序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇公共管理問題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

公共管理是指以社會公眾為服務對象，并圍繞著服務對象開展管理工作的公共服務管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理規范化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛地表現給大眾。在進行公共管理的檔案管理規范化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使公眾觀念在檔案管理中突出顯現。檔案管理與公共管理有相同之處，在服務的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發，為社會公眾檔案用戶服務。在服務的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機關團體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進行反饋，對檔案管理的模式和方法進行改進。

2.公共管理的基本理念

公共責任是檔案管理存在的一個基礎，內在推動著檔案管理的發展。在履行社會責任的前提下，能夠實現檔案管理的合法性。在社會責任的范圍和程度上，現代檔案管理的社會責任明顯與傳統的檔案管理有明顯差別。傳統檔案管理的責任主要是政治責任，而現代檔案管理的責任在原有的責任基礎上增加了全新的社會責任，全新的社會責任包括經濟責任、政治責任、文化責任以及社會責任在內的促進社會事業發展的責任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責任。在全面發展理念上，表現為檔案信息資源的建設和檔案信息的服務，能夠為社會各項活動提供全面的發展支持，傳統的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領域展開服務，遠遠少于現代檔案管理的理念。在工作的對象上，摒棄傳統的只面向政府人員、科研人員等人員的服務，轉向廣大人民群眾。檔案管理服務的范圍在朝著整個社會經濟活動上發展，是一項任重而道遠的工作。在公平服務理念上，體現在檔案管理服務在本質上消除了對部分對象的歧視現象，在進行檔案管理的執行過程中，需要秉承開放性的特點，在控制好開放的基礎上，滿足社會上各類人員進行自由的使用的權利。通過原則、政策和標準的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權利。通過統一的服務標準，對各類利用者的利用權限進行控制。

二、公共管理下的檔案管理規范化

1.文檔集成式

通過集成化的技術能夠形成較為系統的管理規范，然后運用這種系統的管理規范對公共管理下的檔案進行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協調各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般將文書部門和檔案部門分離，使其單獨進行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進行負責，這兩個部門相互獨立，互不影響，不能充分保證文件檔案的完整性和準確性，使得檔案管理的質量得不到保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個部門有機結合到一起，使之在管理系統中能夠充分發揮自己的作用，在保證文件檔案完整性的基礎上還能體現文件檔案的開放性。

2.資源管理式

電子檔案隨著社會和信息技術的進步得到了越來越快的發展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向信息檔案管理的方向發展。在未來檔案管理的工作中，應大力發展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎影響著檔案管理工作。

3.公眾參與式

公眾參與模式是公共管理視角下的檔案管理規范化的最為基本的具體表現形式之一。公平、公正和大眾化是公共管理視角下的檔案管理規范化的主要發展方向，為了更好地使得檔案管理服務面向廣大人民群眾，可以讓公眾參與到檔案管理工作中來，提高檔案管理的公共管理。首先應該加強公眾文檔管理的培訓，通過培訓提高群眾的文檔管理能力，使得群眾能夠更好地參與到文檔管理中，提高文檔管理的質量。群眾在檔案管理工作的評價過程中，需要及時向檔案管理的相關人員反映在檔案管理中的問題，使得檔案管理的相關人員能夠及時對出現的問題進行改正處理，提高檔案管理質量。公眾參與能夠顯著的提高檔案管理的公開度，在保證檔案管理的有效性和完整性的基礎上，貫徹落實公共管理視角下的檔案管理規范化。

篇（2）

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：現代公共管理的本質問題

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。

篇（3）

中圖分類號：F239.45 文獻標識碼： A 文章編號：1674-098X（2015）07（a）-0199-01

依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，是公民參與政治生活的重要內容。依法有序擴大公民的政治參與，是實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民利，是我國發展社會主義民主政治的重要內容。保證人民群眾參與到政治生活中來，管理基層公共事務和公益事業，是實現人民當家作主最有效的途徑。

1 公民參與概述

1.1 公民參與的基本概念

公民參與也稱為公共參與、公眾參與，是指有參與愿望的公民通過一定的途徑試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民參與，是官民合作，是通過公開透明的信息，通過無遮蔽的意見表達，通過不同利益主體的公平博弈，達致有公信力的決策。公民參與到政治生活中，應該遵循以下基本原則：第一，堅持公民在法律面前一律平等的原則；第二，堅持權利與義務相統一的原則；第三，堅持個人利益與國家利益相結合的原則。

1.2 基層公共管理中公民參與的內容

政治生活同經濟生活、文化生活一起構成，公民在參與政治生活時，既要行使政治權利，又要履行政治義務。公民還要積極參與社會公共管理活動，我國的政府為人民服務，對人民負責，受人民監督，我國政府工作的改進，決策的完善，政風的廉潔，效率的提高，都有賴于人民群眾的廣泛參與和有效監督，所以，公民要積極參與社會公共管理活動。我國公民更應該積極廣泛的參與政治生活，進行民主選舉，民主決策，決策機關可以通過舉行聽證會、座談會等方式，組織跨學科、跨部門、跨專業的專家學者對決策加以研究論證。公民還可以通過社會聽證制度參與決策。公民通過民主管理參與政治生活，我國發展基層民主，可以通過參與村委會和居委會方式，這樣可以有效的調動廣大居民參與政治生活的能力。公民可以行使監督權，實行民主監督。

