序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇公共財政的基本特征范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

“公共財政”一詞是英文PublicFinance的直譯。《美國傳統辭典》對Finance有兩種解釋：一是指資金或其他財產的管理科學，二是指對資金、銀行業、投資和信貸的管理。一般的英漢辭典則通常把Finance譯為金融、融資或財務。因此，如果Finance一詞單獨使用，那么它的主要意思可以理解為我們通常所說的財務管理，而這種財務管理既可以發生在私人部門，如家庭、企業、銀行的資金管理：也可以發生在公共部門，主要是政府部門的資金管理。在Finance一詞前加上限定詞Public，此時的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可見，單從字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部門的財務管理。由于國家（或政府）是整個社會經濟中最為主要、對社會公眾有著最為廣泛、持久而深刻影響的公共部門，因此，用PublicFinance來代表國家（或政府）的分配行為或收支活動，是容易為人們所接受的。所以，應當把PublicFinance譯為“財政”，因為財政就是指國家（或政府）的分配行為或收支活動。我于1987年在把馬斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice編譯為《美國財政理論與實踐》一書時，就把PublicFinance譯為“財政”。也正因如此，假如把PublicFinance直譯為“公共財政”，有的學者認為那是畫蛇添足，多此一舉。

不過，人們會問，如果PublicFinance是專指國家（或政府）的財政活動的話，那么為什么不直截了當地在Finance的前面用Government加以限定，卻偏偏要冠以Public一詞呢？據張馨同志的考證，PublicFinance一詞一直到1892年才被英國的巴斯塔布爾（Bastable，C．F．）首次用來概括“財政（學）”這一范疇。而在PublicFinance被廣泛采用的前后，財政（學）被冠以GovernmentFinance的不在少數，而且迄今為止仍然有之。這樣，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起進行比較，那么將PublicFinance譯為公共財政（學），用以特指市場型的財政，以突出市場經濟條件下的國家（或政府）財政活動的公共性，不失為一個貼切的譯法，足可以接受的。

有的學者提出，自從1959年馬斯格雷夫出版了被奉為經典著作的《財政學原理：公共經濟研究》首次引入了公共經濟（PublicEconomy）的概念，特別是1964年和1965年分別以法文和英文出版的《公共經濟學基礎：國家經濟作用理論概念》和《公共經濟學》，直接以公共經濟學（PublicEconomics）為書名。自此以后，多數財政學著作把PublicFinance或GovernmentFinance改稱為公共經濟學或公共部門經濟學（PublicSectorEconomics）。而這種改名，絕不僅僅是單純意義上的名字的改換，而是研究的范圍、領域、方法、指導思想、所要說明的問題等等都有實質性的變化。照此說來，與西方國家財政學的發展現狀相比較，“公共財政”的提法多少顯得有些“滯后”了。

應該肯定，西方財政理論的研究的確在近幾十年來已經有了實質性的進展。但也應當看到，盡管公共經濟學或公共部門經濟學對政府與經濟活動之間關系的研究，已經擴展、突破了原有的內容和方法，但是，對國家（或政府）的分配行為或收支活動的分析，仍然是公共經濟學或公共部門經濟學中最具份量的組成部分，而這也正是不少財政經濟學著作相繼改名之后，卻仍有許多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共財政”一詞的提出和興起，是在我國歷經多年的財政經濟改革，在原有的計劃經濟條件下的財稅體制已經發生了深刻變革之后，試圖對逐步走向完善的社會主義市場經濟下的財政模式及其特征進行理論概括的產物。在我國財政改革與財政理論發展的現實情況下，提出“公共財政”一詞，并將其作為國家財政在社會主義市場經濟條件下的一種模式（類型），的確有助于標識我國財政職能轉化的方向，有利于財政定位，是有著特殊的現實意義和理論意義的。

近幾年來，張馨同志撰寫、出版了《公共財政論綱》等專著，發表了許多論述公共財政的文章，在財政本質與財政模式（類型）的關系問題上有了新的突破，對國家分配論的繼承與發展作出了突出的貢獻，受到了學術界與政府部門的肯定和重視。對此，我感到十分高興。我曾于1999年3月6日在《中國財經報》發表《我所理解的“公共財政”一文，正式提出“為公共財政叫好”。總之，對于“公共財政’這一提法，我是持贊成態度的。

二、公共財政與國家財政的關系

我之所以對“公共財政”范疇及其原理加以肯定，是因為它從經濟體制的角度出發，正確把握了市場經濟條件下的財政模式（類型）及其涵義、特征。不過，盡管市場經濟作為一種經濟體制，并無姓“資”姓“社”之分，資本主義可以用，社會主義也可以用，這就決定了與之相適應的公共財政可以作為我國財政改革的一個主要模式；但是，我們也應當看到，我國經濟改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，而這一經濟體制是以社會主義為方向并將其作為社會經濟制度基礎的，這就決定了對我國財政模式的把握不能不顧及我國的社會生產關系或經濟關系。因此，公共財政作為對發達市場經濟條件下的財政模式（類型）的一種理論概括，固然不失其積極意義，但它作為我國財政改革的目標模式，卻是失之片面的。

那么，哪個概念才能正確把握我國財政改革的現狀及其目標呢？我認為，從現實的經濟制度和經濟體制的角度考慮，還是要強調“國家財政”一詞。一方面，國家與財政有著天然的聯系，沒有無國家的財政，也沒有任何財政可以離開國家而存在，國家財政作為一個一般范疇，可以涵蓋公共財政范疇。這樣，在總括我國財政的基本特征的同時，不至于因為強調國家財政，而忽視對構建公共財政框架的倡導；也不至于因為倡導建立公共財政，而脫離我國作為發展中國家與社會主義國家的生產力和生產關系現實。另一方面，和公共財政的提法相似，使用“國家財政”一詞，雖然看似有同義重復之虞——財政本來就是指國家的分配行為或收支活動，在財政前面加上“國家”二字是缺乏必要的，然而，使用“國家財政”一詞卻有助于反映我國財政經濟改革過程中的兩個重要事實：第一，我國的市場化改革進程主要是由政府自身主動推進的，對財政改革來說同樣如此；第二，多年以來，我國財政一直存在“兩個比重”偏低的情況，需要通過政府，尤其是中央政府的權威對這種局面加以改觀，以“建立穩固、平衡和強大的國家財政”（總書記為《領導干部知識讀本》一書所作的批語）。由此可見，在現實情況下，使用古今中外都存在的“國家財政”這個“財政一般”范疇，還有其特定的時代內涵。

在說明了堅持“國家財政”范疇的必要性之后，這里還有必要對公共財政與國家財政之間的關系作進一步的辨析。前面已經提到，國家財政與財政是一致的，財政就是國家財政，國家財政也就是財政；而公共財政特指市場型的財政，因此，國家財政包含公共財政，公共財政是財政或國家財政的從屬概念或者說是子概念。一般說來，公共財政以彌補市場失靈為出發點，集中于從事非營利性的公共服務活動；但由于在我國社會主義市場經濟中，公有制經濟居于主體地位，現實中存在著的數量巨大的國有資產和國有資本運營，以及我國作為發展中國家的現實國情，導致了在公共財政之外，還必須有一塊活躍于經營性、競爭性領域的國有資本財政。而公共財政與國有資本財政這兩個既互相區別又互相聯系的有機統一體，就構成了我國國家財政的現實模式，所即謂的“雙重結構（或雙元）財政”（其中以公共財政模式為主）。

“國家財政”范疇的使用，引發了一個問題，那就是，如何概括計劃經濟條件下的財政模式（類型—）？張馨同志提出，人類歷史所存在的經濟體制有三種類型：自然經濟、市場經濟與計劃經濟，與之相適應，從財政活動的目的出發，國家（或政府）的財政活動可以劃分為三種類型：家計財政、公共財政和國家財政。用“家計財政”來概括自然經濟型財政的提法是否恰當，這里暫不討論；但是用“國家財政”來概括計劃型財政，我認為是欠妥的。張馨同志指出，在計劃經濟體制下，企業只是國家和政府的行政附屬物，個人只是企業或單位的行政附屬物，整個社會以國家和政府為中心形成一個大企業，企業和個人的活動只是服從于和圍繞著國家與政府的經濟計劃來開展，從而財政也只是服從于和圍繞著國家的需要而活動的，這就具有了“國家”財政的性質。應當說，張馨同志對計劃經濟中的財政活動的總體狀況的分析和判斷大體是正確的，值得商榷的是用“國家財政”來概括計劃型的財政這一做法。我認為，財政與國家之間存在密不可分的這一觀念已經是深入人心的了，再用古今中外皆有的“國家財政”這樣一個帶有“財政一般”意義的范疇來界定帶有特定含義的計劃型財政，很容易導致概念使用上的混亂和人們的誤解。比如，人們在否定計劃型財政時，就會把“國家財政”這個“財政一般”也一并否定掉了。

此外，拘泥于從財政目的的角度劃分財政類型，會在邏輯上產生這樣的問題：既然家計財政服從于領主或君主的（私人）需要，公共財政服從于公共需要，而國家財政服從于國家需要，要么，國家是公共性質的還是私人性質的？如果說國家需要是公共需要，那么國家財政與公共財政又有什么區別：如果說國家需要是私人需要，那么是國家財政好像與家計財政又沒什么兩樣。而如果這兩種說法都不成立，那么國家就該是公共性與私人性的混合體了。依據的國家觀，國家財政的確兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同樣的邏輯，那么公共財政、家計財政又何嘗不同時具有公共性和私人性呢？而無論答案如何，都將有違按照同一標準對財政模式（類型）進行劃分的初衷。

因此，我認為，不妨根據計劃經濟下的財政大包大攬的特性，用“大一統財政”來概括計劃型財政或許會更加合適些。

三、公共財政論的引進與本土化問題

我一向主張，對待，既要堅持，又要發展。既反對“僵化論”，又反對“過時論”。對待西方的東西，必須學習、分析、吸收、借鑒。既反對“排斥論”，又反對“照搬論”。早在80年代，我就率先編譯了馬斯格雷夫的《美國財政理論與實踐》，撰寫并出版了《比較財政學》、《國際稅收導論》和《財政學原理》等著作，為引進、吸收、借鑒西方財政理論做了一些工作。我認為，從財政活動的起因、客體、目的、模式和決策等五個角度看，西方財政理論是由市場失靈論、公共產品論、公共需要論、公共財政論和公共選擇論等共同組成的。這些理論先后被引進我國，并得以論述和宣傳。但近幾年來，大家都集中到“公共財政論”這一提法上來，把公共財政論作為西方財政理論的總稱或代稱。

篇（2）

基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調 整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系

要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要 向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨 勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障

有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有 心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以 有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］

陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發 展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

四、總結

西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大 縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。

