管理機構是從各政府機構中臨時抽調出的人員組成的, 一旦危機處理工作完成之后,臨時機構面臨解散,機構人員要回到各自的工作崗位中去,管理過程中積累的工作經驗無法保留,并為其他危機管理提供先進的科學指導。

3.4 評估主體單一

危機評估的主體來自政府體制內的上級領導, 缺乏社會公眾以及社會專業的評估機構的參與,導致評估的結果具有一定的傾向性,結果過于主觀,會產生一定的保護性而隱藏危機管理過程中暴露的問題。

4 WSR 方法論

WSR 方法論即物理- 事理- 人理系統方法論,在WSR 系統方法論中, 物理指涉及物質運動的機理,通常回答物是什么的問題,物理追求的是客觀性、真實性 事理指的是做事的道理,主要解決如何去安排,回答怎樣去做的問題,事理追求的是科學性、準確性 人理是指為人處事的道理,回答最好怎么做的問題,人理追求的是協調性、可靠性。人理也體現在對物理和事理的影響上,處理任何事和物都離不開人去做, 人理是解決復雜系統問題的核心,物理、事理、人理的共生共長實現系統的集成。

5 WSR 方法論與公共危機評估的關系

5.1 物理維度

在危機評估過程中, 物理包括危機事件的根本性質和特征的準確認識,危機預警、危機處理、危機恢復過程中人力、物力、財力等資源的信息和數據,在這階段中,要保證客觀性和真實性。

5.2 事理維度

在危機評估過程中, 事理包括所用的定量與定性方法,評估的指標體系和模型,在事理維度中,要保證最科學的評估方法,合理的評價指標,如何做到定量方法與定性方法有效結合,在這階段中,要保證科學性與準確性。

5.3 人理維度

在危機評估過程中, 人理包括評估的主體、評估的參與者、危機的受害者、危機的管理者等,所有干系人在整個評估過程中的協調,在這階段中,要保證可靠性與協調性。

6 WSR 方法論應用于公共危機評估的可行性分析

公共危機評估階段盡管只是公共危機管理的一部分, 但危機評估是對預警階段、處理階段、恢復階段的不同階段點進行評估,在此過程中,需要對危機事件的性質和特征,公共危機事件爆發的原由,不同階段的相關信息和數據有清晰的人事和準確的把握; 并需要選用科學的危機評估方法,合理的危機評估指標體系,適用的模型,從技術手段上保證危機評估的科學性和準確性;在整個評估過程中,評估干系人的作用至關重要,無論是對危機事件的性質和特征的判斷,相關信息和數據的收集,還是評估方法的選用、模型的選擇、指標的建立都有人的因素,所以人對于危機評估的影響至關重要,人的協調可以不同程度的左右危機評估的結果,協調關系同樣貫穿于整個評估過程。所以,要避免干系人的主觀傾向,保證危機評估的協調性和可靠性。這三個部分都與WSR 方法論的思想不謀而合。WSR 作為一種研究思路,對于處理復雜的系統工程具有很強的指導作用,科學之處就在于考慮物理和事理的同時,加入人理這一維度,使得危機評估立體化,達到知物理、明事理、通人理的目的,從而系統地、分層次地來對危機評估進行科學研究。

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【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

進入新世紀后，我國經濟在快速發展的同時，公共危機事件也屢見不鮮，成為嚴重威脅到整個社會的生態秩序的危機性事件。由于公共危機事件具有突發性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發生便會造成嚴重的社會影響，政府對此類事件必須及時做出應對。我國社會進入轉型期后，各種社會矛盾凸顯，公共危機事件增多，這對政府的公共危機管理能力提出挑戰。公共財政的支持對于政府化解公共危機事件十分重要，為此，本文試圖從政府財政保障角度來探討我國公共危機管理的發展與不足，并分析國外的公共危機財政保障機制，以期對我國的公共危機管理有所啟示。