2 基層管理中公民參與的障礙

2.1 公民的選舉意識淡薄

生活在人民當家作主的國家，公民享有廣泛的政治權利和自由，依法實行民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理。但在生活中，我國公民參與政治生活的情況并不樂觀，公民參與意識淡薄，遠不及其他國家，我國公民有這種思想，和我國長期的封建統治有著必然的聯系，我國人民不愿意參與到政治生活中，人民懼怕權威，更有一種“事不關己高高掛起”的思想，這和我國古代的小農經濟制度有關，為了讓人民真正的實現當家作主，一定要提高公民的政治參與意識。

2.2 公民反應的意見、要求并沒有得到重視

公民在積極的參與政治生活時候，一定希望自己所提出的意見、要求得到實現，并發揮有效的作用，但是有很多公民提出的要求都并沒有得到滿意的答復，很多公民的上訪也得不到合理的解決，所以說這在一定程度上讓公民參與政治生活的積極性降低，有很多人就不愿意去維護自己的合法權益，寧愿自己吃虧，也不愿意用法律手段去維護自己的合法權益，所以說，政府應該不斷地完善基層管理中公民參與制度。

3 更好地實現我國基層公共管理中公民參與的途徑

3.1 培養公民的政治參與意識

我國公民參與政治生活的熱情并不高，導致了很多問題，公民的權利和義務缺失，我國的民主制度得不到真正的實現，所以我國要培養公民的政治參與意識，讓公民有序的參與到政治生活中來，加強對我國公民的素質教育，提高公民參與政治生活的能力，我國更要加強對公民的文化素質教育，我國可以借鑒他國成功的經驗，讓公民懂得基層公共管理方面的知識。

3.2 完善基層公共管理公民參與制度

公民參與基層公共管理的意識淡薄，和我國基層公共管理公民參與制度不完善有關，所以我國應該采取合理有效的措施完善我國基層公共管理公民參與制度，我國可以通過立法的方式確立公民參與的法律地位，通過法律的手段讓公民參與管理的權利得到有效實現。我國更應該完善信息公開制度和公開辦事制度，增強政府工作的透明性，我國的一些省市已經陸續向群眾開展了對政府“紅頭文件”的查閱，政府的這一舉措，得到了人民群眾的廣泛歡迎，也被人民稱為政府的“陽光工程”。所以應該將政府的“陽光工程”在各省市廣泛推廣，這樣既可以增強政府工作的透明度，便于群眾加強對政府工作的監督，也有利于維護人民的合法權益，化解社會矛盾，更能夠完善基層公共管理公民參與制度。

3.3 創新基層管理中公民參與的方式

我國在公民參與政治生活中采取了多種方式，例如：舉行論證會、座談會、聽證會、重大事項社會公證制度、給國家機關寫信或打電話，向有關人員當面反映自己的意見，向人大代表反映自己的要求，還可以通過輿論監督制度行使監督權，但這都是傳統公民參與的方式，隨著時代的發展，我國應該不斷推出新的管理方式，比如利用網絡技術讓公民參與到政治生活中來，利用微博、微信等社交平臺讓公民更方便有效的參與到政治生活中，但是讓公民通過網絡平臺參與政治生活時，要加強對網絡平臺的管理讓微博等網絡平臺能夠有效的發揮作用，達到創新的作用，正如“微博達人”蔡奇所說：“政務微博體現應有之義，政務微博既是社會管理創新”。

4 結語

依法有序擴大公民的政治參與，是實現全面建設小康社會奮斗目標的要求。在現階段，我國應該采取一系列合理有效的措施讓更多的公民參與到基層公共管理中，并且要引導公民有序的參與政治生活，遵循法律、規則、程序參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，依法行使政治權利、履行政治性義務，并正確處理權利和義務的關系。健全民主制度、豐富民主形式，拓寬民主渠道，真正的實現人民當家作主。

參考文獻

[1] 丁倩梅.論公共管理中的公民參與[J].才智，2008（19）：267.