在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均 等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。

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篇（3）

1 公共財政的內涵和基本特征

自西歐發展而來的公共財政與我國市場經濟之間有著密切聯系，它是現代化經濟發展背景下涌現出的一種全新的財政管理體制。作為社會資源的重要配置者，政府與市場的作用均不可忽視，其中在社會資源配置方面市場的作用更為基礎，而政府則是立足于公共服務與公共產品的提供。通過對財政職能范圍的劃分，建立對應的財政收支體系，這一財政管理模式正是所謂的公共財政內涵。相較于以往生產建設型財政體制而言，公共財政的特征主要包括三個方面：

第一，公共性特征。作為公共財政的核心特征，公共性突出了計劃經濟體制背景下政府的資源配置主體作用，政府的公共職能因此放大。然而當前市場經濟條件下，社會資源配置主體被市場占據，政府與市場之間各司其職，滿足社會公共開支需求成為了財政職能的集中體現。

第二，非營利性特征。從市場經濟條件分析，市場監管者與宏觀經濟調控者是政府在經濟職能方面的突出體現，這對于市場運轉而言是不可缺少的物質基礎及制度化保障，卻并非營利主體，這足以證明市場條件下政府的宏觀調控職能。

第三，法治性特征。作為以中國法治經濟和信用經濟的呈現，市場經濟所對應的公共財政執行也應滿足法治化要求。在政府直接參與的過程中，財政收支理應在法律制度的約束下執行，在人大監督下突出財政收支的透明與公開。

2 公共財政框架的構建

2.1 政府預算制度改革

作為一項根本性變革措施，政府預算制度改革是不可缺少的。隨著人代會預算決定權的擴大，對應的政府機構變革措施也必不可少，這其中主要涉及到財政部門改革的工作內容，需要財政部門積極適應市場化需求，通過對法律條文的進一步修訂和調整構建更加穩固的政府預算制度實施環境。與此同時，政府預算制度改革與法律體系完善之間也有必然聯系。政府預算制度改革應當從部門預算改革入手，最大程度降低部門預算內外的基金差異，擴大部門財政預算的涵蓋范圍，取消不合法的制度外內容，擴大部門預算制度實際適用范圍，并在推行這一制度的過程中積極在地方政府中落實預算制度的核心內容。此外，關于政府預算確立時間應當盡可能提早，在科學化的預算科目規劃中對現階段存在的預算定員定額與實際不符的問題予以糾正。最后，重視政府預算其它制度改革實施的必要性，比如建立社會保險預算制度、社會審計制度以及完善政府采購制度等。

2.2 建立納稅人制度

作為公共財政制度的基礎之一，納稅人范疇的確定依賴于納稅人制度的有效建立。這就需要從納稅人意識培養著手，盡可能爭取符合納稅人義務的權利。這一制度建立并非朝夕之事，同時納稅人制度建立還需要相關法律制度作為補充，突出政府的正面干預作用。與此同時，關于我國現行稅費制度改革也不應忽視，只有切實強化政府稅費改革中的法律作用，才能在政府導向下將制度建設納入正軌，促進規范化稅費格局的形成。在有法可依、依法行政的基本環境下，亂收費問題才能真正得到肅清。因此，納稅人制度的建立需要從收費項目內容的清理和整頓出發，堅決制止非正常項目的收費問題。

2.3 地方公債制度的建立

財政赤字的彌補很大程度上依賴于公債制度的實施，這是因為公債制度在提供必需數量公債券的同時也能夠積極與貨幣政策相契合，以地方政策手段的方式實現對宏觀經濟運行狀態的有效調控。這就需要地方財政能夠在立法方式輔助下突出地方政府的發債權，在真正成為一級財政后才能夠更好地解決地方潛在的赤字問題。需要注意的是，地方債務狀況和中央政府債務情況有著顯著的差異性，從地方政府發債行為約束角度分析，必要的法律措施保障必不可少。

篇（4）

黨的十六屆六中全會《決定》在闡述加強制度建設、保障社會公平正義的重大任務時明確提出，“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。對此，應如何理解？

理解《決定》提出的這一任務和要求，應從以下兩個方面切入：

這是保障社會公平正義、促進社會和諧的內在要求。眾所周知，公共財政是為滿足社會公共需要、以政府為主體進行的分配活動，它是與社會主義市場經濟相適應的財政制度安排。與計劃經濟條件下的生產型財政相比，社會主義市場經濟條件下的公共財政具有公共性、公平性、公益性和法制性等特征。基本公共服務指的是由政府財政提供的包括教育、衛生、文化、社會保障、公共基礎設施等方面的服務。由此可見，滿足社會公共需要、提供基本公共服務，既是公共財政的一個重要基本特征，又是公共財政建設及其職能發揮的根本所在。根據《決定》精神，把構建社會主義和諧社會的要求落實到公共財政和公共服務上，就是要以科學發展觀為指導，通過深化改革和制度創新，不斷完善社會主義公共財政制度，使基本公共服務體系更加健全、公共服務水平有較大提高，在支持經濟持續快速協調健康發展和保證各級政權建設順利進行的前提下，逐步實現基本公共服務均等化，確保我國公民都擁有平等享受基本公共服務的權利，為保障社會公平正義、促進社會和諧打下牢固基礎。

這是政府強化社會管理和公共服務職能、促進城鄉和區域協調發展的必然要求。改革開放以來，我國農村發生了歷史性變化，農民生活水平顯著提高，農村社會事業不斷進步。但從總體上看，與快速發展的城市相比，農村的發展仍然緩慢，近些年城鄉之間的差距特別是基礎設施和公共服務方面的差距呈不斷擴大的態勢。區域間發展不平衡的矛盾近年來也比較突出。城鄉之間、區域之間發展不平衡已日益成為影響社會和諧的重要因素，必須采取切實有效的措施，盡快改變這種局面。如果說縮小城鄉之間、區域之間的經濟發展水平差距在較短時期內尚難以做到，那么，縮小基本公共服務方面的差距是應當做到而且也是可以做到的。實現和保持基本公共服務水平在城鄉之間、區域之間的大體相同，既可以有效促進城鄉之間、區域之間發展差距不斷縮小，又可以充分體現社會主義制度的優越性，體現我們黨執政為民的宗旨。這就要求政府進一步強化社會管理和公共服務職能，深化財政管理體制改革，完善公共財政制度，努力促進城鄉之間、地區之間的基本公共服務均等化。

實現基本公共服務均等化，需要健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多的財政資金投向公共服務領域。一是進一步加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入，努力讓廣大人民群眾共享改革發展成果，同沐公共財政陽光。二是進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。依法規范中央和地方的職能與權限，科學界定各級政府的基本公共服務支出責任，按照財力與事權相匹配的原則，適當調整和規范中央和地方的收入劃分辦法，擴大政府間收入劃分的覆蓋面，保證各級政府有行使職權和提供公共服務的財力。三是完善和規范中央財政對地方的轉移支付制度，進一步加大國家對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主產區、礦產資源開發區、生態保護任務較重地區的轉移支付力度。四是著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務的能力。完善中央財政獎勵補助政策，擴大“三獎一補”資金規模，力爭在較短的時期內使縣鄉財政困難狀況有明顯改善。完善省以下財政管理體制，加大省以下財力差異調節力度，增強基層財政保障能力。五是逐步增加國家財政投資規模，不斷增強公共產品和公共服務的供給能力。

篇（5）

1財政學的教學內容

人是帶著問題活在世界上的，這是人所具有的社會化本能的基本特征，而財政學對個體身處的社會化環境的介紹遠強于其它課程，對學生了解社會環境幫助極大。自20世紀90年代提倡公共財政以來，財政學教學內容可以概括為“兩個理論、兩個行為、兩個關系、兩個管理”。兩個理論就是公共產品理論和公共選擇理論，兩個行為是財政收入行為和財政支出行為，兩個關系是政府與市場的關系和政府間的財政關系，兩個管理是宏觀經濟管理和國有資產管理。

2財政學教學內容的特點

具體來講，公共產品理論涉及公共產品特征和供給模型，公共選擇理論分直接民主和代議民主講解；財政收入由稅收、非稅收入、國債和國有資產收益組成，財政支出則區分為購買性支出和轉移性支出；政府與市場的關系需要說明市場失靈和政府失靈，政府間財政關系主要是集權和分權的對比變化；宏觀經濟管理要證明政府利用財政貨幣政策干預宏觀經濟的有效性和可實施性，國有資產管理是我國社會主義公共財政區別于西方公共財政的基本特征之一。總之，這些教學內容存在以下顯著特點：第一，宏觀性強，但個體關聯度弱。比如財政收入和支出，任何一個構成項目都關系到全國各個地區、各類企業或人群，宏觀性非常明顯。可是，若平均到每個個體，這種關聯度就弱多了；第二，公共性強，但內容之間邏輯聯系不緊密。比如公共產品理論和公共選擇理論都帶有公共性特征，不過，公共產品是從產品特征出發進行理論分析的，是偏好由結果顯示問題。公共選擇則是從政治行為人的經濟性出發進行理論分析的，是偏好表達博弈的問題。兩大理論雖有聯系，卻不緊密；第三，實踐性強，但理論與實際不同步。比如國有資產管理，在復式預算構建目標中，明確提出編制包括國有資產預算在內的復式預算體系，這將極大提高我國政府公共管理水平。可實際執行中，只存在公共預算下的經常性預算和建設性預算，理論與實際相差太大。

二教學內容多學科融合的必要性

從財政學教學內容的特點上可以看出，財政學教學中出現的很多困難是由教學內容造成的，歸納起來有：第一，教學內容過于龐雜，學習負擔重。財政學教學內容是非常多的，單靠財政學的講授，很難完成規定的教學任務，應通過財政學教學內容的拓展，將其他學科與財政學相結合，利用學生已獲得的其他學科的知識，來幫助理解掌握財政學知識，融會貫通，減輕財政學的教學任務。這也是通識教育的實現途徑之一，即教師在授課時不是限于講授一門課，而是將多學科知識融會貫通于所授課程[2]；第二，教學內容過于枯燥，學生不易接受。雖然財政學有利于學生理解社會經濟的發展現狀和趨勢以及培養解決社會經濟問題的分析能力，但其特點也導致了講授過程易于泛泛而談。為解決這一問題，較實用的方法是進行案例教學。不過，在當前信息流通加速和手段更新的背景下，要想發揮案例教學的效果，就需要其他學科的支持，利用多學科交叉下的融合來理解特征，來對案例進行長遠且全面的分析；第三，教學內容脫離應用，學生不愿接受。基于就業壓力，學生總是從是否有利于應用能力的培養來衡量課程，只要是與考研、考公務員、考職業認證相關的課程，就是重要的課。財政學恰與上述內容存在差距，故其變成了期末考試及格即可的無用課程，學生學習的主動性和積極性很差。出現這種情形的原因，一方面與當前本科教育的功利性太強有關，另一方面，脫離應用的教育也是不利于學生成人的，如脫離應用的純理論學習，可能會造成學生的軟弱無助和被動性[3]。因此，在財政學教學中，需要引入哲學、歷史學和心理學等其他學科內容，通過歷史案例、心理分析和哲學批判來加強應用能力的培養，使學生感受到這門課程的實用性，從而產生學習的主觀能動性。