我國應對公共危機的財政保障機制概況

首先，面對公共危機事件，我國已經建立起基本的公共財政保障體系。財政部門在財政預算中已經編制專門的用于公共危機的預備費，用于保障公共危機時期國家的安全、人民的生存權以及社會的穩定。我國在2004年出臺了《突發事件財政應急保障預案》，對財政部門在突發公共危機事件中的職責做出具體規定，同時督促各級財政部門盡快制定應對公共危機事件的財政預案。為了更好地落實公共危機財政保障機制，我國在法律、制度等方面也出臺相關配合政策。國家還加大了對應對危機的財政投入力度；加大投入健全公共危機預警網絡；建立專業的應對危機機構。2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》更是為我國應對公共危機的財政保障機制建設提供了法律依據。

其次，我國用于公共危機的財政資金來源途徑多樣化。在不斷的公共危機實踐中，財政部門也不斷積累了更多的應對公共危機的經驗，不斷創新財政管理方式，以更好地應對突發危機事件，減少它所帶來的負面影響。目前，我國應對公共危機事件的資金主要來自公共財政資金、商業保險賠付金、社會捐助金。隨著經濟發展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機事件應對中，并成為解決公共危機的資金來源之一。

最后，為了完善應對公共危機的財政保障機制，我國還建立起相關協調機制，確保在危機事件發生時，公共危機保障資金能夠快速到位。此外，財政部門也有責任創新自身管理體制來與應急管理部門配合，破除部門間在公共危機事件應對中的溝通壁壘，提升處理公共危機事件的效率。

2008年的汶川地震是對我國應對公共危機的財政保障機制建設的一次考驗。在汶川地震中，財政部門為地震撥款開通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險救災，之后又根據災情追加6000多萬元。四川省各級財政部門相互配合，共計向災區調撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運往災區，及時而充足的財政保障為汶川地震救援的迅速開展提供了物質支持。這也證明了我國在公共危機事件中的財政保障能力。

我國公共危機財政保障機制存在的不足

在汶川地震等公共危機事件處理實踐中，公共財政保障機制對危機的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機事件處理的經驗總結和反思中，也可以看出我國應對公共危機的財政保障機制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財政保障能力。改革開放以來，我國經濟發展迅速，財政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財政都投入到地方基礎建設之中，用于民生的財政資金相對不足，而這其中用于公共危機事件的財政保障資金所占比例更少。我國在《預算法》中規定，要求提取1%～3%的財政預算作為公共危機管理的預備費，而在實際預備費預算中，各級政府都在規定范圍內按較低比例提取，如2005年中央本級提取的預備費占總預算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國家愈加重視突發公共危機事件的處理，預備費的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機事件處理中，財政經費需求與預算差距還較大。

二是公共財政支出的不合理削弱了保障效果。進入轉型期所帶來的各方利益矛盾沖突導致我國公共危機事件頻發，財政保障資金也因此大幅增長，各級政府的財政壓力陡增。在公共危機事件處理過程中，政府發現可以通過建立社會基本防御體系來緩解公共危機事件發生后的財政壓力。但從目前的財政體制來看，我國要求各級財政部門在預算支出中編制防御性財政支出，導致這部分預算資金與實際支出額度都偏低，不能真正滿足公共危機事件處理中的財政資金需求。加之我國的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過程中還存在截留擠占現象，這使得用于公共危機事件事前預防的資金投入嚴重不足，待危機事件發生后，政府的財政壓力凸顯。

三是財政保障金的監督制度不完善。我國在公共危機處理方面是分災種處理，各個部門各自為政，這種多頭管理的方式導致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財政保障金在解決公共危機事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監督，在公共危機事件中，當財政進行資金撥付后常常出現亂花錢現象，在資金層層下撥過程中，出現資金截留挪用、違規使用行為，嚴重阻礙公共危機事件處理。

國外應對公共危機的財政保障機制模式分析

發達國家經濟發展水平較高，也較早意識到公共危機管理的重要性。因此，他們在危機管理機制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財政保障機制。

