序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇公共管理的根本特點(diǎn)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

公平是公共管理的核心價(jià)值理念，也是公共管理理論研究的核心價(jià)值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對(duì)公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會(huì)學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個(gè)由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對(duì)公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)不同社會(huì)群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義的群體公平。即在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的公平

雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡(jiǎn)單套用上述公平觀來(lái)理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的核心價(jià)值理念，都必須從這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?

公共管理是向社會(huì)提供公共物品的活動(dòng)。為了有效地向社會(huì)提供公共物品，公共管理必須解決為誰(shuí)提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個(gè)公共管理的基本問(wèn)題。在可以用來(lái)提供公共物品的社會(huì)公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個(gè)基本問(wèn)題的過(guò)程也就是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行分配的過(guò)程。具體說(shuō)來(lái)：解決為誰(shuí)提供公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)主體方向上的分配(配置)過(guò)程(如，在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府將這一財(cái)政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場(chǎng))；解決提供什么公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)形態(tài)方向上的分配(配置)過(guò)程(如，同樣是在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府利用這一公共財(cái)政支出是為貧困群體解決住房問(wèn)題還是解決子女教育問(wèn)題)。因此，從公共管理解決的基本問(wèn)題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行的分配。從社會(huì)公共資源具有的價(jià)值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配。

與針對(duì)個(gè)體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場(chǎng)管理活動(dòng)不同，公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配是針對(duì)社會(huì)不同的群體而不是個(gè)體進(jìn)行的，這是因?yàn)楣补芾碇苯犹峁┑氖枪参锲范皇撬饺宋锲贰０凑瘴鞣浇?jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對(duì)公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對(duì)公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對(duì)此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定地區(qū)內(nèi)社會(huì)成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會(huì)成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的西方國(guó)家，社會(huì)福利主要由各成員國(guó)政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利是有差別的，各成員國(guó)的公民可以分享本成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利，但不可以分享其他成員國(guó)提供的社會(huì)福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會(huì)階層(群體)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定社會(huì)階層成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一定社會(huì)階層(群體)的社會(huì)成員可以分享社會(huì)為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費(fèi)享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費(fèi)進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對(duì)公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配。

既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義上的群體公平，是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的群體公平。

二、公共管理的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標(biāo)是通過(guò)提供公共物品來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。對(duì)于公共利益的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識(shí)分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們?cè)谡螞Q策中的動(dòng)機(jī)與在市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是一致的，都是追求個(gè)人利益的最大化，而個(gè)人的偏好是不同的，并且每個(gè)人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無(wú)法形成共同的需求，也就無(wú)法形成公共利益。事實(shí)上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個(gè)基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場(chǎng)管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評(píng)定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對(duì)公共利益的評(píng)定是通過(guò)民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對(duì)多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益；在采取絕對(duì)多數(shù)規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個(gè)體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益。所謂實(shí)現(xiàn)公共利益，包含兩個(gè)要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國(guó)學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實(shí)際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會(huì)分享性”。由此可知，考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等地分享了公共利益。

實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、整體的平衡過(guò)程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，一項(xiàng)公共管理很難同時(shí)滿足所有民眾的利益需求。一般說(shuō)來(lái)，一項(xiàng)公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時(shí)抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時(shí)抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對(duì)利益需求受抑制的群體(如弱勢(shì)群體)或利益需求受抑制的方面予以補(bǔ)償，用動(dòng)態(tài)的、整體的利益平衡過(guò)程來(lái)漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會(huì)成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價(jià)值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的

對(duì)于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會(huì)活動(dòng)中的具體分析。事實(shí)上，在不同的歷史階段或不同的社會(huì)活動(dòng)中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?

對(duì)于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益。我們?cè)賮?lái)討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個(gè)含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實(shí)現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實(shí)現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問(wèn)題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問(wèn)題，我們可以將收益理解為社會(huì)收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時(shí)，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點(diǎn)。

在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個(gè)含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點(diǎn)。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費(fèi)權(quán)力。第二，公共管理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配過(guò)程，盡管各國(guó)的分配原則有所不同，但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國(guó)的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國(guó)家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國(guó)家，再分配過(guò)程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會(huì)收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會(huì)矛盾。為緩和由一次分配形成的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)這三個(gè)基本問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同的是，公共管理解決這三個(gè)基本問(wèn)題的順序是：先解決為誰(shuí)生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因?yàn)椋汗补芾韺?duì)社會(huì)價(jià)值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會(huì)價(jià)值分配給誰(shuí)，即為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品的問(wèn)題，在解決了為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品這一根本問(wèn)題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問(wèn)題的順序并以公平為基本出發(fā)點(diǎn)，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來(lái)統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說(shuō)來(lái)就是：公共管理在決定為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品時(shí)從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時(shí)注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價(jià)值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價(jià)值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國(guó)的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上展開的。誠(chéng)然，西方的公共管理理論與英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府率先開展的西方國(guó)家的新公共管理(改革)運(yùn)動(dòng)是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運(yùn)動(dòng)是在西方資本主義國(guó)家已經(jīng)在公共管理中比較好地實(shí)現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，會(huì)使我們?cè)谂μ岣呶覈?guó)公共管理效率的同時(shí)，始終堅(jiān)持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時(shí)期我國(guó)社會(huì)某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會(huì)現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實(shí)現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實(shí)現(xiàn)公共管理的公平