三財政學教學內容的多學科融合

教育是實現個體可塑性的重要工具，但思想的轉變是漸進的，這就需要循序漸進的教育過程。從每一個思想的起源說起，經過思想本質、內容、變化的學習，才能使學生更容易更好地吸收已有思想，整理、歸納、總結并最終形成自己的思想體系。故財政學的講解應考慮從人的起源講起，經過集群到組織到國家，才出現財政，從而闡述清楚財政的本質和內容。這就要求將哲學、歷史學和心理學等學科擴充進財政學教學內容，從哲學維度分析財政本質，從歷史維度演變財政收支，從心理維度詮釋倫理關系，重建知識面寬廣、教學意義深刻的財政學教學內容。

1從哲學角度拓展財政本質內容

對經濟學的哲學本質回歸，在國外已有較多研究，不過，這只是在經濟學層面上的回歸，并沒有具體到經濟學下屬的財政學分支。至于我國，雖有關于經濟學倫理化的研究，但同樣也沒有具體到財政學科上。從多年教授財政學的實踐經驗上看，我以為從哲學角度拓展財政本質，就是圍繞財政所具有的“公共性”基本特征，沿著“信仰—權力—表達—幸福”這條線索，去尋找個體為什么會接受公共生存方式、為什么會以稅費形式將收入轉移給政府等問題的答案。因為哲學的全部出發點就是尋找答案，在尋找答案過程中引導人們對現成的一切進行批判和反思，并在這種反思中，不斷提升自己的精神境界，發展自己的人格個性[4]。所以，哲學需要與各學科的融合，其中財政與哲學的融合就是從財政的分配本質上去尋找相關答案，明確地說就是私與公的一系列問題，這些問題的探尋將涉及圍繞分配所形成的各種現實復雜關系，也只有與哲學融合，才能使學生全面認識這些復雜關系。也就是說，財政與哲學的融合，對應的恰是復合型人才的培養，能使學生從私與公的分配關系中，審視并建立自己的世界觀和人生觀，成為實現個體幸福和國家安康的建設者。

2從歷史學角度拓展財政收支內容

任何正規的專業教育都應包括史的內容[5]，財政學的教學也不例外，這是因為：第一，歷史是財政存在的基礎和發展的背景。每一種思想或行為都不是無緣無故產生的，究其原因，都與特定的歷史環境有關。世界范圍內財政的發展歷程充分表明，人類社會的財政活動，是與國家的存在緊密聯系在一起的。所以財政的講解若缺失了歷史脈絡，學生就很難深刻理解各種財政思想或行為所產生的原因及所要發揮的作用。第二，財政與歷史的結合有助于分析經濟增長。自1936年凱恩斯提出赤字財政后，財政就開始承擔維持經濟增長的責任，這一點在我國表現的尤為明顯。建國以來，我國財政一直具有明顯的生產性質。巧合的是，20世紀80年代興起的內生經濟增長理論在對經濟增長的理論分析中，歷史也已成為一個核心要素[6 ]。第三，財政與歷史的結合有助于理解改革。改革是社會各階層、各集團利益的重新分配，可以說，中國歷史就是一部財政改革史。從戰國時期秦國商鞅財稅改革，到唐安史之亂后楊炎兩稅法改革，再到北宋王安石變法和明朝張居正的一條鞭法，財政收支的變化反映出了改革的本質和難度所在，即利益關系的變化。如何協調利益關系的變化，如何實現增量和存量的雙贏，不僅是歷史問題，更是財政問題。因此，應將歷史與財政結合起來，以歷史上的財政改革家為支點，沿著“商鞅—桑弘羊—楊炎—王安石—張居正”這條線索，從歷史原貌中尋找財政收支內容，從歷史變遷中了解財政收支變化。更為重要的，還要利用財稅改革的歷史經驗和規律來理解當前的我國社會經濟發展，從而尋找出推動經濟增長與改革深化的財政之路。

3從心理學角度拓展財政倫理內容

“現代經濟學往往被視為獨立于心理學的，但實際上，經濟學的整個發展過程卻與心理學密切聯系在一起”[7]。自馮特開創現代心理學以來，在人性探討方面心理學依次經歷過以詹姆士為代表的本能論、以華生為代表的行為論和以馬斯洛為代表的人本論，對人的本性概括逐漸從追求最大自身利益的“本能人”過渡到在社會范疇內追求最大妥協利益的“社會化本能人”，但經濟學沒有跟上心理學的這一發展過程。或者說，經濟學分析被人為地規定在“理性人”這一層面上進行，使經濟學研究出現了個體性與社會性之間的悖論，這一悖論在財政領域體現的更為具體。以公共產品供給為例，從理性人角度出發，免費搭車和公共悲劇是必然發生的，這使公共產品的提供只能依賴于政府，個體無能為力。可實際情況是個體提供公共產品的實例是非常多的。因此，應回歸心理維度，將財政學與心理學結合起來，構建在重視社會關系、實現社會和諧的前提下發展經濟的倫理財政。其實，在財政學的教學內容中，公共選擇理論所研究的內容本就與心理學有直接關系，一個人的偏好不能產生公共決定，但公共決定卻是在每位個體的偏好匯總之后形成的。如何從分散的個體偏好匯總成公共的集體偏好，這一過程涉及個體在社會情境中的情感、思想和行為，這就屬于心理學的范疇。將財政學與心理學結合，可考慮沿著“社會化本能—群體—社會自我—社會思想—社會情感—道德與合作”這條線索，尋找減少強制、實現合作，將公共悲劇轉化為公共幸福的財政倫理之路。

參考文獻

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[4]程廣云，夏年喜.哲學教育三論［J］.教學與研究，2011，（10）：89-96.

篇（6）

一、公共支出績效評價的含義與內容

1.公共支出績效評價的含義

公共支出是政府為了履行其職能而支出的一切費用的總和，它直接反映政府的政策選擇，同時也代表政府提供公共產品所形成的耗費。同稅收一樣，公共支出是市場經濟國家財政政策的主要工具。如果說前者是政府以恰當的方式在國民經濟運行過程中汲取足夠的資源，那么后者則要求政府高效的對資源進行分配和運用。公共支出是公共財政的一個重要方面，它的數額和范圍反映政府介入經濟生活的規模、深度以及公共財政在經濟和社會生活中的地位和作用。

績效評價源于企業管理，旨在通過對企業行為的合理性評價來降低成本，從而提高企業效益，它是績效管理的核心環節。在政府管理中實施績效評價，是從20世紀70年代開始的。

公共支出績效評價是指通過制定政府部門使用財政資金的績效目標，設計出衡量資金使用績效情況的指標和衡量標準，運用適當的方法，對目標的實現程度和財政資金的使用情況進行分析、評估、評價和報告。公共支出績效評價是公共支出績效預算的基礎，是政府公共支出管理的重要組成部分。它不僅是對支出的成果進行考評，而且還對其管理效率、資金使用效益以及資源配置進行考評，并將部門預算和績效掛鉤，進而提高部門預算的編制水平和執行效益。

2.公共支出績效評價的內容

經濟性、效率性和有效性是公共支出績效評價的三個基本內容。所謂“經濟性”是指以最低費用取得一定質量的資源，在達到一定支出目標的前提下，如何實現支出最小化；所謂“效率性”是指財政投入與產出的關系，可用投入產出比來衡量；所謂“有效性”是指公共支出活動的結果在多大程度上達到了社會、經濟、政治等方面的預期目標。

最理想的公共支出運行結果應是在既經濟、節約，又高效率的情況下實現預期的目標，也就是支出行為經濟性、效率性和有效性的高度統一。但是在實際工作中，三者往往不能達成一致。例如，有時為了考慮有效性，實現財政的社會目標時，不得不犧牲一些財政行為的經濟性、效率性。因此，要對財政收支活動進行科學、客觀的評價，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而是要針對評價對象、評價目的的不同而有所側重，從經濟性、效率性和有效性三者之間的相互聯系中進行綜合考察和分析。

二、實施公共支出績效評價應把握的原則

1.定量分析與定性分析相結合的原則

定量分析是指通過選擇一系列的數量指標，按照統一的計算方法和標準，評定公共支出狀況；定性分析是指評價者運用自身的經驗、知識，參照有關標準，對評價對象作出主觀判斷。影響公共支出績效的因素是很復雜的，包括自然因素、社會因素、經濟因素等等。公共支出的執行結果也有兩類，可以直接進行定量分析的（如經濟效益）和不能進行定量分析而只能進行定性分析的（如社會效益）。此外，單純采用定量分析或定性分析進行公共支出績效評價，都會影響評價結果的公平性和公正性，在實施公共支出績效評價時，一定要堅持定量分析與定性分析的有機結合。

2.全面性和特殊性相結合的原則

公共支出內容繁多，涉及經濟建設支出、財政支農支出、教育支出、科技支出、文化體育支出、衛生支出、社會保障支出、政府采購支出和政府運轉支出等九大類領域，公共支出對象的廣泛性、差異性，決定了其績效的表現形式的多樣性。在這種情況下。要對公共支出績效進行客觀公正的評價，就必須全面權衡各種績效表現。另外，由于不同的公共支出具有不同的功能，所追求的績效也就相應地有所側重，因此，在把握全面性的基礎上，還要充分考慮不同類別公共支出所生產績效的特殊性。

3.經濟效益與社會效益相結合的原則

在公共財政框架下，一方面，財政分配的目的就是為了滿足社會公共需要，公共性也是公共財政的基本特征之一；另一方面，為準確反映財政資金的使用情況，也必須考核其經濟效益。因此，為達到公共財政“取之于民、用之于民”，以最少投入取得最大效果的目的，就必須堅持經濟效益與社會效益的和諧統一。

4.短期效益與長期效益相結合的原則

在公共支出過程中，有的支出需要較長時期才能見效。而且，沒有長期效益，短期效益也不牢靠。因此，注重長期效益的公共支出是值得提倡的，不能片面追求短期效益。這在生態環境績效評價、教育支出績效評價、農業支出績效評價等方面表現的尤為突出，因此，必須將短期效益與長期效益結合起來進行評價。