美國公共危機管理中的財政保障機制。“9?11”事件為美國的公共危機管理敲響警鐘，之后美國進行了一系列改革力阻此類事件的發展。在這一過程中，美國不僅重視財政資金的投入，還進行了一系列組織架構上的改革，形成了完善的公共危機管理體系，提升了美國政府應對公共危機事件的處理能力。

首先，美國將國土安全辦公室升級為美國國土安全部，并賦予其統一指揮的權力，美國國土安全部能夠調動美國情報局、警備隊、海關署、移民局等資源，突出其在公共危機管理中的指揮地位。美國國土安全部負責公共危機事件中的預警、指揮、響應和救援四類工作，這有利于統一協調各部門統一開展救援，減少危機事件帶來的損失。在國土安全部內部又設有獨立的20個機構，這讓國土安全部內部分工明確，同時又能夠相互協調聯系。這一部門為美國公共危機事件管理工作的開展奠定了基礎。

其次，美國對聯邦調查局進行改革，將工作重心轉移到預防和解決大規模犯罪活動和恐怖活動上，它的主要任務便是保護美國國家及其公民的安全。為了更好的開展工作，聯邦調查局還與中情局等部門進行合作，提升自身預防和打擊恐怖活動的能力。美國政府還賦予聯邦調查局國外調查權，成立反間諜組織，保障國家安全，預防公共危機事件發生。

再次，美國還對移民局和社保局進行整改。在“9?11”事件后，美國對移民局和社保局進行整改，對駕照領取、信用卡申請等進行了更加嚴格的審查，主要是為了防止國外進入美國，并利用各種手段騙領社會保障號，偽造身份進行恐怖襲擊活動。

最后美國還成立了美軍北方司令部，提升國家的國防能力。這一全國性軍事部門除了負責美國國內安全外，還將負責范圍擴大到南至墨西哥，北至北極地區，既負責恐怖活動，也負責自然災害事件。除了建立完善的政府應對部門外，美國公共危機事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機管理中的財政保障機制。為了應對公共危機事件，日本早期便出臺了一系列法律法規，如《災害對策基本法》、《大規模地震對策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實施措施，尤其是在應對地震等自然災害方面，日本在立法過程中力求措施的可操作性，如日本為了應對多發的地震災害，便在法律中具體規定了民居建設流程圖，以此減少地震對人員和房屋的損害。近幾年，面對新的局勢變化，日本進一步提升了公共危機管理應對級別，相繼出臺了《在發生大規模恐怖活動危險時政府的應對措施》、《武力攻擊事態對應法案》、《安全保障會議設置法修正案》等法律法規，為日本的公共危機管理奠定了法律基礎。

與完善的法律法規相對應的，日本建立了多層次的危機管理組織體系。其中內閣首相是公共危機事件處理的最高負責人。日本將自然災害、國家領土安全、社會綜合治安等事項都納入到公共危機管理之中。日本建立了危機管理中心作為統一的領導機構，其他政府部門也常設危機管理組織，下設危機分級、分類管理處，當相應的公共危機事件發生后，立馬啟動相應部門進行處理。

完備的法律和部門設置讓日本在公共危機事件中反應迅速，如2003年5月日本宮城縣發生的7.0級大地震后，造成人員傷亡100多萬，多條鐵路干線停運，但第二天這些受災地區的供水供電等基礎設施便得到恢復。

國外公共危機應對的財政保障機制建設經驗。盡管國情有所不同，但美日兩國在應對公共危機進行財政保障方面的建設經驗值得我國學習和借鑒。

一是美日兩國為了確保公共危機管理中財政資金保障的到位而建立了相應的法律體系。美國日本都從法律上確認為公共危機事件提供財政保障的重要性，而隨著公共危機事件新情況的出現，美國和日本都及時補充和完善法律法規。此外，兩國在立法過程中都十分注重法律實施細則的擬定，確保法律具有可執行性。