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    從標準學術意義上來說,公共管理學是在1970年代以后才真正作為一門完全獨立的科學研究領域建立和發展起來的,它的理論淵源來源于公共行政學。回顧公共行政學發展演進的歷史,可以發現,其理論源頭可以追溯至20世紀初期形成的傳統的公共行政學和1960年代起開始流行的新公共行政學。發展至1970年代末,公共管理學在公共政策和工商管理兩個學科的強烈影響下,終于形成自己的體系。如今的公共管理學已成為一個包括經濟學、政治學、管理學、社會學等眾多學科理論體系和研究方法的交叉整合型的學科體系。學術界一般認為,美國學者伍德羅?威爾遜(WoodrowWilson)在1887年發表的《行政學研究》一書,主張政治與行政分離、建立一門獨立的行政學科,是公共行政的奠基之作。隨后,經過較長時間的發展,一系列的理論隨著時間的延續相繼誕生。1960年代的布凱南的“政府失敗說”,以其實用性和創建性逐漸為人們所接受。他們認為:政府官員們追求私利必然導致政府管理的無效性,因此必須對整個政府的管理體制重新進行設計,否則就不會出現行政改革家們所追求的行政行為的高效率。隨著時間的演進,先前的理論在風靡世界的同時也遭受到了許多批評,在這些批評之中能夠真正作為新公共管理理論尤其是企業家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來,即是登哈特的新公共服務理論,其主要觀點是建立一些具有完整的整合力的公共機構。到1980年代后期,美國國內出現了新公共管理運動,目的是以解決政府和其他公共部門對于公共事務的管理為核心目標,通過對各個學科相關知識的融合,重新創建一個公共管理的新知識框架,從而適應當代公共管理發展的迫切需要。公共管理學以公共管理問題為核心,融合來自于各個學科的知識,突破了先前的公共行政學的學科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務時,除了拓寬和完善官僚機構之外,其他機構也可以提供所有這些職能”,并圍繞該核心展開對公共機構與公共部門經濟效益之間關系的研究。公共管理學研究的問題遠遠包括以往的公共行政學涉及的主題,如公共服務供給、制度選擇、政府腐敗等。總之,一系列與公共管理相關的理論的提出,共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍,形成了廣泛綜合的知識結構框架以及新的公共管理方式。

    二、美國公共管理學存在的問題

    (一)公共管理學的可信性隨著上述眾多的公共管理理論學說在美國的誕生及發展,公共管理的研究領域大大擴展,所吸收以及包含的知識框架也越來越多。然而,美國的公共管理學仍然存在諸多問題。早在1980年代初,就有學者(VanRiper,1983)提出警告:學者要認真了解公共管理學的歷史,否則便會誤解學科的基本理論和傳統。然而,直到2001年芝加哥大學的林恩教授(LaurenceE.LynnJr.)才開始關注到該問題。林恩在2001年發現,許多著名的學者連學科發展的真實情況都不能掌握,因此所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可行性都存在眾多疑問。例如威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后,并無意推廣這個并不恰當的主張,這個事實就被當時的眾多學者所忽略。

    (二)重要問題研究的膚淺即使眾多的公共管理理論發源于美國,而事實上,美國的公共管理學者的學術水準以及對政府改革的影響并非如外人想象中的理想。許多美國學者也沒能運用歷史唯物主義的方法分析在某一時刻的公共管理現象,而是只對其作鏡花水月式的簡單描述,不能深入地分析出可以隨環境、價值以及權力的轉變而改變的公共管理的本質。例如美國在上世紀二三十年代出現的嚴重經濟危機,直接致使美國政府權利極度擴張,公共管理部門膨脹,繼而是加強對大企業的監管,繼而導致美國大政府的出現,這種情況的出現即能印證這一點。

    三、美國公共管理學對我國的啟示

    鑒于以上對于美國公共管理學的現狀以及問題的描述,我們有理由相信:美國公共管理學在為該學科做出巨大貢獻的同時,也存在著重大問題。因此,認清美國公共管理學的現狀,對于我們學習和掌握公共管理學的理論具有重要意義。任曉林教授曾撰文指出:“中國公共管理相關理論的發展走的是一條借鑒、學習、吸收與創新的道路,包括對西方公共管理理論的借鑒。”

篇（5）

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部

本論文轉載于論文天下：/product.free.1996185.1/門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。新晨

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：現代公共管理的本質問題

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。

篇（6）

引文

積極推進城市文化治理工作進展是當前城市工作的重中之重，城市文化是一座城市的靈魂，如何塑造、保護、開發城市文化既是城市問題理論研究的前沿熱點，也是當前城市發展的現實要求。

1城市文化治理的現狀與存在的問題

1.1城市文化治理的現狀

當今世界，文化對城市發展具有重要意義已經得到學術界和公共管理者的公認，重視城市文化、發展城市文化已經成為大勢所趨。一座城市是否擁有其自身獨特的文化魅力，關系到這座城市政治、經濟、社會等多個領域的發展，城市文化治理對城市發展的重要性不言而喻。目前，我國城市文化治理的現狀可謂喜憂參半，既有值得欣慰之處，也有值得反思的地方。一方面，改革開放以來，我國城市文化治理在很大程度上取得了一定成績。例如新的文化建設理念的提出，對新的治理方式的摸索，城市公共文化設施數量的不斷增加，市民素質的提升等。這些進步既是社會經濟發展的結果，也是進一步推動社會發展的重要力量。另一方面，在看到城市文化治理取得成績的同時，也要看到現階段我國城市文化治理還有許多不足之處，在治理理念、治理方式、治理主體等多個方面存在許多問題。