篇（2）

公共管理是維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定前進(jìn)的保障。大眾傳媒在發(fā)展過(guò)程中堅(jiān)持與公共管理形成特定的傳播模式，進(jìn)一步維護(hù)了公共利益，促使公共管理部門在管理活動(dòng)上能夠進(jìn)一步對(duì)信息進(jìn)行傳播，對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合，從根本上實(shí)現(xiàn)了公共管理與大眾傳媒的互補(bǔ)。除此之外，兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是傳媒因素對(duì)公共管理產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)，大眾傳媒所具備的及時(shí)性、獨(dú)特性、信息性成為了公共事務(wù)管理中的關(guān)鍵特征，在影響大眾傳媒發(fā)展之余，也決定了大眾傳媒對(duì)公共管理所產(chǎn)生的重要影響。

    一、大眾傳媒與公共管理的關(guān)系

(一)時(shí)代的要求

1.大眾傳媒的中介作用

眾所周知，大眾傳媒是時(shí)展的產(chǎn)物，在發(fā)展過(guò)程中與政府、公眾之間形成良好的關(guān)系，大眾傳媒能夠?yàn)槔鎴F(tuán)隊(duì)、政府系統(tǒng)之間傳遞意愿與觀點(diǎn)，并且能夠?qū)⑺霈F(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)反饋與傳播，為公共管理的制定與發(fā)展提供參考意見。

2.大眾傳媒具有良好的典論引導(dǎo)性

大眾傳媒的運(yùn)用能夠?qū)崿F(xiàn)公共政策的輸人與轉(zhuǎn)換，一般而言，大眾傳媒能夠在短時(shí)間內(nèi)將各類社會(huì)現(xiàn)象以及社會(huì)所關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行傳播，在積極整合各個(gè)方面利益的同時(shí)，能夠推動(dòng)政府的決策議程，從根本上影響公共管理的整體效果。

3.大眾傳媒是公共管理過(guò)程中的監(jiān)督者

公共管理所指定的政策、所實(shí)施的內(nèi)容是否真正符合大眾的意愿，在公共管理過(guò)程中會(huì)通過(guò)傳媒體系將內(nèi)容進(jìn)行公布與，在引起廣大工作關(guān)注的同時(shí)，能夠保證公共管理朝著穩(wěn)定、可持續(xù)方向發(fā)展。

(二)公共管理功能的要求

1.公共管理具有制約性

公共管理所具備的制約性決定了大眾傳媒的運(yùn)用，其所具備的的制約性是一種消極功能，是當(dāng)前公共管理中最為主要的表現(xiàn)形式。大眾傳媒在公共管理中能夠?qū)补芾硭萍s的目標(biāo)、對(duì)象進(jìn)行深人調(diào)查，能夠?qū)⑵鋵?duì)象的行為進(jìn)行控制與分析，從根本上帶動(dòng)公共管理的有效發(fā)展。

2.公共管理具有管理功能

在公共管理的發(fā)展與運(yùn)行中，管理功能是極其重要的組成部分，所謂的管理功能是將可能承擔(dān)的基本政策任務(wù)進(jìn)行整合，能夠?qū)⒐补芾淼闹黧w、客體充分發(fā)揮。通常情況下，大眾傳媒作為一項(xiàng)傳媒體系的代表產(chǎn)物，能夠帶動(dòng)公共管理的管理功能，使整個(gè)公共管理更加具有計(jì)劃性、組織性、控制性以及協(xié)調(diào)性，這對(duì)公共管理而言有著有著巨大的影響性。大眾傳媒在公共管理中的影響

(一)大眾傳媒在公共管理中具有預(yù)警性

相對(duì)于我國(guó)公共管理而言，大眾傳媒在公共管理中具有預(yù)警性，能夠?qū)ι鐣?huì)中出現(xiàn)的異常情況進(jìn)行報(bào)道，能夠?qū)ι婕肮娚⒇?cái)產(chǎn)、安全的突況進(jìn)行報(bào)道，從而引發(fā)人們的警惕性，讓人們對(duì)突發(fā)事件有所了解，并及時(shí)采取相應(yīng)的解決措施。比如，2008年四川汝川地震之后，大眾傳媒對(duì)地震的現(xiàn)狀進(jìn)行了及時(shí)報(bào)道，并且將地震的情況進(jìn)行了傳播，不僅保證了地震事件的真實(shí)性，并且也在一定程度上滿足了受眾的心理需求，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道的有效性。

此外，根據(jù)大量的事實(shí)表明，大眾傳媒所傳播信息的真實(shí)性、及時(shí)性以及公開性能夠保證大眾傳媒發(fā)展與運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，能夠讓社會(huì)產(chǎn)生一定的報(bào)道反應(yīng)。此外，從效率角度分析，大眾傳媒將涉及的公眾利益的真實(shí)信息進(jìn)行報(bào)道，能夠避免災(zāi)難性損失，能夠保證公民的知情權(quán)，增加公共信息報(bào)道的透明度，盡可能將不良信息所造成的影響降到最低。