二是在公共危機管理中，注重財政部門與其他部門的協同合作。日本在2003年非典疫情應對中，就極為重視各個部門的合作應對，首先是加強機場檢查，培訓機場人員進行模擬救治演習，確定收治非典病人的特定醫院，各級政府都加大對醫院的財力、物力投入，確保醫院能夠進行救治，社會民間組織也在政府號召下編寫非典宣傳冊等。這些部門的協同配合讓日本順利渡過了非典疫情時期。在這一過程中，不難看出各個部門的協作需要財政部門的支持。

三是形成以公共財政為主、社會力量為輔的共同應對危機模式。公共危機具有突發性、不確定性等特征，政府的預防體系不可能面面俱到，這就需要號召社會力量積極參與，這樣的應對體系更加有效，以便在公共危機發生時迅速組織起來發揮作用。如美國針對性的制定了一系列稅收優惠政策，鼓勵工商業界、民間團體等社會力量參與到公共危機事件應對中，日本還給民間團體撥款補貼資助其進行應急演練。

加強我國應對公共危機的財政保障機制的策略

完善公共危機財政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應該明確建立應對公共危機的財政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預防、控制和解決突發公共事件，并最大程度上降低它所帶來的社會危害，保障國家和人民的生命財產安全。在這一目標指導下，我國應該在憲法層面上來確立公共危機財政保障法律的基本原則，如在公共危機中，公民有權在受到損害時獲得國家公共財政的救助，同時公民也有義務參與公共危機事件的解決；憲法還可以就應對公共危機的財政預算做出規定，明確財政分擔的比例。憲法的有關規定對公共危機的財政保障機制建設具有總領性和指導性的作用，要想它得到貫徹實施，還必須制定具體的法律法規，在具體的財政保障性法律制定中，應該明確財政保障金來源、預算制度、保障資金監督制度等幾個方面的問題，確保政策的貫徹落實。

建立我國公共財政保障機制。公共危機管理的財政保障機制應該包括預警、運行、應急、監督、跟蹤五大系統。在預警系統建設方面，財政部門應該對預警的范圍、等級差別、危機預判、緊迫性程度等有所明確，這樣財政部門才能夠根據情況做出相應的財政計劃，使得撥付資金及時用于解決公共危機事件。在公共危機財政運行機制建設中，需要根據危機事件的種類組建不同的管理系統。公共危機的突發性和不確定性，要求運行機制必須建立一個應急指揮系統，使之在短時期內就公共危機管理做出安排和統籌。公共財政的善后追蹤機制主要包括災后重建、資金補償到位以及責任追查幾個方面的內容。各個機制的相互配合和協調，才能夠讓財政保障在公共危機管理中發揮更大的作用。

建設公共危機救濟物資保障機制。完善的救濟物資保障機制能夠大大減輕公共危機事件中政府的財政壓力，但若每一地區都進行救濟物資保障機制建設，又必然會給地方政府帶來財政負擔，且有重復建設、資源浪費的問題。因此，在公共危機救濟物資保障機制建設上，可以采取地區協同合作的策略。首先，中央政府可以對救濟物資建設做全面規劃，防止地方政府出現重復建設現象；其次，地方政府要對專項救援物資和地區性物資儲備進行管理；最后，國家應該鼓勵社會力量參與到救濟物資保障機制建設中來，發揮民間力量，讓物資迅速到達公共危機事件影響地區。

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[DOI]1013939/jcnkizgsc201714207

隨著信息技術近些年來的飛速發展，新媒體逐漸成為最具發展潛力的，在信息傳播領域影響巨大的主流媒體。新媒體對政府的傳統的公共危機的管理帶來了巨大的影響。政府對于公共危機管理要有計劃、有組織、符合實際情況就必須認識到新媒體在現代管理中的地位和作用。