1.2城市文化治理存在的共性問題

1.2.1治理主體單一治理主體多元化是城市文化治理的根本要義，現實情況中，我國城市文化治理的治理主體依舊只是政府一元，其他治理主體參與不足，治理效果不明顯。社會組織和公眾都是城市文化多元治理主體中極為重要的一員。改革開放以來，我國社會組織發展在數量和規模上都取得了一定的成績，社會治理力量得到壯大。但也必須看到，我國社會組織依舊存在發展不足的問題，主要表現在資金不足、獨立性不足、人才不足、協作能力不足等方面。1.2.2治理方式落后受傳統行政模式的影響，我國城市文化治理方式主要存在以下幾個方面的問題：①管理方法缺乏民主理念和服務精神。多數情況下，政府管理方法屬于專制型方法，多數的政府工作人員把自己看作是高高在上的“官”，把管理對象看作是普普通通的“民”，極大降低了城市文化治理的工作效率。另一方面，專制型的政府管理方法使得政府只注重統一性，忽視了差異性，強制性的行政命令掩蓋了人們的個性，他們的積極性也無法發揮出來，致使行政工作單調乏味，缺乏靈活性，降低工作效率。②治理方式缺乏引導性。法治社會要求政府對社會事務進行管理必須有法可依、有法必依。然而當前我國城市文化治理的法制建設還存在較多空白，治理工作沒有相應的法律依據，社會公眾對政府行為不理解，從而產生各類矛盾。③治理技術手段更新滯后。運用先進的信息技術提高政府部門的工作效率是現代政府管理的基本要求。當前我國城市文化治理存在的一個主要問題就是政府部門對現代信息技術的運用不足，技術手段更新滯后，電子政務水平有待進一步加強。1.2.3治理資金投入不足傳統的城市文化管理領域政出多門，城市文化治理在資金投入方面存在資金投入方式單一、投資結構不合理以及投資效益低下等問題，從而導致城市文化治理資金投入不足，無法滿足治理要求。1.2.4治理隊伍建設滯后人是一切工作的實踐主體，隊伍建設關系到城市文化治理工作的具體落實情況。當前我國城市文化治理存在的一個主要問題就是隊伍建設滯后，主要表現在城市文化治理隊伍規模較小，隊伍積極性不高以及隊伍專業性不強等三個方面。

1.3各類城市文化治理存在的問題

①政治類城市文化治理：政府過度集權，宣傳效果不佳。②經濟類城市文化治理：缺乏科學完善的經濟文化治理體系。③教育類城市文化治理：經費投入不足，服務質量較差。④生活類城市文化治理：不能充分滿足市民文化生活需求。

2城市文化治理過程中出現問題的原因分析

2.1政府在治理理念上缺乏服務意識和系統規劃

當前，我國經濟社會正處于轉型期，社會矛盾凸顯，經濟發展壓力漸大，政府培養以人為本的服務意識勢在必行。然而，在現階段我國的城市文化治理過程中，政府行政管制的色彩大于公共服務的色彩，官本位思想橫行，服務意識淡薄，服務質量不高，服務效率低下，政府短視等問題層出不窮。

2.2政府自身角色定位不準確

治理理論的一項重要主張就是去中心化，即政府在社會治理過程中，由原來的絕對核心角色轉變為多元治理主體中的一份子，政府在公共管理總的核心地位被動搖，向市場分權、向社會甚至公眾分權是治理理論的內在要求。因此，政府自身準確的角色定位是城市文化治理有序進行的關鍵。

2.3市場組織、市民等治理主體參與意識淡薄

治理主體多元化是城市文化治理的題中之義，城市中的各類市場組織、社會組織以及市民有責任和義務參與到城市文化治理過程中。然而在現實情況中，由于多種因素的影響，我國城市文化治理主體的多元性并未得到充分體現，市民等治理主體的參與意識不足，從而使的城市文化治理未能取得一定進展。

3我國城市文化治理的對策建議

3.1完善城市文化治理主體

①充分釋放市場潛能，讓市場在資源配置中真正起到決定性作用。尤其是在經濟類城市文化和生活類城市文化的治理過程中，要積極引導市場參與，實現市場經濟組織與政府對城市文化的共同治理。②充分發展社會組織，讓社會力量發揮其應有的作用。這既需要政府鼓勵第三部門等社會組織的發展，也需要社會組織自身謀求變革，追求創新，從而加速自身發展。③充分發揮公眾的作用，讓公眾真正參與到城市文化的治理當中。公眾參與城市文化治理一方面需要政府要賦予公眾一定的權利，包括政策制定前期舉行市民聽證會，通過網絡渠道傾聽市民政策建議等。另一方面也需要公眾提高自身素養，養成城市主人翁意識，提升參與治理的積極性。

3.2創新城市文化治理手段

①更新文化治理部門的設施設備，提高文化治理部門治理效率。設施設備的更新是創新治理手段的物質基礎，沒有先進的設施設備，治理手段智能化、科技化都無從談起。這既需要文化部門引進相關人才，以合理選取設施設備，操作維修設施設備；也需要有合理的資金配置機制，以滿足設施設備更新的需求。②轉變文化治理部門工作人員觀念。設施設備的更新不是創新治理手段的全部，如果人的觀念得不到及時更新，再先進的設施設備也無法起到提升治理效率的作用。文化治理部門的工作人員必須與時俱進，在充分學習相關技術知識的同時，轉變傳統行政觀念，奉行效率至上、服務群眾的理念，盡快掌握新的治理手段。

3.3創新城市文化治理體制機制

首先，創新城市文化治理投融資機制，建立多種投資渠道、多種投入主體的城市文化發展機制。一方面需要轉變政府傳統的“全能型政府”的角色，合理解決政府的“越位”和“缺位”問題，增進市場、社會組織以及公眾的參與程度，改善社會力量的投資環境；另一方面需要政府積極鼓勵捐贈以吸引社會資金，轉變傳統的單一財政撥款形式，暢通社會資金投入渠道，以實現投資主體的多元化。最后，制定相關法律政策，為科學的城市文化治理投資機制提供立法支持。