5.整體效益與局部效益相結合的原則

按照儒家文明的優秀傳統，局部效益要服從于整體效益，在整體效益最大化的情況下，局部效益才可能達到最優。公共支出績效評價也要堅持這一原則。例如，一個具有負外部性的項目支出，盡管它將對某個局部地區的發展有利，但實施該項目可能從總體上造成損失，對于整體效益將有所損害，那么這類支出就要慎重考慮。

6.事前評價、事中評價和事后評價相結合的原則

事前評價是績效評價的關鍵環節，是決策的依據；事中評價主要起反映和監督作用，對項目實施的情況進行監控；而事后評價則主要起總結作用，對公共支出績效較好的經驗進行總結和推廣，對績效較差的進行總結和剖析，作為經驗教訓。實施公共支出績效評價應該將這三個方面有機結合起來。

7.定期評價和經常性評價相結合的原則

篇（7）

在市場經濟下，任何社會活動和經濟活動都需要監督，而財政活動又由于自身特點，更需要監督。

財政監督不同于企業財務監督。企業（包括私人，下同）的活動是經濟主體追求自身個體利益的行為。對企業財務的監督來自兩個方面：一方面為了確保無數獨立的企業活動形成有機統一體，需要政府制訂相應的法律制度去約束企業的財務活動，由此產生的是企業財務的外部監督，這是社會通過政府對企業的規范；另一方面為了確保企業內部活動的規范有序，企業的所有者和經營者也必須制訂相應的規章制度，去約束和規范企業內部各組成部分與人員的財務活動，由此產生的是企業財務內部監督，這是企業的自我規范。

政府的活動是政權組織服務于社會公共利益的行為。對于政府財務活動的監督與企業財務監督有其相似之處：一方面，社會公眾必須通過人代會制訂相應的法律法規，去約束政府的財政活動，由此產生的是財政的外部監督，這是社會對政府的規范；另一方面，為了確保由各科層組織所組成的政府活動有機統一和規范有序，中央政府或上級政府及其財政部門，還需要制訂相應的規章制度，以約束和規范政府各科層組織及其官員的收支行為，由此產生的是財政的內部監督，這是政府的自我規范。

財政監督根本不同于企業財務監督，它們的主要差別有：

1.約束經濟權利與約束政治權力的差別。這是兩者外部監督的差別。企業財務外部監督的根本點，在于它是政治權力對于經濟權利的約束和規范。這是政治權力如何約束他人的問題。企業只是經濟組織，只擁有經濟權利。政府是憑借政治權力對企業財務進行監督的，這是政治權力對于經濟權利的約束和規范。一旦建立了為市場所認可的法律制度，政治權力對于經濟權利的約束和監督是相對有力的，也能夠得到相對有效的執行。盡管經濟組織為了自身利益的最大化，也可能弄虛作假、巧取豪奪等，但畢竟受到法律的規范和約束，而基本上只能通過市場交換來實現自己的目的，甚至弄虛作假和強取豪奪等也建立于經濟權利的運用之上。此時政府對企業財務的監督，是“革”他人的“命”，其執法也相對容易下手。

相反，政府財政外部監督的根本點，在于它是政治權力對于政治權力的約束和規范。政府是政權組織，它本身就擁有政治權力。對于社會公眾和人代會依靠法律權威對自己活動的監督，政府及其官員總會情不自禁地以自己擁有的政治權力進行對抗。一旦政府權力強于法律權威，則政府將一方面不尊重人代會和社會公眾，另一方面對企業則予取予與，濫用自己手中的權力以盡可能地搜刮社會財力，嚴重危害市場以至根本否定市場。此時社會要想以法律約束和規范政府行為，其遇到的抵制是強有力的，監督可能是軟弱無力的。

2.監督競爭主體與監督壟斷主體的差別。市場經濟是由無數的企業進行的，企業相互之間存在著平等的競爭關系，每個企業的活動都受到其他企業的制約，都必須服從自動形成的市場規則的約束與規范。政府對于企業及其財務的監督，只要從彌補市場失效的角度，形成統一的正式法律制度以規范企業行為就行了；主要的和基本的監督活動，實際上通過企業之間的相互約束與限制，以非正式制度的方式，通過市場的自動約束機制解決了。所以，監督企業財務活動來說相對容易。

政府則不同。一個國家只能有一個政府，并不存在幾個政府相互競爭和制約。政府內部結構是垂直的寶塔式結構，它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權力，都承擔著部分政府職責，都從事一定的具體行政工作，它們相互之間是上下級的行政領導關系，而不是平等競爭的關系，社會從外部以法律形式約束政府權力有著巨大的難度，需要付出更大的努力。

3.法律監督有無延伸至內部監督的差別。由于企業是獨立自主的市場主體，因而企業能夠獨立自主地確定自身內部的監督制度和機構，采用自己認為適當的監督方式方法，只要它們不與既定法律法規相抵觸就行了。這是企業所有者能夠獨立自主地擁有和支配企業活動的具體體現，是經濟權利自我實現的基本內容之一。

政府則不同。它是整個國家政權機構的組成部分，必須受到整個權力構架的約束與規范。我國的憲法規定人代會是權力機構，而政府只是權力機構的執行機構。為此，財政的內部監督，是在外部監督的約束下進行的，具有社會公眾和人代會從外部對財政的監督向政府內部延伸的實質。這是整個國家的政治權力必須形成有機統一體在財政監督上的具體體現。

（二）

不同的經濟體制有著不同的財政類型，形成不同的財政監督內容與范圍。

計劃經濟下不能說不存在財政的外部監督，如此時的憲法也規定了人代會是國家權力機構，而政府只是其執行機構等，絕對地說此時的社會公眾和人代會不具備監督財政活動的能力顯然是不確切的。但就具體實踐來看，此時的政治權力格局中畢竟政府居于主導和決定地位，整個政治生活幾乎只圍繞著政府運轉。在這種背景下，財政的外部監督更多只是名義上和形式上，真正存在并實際發揮作用的只有內部監督，外部監督只是內部監督的陪襯。換言之，此時的政府幾乎是只依靠自我監督來完成財政的監督。

財政監督的這種狀況，是由計劃經濟決定的。作為國營企業，企業是國家的所有物，企業活動所取得的收益，都屬于所有者即屬于國家。此時財政收入幾乎全部來自國營經濟，其實質就是國家集中原本就屬于自己的財務，財政支出則是國家在安排使用自己的財力。在這種背景下，企業和個人對國家財政活動是無權說三道四的。此時政府無須對繳款人負責，繳款人也無權決定和監督政府的財政活動。所以，盡管社會公眾擁有法律上的主人身份，但實際上是無法監督政府及其財政活動的。此時有能力監督財政活動的只有國家自己。由于國家權力格局中政府居于主導的和決定的地位，又使得此時的財政監督只是政府的自我約束，是不受社會公眾和人代會監督的。

這樣，計劃經濟時期的財政經濟活動是否能正常運轉，與政府是否能自我約束、自我克制直接相關聯。當政府能自我約束和監督時，其財政活動取之有度、用之有法，財政經濟活動就相對正常和平穩發展；反之，社會經濟就難以正常發展，嚴重者還出現災難性后果。和“”時期政府的為所欲為使國民經濟崩潰，其中財政的過度集中和無序使用財力是直接的和關鍵性的原因之一。其后政府被迫進行的自我調整之所以能夠很快扭轉局面而走上正軌，很大程度上得益于政府對財政活動的自我約束和規范。

市場化改革否定了這種性質的財政監督。改革使得企業和個人擺脫了行政附屬物狀態，成為獨立自主的市場主體。經濟基礎的這種變化，根本改變了財政活動是政府集中和使用自己財力的狀況，而逐漸顯示出財政的公共性質，即此時的財政收入來自社會公眾，來自納稅人；財政支出是政府在替社會公眾、替納稅人用錢，因而必須按照他們的意愿行事。因此，所有的財政活動都必須對社會公眾、對納稅人負責，都必須由他們來決定和監督。正是這種變化，使得此時的財政轉變成為社會公眾的財政，即公共財政。

這種變化也就是財政監督模式的變化：首先，是社會公眾和人代會對財政監督，即外部監督的逐步形成，并且其約束力度隨著改革的推進而不斷增強；其次，由于改革導致了政府職能、運行方式、制度構架等的不斷變革與更新，也引起了財政內部監督的相應變化，形成了外部監督約束下的財政內部監督的新機制。于是，一個嶄新的財政監督模式逐步形成。相對于舊的模式，新的財政監督的最大特點，就是財政成為社會公眾約束政府活動，監督政府權力的關鍵性直接手段。它由財政的公共性所決定，反過來也具體體現了財政的公共性。市場經濟是法治經濟，市場化社會是法治社會。市場化改革正逐步將財政活動置于法律的有效約束之下，其中包括財政監督。然而，目前我國正處于體制轉軌時期，法治社會也遠未建成，它表現在財政上就是社會公眾和人代會以及法律還難以有效約束和監督財政活動，財政的法律建設還很不完善，財政監督主要還是政府的自我監督和內部監督。這種狀況，是由市場化改革艱巨性所決定的，也是財政制度公共化改革還沒到位的具體體現之一。

計劃經濟是依靠中央政府的高度集權來維系的，相應地，財政的內部監督也是以中央（上級）政府的集權和行政監督為基本特征的。它依靠中央政府對地方政府，上級政府對下級政府，各級政府對本級所屬各部門各單位，上級主管部門對下級部門和單位，財政部門對同級兄弟部門和單位以及各級政府對本級財政部門的行政監督等等，來構成統一的財政監督體系。此時行政權力是構成財政監督威懾力的基本依據，監督是依靠行政權威和行政命令來貫徹的。

市場化改革強有力地影響著財政的內部監督：一是改革的分權性質，使得地方政府、部門和單位的自大大增強，僅僅依靠高度集中統一的中央和上級的行政權威進行財政監督的傳統模式，已難以為繼；一是財政的外部監督正在逐步形成，各級政府的自我監督活動日益被置于社會公眾和法律的約束與規范下，隨心所欲的程度正逐步減弱。

這種背景下的財政內部監督，關鍵是形成各級政府各自的自我約束力。此時中央政府的監督當然還需要，但更多的應當依靠地方各級政府去監督。否則在分權狀態下，中央政府仍然要監督數以萬計的科層組織的活動，顯然是不現實的。為此，應當加強財政法制建設，提高財政法治化程度，通過憲法和財政法律，來約束與規范各級政府的自我監督活動。財政監督的根本出路在于法律監督制度的真正形成。