1新媒體和公共危機管理概述

11“新媒w”的含義和特征

新媒體是指在社會信息傳播領域出現的建立在數字技術基礎上的新型媒體。就其外延而言，新媒體主要包括光纖電纜通信網圖文電視、電子計算機通信網、大型電腦數據通信系統、通信衛星和衛星直播電視系統、互聯網、手機短信和多媒體信息的互動平臺、多媒體技術以及利用數字技術播放的廣播網等。[1]

在新媒體時代，信息的發送者和接收的信息是雙向互動的，雙方可以從交流中獲得對傳播新的反饋進而根據對方的反饋對所傳遞的信息的內容進行更為深入的挖掘，使得信息在傳播過程中越來越豐富。在傳播的形態上，新媒體還能夠傳播聲音、圖像、影視等信息，新媒體使得信息的傳播更為便捷和多樣化。同時，通過新內體技術的發展，人們隨時隨地都可以接收來自外界的信息，而且在信息傳播的速度上看，任何信息幾乎只要經過初級的加工和處理就可以迅速地進行傳播和擴散，基本實現了零時間間隔。

12“公共危機管理”的含義和特征

公共危機管理是指：“危機發生時，公共部門所采取的有助于公民和環境的一系列措施。目的是通過提高公共部門對危機發生的預見能力和危機發生后的救治能力，及時、有效處理危機，減少損失，恢復社會穩定和公眾對公共部門的信任。”[2]

公共危機管理主要有四個特征：其一，緊迫性，公共危機管理的對象多數是突發的災難事件，并出現了對群眾和公共財產造成損失的情況，需要政府部門必須在極端的時間內做出反應并著手解決；其二，危險性，公共危機發生后，如果工作人員處置不當將會因此延誤處理事件更嚴重的會加重危機的損害程度；其三，權威性，公共危機管理對于公共危機事件信息的及處置的意見是具有國家的公信力的；其四，系統性，公共危機管理是協調整合人力、財力、物力及信息資源對危機進行預防和處置，必須動用全社會的力量有序組織才能真正做到對公共危機進行管理。

13新媒體對傳統公共危機管理的影響

隨著新媒體的普及和發展，其對公共危機管理的各個方面都產生了深遠的影響。其一，信息傳播者數量劇增新媒體傳播的超越時空的特性和傳播信息的廣泛性使得管理過程中信息量劇增，加大分析和處置的難度。其二，應急時間急劇縮短信息傳播速度加快必然對政府的快速反應提出了要求。其三，輿論引導難度加大由于新媒體傳播對于所傳播信息的質量幾乎沒有要求，政府也沒有能力對其進行逐條審核，這必然加大了輿論引導的難度，政府很難控制負面影響的擴散。其四，處置手段豐富多樣；新媒體技術的發展也為政府進行公共危機管理提供了更多的手段和技術支持，使得政府能夠更加高效快速地處理公共危機事件。

2公共危機管理中政府應對新媒體的現狀

21利用網絡收集輿情

在公共危機事件發生后，政府部門會根據要求，對于網絡上涉及該時間的輿情進行收集，特別是會對各大門戶網站和新聞網站的消息和網民在微博上的討論進行審查，了解公眾對于該事件的看法，同時對于網絡上比較偏激和比較片面的言論進行了刪除工作。

22利用官方網站消息

近年來，在很多公共危機事件發生后，相應政府部門會利用該門戶網站，就該事件官方消息，并對該事件的影響范圍和變化情況進行及時的說明，保證公眾能夠通過官方的渠道對于該事件進行了解。

23召開會

在公共危機事件發生后，相關政府部門會舉行新聞會，對有關問題進行解答，介紹事件發生的原因調查，處理經過，對處理過程中出現的問題進行解釋，對事件的后續發展進行解釋和通告，并對如何采取措施以保證減少此類事件發生的概率進行說明。