3.4提高城市文化治理人力資源管理效率

①改革文化部門聘任制度，區分文化部門專業技術人員、管理人員和工勤人員。對專業技術人員堅持按照崗位要求擇優聘用，強化專業技術人員的培訓力度，構建科學的社會評價機制；對管理人員實行直接聘任、推選聘任和委任等多種任用方式，建立競聘上崗制度，充分調動管理人員積極性、創造性，增強文化部門活力；對工勤人員實行合同聘任制，加強工勤人員職業技能培訓，規范工勤人員的進管出環節。②完善文化部門聘后管理制度，主要包括考核制度、獎懲制度和辭退制度。對受聘人員的工作情況實行年度考核，堅持客觀、公正的考核原則，努力形成科學的領導評價機制，把考核結果作為晉升、獎懲、辭退的主要依據。

3.5經濟類城市文化治理：充分發揮政府和市場的雙重作用

經濟類城市文化治理在很大程度上是受國家的宏觀經濟政策影響的，改革開放以后，國家制定了“以經濟建設為中心”的政策方針，經濟實力不斷增長的同時，各類社會問題、城市病也隨之出現，實行以以人為本為根本理念的經濟類城市文化治理勢在必行。改善經濟類城市文化治理現狀，關鍵在于政府要加強引導，同時也需要各類市場主體的積極參與。

3.6提高市民參與度

由于政治類城市文化特殊性（政治性、權威性、敏感性）的關系，本文認為該類城市文化的治理主體應該包含政府和市民，政府作為當前政治類城市文化的最重要主體自然不用多提，市民對政治類城市文化治理的參與不足是其在治理過程中存在的主要問題，因此，完善治理主體最為關鍵的就是增進市民的參與。

4結束語

城市文化治理的要義在于清楚地認識到城市文化對城市發展有著重要意義的同時，全面踐行治理理念。因此，對“城市文化”和“治理”兩個概念的認識深度直接影響城市文化治理的效果。論文以上述兩個概念為重心，對城市文化治理問題提出了新的看法，以期對當前我國的城市文化治理工作提供一定的理論鋪墊。

參考文獻

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一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：現代公共管理的本質問題

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。

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引言

人口老齡化作為一種正常的社會現象，但其衍生出的問題種類較多，尤其是對于人口基數較大的我國來講，人口老齡化加大家庭負擔，間接降低社會轉型效率。盡管在國家宏觀政策的調整下，老齡化問題得到一定的改善，但也令社會機構承擔更多的風險。無論是兒女，還是國家服務機構，在服務贍養過程中，必須遵循以人為本的原則，充分發揮現有的社會力量，在家庭與社會方面進行整合，制定出多維度的服務方案，切實令老人感受到老有所依的氛圍。

1公共管理特性論述

公共管理是一種服務組織機構，從工作機制上來講，可將其界定為國家管理機制的一種補充形式，起到監督管理的公共化作用。從學科角度來看，公共管理涵蓋的類別較多，如行政、市政、政策等，都在公共管理的范疇內，公共管理隸屬于現代化管理專業中，其對于新常態下的社會發展體系具有一定的制約效用，維系管理范疇內各項社會行為的正常運作。公共管理的承載部門為政府，在相關指令的下達與執行下，其將成為政治、經濟、法律的執行機構，提高政府的服務質量，保證基層人民合法權益不會受到損害。公共管理具有多元性、拓展性、協調性等特點，可依據社會形勢的變化來對自身的管理機制進行調整，滿足新時代社會的動態化發展需求。此外，公共管理是由政府主導對某一項行為進行制約或服務的，其在政府與基層群眾中起到過渡協調的作用，政府依托于公共管理服務，可了解基層人民的訴求；反觀，基層人民通過公共管理的作用形式可認知到政府的公信效用。對于現階段國家面臨的社區養老問題，公共管理服務體系的作用對象則為服務機構，通過將信息進行反饋，將養老面臨的問題與矛盾單獨提取出來，然后通過政策、資源、老人等方面的協調，制定出具備可行性、可信性的制度舉措，以維系社會體系的穩定發展。

2公共管理視角下我國社區養老中存在的問題

2.1資金扶持力度不足

資金是維系養老機構運作的基礎保障，從資金扶持方面來看，社區養老機構的資金導向一般包括政府撥款、服務收繳、資金自籌備等方面，通過資金的合理利用，保證機構各個環節的運作。養老作為一種社會普及問題，每個地區的養老人口基本屬于一種相對定值，然而，受到地區發展因素的影響，如發達地區與欠發達地區相比較，無論是經濟體系，還是服務機制等都存在一定的差距，進而造成社區養老質量也存在一定的差異。從服務收繳方面來看，如老年人未在國家保險的范疇內，且自身沒有任何經濟來源，一切贍養費用將出自于家庭，當自身家庭沒有條件扶持老年人的話，則將直接縮小有償服務體系。從資金自籌備角度分析，絕大多數城市社區尚未形成自發性的捐助意識，間接阻礙養老機制的建設效率。