(二)大眾傳媒在公共管理中具有議程設(shè)置功能

從傳播學(xué)的角度分析，議程設(shè)置是建立在環(huán)境監(jiān)視功能之上的。議程設(shè)置功能的出現(xiàn)在一定程度上為大眾傳媒設(shè)定了議程日程的基本功能。在大眾傳媒中，新聞傳媒所傳播的基本信息能夠以議程的方式進(jìn)行展現(xiàn)，并且所產(chǎn)生的影響下能夠?qū)κ鼙姷乃枷氘a(chǎn)生影響。一般而言，新聞傳媒所選擇的播報(bào)內(nèi)容容易引起受眾的關(guān)注，并且傳播媒介在根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中所選擇的報(bào)道內(nèi)容在經(jīng)過(guò)加工之后能夠積極呈現(xiàn)給廣大受眾。

從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是客觀存在的，對(duì)于部分公眾而言是不理想、不規(guī)范的，如果想讓她(他)成為公共管理中的主要對(duì)象，則需要對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行轉(zhuǎn)換，而大眾傳媒所具備的議程設(shè)置功能則能夠在最大限度上接觸信息，并且能夠?qū)Ω黝愅话l(fā)事件進(jìn)行傳播，使其能夠連續(xù)性的進(jìn)行報(bào)道，從而引發(fā)社會(huì)公眾的關(guān)注。大眾傳媒對(duì)社會(huì)事件的客觀報(bào)道能夠提高受眾的認(rèn)知程度，能夠引發(fā)受眾對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)與思考，提高受眾的認(rèn)知度，從而將媒介議程積極轉(zhuǎn)化為公眾議程，形成焦點(diǎn)效應(yīng)，產(chǎn)生強(qiáng)大的輿論引導(dǎo)，促使公共事務(wù)進(jìn)一步調(diào)整。

(三)大眾傳媒在公共管理中具有監(jiān)督作用

自古以來(lái)，監(jiān)督是保證事物發(fā)展的關(guān)鍵因素，相應(yīng)的，批評(píng)專欄使受眾的參與意識(shí)得到加強(qiáng)，新聞傳媒針對(duì)性的對(duì)社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容進(jìn)行報(bào)道與批評(píng)，從而提升了政府決策的透明度。除此之外，各種社會(huì)中的而不良現(xiàn)象也會(huì)通過(guò)新聞傳媒進(jìn)行報(bào)道，形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論。比如，中央電視臺(tái)的《新聞?wù){(diào)查》以及《中國(guó)質(zhì)量報(bào)告》等欄目在全國(guó)受到了關(guān)注與重視，此類節(jié)目之所以產(chǎn)生如此大的社會(huì)影響力，其主要原因是該類節(jié)目將媒介的輿論監(jiān)督功能進(jìn)行了發(fā)揮。現(xiàn)如今，我國(guó)民眾在表達(dá)自身意愿的時(shí)候要求自身權(quán)利的合法性，而大眾傳媒作為最貼近百姓生活的關(guān)鍵因素，能夠引導(dǎo)社會(huì)與民眾之間形成良好的關(guān)系，改變社會(huì)輿論監(jiān)督現(xiàn)狀。

此外，近幾年在科技的發(fā)展中，網(wǎng)絡(luò)成了新聞傳播的主要載體，網(wǎng)絡(luò)不僅改變了媒介的生存格局，并且也從根本上促使新聞信息傳播的廣泛性，傳播速度的快速性，傳播內(nèi)容的全面性。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)讓廣大受眾擁有發(fā)言權(quán)與表決權(quán)，在形成雙向互動(dòng)模式之后，能夠有技巧的對(duì)政府政策進(jìn)行調(diào)控，從根本上推動(dòng)我國(guó)公共管理的發(fā)展與創(chuàng)新，促使人們對(duì)問(wèn)題有更加深刻的認(rèn)識(shí)與了解。

(四)大眾傳媒具有參與政府決策的作用

篇（3）

《管理的實(shí)踐》全書將管理看作三項(xiàng)任務(wù)：管理企業(yè)、管理管理者、管理員工和工作。但是全書的特點(diǎn)又正在于并非單純的分析每種管理任務(wù)，而是將管理作為一項(xiàng)整體進(jìn)行思考的。我們了解到，這三項(xiàng)任務(wù)貫穿管理工作的始終，任何一項(xiàng)管理行為都會(huì)同時(shí)影響到這三項(xiàng)任務(wù)。所以，全書將管理分為三項(xiàng)任務(wù)只是全書的主軸。在主軸的引導(dǎo)下，全書主要分為了幾個(gè)部分對(duì)管理進(jìn)行了詳細(xì)分析并得到了一系列的管理成果。對(duì)于企業(yè)和管理者的管理，我們收獲了企業(yè)的終極目標(biāo)是創(chuàng)造顧客和市場(chǎng)，我們明白了目標(biāo)管理對(duì)企業(yè)和管理者自身的重要作用;在企業(yè)結(jié)構(gòu)一部分我們知道了組織發(fā)展的不同時(shí)期需要怎樣的組織結(jié)構(gòu);在員工管理部分，我們認(rèn)識(shí)到了如何考評(píng)企業(yè)以及怎樣設(shè)計(jì)合適的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等等。全書在不經(jīng)意間已經(jīng)向我們展示了管理學(xué)中的種種成果。