20余年的改革，我國財政的內部監督已發生了重大變化：一方面，法律對財政的監督力度逐步加強，法律對財政內部監督的根本約束正在形成，財政的制度化建設也逐步得到法律的規范和加強，財政內部監督正在從人治狀態向法治狀態轉化。傳統的單純依靠行政權力進行的財政內部監督，也逐步轉到依據法律和制度的監督上來了。隨著政府預算的逐步透明化，社會公眾、社會輿論和人代會越來越多地參與到財政監督上來，越來越多地決定著財政活動，財政的內部監督也更為公共化了。另一方面，由于分稅分級的財政體制逐步形成，各級財政活動的約束和監督將更多地由本級的人代會來進行，從而各級財政受到上級財政的監督將會有所弱化。這樣，都表明在我國建立法律對財政內部監督是完全可能的。

總之，我國財政監督模式的改革，其根本點在于：立足于財政的內部監督，按照市場化改革要求變革財政內部監督，同時將改革重心放在財政的外部監督上，全力推進財政法制建設，使整個財政監督法治化。

（三）

企業活動是市場的活動，其目的是市場利潤的最大化。為此，企業必須通過市場交往，依靠經濟方式去獲得盡可能多的利潤。對企業財務監督的基本點，就在于尋求市場收益的激勵與其約束之間的均衡點，以確保企業通過合法正常的市場交往和自身的努力，去追求自身經濟收益的最大化。政府活動則是非市場活動，其目的是權力和政績的最大化。對于官員來說，工資等貨幣收益盡管是重要的激勵因素，但職位的升遷，權力的擴大，聲譽的提高，鮮花、掌聲和人們的擁戴等，都是政府及其官員所追逐的，更高層次的還追求青史留名，等等。所有這些都不是通過市場活動，而是通過更多權力的攫取來實現的。由于政府的每一項活動都需要相應的財力，因而政府的各科層組織及其官員，也追求自身支配的公共財力的最大化。但這不是靠市場運營，而是更多政治權力的獲得，和已有權力不受限制的使用。

這樣，企業監督的實質是確保企業必須通過正當的市場活動才能獲取利潤。相反，財政監督的實質則是約束和控制政府權力，因而公共財政監督的最佳化，就是尋求公共財力支配權的授予與約束之間的均衡點，以確保政府及其官員不能濫用權力去危害正常和正當的市場活動，但又能夠有效地服務于市場，確保整個社會福利函數的最大化。然而，我國財政監督的這一均衡點至今尚未達成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現。

我國有著數千年的官本位傳統，計劃經濟又賦予了政府及其官員前所未有的權力，使得政府權力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場和資本因素有了長足進展，但未能根本改變這種狀況。分權化改革在某種程度上放松了政府權力的約束和控制，經濟規模的急劇擴張，又大幅度地放大了原有的政府權力失控狀態，使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財政財力；新的市場誘惑與刺激，使他們逐利動機大為膨脹更加自行其是。與此同時，改革否定了傳統的制衡與協調體系，卻沒有相應地形成由社會公眾、人代會和社會輿論約束政府行為的能力。進一步看，至今為止整個改革仍然是由政府主導，而不是由市場推進，這又加劇了社會監督政府及其財政活動的困難度。這些都使得傳統政府的無限權力狀態繼續存在。這就是目前財政監督嚴重困難、軟弱無力的癥結所在。

然而，要想真正建立起市場經濟，市場和資本對于政府的約束和規范又是須臾不可或缺的。政府是市場的直接對立物，因為政府不是按等價交換的市場方式進行活動的，政府活動的領域不是市場領域。所以，如果市場不能有效約束和規范政府活動于市場允許的范圍與限度內，市場經濟就是一句空話。

財政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。財政是政府的直接經濟基礎，沒有財政提供的資源和要素，政府就難以存在，就寸步難行。任何一項政府活動都直接間接地反映到財政上來，都或多或少地耗費一定的財力，財政的一收一支也就直接與政府的一舉一動相聯系，社會公眾就可以通過監督政府的收支，而約束和規范政府的行為。財政的這種外部監督，是市場經濟下所特有的，它直接體現了社會公眾對政府及其財政活動的監督，是此時的財政之所以是公共財政的直接體現。通過監督財政活動，市場和社會也就直接約束和規范了政府的行為，從而確保了政府活動不僅不能侵犯和危害市場活動，反而只能為市場提供其所需要的服務而支持和促進市場的發展，也將使得改革從政府主導轉到市場主導上來，確保市場經濟在我國的最終建立。

總之，在市場經濟下之所以需要財政監督尤其是外部監督，就在于如果沒有公共財政監督，就沒有正常的政府活動，從而也就沒有真正的市場經濟。

（四）

20余年的改革開放，使得我國的財政監督有了很大的變化，其主要有：則政監督職能逐步從對企業財務檢查為主轉向對財政收支監督檢查為主，從事后監督為主向事前、事中、事后監督相結合，財政監督機構從始于1962年的財政駐廠員機構到如今中央與地方相結合的財政監督體系；財政監督工作方式也從稅收財務物價大檢查、清理檢查“小金庫”、清理預算外資金等到近年來的日常監督檢查。不過，這些變化盡管很大，但仍未使我國則政監督根本擺脫傳統模式，與公共財政監督仍有很大距離，亟需進行根本性的改革。

為此，目前我國的財政監督方式應當有—個根本性的改革，這就是應當以強化法律對財政的監督為核心，以形成社會公眾和人代會對政府財政活動的監督為基本內容，著重抓好以下的工作：

1.抓好政府預算的監督。政府預算是公共財政賴以形成和存在的基本制度，因而政府預算監督也就是公共財政監督的核心和基本內容。政府預算直接規定著政府的年度收支活動，政府的一收一支都必須在年度預算中確立，都必須獲得年度預算的認可。正是通過年復一年政府預算的編制、審批、執行、審計和決算，社會公眾以法律的權威約束和規范了政府行為。為此，對于政府預算的監督，就是對于財政活動的監督。社會公眾、人代會、社會輿論、政府各機構尤其是審計部門等，都必須加強對政府預算編制和執行的監督，財政部門更要通過加強自身的內部監督來做到這點。因此，財政監督的要點應放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴格遵循了政府預算的有關程序，是否依據已確立的政府預算進行活動上面。

2.抓好預算外和基金的監督。預算外是依據有關制度規定形成的，但又沒有納入政府預算的政府財力。在體制轉軌時期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來，但隨著市場經濟的逐步建立，其副作用也開始嚴重起來，對公共財政的構建形成了直接的否定。為此，政府預算制度改革，其中主要是部門預算改革正逐步取消預算外范疇。但在目前尚難以一步到位，一時還難以真正的和完全的取消預算外。在這種背景下，對于政府的預算外和基金收支的監督，就應當側重于依據已有的法律制度行事，既要檢查預算外和基金活動中違反財經法規制度的行為，更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地擴大預算外和基金的范圍與規模的行徑，配合政府預算制度的改革，盡快從根本上取消預算外范疇，同時更要否定制度外范疇的存在，將政府財力基本上都納入政府預算。

3.抓好依法課稅的監督。就歷史上看，公共財政直接起源于依法課稅，即議會通過法律對政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡單的稅收如何征納的問題，而是關系到稅收的課征是由政府決定，還是由社會公眾決定的根本問題。只有當稅收必須由議會或人代會批準才能征收時，政府必須依據社會公眾的根本意愿安排使用財政支出之時，才能避免政府對市場的根本危害。然而，半個世紀以來，我國稅收的決定權都在政府手中，人代會或者只能同意政府的稅法提案，或者政府干脆避開人代會以稅收暫行條例的方式執行。至今為止，各級稅務部門的課稅活動，除了稅收立法和稅收暫行條例以外，還依據上級政府的稅收計劃任務來進行。一旦稅收計劃與稅法發生沖突時，人們往往依據的是稅收計劃，而不是依據稅法課稅，或收過頭稅，或該收不收。于是，企業和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現象并存，都極為嚴重。為此，我國目前財政監督的—個重要內容，就應當是依法課稅，是對于政府亂收稅的督察和禁止。

4.抓好政府收費的監督。政府收費是公共財政收入的補充形式，但并不是可有可無的，而是稅收所無法替代的財政收入形式。然而，近年來我國的亂收費現象越演越烈，苛捐雜費多如牛毛。更為嚴重的是，盡管政府已下大決心和花大力氣進行稅費改革，但困難重重歷數年而無根本進展。應當說，亂收費是亂收稅的派生物，只有能夠亂收稅，才能夠亂收費，它們都是社會公眾無力根本制約和控制政府行為的產物，是財政尚未真正“公共化”的具體體現。為此，我國目前財政監督的重要內容，就應當抓好政府收費的監督。

5.抓好財政其他活動的監督。就我國目前的財政監督來看，上述數項應當是其主要的和基本的內容，但財政活動并不僅僅只有上述幾個方面，對于其他方面的財政監督同樣是不可或缺的。諸如對于政府債務的舉措、管理、使用和償還等的監督，對于財政資金向國庫的繳納、劃分、留解、退付、保管、調度和撥付等的監督，對于國有資產（本）的運營、處理、收益、股權等的監督，政府各科層組織和官員執行財務制度、財稅制度、法律制度等的監督，等等，都是財政監督的重要內容，也是應當注意抓好的。

篇（8）

基本公共服務在城鄉之間、區域之間及不同社會群體之間存在巨大的差距，這些問題的存在不僅有損于社會公平、公正，其產生的社會矛盾和資源配置失效也對經濟社會的持續健康發展構成潛在的威脅。實現基本公共服務均等化成為現階段重大而緊迫的任務。

一、公共服務、基本公共服務和均等化的內涵

雖然基本公共服務均等化已經成為當前大家關注的熱點問題，但其中的一些關鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。我們在研究基本公共服務均等化問題時，界定和理解“公共服務均等化”是邏輯起點。根據國內多數學者的觀點，公共服務均等化可以簡單定義為：在一個國家內，處于不同地區的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務。［1］這一概念看似簡單，實際上有很多爭論。

劉德吉通過對國內近年公共服務均等化研究的梳理與總結，借用學術界對公平概念的理解框架，從公共服務均等化的主體、客體以及均等化的內涵等方面來歸納國內學者對公共服務均等化的不同理解。唐鈞認為公共服務領域或稱社會領域中，有六項公民權利是國家必須予以保障或滿足的。這就是：生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權。這六項需求，對老百姓而言，是不可或缺的甚至是沒有退路的。［2］當一個國家完成了最初的資金積累，人民生活達到了溫飽水平后，其發展的動力就得從“脫貧”轉向“消費”，政府提供公共服務，免除了老百姓的后顧之憂，老百姓才能放開手去消費。

如果說縮小城鄉之間、區域之間的經濟發展水平差距在較短時期內尚難以做到，那么，縮小基本公共服務方面的差距是應當做到而且也是可以做到的。這就要求政府進一步強化社會管理和公共服務職能，深化財政管理體制改革，完善公共財政制度，努力促進城鄉之間、地區之間的基本公共服務均等化。［3］董立人給出了實現基本公共服務均等化的幾個原則：體現公共精神的公益性原則；體現公平正義的公正性原則；體現民主的公共參與性原則；體現以人為本的便利性原則。［4］