2.2養老設施陳舊

近年來，老齡化人口數量的增多，拉高了行業領域的內在需求，老年人服務機構必須具備相應同等化的服務質量，滿足當下公共服務的管理需求。然而，大多數服務機構中，老年人所處的空間位置，并不具備完整的基礎建設，與之對應的活動器材也較為陳舊，甚至部分服務機構只在空閑場地上擺放桌子與椅子來替代活動設施。此外，社區醫療配備、娛樂配備、文化配備等尚未完善，單一化的設施建設無疑是將老年人獨立在一個空間中，容易令老年人產生心理疾病，其與我國公共管理的服務宗旨相悖。

2.3服務專業性不足

相對于家庭來講，社區養老服務機構相當于獨立的個體，承接老年人在社區機構中服務工作為專業性護理人員，通過多方位的服務，滿足老年人在社區機構中的生活需求、娛樂需求等。然而，部分社區的服務人員存在專業性不足、管理意識差的問題，無論是資源利用，還是綜合管理等都與基準核定存在一定的偏差。多數社區機構的工作人員為下崗者、大齡婦女等，且服務范疇也是局限在做飯、洗衣、采購等方面，如出現突發性狀況，不具備及時處理的能力，增加不可預見性事件的產生幾率，嚴重降低社區養老服務質量。

3公共管理視角下社區養老機制的完善策略

3.1為老年人樹立養老觀念

老年人作為一種社會群體，由于老年人不具備相應的工作能力，社會服務機構必須分化出一部分力量予支持，要想正確提高社區老年人服務質量，應先強化養老意識，令養老真正實現家庭到社區的轉變。從社區角度來看，老年人贍養的承接者，必須做到讓兒女放心，老人舒心，解決老年人為家庭所帶來的負擔。為此，社區應起到意識強化的重要作用，宣傳社區養老機構的服務性與應用性等，并對自身機構的建設情況進行細致分析，將未來一部分的發展規劃進行展示，使老年人所在的家庭成員信任社區養老機構，同時也提升老年人的認同感，進一步解決養老問題。

3.2拓寬資金扶持渠道

社區養老資金體系的建設與規劃，是服務機構運行的根本，如想使養老機構上升到新的服務層面，滿足公共管理服務體系的發展需求，地區政府必須針對社區養老機構提供相應的財政補貼。通過對老年人保障體系的資金消耗進行分析，在財政資金可控的范疇下，提高老年人的社會保障。此類舉措的施行，不僅可緩解社區養老機構的發展問題，同時也可減輕家庭的負擔，讓青年群體更好地服務于社會，在社會建設中發揮最大的價值。此外，具有一定規模的社區養老機構可向社會體系尋求自助，如吸引企業進行贊助、開展與養老事業相關的活動等，然后將資金進行整合，依托于養老機構的資金消耗比例進行正確分配，為老年人提供更為優質的保障服務。針對家庭角度來講，如老年人不具備社會保障，且家庭人員不具備服務項目繳費的能力，則地方政府的公共管理機構，應嚴格遵循以人為本的原則，先與相關部門進行核實，查證老年人所在家庭的經濟狀況，然后在依據財政部門儲備資金的耗用情況，制定對接型的保障策略，以此來緩解社區養老機構的工作壓力。

3.3完善規章制度

老年人作為社會上的弱勢群體，受社會因素、地方政策的影響，具備養老保險的老年人基數與不具備養老保險的老年人基數劃等號，受經濟條件及地區發展態勢的影響，在選擇服務機構時，老年人保障服務對象將存在較大的差異性，甚至部分老年人因無法繳納費用，以流浪、乞討的形式維系著生活，此種現實與國家發展戰略不符。為此，地方政府必須制定較為嚴格的管制計劃，依托于地方社區的統計優勢，制定出可行性的策略，同時應與地方公共管理服務機構進行協商，深度挖掘養老服務保障體系中存在的問題，結合政策及地區社會發展形式，建立相應的規章制度。與此同時，應建立第三方評估體系，針對養老機構的規模，制定相應的服務基準，并對享受或申請服務補貼的老年人進行逐一核定，確保每一位老年人在服務保障機構內可行使其應用的權利。此外，必須對每一項扶持資金進行監管，嚴格記錄各項資金的輸入與輸出途徑，將資金配發者與資金應用行為建立對接渠道，使每一項資金的應用都可找到相關負責人，此類問責制度將對管理者形成一定內的約束，能夠使政府給予的資金補貼發揮出應用的效用。

3.4加強社區養老機構的基礎建設

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關鍵詞：公共管理；公共倫理；公平正義；道德責任

公共倫理是具有時代性的，在當前社會歷史條件下，社會公共生活或者說公共領域都是以公共管理為“主導”；結合公共倫理的背景可以得出現階段的公共倫理所要規范的公共領域也是以公共管理為主體的；大多數學者都認同公共管理是占據著公共倫理所規范對象中的重要地位。因此當今在我國政府、非政府組織所面臨的一系列的失范問題的形勢下對公共倫理的呼聲也越來越大。