 

在此基礎(chǔ)上，讓我們進(jìn)一步其思考其管理理論的基礎(chǔ)是什么?全書的三條主線下面各種管理思想互相交織，密不可分。其管理都是建立在一種清晰的企業(yè)目標(biāo)下的，即使在作者看來(lái)企業(yè)的目標(biāo)有很多，包括：市場(chǎng)地位、創(chuàng)新、生產(chǎn)力、實(shí)物和財(cái)力資源、獲利能力、管理者績(jī)效、員工績(jī)效和工作態(tài)度、社會(huì)責(zé)任。[1]以上八點(diǎn)均可以說(shuō)是企業(yè)的目標(biāo)，但是其基礎(chǔ)始終是建立在終極目標(biāo)：創(chuàng)造顧客的細(xì)化之上的。可見，管理是一項(xiàng)有清晰目標(biāo)的行為。在明確了最關(guān)鍵的管理靈魂的條件下，下面我就將結(jié)合書中的觀點(diǎn)對(duì)現(xiàn)在公共管理中涌現(xiàn)的問(wèn)題做出一些個(gè)人的分析。

 

二、結(jié)合實(shí)情的分析

 

(一)《管理實(shí)踐》的分析框架

 

首先，有人會(huì)說(shuō)《管理的實(shí)踐》從頭到尾強(qiáng)調(diào)的都是企業(yè)，而企業(yè)和公共部門是存在顯著區(qū)別的。誠(chéng)然，我們必須承認(rèn)企業(yè)管理和公共管理的區(qū)別，但是我們也應(yīng)該看到其存在的統(tǒng)一性：一、作為傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展，現(xiàn)代公共管理理論主要涵蓋了關(guān)乎公平的行政學(xué)和政策學(xué)部分，同時(shí)它也涵蓋了關(guān)乎效率的治理工具方面的部分。而后者正是逐漸引進(jìn)市場(chǎng)化管理手段的結(jié)果;二、德魯克所指的管理并非通指企業(yè)管理，他說(shuō)過(guò)“管理不僅是企業(yè)管理，而且是所有現(xiàn)代社會(huì)機(jī)構(gòu)的管理器官，盡管管理一開始就將注意力放在了企業(yè)”。[2]結(jié)合這兩點(diǎn)，我們可以肯定：用《管理的實(shí)踐》一書中的觀點(diǎn)去分析現(xiàn)在社會(huì)下公共管理存在的問(wèn)題是有理論依據(jù)和實(shí)際意義的。

 

(二)公共管理和公共部門的目標(biāo)不統(tǒng)一

 

新公共服務(wù)理論公民、市場(chǎng)、政府三者做出了準(zhǔn)確的定位。在公共選擇理論和新公共管理理論基礎(chǔ)上變遷后的新公共服務(wù)理論明確了“公民掌舵，政府劃槳”的管理定位。進(jìn)一步說(shuō)，政府及公共部門就是為公民利益服務(wù)的工具，是公民和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)節(jié)器。那么，我們可以認(rèn)為：公共管理的目標(biāo)是公民利益和公民公平。

 

然而我們?cè)倏纯垂膊块T的目標(biāo)是什么呢?由于存在多種有效性評(píng)價(jià)方法，導(dǎo)致了目前公共部門目標(biāo)的紊亂。系統(tǒng)資源評(píng)價(jià)法只重視效率忽略了公民利益，參與者滿意度評(píng)價(jià)法又太過(guò)于主觀和武斷;而一直比較簡(jiǎn)單的目標(biāo)評(píng)價(jià)法也因?yàn)楣膊块T目標(biāo)在不同目標(biāo)框架下變得越來(lái)越復(fù)雜而不具備了操作性。[3]要說(shuō)現(xiàn)在公共部門的目標(biāo)到底是什么，相信沒有誰(shuí)能給出一個(gè)準(zhǔn)確的答案。那么，很可能存在的問(wèn)題就是公共管理和公共部門的目標(biāo)不吻合，而造成公共管理沒有真正起到其該起的作用。那么，為何我們不看看書中的觀點(diǎn)呢?