基本公共服務是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據自身能力提供的產品和服務，因此政府能力和公共需求是引致公共服務供需行為的基本因素。對于實現基本公共服務均等化，王偉同提出基本思路是在合理設定均等化標準的基礎上，客觀測定各地區基本公共服務的實際公共需求與政府服務能力，通過對比其差額來科學設計財政體制安排和轉移支付方案，最終實現基本公共服務均等化。［5］

二、國內外關于公共服務均等化的實踐

國內外理論和實踐領域對基本公共服務均等化的重要性認識是統一的。一方面，享受均等化的基本公共服務是一國公民應有的權利；另一方面，推進基本公共服務均等化也是現代政府的一項重要職責。［6］

（一）國外關于基本公共服務均等化的理論與實踐

國際上推進基本公共服務均等化主要有4種模式：財政收入均等模式、收支均衡模式、公共服務標準化模式、公共服務最低公平模式。［7］

加拿大和美國是世界上公認的在基本公共服務均等化方面做得較好的國家。國家發改委宏觀經濟研究院與2007年組織對加拿大和美國的基本公共服務均等化方面的現行政策和措施進行了考察。首先，在教育方面，每個5-18歲的孩子可以享受義務教育。美加兩國普及了13年義務教育（含5歲起學前教育），省（州）級政府負責義務教育的普及和管理，省州政府預算是義務教育經費的主要來源。美加通過轉移支付中國整理幫助有特殊需要的弱勢學生群體，如提供傷殘兒童上學所需要的費用等。第二，在失業保險方面，每位失業人員可以維持基本生活標準。為了在失業時及時給予保障，兩國對工薪階層實行強制保險，加拿大稱之為就業保險（EmploymentInsurance，Ei），美國稱之為失業保險(UnemploymentInsurance，UI)。據統計，加拿大有85%的有收人人員加人了就業保險，美國有97%的有收入人員加人了失業保險。第三，在醫療方面，每個公民可以享受最基本的醫療服務。加拿大和美國實行的是兩種公共醫療制度，在基本醫療服務領域，不允許私人商業保險涉足。聯邦政府通過立法和轉移支付實現基本醫療服務均等化。第四，在養老方面，每位老人可以享有比較穩定的基本經濟來源。老人可以通過社會福利制度作為基本的養老來源。第五，在住房保障方面，美加實行基本住房保障制度。兩國政府利用低息、低首期以及為銀行提供擔保等方式，增加中低收入居民的購房能力。［8］加拿大和美國在公共服務均等化方面的成功實踐對我國均等化標準的設定、各級政府事權和財權的科學劃分、穩定基本公共服務的收入來源、轉移支付的有效性以及政府的政務信息公開化等方面有十分重要的啟示。

（二）國內實現基本功公共服務均等化的探索

中國經過改革開放30年，經濟社會發生深刻的變化，并于本世紀初開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一階段，一個突出的表現是生存性壓力明顯減弱，發展性壓力全面凸顯。廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的社會矛盾。大部分基本公共服務均等化的研究都是基于對這個矛盾的認識來展開的。一方面表現為公共服務總量不足，另一方面表現為公共服務分配失衡。［9］

浙江省于2007年在國內首先提出推進基本公共服務均等化，這是該省全面建設惠及全省人民的小康社會的“全面小康六大行動計劃”之一。浙江省把城市與農村作為一個整體來謀劃，全面推進城市公共資源和公共服務向農村輻射，讓農民群眾能較為充分地享受到與城市居民一樣的基本公共服務。［10］浙江省為此啟動了十大工程，每項工程都向各部門落實責任:就業促進工程、社會保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文體普及工程、社會福利工程、社區服務工程、惠民安居工程、公用設施工程、民工關愛工程。［11］



遲福林認為，廣東省自改革開放以來，經濟社會發展取得巨大成就，多項基本公共服務指標居全國前列。廣東率先在全國實現基本公共服務均等化，有著比較扎實的基礎。［12］

三、實現基本公共服務均等化的路徑選擇

隨著我國構建社會主義和諧社會進程的加快，“逐步實現基本公共服務均等化”已經成為我國黨和政府今后一個時期內的一項重要任務。各級政府部門十分關心基本公共服務均等化的實施路徑，人民群眾對民生等關系切身利益的問題的關注，這也是理論界大力研究基本公共服務均等化的外部力量。

陳昌盛根據各類公共服務的需求層次（縱向）標準和各類公共服務內部層次（橫向）標準，勾畫出基本公共服務均等化的推進優先順序。［13］井敏提出實現公共服務均等化的路徑選擇有，調整政府職能結構，從建設型政府走向服務型政府；調整財政支出結構：走向公共財政；使轉移支付向欠發達地區傾斜；構建多元化的公共服務供給網絡等。［14］



也有人從研究分析當前我國公共服務不均等的原因入手，由此得出實現基本公共服務均等化的路徑。陳文權，張欣從技術、城鄉體制、財政體制等方面分析我國當前基本公共服務不均等的原因，進而提出實現基本公共服務均等化的路徑。［15］從以上綜述可以看出大部分學者認同政府是基本公共服務均等化提供的天然責任人，路徑選擇上傾向于轉變政府職能，由此可見，公共服務型政府建設和公共財政體制改革是基本公共服務均等化的前提。

四、推行基本公共服務均等化的經驗

（一）基本公共服務均等化要求政府由建設型政府向服務型政府轉變

基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。［17］

（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系

要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級政府的經濟自是推動基本公共服務均等化的有力保障

有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］

陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。

篇（9）

(一)財政學界關于稅收概念的界定

長期以來,在我國財政學界占據主導地位的“國家分配論”認為,財政是伴隨國家的產生而產生的。隨著生產力的不斷提高,人類社會出現了私有財產和階級,在階級矛盾不可調和的產物——國家產生后,就必須從社會分配中占有一部分國民收入來維持國家機構的存在并保證其職能的實現,于是就出現了財政這一特殊的經濟行為。因此,“財政是國家或政府的收支活動,它是一國政府采取某種形式(實物、力役或價值形式),以一部分國民收入為分配對象,為國家實現其職能的需要而實施的分配活動”。相應地,作為財政收入主要來源的稅收則是“國家為向社會提供公共品,憑借行政權力,按照法定標準,向居民和經濟組織強制地、無償地征收而取得的財政收入”。可以看出,在這種概念下,稅收被定性為國家為實現其職能而取得民眾收入的一種重要形式,而且這種取得具有單方性,即表面上看無須取得公眾的同意。在這里,突出和彰顯的是稅收的政權依據及其所謂“無償性”和“強制性”,公眾(納稅人)的義務被過分地強調,以至于納稅人似乎只有義務而沒有任何權利可言;與之相反的是,國家的義務卻予以淡化甚至忽略,凸顯在納稅人面前的是以國家強制力為后盾的稅收征管權力,而且這種權力還時而被濫用。如此背景下,納稅人也似乎就是依法負有納稅義務的單位和個人。

(二)稅法學界關于稅收法律關系性質的界定

在我國稅法學界,多年來,由于在稅收概念方面受“國家分配論”的影響,關于稅收法律關系性質的問題,一直推崇“權力關系說”。該學說認為,“稅收法律關系是依靠財政權力產生的關系,是以國家或地方公共團體作為優越權力主體與人民形成的關系,該法律關系具有人民服從此種優越權力的特征……稅收法律關系是以稅務當局的課稅處分為中心所構成的權力服從關系,在這種關系中,國家及其代表稅務行政機關是擁有優越性地位并兼有自力執行權的,納稅人只有服從行政機關查定處分的義務”。依此定性稅收法律關系,將使稅收行為無異于一般的行政行為,納稅的核定、執行似乎與警察對違法行為的處分沒有什么兩樣,而作為類似違法者的納稅人負有更多的義務,也就無可厚非了。

二、納稅人概念應予完善的必要性

在當前我國深化財政稅收體制改革,努力構建公共財政框架,全面推進依法征稅,建設法治政府、服務政府的背景下,對已有的納稅人概念予以修正和完善,強調其權利特性,增強其主體地位,無疑是正確和必要的選擇。

(一)構建公共財政框架已成為我國財政稅收體制改革的導向性目標

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善,上個世紀末,為了處理好經濟社會轉軌、政府職能轉變而帶來的財政職能轉變和財政轉型問題,我國適時提出了構建公共財政框架的導向性目標。這一導向的基本特征之一就是要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制,即要實現理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。這種權力制衡的規范公共選擇實際上也是“政治文明”包含的一個基本路徑,即所謂權力制衡的理論:以公眾的權利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國家權力。在這種機制下,財政活動盡管直接表現為政府以稅收為主要形式無償地轉移公眾的財產收入,以政府購買、轉移支付等形式提供市場不愿或不能有效提供的公共物品,但當家人——財富的終極所有者和享用者卻是社會公眾(納稅人),此時政府與社會公眾(納稅人)的關系是“管家”與“主人”的關系。換肓之,公共財政的錢是主人即社會公眾(納稅人)的,而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢,如何安排使用這些錢,都只能由主人來決定,都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的,而稅收由社會公眾(納稅人)決定,即社會公眾(納稅人)控制稅收決定權,就成為公共財政的起源和基點。依之,應當突出強調的是納稅人的各項權利,而非作為征稅主體的國家的權力,否則便是本末倒置了。

(二)依法治稅、建設服務政府已然成為我國建設法治政府的重要組成部分

上個世紀80年代以來在我國開始的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的偉大變革,不僅僅是為了重塑市場在資源優化配置中的基礎性地位和作用,更是要高揚法治與規則治理的價值和意義,市場經濟必然是法治經濟。在黨的十五大明確提出了建設法治國家的宏偉目標之后,上個世紀90年代末,國務院通過了《國務院關于推進依法行政的決定》,開啟了建設法治政府、有限政府、責任政府和服務政府的征程,而對公民權利的尊重和弘揚則是建設法治國家、推進依法行政的應有之義。權利乃權力之本,權力為權利而生,為權利而存,為權利而息,已經成為人們的共識,昔日的規制型政府也日益向服務型政府轉變。

因此,改變我國稅收法治領域征稅主體權力意識極度膨脹、納稅服務意識差的現狀,有效控制征稅主體權力濫用的欲望和行為的現狀,適應建設法治政府和服務政府的需要,弘揚納稅人的主體意識和權利意識,便是當務之急。