24聯合網絡媒體引導輿論

針對網絡上的一些負面的輿論和不實的謠傳，政府部門除了會通過官方網站消息外，還會采取新媒體手段回復謠言，引導輿論，具體包括采用視頻、音頻資料，采取評論、文章的形式，通過人們的從中心理引導社會輿論等手段。

3公共危機管理中政府應對新媒體的缺陷

在很多公共危機事件的處理過程中，新媒體手段在信息的傳播和輿論的導向方面發揮了決定性的作用，政府部門在事前的思想認識和事中、事后的處置上都存在著很多的缺陷。

31對新媒體作用不重視

在新媒體已經逐漸成為主流媒體的大背景下，政府部門對于新媒體的地位和作用認識得還遠遠不夠。在新媒體時代，以網絡媒體為代表的新媒體平臺對于信息的傳播起到了放大的作用，政府部門顯然沒有意識到這一點，從而喪失了在危機的潛伏期就對其進行處置的最佳時期。尤其是政府部門對于網絡上出現的謠言并沒有預警的機制，而這些謠言很可能引導公眾的情緒走向極端化。

32對網絡輿情反應不及時，信息不權威

隨著信息資源開始更大范圍的共享，政府部門實現信息封鎖已經變成了一件不可能完成的事情。在此種情況下，政府部門如果仍然采取封鎖消息以達到限制公眾的知情權的方式，不但無法達到對公共危機事件輿情管理的目的，反而更加容易使得自身陷入被動。

當公共危機事件發生之后，如果信息權威渠道不暢通，就會導致謠言四起，更嚴重的情況下會使公眾陷入恐慌的情緒中。因此，信息披露的機制慢慢地取代了信息封鎖的機制。這種信息披露的機制對于消除不好的傳聞，導正社會公眾的輿論傾向和緩解社會公眾的恐慌心理是十分有效的。

33政府技術發展落后，對新媒體缺乏監管

網絡媒體等新媒體信息的傳播中，傳播者和受眾是完全平等的地位，他們都擁有根據自己的需求選擇傳播的信息的自由和發表自主意見的權利，因此政府部門并不能夠很有效地對網絡媒體上傳播的信息進行監控。目前，政府部門還尚未建立起完整而且有效的網絡輿論監管機制，政府部門所做的就是在發現有害信息后及時將其刪除，并沒有有效的、完整的對新媒體的監管手段。

34對新媒體手段運用不充分

面對新媒體對于公共危機事件管理的影響，政府部門還沒能充分地利用好系內提手段來引導社會輿論，具體體現在以下幾點：其一，政府部門的門戶網站的建設不夠完善，維護不夠及時；目前，政府各部門對于門戶網站的建設標準不一、參差不齊，更有甚者很多市一級政府工作部門還沒有建立起門戶網站。其二，政府網站與社會公眾的互動性不強；新媒體時代信息的直接傳播消除了傳統媒體中的信息延遲的問題，利用新媒體及時與公眾互動，可以將政府部門在問題處理中的角色變主動為被動，從而提高問題處理的效率和效果。其三，政府部門沒有運用更多種新媒體信息傳播的手段。政府部門僅是通過門戶網站或者官方微博新聞或者召開新聞會的方式簡單應對，并沒有立即對輿情開展進一步的引導，使得該危機事件能夠得到及時的控制和解決。

4公共危機管理中政府應對新媒體的對策

41正視新媒體在現在公共危機管理中的作用

新媒體在公共危機管理中的地位變得越來越重要，政府部門一定要重視起新媒體在公共危機管理中的地位。各國政府部門在網絡信息管理中的作用也主要體現在立法執法、制定發展策略、推動行業自律和公眾教育等方面。要有效地解決公共危機事件，政府必須掌握主動權，才能有效地引導公眾輿論的發展方向，進而快速地解決公共危機問題。