 

盡管德魯克也將企業(yè)的目標(biāo)歸結(jié)為方面，但是我們可以很清晰的看到，所有的目標(biāo)均是為企業(yè)終極目標(biāo)：創(chuàng)造顧客服務(wù)的。所有的目標(biāo)都是終極目標(biāo)的細(xì)化產(chǎn)物。而在公共管理中，卻并非如此。如果我們將創(chuàng)造公民利益作為終極目標(biāo)，那么在Gross設(shè)計(jì)的目標(biāo)框架下，許多的目標(biāo)諸如獲得投資、獲得資源等都是和維護(hù)公民利益大相徑庭的。有可能從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，這些目標(biāo)都是能為公民造福的，但是在目前來(lái)看有的目標(biāo)如成員利益是和公眾利益完全違背的。我們都知道，在管理中，效率和公平是很難平衡的，但是如果真的要考慮公共部門的效率也應(yīng)該建立在維護(hù)公民利益的前提下，單純強(qiáng)調(diào)效率是毫無(wú)意義的。即使損失效率，也要首先保證公民利益和公平，這才是公共管理的初衷。連自己的終極目標(biāo)都不明確的公共部門是很難將自身組織目標(biāo)和公共管理目標(biāo)聯(lián)系上的，而其結(jié)果無(wú)疑是公共管理的失敗和政府形象的損失。

 

(三)公共管理演化為部門管理

 

分析我國(guó)實(shí)際情況不難看出，當(dāng)今政府公共管理部門化現(xiàn)象已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重。從公共資源的分配到公共決策的制定，最后到?jīng)Q策的執(zhí)行都極強(qiáng)的反映出公共管理向部門管理演化的趨勢(shì)。各公共部門為了部門利益最大化，忽略公共管理的公共目標(biāo)，將部門利益凌駕于公共利益至上，其作出的公共決策最根本的政策目標(biāo)視為部門爭(zhēng)取資源和利益。而這種現(xiàn)象不只是個(gè)案，在行政機(jī)關(guān)的各個(gè)部門中都有明顯的表現(xiàn)。

 

公共管理部門化最直接的影響就是公共利益的喪失，長(zhǎng)此以往必會(huì)導(dǎo)致各部門政策制定和執(zhí)行的分崩離析，難以保證公民基本的權(quán)利。導(dǎo)致部門管理的根本原因還是公共目標(biāo)的不統(tǒng)一。在管理者的眼中，公共管理的目標(biāo)不再是公民利益、社會(huì)里最大化，而是部門利益最大化。將行政者作為利益分享者的公共選擇理論很好的解釋了管理者的選擇偏好。如果難以實(shí)現(xiàn)公共利益和部門利益的統(tǒng)一，妄圖希望行政者發(fā)生偏好的轉(zhuǎn)變是不現(xiàn)實(shí)的。作為國(guó)家和公民的責(zé)任，一方在于正確引導(dǎo)和正確激勵(lì)，保證公共利益和部門利益在最大限度上有交集，另一方則要在公共管理中從被管理、被服務(wù)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼闹黧w地位，通過(guò)多方主體自制，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督。

 

我國(guó)公共管理有著跨越式的發(fā)展，由于沒能實(shí)現(xiàn)循序漸進(jìn)的發(fā)展，導(dǎo)致當(dāng)前理論和管理現(xiàn)實(shí)的嚴(yán)重脫節(jié)，在諸多問(wèn)題中公共管理目標(biāo)不統(tǒng)一是根本的障礙和困境。努力營(yíng)造多元主體自制的管理模式，是我國(guó)公共管理發(fā)展的并經(jīng)之路。

 

參考文獻(xiàn)：

[1] 德魯克.管理的實(shí)踐[M].機(jī)械工業(yè)出版社.2006.52—73.

篇（4）

公共管理運(yùn)動(dòng)表現(xiàn)出探求“去官僚制”的社會(huì)治理模式的整體特點(diǎn)和共同努力，其深刻內(nèi)涵和重要理念在于利益取向的公共性、公平性、管理的公共參與性、管理本質(zhì)的服務(wù)性、管理結(jié)果的績(jī)效性，以及政府與社會(huì)的合作共治性，反映了由權(quán)威型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變的深刻變化。對(duì)于20世紀(jì)80年代初興起于新西蘭的新公共管理運(yùn)動(dòng)，作為政府的改革實(shí)踐，在短短20余年的時(shí)間里得到了英、美、墨西哥、香港、拉丁美洲等國(guó)家和地區(qū)的廣泛響應(yīng)，形成了“不同版本”的新公共管理(運(yùn)動(dòng))。“作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，‘新公共管理’實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰?哈里森的話來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。”①因而被視為“公共行政實(shí)踐活動(dòng)的最新范式”。國(guó)外學(xué)者梅戈特把公共管理看作是公共行政管理傳統(tǒng)(Public Administration Tradition)、公共事務(wù)傳統(tǒng)(Public Af fair Tradition)和政策分析傳統(tǒng)(Pohcy Analysis Tradition)之后的第四次浪潮。我國(guó)行政學(xué)者陳振明則將之視為繼傳統(tǒng)的公共行政和政策分析之后的“第三種”途徑或范式。

“公共管理是否高效運(yùn)作一直是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷政府是否負(fù)責(zé)任的一個(gè)尺度。”20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，隨著我國(guó)改革開放的深入和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的進(jìn)步，學(xué)習(xí)和借鑒公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)，從理念、體制到方式等進(jìn)行深刻的改革，成為我國(guó)行政管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域眾多學(xué)者關(guān)注的課題和理論取向，顯示出強(qiáng)大的理論活力。近年來(lái)也逐漸波及檔案學(xué)領(lǐng)域。