三、納稅人概念完善的邏輯

一方面,在公共財政框架下,納稅人因國家或政府提供的公共產品或服務而受益,就應當向后者提供金錢,稅收是這兩者的交換,這就是所謂稅收的“交換關系說”。問題的關鍵在于,在這個交換關系中,納稅人享有包括稅收決定權(是否征稅、對什么征稅、征多少稅)、稅收監督權(征稅過程的監督、稅收使用的監督)、稅收救濟權(行政救濟權、司法救濟權)等廣泛的權利(納稅人的權利就其內容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權利和微觀上的納稅人的個體權利。納稅人宏觀上的整體權利,是指通過稅收所體現的國家與納稅人之間的政治經濟 關系中納稅人擁有的權利。納稅人微觀上的個體權利,是指具體的納稅人在稅收征納關系中所享有的權利,這種權利與國家稅務行政機關的稅收征收管理行為直接相聯系,主要體現為稅收征納程序上的權利),同時負有依照法律規定、按照法律程序納稅的義務(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國家或政府享有依照法律征稅的權力,同時負有保障納稅人的合法權益不受侵犯的義務和責任。因此,納稅人首先是一個權利享有者,然后才是一個義務履行者,而且僅僅履行他自己的意志。國家或政府不過是按照納稅人的意志,受納稅人的委托去征稅,并按照納稅人的意圖去使用稅收,這個機制也就是前面所說的作為公共財政基本特征之一的公共選擇機制。

所以,政府與納稅人之間應該是服務與被服務的關系:政府行為應以納稅人利益為出發點和落腳點,政府應該是而且也只能是納稅人的公仆。對于納稅人來說,權利是第一性的,義務是第二性的,是先有權利,后有義務,而不是相反,這顯然異于傳統理論中國家或政府對于稅收強制性、無償性的過分強調,而后者在相當程度上也應該為我國公民長期納稅意識的淡薄埋單。

我國目前僅見的對納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規定:法律、行政法規規定的負有納稅義務的單位和個人為納稅人。毫無疑問,這里的納稅人不是具有人格意義的人,他只是稅收征收管理的特定對象,而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說,是因為它只是義務的承擔者而不是權利義務的統一體,充其量不過是稅務管理意義上的一個稱謂。但作為稅收交換關系當事人的納稅人,應該是一個理性的經濟人,是一個具有完整公民人格的人。理性經濟人是自私的,以是否有利于自身作為行為的判斷標準。納稅人之所以繳納稅款,是要購買依靠納稅人個體力量無法達到的公共需求如國防安全、禮會治安、環境保護、能源交通和社會保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,納稅人這一經濟人就可能拒絕為此支付款項。所以,作為理性的經濟人,納稅人希望享有權利,希望從自己勞動所得中讓渡的那部分收入得到相應的回報,這就是納稅人的權利。只有理性的經濟人才可能成為稅收交換關系的當事人,因為是理性的經濟人,所以納稅人應該是權利義務的統一體。另外,在現代民主國家,公民作為當家做主的主人翁,應該享有完整意義上的公民人格,除了負有義務,更重要的是享受權利。

另一方面,在體制下,相對于稅收法律領域的“權力關系說”,越來越被廣泛被接受的“債務關系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領域法治目標的達成。1919年德國《魏瑪憲法》和《德國租稅通則》確立了債務關系說。德國稅法學者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對該學說進行了闡述。他認為,“稅收法律關系是國家對納稅人請求履行稅收債務的關系,是一種債權請求權,國家和納稅人之間的關系是法律上債權人和債務人之問的對應關系。”在這種情況下,“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關系,早就被以平等為特征的服務與合作的關系所取代”。

篇（10）

[中圖分類號]F810.45 [文獻標識碼] A

[文章編號]1673-0461(2009)08-0044-05

安徽省教育廳人文社會科學研究項目,《基于民生視角構建安徽實施民生工程的公共財政保障機制研究》(2009sk143)。

一、楔 子

2009年1月21日,國務院審議并原則通過《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)和《2009-2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》(以下簡稱《實施方案》)。《意見》和《實施方案》明確了我國今后3年的階段性工作目標:到2011年,基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民,基本醫療衛生可及性和服務水平明顯提高,居民就醫費用負擔明顯減輕,“看病難、看病貴”問題明顯緩解;突出加強基本醫療保障制度建設,進一步突出醫療衛生事業的公益性質、明確基本醫療衛生服務的公共產品屬性,實現基本公共醫療衛生服務均等化是基本醫療保障制度改革建設核心價值取向。但限于我國經濟發展水平的非均衡性所導致的各地區明顯的財力差距,基本上依賴于政府財政支出的醫療衛生事業呈現較大水平的差異,基本公共醫療衛生服務均等化過程因而急需政府政策扶持、社會關注,更需要國家公共財政制度和財力的保障。

二、當前我國實現基本公共醫療衛生服務均等化的約束條件

基本公共醫療衛生服務均等化是指在不損失效率的前提下,根據不同階段的不同標準,盡可能按照公平、公正的要求,向需求主體提供大致均等的基本公共醫療衛生服務,主要包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督和計劃生育等多方面內容。受主客觀因素的影響,我國的基本公共醫療衛生服務呈現城市與農村之間各異、城市之間各異、農村之間各異的非均等化、非均衡化狀態。這些影響因素具體來看,有以下幾個方面的表現:

(一)經濟發展水平差異導致的地區間財力差異明顯

經濟發展水平較高的地區其財力基礎較為雄厚,受經濟基礎決定上層建筑規律的影響,作為上層建筑的醫療保障制度也因此相對健全和完善。進一步看,在財政支出水平較高的省份其醫療衛生支出規模較大,財力保障水平較高;而在經濟相對落后的地區,醫療衛生費用同等條件下整體不足。這使主要依靠政府財政支出支撐的各地醫療機構在提供醫療服務的能力方面出現出不同的態勢,基本公共醫療衛生服務的供給能力也因此受到影響。

說明:“占比”指醫療衛生支出占財政支出的比重,“平均”指全國平均水平,尾數經過四舍五入處理。

數據來源: 2007年中國統計年鑒。本表數據為預算執行數。

表1的數據說明在經濟較為發達的地區因其財政收入、支出規模較大,其醫療衛生支出總額較大,醫療衛生支出占財政支出的比重整體上比經濟較為落后的地區較高。以首都周圍的五省市為例,北京市的財政支出總額是明顯高于其他省市,所有它的醫療衛生支出總額也高于其他地區,其在公共醫療衛生服務設施投入方面也會超過其他周圍的省份。就全國范圍來看,全國31個省市區的平均醫療衛生支出為415,359.04萬元,能超過此平均數的省份全國只有12個,即是說其他19省份的醫療衛生支出并沒有達到全國平均水平。而這19個省份中除了個別省市(天津和重慶,排除原因為區域面積較小或人口基數較少)之外,絕大多數省份總體經濟實力或者財政支出水平與之前的12省份有明顯差距。就區域經濟發展差距上看,我國東部地區的經濟發展水平在全國范圍內無疑是最高的,而西部地區則相對落后。這樣的事實造就了東部沿海省市的財政支出水平基本上都超過了全國平均水平,醫療衛生支出水平也基本上與此保持一致;西部大多數省份的經濟實力和財政支出水平基本上處于全國的下游水平,因此其醫療衛生支出規模也較大多數低于全國平均水平。

由此可見,從橫向看,地區間經濟發展差異所導致的各省財力差異使得各地在安排醫療衛生支出項目上差距明顯,這將使主要依靠政府財政支出的醫療衛生機構在發展過程中的資金投入上出現不均衡;從縱向上看,由于我國統計資料的欠缺,我們不可能找出各地城鄉經濟發展差距的具體數據,所以我們只能根據橫向統計數據來推測縱向差距,即各地經濟發展水平差距明顯且我國長期以來城鄉二元經濟結構的現狀沒有得到有效改變,使我國各地的醫療衛生支出呈現縱向差別。兩者的同時存在必然使各地的醫療衛生服務的供給水平、質量高低不等――直接引致了我國基本公共醫療衛生服務的非均等化狀態。

(二)居民收入差距明顯的既存事實

經濟發展水平的高低決定著社會個體的生產、消費和收入水平。受我國經濟發展不均衡這種外部環境的影響,我國居民收入水平也呈現一種較大水平差異的非均衡狀態,突出表現為城鄉居民可支配收入差距的擴大。

通過比較城鄉居民可支配收入,我們可以看出:從改革開放至2006年,我國城鎮居民可支配收入增長了34倍,而同期農村居民增長26倍;1978年,城鎮居民家庭可支配收入與農村居民家庭可支配收入之比為2.57∶1,進入21世紀以來,城鄉居民家庭收入差距開始拉大,2000年的比值為2.78∶1,與改革開放初期沒有明顯的差距;但在2006年,該數字變為3.27∶1。農村居民家庭可支配收入不但在基數方面而且在增速方面都有相當差距,二者的差距類似于“剪刀口”的形態發展。城鎮居民可能在一般情況下能支付或承擔醫療衛生支出,但農村居民的境況卻未必與他們保持一致。在2003年,我國農民人均可支配收入為2,622元,人均年生活消費支出為1,943.3元,而當年平均一次住院成本為2,236元,一次住院成本高于年均消費支出但小于人均收入,說明當期農村居民還能承受住院負擔。但到2006年,人均可支配年收入、人均年生活消費支出和人均一次住院成本分別為3,587.0、2,829.0和4,668.9元。即是說,如果發生住院事項,農村居民的全年可支配收入將不能支付一次住院費用!農村居民實則有“應住院,但不敢住院”的嫌疑。因此,農村居民在享受基本公共醫療衛生服務的能力上還有所欠缺,公共醫療衛生服務非均等化狀態也因此凸現。這實際上收入差距明顯導致的一個直接后果。

(三)城鄉二元經濟結構引致的城鄉二元醫療衛生結構凸顯

經濟發展水平的差異所引致的基本醫療衛生服務非均等化是我們經濟發展水平橫向比較的結果,從縱向上看,城鄉二元經濟結構所導致的城鄉二元醫療衛生結構則是我國實現基本醫療衛生服務均等化的重要原因。受城鄉二元經濟結構的影響,作為上層建筑的醫療衛生服務也出現了分化:城鎮的優勢醫療衛生資源處于“集約化”狀態――集中在地理位置較好、經濟較發達的城鎮,而農村地區則呈現“空心化”狀態――醫療人才流失嚴重、醫療衛生服務相對較差,城鄉二元醫療衛生結構凸顯。“集約化”和“空心化”也實際上成為城鄉二元醫療衛生結構的表現特征。對城鄉二元醫療衛生結構凸顯的分析渠道可以通過比較城鄉衛生費用和城鄉居民醫療保健支出來實現。就城鄉衛生費用而言,2000年可以是一條分界線:之前城市與農村之間的衛生費用差距不明顯,但之后兩者的差距開始逐漸拉大。2000年,城市衛生費用是農村衛生費用的1.33倍;到2006年,這個數字變為 2.01,具體數據見表3。城鄉衛生費用差距的直接后果是導致城鄉在醫療衛生服務設施、質量、資源配置等方面的差距逐漸顯現出來,農村的醫療衛生服務尤其是基本醫療衛生服務方面與城市之間的差距越發明顯。城鎮對優勢醫療衛生資源的集約程度越來越高,相比較而言,農村的空心化也就越嚴重。城鄉這種基本公共醫療衛生服務非均等化狀態也就隨著時間的推移而更加顯性化。盡管受農村醫療保障制度的制度效應的影響,我國城鄉人均衛生費用在2003年之后的差距也基本上沒有實質意義上的改變,但這也改變不了我國城鄉基本公共醫療衛生服務非均等化狀態得不到根本改善的態勢。