1公共倫理的概述

1．1公共倫理的涵義

公共倫理是以公共理性為核心的社會精神價值趨向，直接決定著社會民眾的道德走向與精神建構。我們可以將公共倫理理解為主要用來規范公共管理活動的倫理范式，是公共管理主體包括政府以及非政府公共組織在公共管理活動中應遵循的道德觀念、道德規范以及對公共管理行為進行價值判斷和道德評價的一個準則體系。張康之教授曾在其《公共管理倫理學》中，運用研究方法的研究技巧提出了統治型、管理型和服務型三種社會治理模式，論述了與三種社會治理模式的相關因素，并指出服務型的公共管理作為一種新的社會治理模式是以倫理為本質的，由此公共倫理是服務型公共管理活動發展的必然趨勢，也是我國社會治理模式轉變的必經之路。對公共倫理的概念界定，不同學者有不同的見解。普遍的是將公共倫理視為公共管理倫理。持有這種觀點的原因是認為公共倫理學的對象是公共組織及其工作人員，內容是研究公共管理的主客體之間的倫理關系及倫理規范問題，即公共管理主客體之間的道德關系。此外還有一種觀點認為，公共倫理是服務型公共管理模式下的一種新型倫理形態，是規范社會公共領域中的基本倫理維度與社會公共行為的一種基本道德準則。所以公共倫理可以說是為公共領域或參與到公共生活的成員所提供的精神服務體系。

1．2正義論視域下的公共倫理

羅爾斯把他的正義論之所以成為“公平的正義”理論，羅爾斯明確的表達了，在他的正義論中，正義的主體或對象是社會的基本結構，即用來分配公民的基本權利和義務，劃分由社會合作產生的利益和負擔的主要政治和經濟制度。羅爾斯所講的正義不同于柏拉圖和亞里士多德強調的社會秩序強調的是人的自由與平等，羅爾斯認為所講的正義原則是體現了由自由、平等以及對公共利益作出的貢獻給予獎賞這三個觀念結合起來的正義。羅爾斯在《正義論》和《政治自由主義》中都強調了一個基本的原則立場，就是“權利優先于善”，它可以說是個十分重要的公共倫理學的原則。我們一般將認為“善”是倫理學的中心概念，因為我們現在的倫理學通常是指規范倫理和美德倫理，前者旨在以獲得人的行為的善的價值而推論出道德規范體系，后者是探討如何獲得善良意志，如何進行涵養，達到心靈的善的狀態，即美德，所以說善是倫理學的中心概念。摩爾的《倫理學原理》曾將善看作是不可定義的，但隨著公共倫理學的發展，善不再是中心概念，只有在“自由平等權利”的引導下才能是正當的，可以說權利是善的前提。若我們真正的能理解羅爾斯《正義論》中提及的權利優先于善，那么我們對公共倫理問題就會更進一步。

2我國公共管理活動中公共倫理失范的原因

近年來，我國為適應國情的變化和提高我黨的執政能力及領導水平，黨和政府已經開展了一系列相關的制度建設、價值觀教育活動和反腐倡廉建設，這無疑已經為我國公共倫理建設進行了鋪墊，但依舊存在著各種倫理失范問題有待解決。

2．1制度及體制的不完善

道德倫理失范，我們往往會聯想到的就是制度的設置和體制不合理的問題。公共倫理的失范，我們會認為是缺乏制度及體制的約束或是政府的監督不到位，然而與我們常忽略的制度建設滯后和體制自身問題往往有著密切的關聯。從我國政府的管理模式來看，在當代我國的社會治理體系中，政府習慣了用行政手段來進行管理，從而致使我國忽視了對制度建設的問題。目前，我國的社會主義民主還處在不夠完善的地步，社會主義法制也并不健全，因為我國的法制建設主要是依賴于政府來進行推進，法律權威在很大程度上是來源于政府權威，但法治的本質就是要求法律力量要超越政府力量。此外行政體制及市場經濟體制不成熟也是公共倫理失范的原因，我國現行的行政體制是在曾經的計劃經濟體制的基礎上建立起來的，是將政府決策、執行、監督職能于一身，很難受到制約及監督，雖然也根據市場經濟體制的變化而改革了行政體制，但目前依舊缺乏具體的制度保障及理論支持。市場經濟下，政府的職能應該是有限的，大部分應交由市場，當由于市場經濟體制的不成熟，政府過多的干預，必然導致了行政效率的低下，從而會造成政府的“權”與市場的“錢”相關聯，衍生出權錢交易，尋租現象，產生腐敗等倫理失范的問題。

2．2政府及公職人員自身的“經濟人”特性

一些學者根據經濟人假設，認為政府及公職人員都具有一定的價值偏好和追求利益最大化的訴求。政府及公職人員這種對自身利益的追求行為與身為人民公仆要維護公共利益的行為產生了沖突，阻礙了我國公共利益的發展與實現，這似乎也可以說是我國政府及公職人員自身的倫理失范問題。市場經濟下，政府的職能是在公共管理活動過程中提供公共服務，但是我國目前經濟發展的一大特征就是政府高度介入經濟發展，導致政府對經濟利益的高度追求，忽略了要維護公共利益的職能。公職人員是政府進行公共管理活動中政策的制定者和執行者，不僅是公共服務和公共利益的提供者和維護者，隨著政府與私營部門之間公私合作的越來越多，公共領域與私人領域的不斷相交往往會產生利益沖突，當公職人員在處理公務時，他們會在自己權利允許范圍內優先考慮自身的利益問題。因為政府及公職人員自身的“經濟人”特性，當公共利益與自身利益發生沖突時，可能會優先考慮自身而忽略了作為人民的公仆應維護公共利益的職責，這也成為我國公共管理活動過程中公共倫理失范問題的原因。