二、公共管理的特定對(duì)象與公共管理的踐行者：檔案管理在公共管理中的雙重角色

1　作為公共管理特定對(duì)象的檔案管理――公共信息

信息是人類社會(huì)存續(xù)和發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源。公共管理活動(dòng)中，管理主體必然依賴并利用信息來(lái)開展活動(dòng)。公共信息是公共主體行為選擇和相互交往的前提，是政府和公民進(jìn)行公共事務(wù)處理和實(shí)現(xiàn)公共利益的基本條件。“公共信息是一種資源，公共主體只有在對(duì)公共信息享有和利用的基礎(chǔ)上才能夠有效實(shí)施和參與公共管理，實(shí)現(xiàn)自身利益和公共利益。”在信息時(shí)代，公共管理對(duì)公共信息的依賴性明顯增強(qiáng)，“公共信息力成為一個(gè)國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分”。因此，公共管理主體為了更好地利用公共信息資源，必須重視公共信息資源的管理。公共信息資源管理既是政府公共管理的基礎(chǔ)工作，也是公共管理的重要內(nèi)容和特定對(duì)象。在當(dāng)代公共管理研究的專著和教材中，許多學(xué)者都已將公共信息管理作為公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容加以描述和探討。

檔案是重要的信息資源，“是構(gòu)成國(guó)家信息資源的基本要素和組成部分”。在公共管理體系中，凡屬公共活動(dòng)主體(包括政府、社會(huì)組織和企業(yè))在公共管理活動(dòng)中收集、傳遞、整理和的各種信息都是公共信息。由此而論，除私人擁有和管理的檔案信息外，檔案信息資源具有明顯的公共性，是公共管理不可忽略的管理對(duì)象或者說(shuō)管理客體。國(guó)外學(xué)者卡爾森和歐佛門在論及公共信息管理時(shí)，明確地將檔案管理納入其中。

2　作為公共管理踐行者的檔案管理――提供公共信息服務(wù)

公共信息資源是社會(huì)公共生活得以有效運(yùn)行，公共生活質(zhì)量得以不斷改善的戰(zhàn)略性資源。作為一種社會(huì)公共資源，它具有公共性、服務(wù)性和共享性的特征，是公共產(chǎn)品的組成部分。對(duì)公共信息資源的生產(chǎn)、傳播、供給是各類公共管理主體，特別是政府管理的主要職能之一。

政府是國(guó)家信息資源的最大擁有者，也是最大的生產(chǎn)者、使用者和者。“政府信息資源約占社會(huì)信息資源總量的80％”。政府信息資源管理的總目標(biāo)是“對(duì)所有政府信息資源進(jìn)行科學(xué)管理和合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的有效利用，以推動(dòng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行和社會(huì)的健康發(fā)展。”作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)者、資源的有效配置者和公平分配者，政府部門能否公平、公正、有效地提供信息產(chǎn)品和服務(wù)給公眾，以及信息產(chǎn)品和服務(wù)提供的范圍和程度，直接關(guān)涉政府信息資源管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更關(guān)涉公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者提出公共信息服務(wù)“乃是當(dāng)今信息社會(huì)政府應(yīng)該提供的最為重要的一項(xiàng)公共服務(wù)”。“在信息社會(huì)，公共信息資源的生產(chǎn)和供給作為政府管理的主要職能，在政府職能體系里處于更為重要的地位。”

檔案信息資源管理既是公共管理的特定對(duì)象，也是踐行公共管理的特定領(lǐng)域，是主體與客體的統(tǒng)一。檔案管理部門承擔(dān)著公共信息資源的管理和提供信息服務(wù)的職責(zé)，各級(jí)檔案行政管理部門和各類檔案實(shí)體管理部門(檔案館、檔案室)都是公共管理體系內(nèi)的管理主體，有責(zé)任和義務(wù)參與公共管理活動(dòng)，分擔(dān)履行公共管理職能，在新的社會(huì)舞臺(tái)和環(huán)境中開展自己的活動(dòng)。

三、國(guó)家模式向社會(huì)模式的轉(zhuǎn)變：檔案管理融入公共管理的社會(huì)基礎(chǔ)

檔案與文字的產(chǎn)生未必是國(guó)家、階級(jí)出現(xiàn)的產(chǎn)物，但檔案的有意識(shí)保存與管理和國(guó)家、階級(jí)有著必然的聯(lián)系。檔案既是管理國(guó)家事務(wù)，表達(dá)統(tǒng)治意志的工具，同時(shí)更是統(tǒng)治者統(tǒng)治地位的武器和位置權(quán)力的象征，是國(guó)家的“胸甲和靈魂”，是“君主的心臟、安慰和珍寶”。檔案的產(chǎn)生、保管和使用都與國(guó)家權(quán)力的維系與行使相聯(lián)系。1794年世界上第一部專門的檔案法一法蘭西穡月七日檔案法，確立了檔案向公民開放的原則。“它改變了檔案館的性質(zhì)，使檔案館從舊制度下的機(jī)密機(jī)構(gòu)，變成了社會(huì)全體公民的利益和權(quán)力服務(wù)的公開機(jī)構(gòu)，開創(chuàng)了檔案利用的嶄新時(shí)代”，因而被譽(yù)為“檔案的人權(quán)宣言”。但無(wú)論在資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者、檔案管理者，還是在普通民眾心目中，檔案是“法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的公共財(cái)富”的思維方式和國(guó)家統(tǒng)治工具的價(jià)值觀念并未徹底改變。正如T，庫(kù)克在第十三屆國(guó)際檔案大會(huì)的報(bào)告中所指出的：“從荷蘭學(xué)者所處時(shí)代到詹金遜、盧薩諾瓦時(shí)代，直到美國(guó)注重政府文件管理的時(shí)代，檔案視野在傳統(tǒng)上是由一個(gè)國(guó)家建立的，為這個(gè)國(guó)家服務(wù)，作為該國(guó)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)