42建立輿情發現、分析和處理機制

網絡媒體在新媒體時代扮演著最為重要的角色，所以，針對當前公共危機管理的實踐而言，重點是應該建立對于網絡輿情的發現分析和處理機制。在輿情的發現方面，應該建立常態發現突發狀態發現的結合機制。在輿情分析方面，應該利用標準的分析流程，把握輿情分析的重點。在輿情的處置方面，要將“疏”“導”相結合，把握時機對輿情進行處置，壓縮謠言產生的空間，進而達到對輿情的處理。

43建立新媒體監管體系

對于我國的社會情況而言，筆者認為政府部門應該從以下幾個方面對新媒體進行監管：其一，通過立法手段限定網絡信息管制的內容；其二，明確規定網絡服務商在信息管制方面的法律責任；其三，嚴密監管政治性質的網站和網上政治性的論壇，并對于在該種論壇上長期活躍的用戶進行實名認證。從立法和執行兩個角度建立完善的新媒體監管體系。

44豐富政府網站內容信息并及時更新

在當前新媒體時代，電子政府工程不斷地發展，政府的信息公開制度也在不斷地完善。越來越多的政府部門開始建立自己的網站，通過網絡平臺處理政務，公開信息。提倡管理過程中，政府部門應當從平時做起，加強宣傳，提高政府網站的知名度的同時注意網站的信息的權威性和嚴肅性，建立網站的公信力。在危機發生之后，政府部門為了避免危機的擴散，就必須要利用有效的媒體平臺及時最權威的消息，加強和公眾的互動，使政府部門更了解群眾的不滿和疑惑，這樣更有利于公共危機事件的管理和最終的解決與安置工作，提高公共危機事件的處理效率，優化公共危機事件的處理結果。

參考文獻：

[1]蔣宏，徐劍新媒體導論[M].上海：上海交通大學出版社，2006

[2]張成福公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003（7）

篇（10）

一、政府在公共危機管理中的缺陷和弊端

盡管政府具有優勢，但現實中缺少其他主體的參與，使得近年來政府在公共危機管理中暴露的弊端與缺陷日益明顯。首先，與常規管理相比，公共危機管理在一定時期內需要組織的集權與政府的強權，因此政治動員與行政動員往往政府公共危機管理運用的主要方式。①但這種方式在獲得正常秩序的同時也打破了一些正常本文由收集整理的秩序，因而只能應用于有限的事件內，否則將會打破社會整體結構。其次，隨著官僚制內管理層級的增加、命令線條的拉長，組織內的信息流動以及整合會出現滯緩、不充分的現象，會直接影響到應對危機的速度與處置能力。第三，公共危機對公民的生命及正常生活帶來的潛在破壞性具有多變性、復雜性和系統性，政府機械化設計的官僚體制、依靠強制力運行的動員方式與干預方式都無法適應危機事件處理中彈性化、多樣化的需求。

二、非政府組織在公共危機管理中的功能優勢

非政府組織產生于社會，其與社會的緊密聯系使其能夠更及時地發現問題，并通過社會機制加以解決，具有減壓閥的預防功能。它所提供的更為個性和多元化的公共服務，起著拾遺補缺的作用。在恢復與重建階段，非政府組織憑借其信息搜集能力以及溝通能力，對財政、資源運用及公平性問題發揮監督作用，同時還可憑借專業優勢長期持續地為受災地區及災區群眾提供專業性、針對性的服務。②這些特性是非政府組織在公共危機管理中發揮功能優勢的基礎，主要體現為成本、貼合、信任和彈性優勢。