2．3思想道德觀念的影響

認為經濟決定著倫理道德觀念，但文化傳統和價值觀的傳承等思想文化因素也對倫理道德的塑形具有重要作用，我國公共管理活動過程中公共倫理失范問題不僅受傳統的思想文化影響，還與我國當前的文化與道德觀有著關聯。隨著經濟全球化的不斷發展，各種思想文化也進行著交融，引起了思想文化的多元化。在不考慮國情及體制不同的情況下被機械的結合，一些社會成員包括公共管理主體的道德觀念也發生了扭曲，引起了一些公共領域道德與誠信失范等公共倫理失范問題。隨著我們生活水平的不斷提高，對現實利益的追求也在不斷加深我們對物質世界的迷戀，并缺乏一個新的倫理道德觀來對我們的思想道德進行約束，從而在一定的程度上影響到我國公共倫理建設的發展。

3強化我國公共管理活動中公共倫理建設的對策

3．1加強制度建設，深化體制改革制度與體制

對人們道德觀具有客觀的約束力量，加強公共倫理制度的建設及對相關的體制進行改革，是我國公共倫理的建設的必要保證，對我國公共倫理建設具有強大的促進作用。制度建設要從增強制度的約束力著手，建立一套明確的、完善的規范制度，明確公共管理主體該做什么或不該做什么，樹立正確的倫理道德觀。重點要加快制度建設，同時完善已有制度。此外加強公共倫理的法制建設，除了加強對政府組織及公職人員的倫理立法，更要加強對非政府組織的規范。在深化體制改革方面，首先要明確政府與市場各自的職責與權限。完善社會主義市場經濟體制，理清政府與市場的關系，明確政府與市場的界限，并加快推進政企分幵，更好地發揮市場配置資源的作用。

3．2提升政府及公職人員自身的誠信建設，維護社會公共利益

誠信缺失是造成公共倫理失范的關鍵所在，并且已成為我國當前面臨的重大問題之一，所以加強誠信建設顯得日益重要。首先是加強政府及公職人員的誠信建設。我國提倡將依法治國與以德治國相結合進行國家治理，因此，政府誠信不僅講法更講德。我們不僅要加強行政立法以規范我國政府的行政行為，還要加強公職人員的法律意識，做到真正的依法行政。此外要做到加強對我國政府及公職人員的監督及加強反腐力度，樹立良好的工作作風，我們黨在不否定對個人正當利益的正當追求前提下，堅決對不正當行為進行嚴懲，旨在建立一個廉潔自律的好政府。我們政府不僅要做好自身的誠信建設，還要用自身的誠信帶動非政府組織的誠信建設同時加強對非政府組織的監管。此外，還要加大問責力度，增強行政實踐的責任意識，正確合理的履行責任，對在公共利益與私人利益沖突的情況下優先考慮個人利益等失范行為進行行政問責，以促進政府及公職人員將維護公共利益為目標所進行的公共倫理建設。

3．3樹立正確的思想道德觀，營造良好的公共倫理建設環境

樹立正確的思想道德觀念，就要加強公共管理主體的思想道德文化建設及道德素質建設，這對加強公共倫理的建設是必不可少的。樹立正確的思想道德觀，加強思想道德文化建設就要在全社會深入開展多形式的道德實踐活動，弘揚我國優良的傳統美德和艱苦奮斗的工作作風，并引導人們提高自身的道德判斷能力。進一步推行廉政思想建設，開展旨在加強公共管理主體廉政思想的教育實踐活動，樹立正確的價值觀。在公共管理活動的過程中，堅持公共利益至上的價值觀，各項工作都必須堅持以最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點，維護公共利益作為一切工作的最終目的，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。加強道德素質建設主要是在公共管理活動主體的思想上加強其責任意識及公仆意識，同時要樹立“德治”的理念，做到以德修身、以德服眾、以德治國，達到德才兼備。忽略德的重要性必將造成公共倫理的失范問題，通過樹立正確的思想道德觀，營造一個良好的公共倫理建設環境，從而減少我國在公共管理活動中公共倫理失范的現象。

參考文獻

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［3］何懷宏．公平的正義：解讀羅爾斯《正義論》［M］．濟南：山東人民出版社，2002，（1）．

［4］張康之．論倫理精神［M］．南京：江蘇人民出版社，2010，（6）．

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一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個詞與其相對應，即common interest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：David Mathasen: New Public Management and Its Critics，International Public Management Journal，Volume 2，Numberl，1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界報告》，中國財政出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地著共同體整體的生存和，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，財政出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、等制度安排，國家安全和防務，發展初等，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：公共管理的本質

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有共享性，既然它具有相對普遍的力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。