文件的組成部分。檔案理論因此在國(guó)家理論、模式和概念中建立了合法地位”。20世紀(jì)后期，公眾對(duì)檔案的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本的變化。在普通公民看來(lái)，檔案不僅要涉及政府的職責(zé)和保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，而且更多地還應(yīng)為他們提供根源感、身份感、地方感和集體記憶。社會(huì)的諸多變化推動(dòng)了檔案管理從傳統(tǒng)的“國(guó)家范例”向更新的“社會(huì)范例”轉(zhuǎn)變，“上述國(guó)家(指美國(guó)、德國(guó)和加拿大)中不同的‘社會(huì)觀’已導(dǎo)致人們開始探討檔案理論與方法的新概念，這表明檔案理論的思想基礎(chǔ)發(fā)生了另一個(gè)根本變化――從一個(gè)國(guó)家的理論發(fā)展到全社會(huì)的理論”。加拿大檔案學(xué)者另一學(xué)者安?威爾遜也認(rèn)為檔案更應(yīng)注重“管理文件”而不是“政府文件”。

20世紀(jì)80年代以后，在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革不斷推進(jìn)、信息技術(shù)飛速發(fā)展和普遍運(yùn)用、經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)一體化、社會(huì)組織的培育和公共領(lǐng)域的發(fā)展等多種社會(huì)因素的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)步入全面的、整體性社會(huì)轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)變政府職能，形成“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理格局成為社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)之一。在此社會(huì)宏觀背景下，作為國(guó)家事業(yè)組成部分的檔案事業(yè)也在逐步向社會(huì)拓寬，檔案管理的社會(huì)觀念得到增強(qiáng)。馮惠玲教授在《論檔案館的“親民”戰(zhàn)略》一文中不僅指出檔案館要從“國(guó)家檔案觀”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)檔案觀”，而且進(jìn)一步指出“社會(huì)檔案觀”將公共檔案館帶人一個(gè)更為廣闊的、豐富多彩的社會(huì)活動(dòng)天地，要求兼顧社會(huì)、國(guó)家、家庭、個(gè)人四個(gè)層次，這對(duì)中國(guó)檔案工作者來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的觀念拓展。

檔案管理由國(guó)家模式向社會(huì)模式的轉(zhuǎn)變，為檔案管理融入公共管理提供了社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展方向選擇。庫(kù)克在另一文章中也間接地表達(dá)了這一看法：“(檔案管理)在過(guò)去的那個(gè)世紀(jì)發(fā)生了一次集體性轉(zhuǎn)移，即從以國(guó)家為基礎(chǔ)的司法――行政檔案話語(yǔ)轉(zhuǎn)向以更廣的公共政策和公共利用為基礎(chǔ)的社會(huì)――文化檔案話語(yǔ)”。

四、理論與實(shí)踐的互動(dòng)：檔案界向公共管理邁進(jìn)的思考

“檔案理論是根據(jù)一個(gè)時(shí)代、地域或個(gè)性的職能發(fā)生變化，這種職能一旦被認(rèn)識(shí)，就會(huì)成為專業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。”社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化、治理型政府的推進(jìn)、和諧社會(huì)建設(shè)與關(guān)注民生政策的導(dǎo)引，都在推動(dòng)著新時(shí)期檔案管理職能的轉(zhuǎn)變，需要我們做出積極的回應(yīng)。