城鄉二元醫療衛生結構凸顯的另一個分析方法就是對城鄉居民醫療保健支出進行比較分析。表4的數據表明:從醫療保健支出占消費性支持的比例來看,城鎮居民與農村居民沒有十分明顯的差別;但從人均醫療保健支出這個角度看,城鎮居民在這方面的支出遠遠超過農村居民,前者是后者的3.33倍。居民醫療保健支出的差距使得城鄉居民在享受基本醫療衛生服務時所能承擔服務成本能力大小各異。

限于地區間經濟發展不均衡的事實、居民收入差距明顯以及城鄉二元醫療衛生結構等方面的事實原因,我國的基本公共醫療衛生服務均等化面臨著諸多限制性條件。這亟需公共財政的支持,也亟待政府職能的歸位,讓基本公共醫療衛生服務回歸其本身的“公益性”。

三、公共財政支持基本公共醫療衛生服務均等化的理由

公共產品是指具有受益上的非排他性和消費或使用上的非競爭性的產品,“非排他性”和“非競爭性”是其兩個基本特征,也是它區別其他一切非公共產品的本質屬性。“非排他性”是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有,要將一些人排斥在消費過程之外,不讓他們享受這一產品的利益是不可能的;“非競爭性”指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費,一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益。我國的基本醫療衛生服務是指與我國經濟社會發展狀態相匹配,國家、社會、個人都能接受的成本低、效果好的醫療衛生服務。因此,普通居民在享受均等化的基本公共醫療衛生服務既不會影響也不能阻止他人消費此項服務,蘊含公共產品“非排他性”和“非競爭性”的本質屬性。由此可見,將均等化的基本公共醫療衛生服務視為公共產品是不容置疑的,符合經濟學原理。將均等化的基本公共醫療衛生服務視為公共產品說明公共財政在保障基本公共醫療衛生服務供給方面有可能和需要,并不能說明公共財政就必然要承擔這部分支出責任。眾所周知,不管公共產品的供給方式是公共提供還是私人提供,公共產品的供給成本都應由政府承擔相應責任。與此同時,我們還應看到兩個理論問題:一是基本公共醫療衛生服務的經濟效益并不能從基本公共醫療衛生服務投資中得到直接體現,相反其正外部性、社會效益卻能充分體現出來;二是基本公共醫療衛生服務的投資規模較大、收益不明確,個人投資的預期收益不明確。因此,基本公共醫療衛生服務均等化過程私人投資的目的性不明確、收益不能保障,不符合市場經濟條件下“經濟人”假設條件。所以,我國的公共財政在這項公共產品成本支出上應承擔相應的支出責任。據此可以說明我國公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的必要性存在。

20世紀80年代,為緩解“看病難、住院難、手術難”等醫患矛盾,我國曾一度對衛生醫療機構實行放權、讓利、搞活,實行鼓勵創收和自我發展的政策,以增加醫療服務供給。雖然尤其積極作用,但也面臨著政府投入不足、醫藥費用迅速上漲的負面效應,尤其是前者。如我國衛生總費用和財政支出總額分別由1980年的143.2億元和1,122.09億元增至2006年的9,843.3億元和40,422.73億元,增長了68倍和36倍;同期政府和社會投入比例由78.8%下降到50.7%,個人支出則由21.2%增加到49.3%。財政支出的大幅度增長按照社會發展規律會使社會性支出也因此而增長,但事實卻相反,這說明隨著我國整體經濟實力的增強,國家財政對于醫療衛生支出的比重實際上呈現出下降的狀態,國家在醫療衛生制度建設過程中所承擔的責任實為下降。這種態勢既不符合我國當前建設公共財政和民生財政的理念,也不符合我國建設公平和諧社會的要求。改革開放30年以來,伴隨著我國經濟實力的增強、財政收入水平明顯的提高,我國政府當前從某種程度上講有實力實施基本公共醫療衛生服務均等化過程。這說明公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的充分性和可行性均存在。

公共財政支持基本公共醫療衛生均等化的充分性、必要性和可行性均存在,再結合當前我國實現基本公共醫療衛生服務均等化的條件限制,我國的公共財政支持基本醫療衛生服務均等化過程的時機已經成熟。

四、公共財政支持基本公共醫療衛生服務均等化的路徑解釋

(一)強化民生財政理念

民生財政是以提供與人民群眾生存所必需的公共服務為己任的財政理念,它要求一國用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當大的比例,甚至處于主導地位。從財政理念發展角度看,民生財政是對公共財政理念的進一步拓展。近年來,我國的民生財政建設取得了卓有成效的進步,最突出的事例就是關乎民生的財政支出增長規模和增長比例均呈現大幅上漲的趨勢。十五期間,中央財政用于教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出和文化體育事業支出五年累計規模分別達到2.43萬億元、6,294億元、1.95萬億元和3,104億元,比前五年分別增長1.26倍、1.27、1.41和1.3倍。根據2008年中央財政支出安排情況,教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護支出規模分別達到1,561.76億元、2,761.61億元、831.58億元和1,027.51億元;增速分別達到45.1%、24.2%、 25.2%和31.4%。但由于我國區域經濟不均衡發展的繼續存在,繼續強化民生財政理念也勢在必行,尤其是在當前我國實施基本公共醫療衛生均等化的過程中。由于地區間經濟發展水平、財政收入支出水平等條件的限制,我國各地的醫療衛生支出規模、基本醫療衛生服務供給能力和質量還有很大的差別,因此中央財政應加強對醫療衛生的支出,同時加強作為實現地區間公共服務均等化有效手段的一般性轉移支付支出,以增強了財力薄弱地區基層財政的保障能力,加快了公共服務均等化進程。地方政府在實施民生工程時也應與時俱進、因勢利導,促進各級財政支出中用于醫療衛生支出的規模和增長速度,使各地的醫療衛生事業發展、基本公共醫療衛生服務均等化能夠得到財力保障。

(二)調整公共財政支出的使用方向

調整財政資金的使用方向就是在保障基本財政開支項目的前提下,通過增加相關方面的一般性轉移支付將更多的有效財政資金投向老少邊窮地區和社會各類弱勢群體。老少邊窮地區由于特殊的地理位置使其在現代化進程中處于邊緣化境地;而社會各類弱勢群體則是在市場經濟競爭背景下、優勝劣汰所產生的特殊群體。老少邊窮地區由于其經濟發展水平與其他地區有著明顯差距,所以不論是政府財政支出水平還是居民個人的消費支出水平都比較低。對此,在建設民生財政建設過程中,各級政府在編制當年政府預算時也適時予以高度重視。對于中央財政而言,加大對財政較為困難的老工業基地和中西部地區的轉移支付力度。因為老少邊窮地區大都處于老工業基地和中西部地區,加大這這些地區的轉移支付力度實質上是增加這些地區的財政收入,使其有基本的財政能力來提供基本醫療衛生服務。對于地方財政而言,提高民生類財政支出尤其是增加醫療衛生支出是實現基本公共醫療衛生服務均等化的有效手段。社會主義市場經濟機制在我國正式確立之后,市場競爭日益激烈,受主客觀因素的影響,我國社會的弱勢群體規模較改革開放初期有較大幅度的增加,并且弱勢群體的構成也逐漸多樣性。如城鎮廣大下崗失業人員以及享受城鎮低保、農村低保的群體。不能忽略的問題是,我國弱勢群體的收入水平普遍較低,家庭經濟負擔也相對較高。因此這部分人群在享受醫療衛生服務尤其是基本醫療衛生服務的能力方面與整個社會有較為明顯的差距。增加弱勢群體的醫療衛生支出,并對此實施專項財政資金補貼勢在必行。

(三)強化醫療衛生支出的使用策略

強化醫療衛生支出的使用策略實質上就是我國醫療衛生資金的支出重點由“重治療”轉向“重預防”。

改革開放以來,我國的醫療體制改革使得部分醫院的趨利性增強,對醫院有著明顯經濟效益的臨床醫療投入了大量的資金(據有關統計,我國目前的醫療衛生資源中,有90%集中于疾病的臨床治療),而對能有效降低疾病發病率和死亡率,提升居民健康水平的早期預防、早期診斷則未予以高度重視,致使我國上世紀五十年代制定的“預防為主”的醫療衛生方針政策難以有效實施。而現實生活中我國死亡人口里80%是死于慢性病(心腦血管疾病、惡性腫瘤等),這促使中國的醫藥衛生體制從“重治療”向“重預防”轉變,醫療衛生支出的支出重點也由“重治療”轉向“重預防”。

醫療衛生支出的支出重點轉向“重預防”,勢必要求政府的醫療衛生支出重點支持公民健康教育、普及健康知識,支持定期體檢制度建設,支持參與疾病早期預防早期診斷的社區(基層)醫療制度建設,支持傳統疾病控制。一改以前我國“重疾病治療和傳染病、職業病、寄生蟲病等重點疾病預防,輕慢性非傳染性疾病預防”的醫療衛生支出模式。

(四)實施相關配套改革

一是適時改革相關稅種。改革相關稅種實則使稅收政策配合基本公共醫療衛生服務均等化。就個人而言,完善個人所得稅扣除標準,如扣除基本醫療衛生服務相關費用支出,可以適當提高社會個體稅后收入,縮小居民間收入水平差距,為基本公共醫療衛生服務均等化提供個體行為支持。就整個社會而言,充分發揮稅收政策對產業結構優化的影響力來支持基本公共醫療衛生服務均等化。具體來講,對居民健康危害性較大,尤其是對能導致慢性非傳染性疾病的行業實施重稅政策;對能提高居民健康體質、生活質量的行業實施輕稅政策。二是適時改革當前的財政支出結構,突出醫療衛生支出,壓縮與基本財政支出項目無關的非民生財政支出項目規模。

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Restriction of Equalizing Basic Medical Care & Health Services and Public Finance Expenditure

Luo Mingling,Chu Deyin