非政府組織所具有的志愿服務基礎以及慈善動員能力是其獨特的資源運行基礎，相對于政府基于公共財政之上的物質保障資源供給，非政府組織在公共危機管理中表現出一定的成本優勢。除了有形資源的提供外，非政府組織還在建設社會信任、提高民眾道德與危機意識、強化社會心理條件等非物質性的社會支撐系統方面發揮著特殊的作用。非政府組織的貼合優勢、信任優勢和彈性優勢源于其所具有的民間性、公益性、獨立性和非營利性的特征。社會是非政府組織的生長基礎和服務目標，數量眾多、目標各異的非政府組織機構使其能夠在信息的收集以及處理方面，在社會需求的滿足與公共服務的提供方面和社會的變動與需求保持一致，貼合社會的多樣化、變動性的個性需求。其靈活性的組織形式也使得非政府組織能夠隨著外界環境的變化而變化，建立彈性化的戰略體系和公共服務體系，更具回應性和彈性。同時，非政府組織的獨立社會空間領域假設以及非營利性和公益性特征，在當今對“政府”及“市場”的質疑中更易于獲得社會支持與信任，也為公民參與以及利益表達提供了更為廣泛的途徑，是公民自治精神的集中體現。

三、政府的考慮：合作的可能性分析

1.政府與非政府組織合作的前提

政府選擇與非政府組織合作的基本前提是目標一致與功能互補。但現實中在目標一致方面政府與非政府組織卻存在兩種可能的沖突：由于價值目標沖突而引起的“破壞性沖突”和由于認知差異而引起的“建設性沖突”。③政府對非政府組織的政治特性具有很強的敏感性，后者的政治“異端”傾向越明顯，二者潛在的沖突性就越大，而且是一種“破壞性沖突”。認知差異主要是由于兩類組織在使命、目標、組織結構、運行方式方面的不同而出現的矛盾沖突，這種沖突屬可以調整的“建設性沖突”。功能互補是我國政府選擇與非政府組織合作的實際需求，即當政府由于財政、資源等方面的問題而無法或是難以妥善解決社會問題的時候，處于化解風險的需求就會選擇與非政府組織合作。但這種合作能否達成一要看目標的一致性，二要看非政府組織在功能與資源上能否滿足政府的需求。由此可見，政府與非政府組織能否合作很大程度上取決于政府所讓渡和授權的空間以及進行制度變革的意愿和能力，而這又取決于政府的控制能力。因為政府既需要非政府組織在資源、功能上的補充，又必須將非政府組織的擴張限制在可控范圍內。

2.公共危機管理領域的合作可能性

對于我國政府與非政府組織合作的可能性分析同樣適用于公共危機管理領域的合作關系分析，但需要指出的是，由于危機事件類型的不同以及政府、非政府組織在危機管理的各個階段的目標和功能要求也各有不同，因此對這一領域的分析必須結合危機事件的類型以及危機管理的不同階段這兩個具體條件。

表 公共危機管理中政府選擇與非政府組織合作的可能性分析

通過對上圖的分析，可以得出以下結論：

（1）公共危機的類型與管理過程中的控制需求和資源需求都很高

這種情況下，政府往往會有兩種選擇來管理危機，一是進行政治動員，完全依靠政府力量來應對危機。二是政府利用體制內的官辦非政府組織來動員社會并提供資源，表面上看是政府吸納非政府組織進行合作，但由于這些非政府組織都具有官民二重性，所以本質上仍然是政府依靠體制內資源應對危機的一種方式。

（2）公共危機的類型與管理過程中的控制需求較低、資源需求較高

由于這種情況并不需要過多的控制，因而政府往往能夠放松管制和控制，讓渡很大空間給非政府組織及其他社會主體，采取廣泛合作的策略，這也是非政府組織參與公共危機管理可能性最大的情況。

（3）公共危機的類型與管理過程中的控制需求高、資源需求低

這種情況下，應對公共危機的資源需求較低，政府憑借自身力量就可以應對，同時為了實現較高的控制目標，政府也不太可能選擇與非政府組織合作。

（4）公共危機的類型與管理過程中的控制需求和資源需求都較低

這種情況下，理論上最大的可能是非政府組織廣泛參與、承擔公共危機管理的相應職能，而政府并不參與。但事實上這種情況并不存在，因為按照定義，只有突發事件的破壞規模與程度涉及大多數公眾且已造成較為嚴重的破壞才被稱為公共危機，而政府對此負有不可推卸的職責，因而并不存在不需要政府參與管理的公共危機。