1　在檔案研究中引進(jìn)和強(qiáng)化公共管理概念

科學(xué)的發(fā)展一方面源于學(xué)術(shù)共同體認(rèn)識(shí)的提高和深化，另一方面也源于理論視野的轉(zhuǎn)變。“科學(xué)中的觀察是‘理論負(fù)載的’”。人們對(duì)于客體的認(rèn)識(shí)不是對(duì)客體的直接反射，而是經(jīng)過(guò)主體依據(jù)自身既有的認(rèn)識(shí)尺度和認(rèn)識(shí)圖式(如概念、理論、例證、儲(chǔ)存的心象和可參考的圖形等)對(duì)客體進(jìn)行判定的過(guò)程，從已有知識(shí)出發(fā)去探究未知的事物或事物未知的方面。“觀察主體的理論抽象取決于主體的理論結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)代科學(xué)中要把握觀察客體的本質(zhì)規(guī)律，就必須在觀察中始終發(fā)揮主動(dòng)性。”在科學(xué)研究中能不斷開闊研究視野，既從自身的角度出發(fā)，又能旁及其他，就能更深入地推進(jìn)對(duì)相關(guān)對(duì)象的理解，發(fā)現(xiàn)和揭示那些僅僅從單一的學(xué)科角度出發(fā)所無(wú)法發(fā)現(xiàn)的東西，同時(shí)通過(guò)學(xué)科視域的轉(zhuǎn)換和擴(kuò)展，我們還能夠獲得更多的研究資源，這是在當(dāng)今科學(xué)研究中倡導(dǎo)跨學(xué)科研究或多學(xué)科融合的意義所在。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，檔案研究發(fā)生了一次質(zhì)的躍遷，即由傳統(tǒng)的史學(xué)學(xué)科向信息資源管理學(xué)科的轉(zhuǎn)變。它提高了我們對(duì)文件和檔案作為國(guó)家信息資源的基本要素和重要成分的認(rèn)識(shí)，從“資源”而不是“資料”的角度來(lái)看待檔案、檔案管理現(xiàn)象。但信息資源管理體現(xiàn)的是一種“內(nèi)向管理”，其核心是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)方法和手段確保國(guó)家或社會(huì)組織的信息資源處于可用的有序狀態(tài)，以及信息系統(tǒng)的構(gòu)建。信息資源也注重提供信息為社會(huì)服務(wù)，但其強(qiáng)調(diào)的重心在于如何“開發(fā)”的問(wèn)題上，而不是強(qiáng)調(diào)以一個(gè)什么樣姿態(tài)去服務(wù)一個(gè)什么樣的社會(huì)。

與信息資源管理相比，公共管理更體現(xiàn)出一種“外向管理”的性格，強(qiáng)調(diào)“公共性”，以實(shí)現(xiàn)由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，從而達(dá)到政府與社會(huì)對(duì)公共事務(wù)管理的合作與“善治”。公共管理理念(論)對(duì)檔案研究的啟發(fā)主要在于以積極參與的精神，將檔案管理融入到社會(huì)管理之中，密合與社會(huì)的互動(dòng)。以此來(lái)觀照檔案研究，我們是否能解釋一些更為深刻的檔案現(xiàn)象，提出一些新的觀點(diǎn)。比如，在理論上回應(yīng)和揭示檔案管理“社會(huì)模式”的建立“是通過(guò)基于利用模式的方法來(lái)證明的，還是通過(guò)直接研究社會(huì)和其機(jī)構(gòu)來(lái)證明的，或通過(guò)某些其他手段來(lái)確定的”；或者我們能否突破檔案工作是一項(xiàng)“服務(wù)性工作”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，確立其“基礎(chǔ)性的社會(huì)管理工作”的性質(zhì)等等，有待我們共同去思考。

2　實(shí)施積極的檔案政策

公共管理既是一個(gè)理論學(xué)派，有自身的理論取向和價(jià)值關(guān)懷；同時(shí)也是一種實(shí)踐活動(dòng)，有自身的行動(dòng)特點(diǎn)和行動(dòng)要求。與公共管理有著雙重關(guān)系的檔案工作領(lǐng)域和部門，在管理行動(dòng)中必然要與公共管理協(xié)調(diào)互動(dòng)，體現(xiàn)出公共管理的核心管理理念和管理風(fēng)格。如管理利益取向的公共性、公平性，把國(guó)家、組織、個(gè)人都包容在管理和公共服務(wù)之內(nèi)；管理主體的公共參與性，打破政府獨(dú)家提供公共信息服務(wù)的單一格局，政府之外的公共組織、私人組織以及公民共同參與管理，分擔(dān)責(zé)任；管理本質(zhì)的服務(wù)性，為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)，并把效率、效益、有效“3Es”作為衡量自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)價(jià)尺度，為實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)和履行公民賦予的使命創(chuàng)造條件；管理結(jié)果的績(jī)效性，引入目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等企業(yè)管理方法，注重結(jié)果和產(chǎn)出；政府與社會(huì)的合作共治性，通過(guò)參與式民主的方式將政府服務(wù)與管理社會(huì)的權(quán)限下放給家庭、志愿者、民間組織等社會(huì)的基本單元，實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我管理，達(dá)到政府與公民社會(huì)的有效合作。

篇（5）

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此歸檔：公共管理論文推薦度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢(shì)字體大小:小大新公共管理：當(dāng)代西方公共行政的新趨勢(shì)

而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。歸檔：公共管理論文推薦度：

、幾點(diǎn)啟示新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（6）

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)――威爾遜和古德諾的政治―行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式――新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治―行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本―效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府―社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本―效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治―行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：“”版權(quán)所有《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（7）

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，

而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（8）

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書目

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②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇（9）

相對(duì)于我國(guó)公共管理而言,大眾傳媒在公共管理中具有預(yù)警性,能夠?qū)ι鐣?huì)中出現(xiàn)的異常情況進(jìn)行報(bào)道,能夠?qū)ι婕肮娚⒇?cái)產(chǎn)、安全的突況進(jìn)行報(bào)道,從而引發(fā)人們的警惕性,讓人們對(duì)突發(fā)事件有所了解,并及時(shí)采取相應(yīng)的解決措施。比如,2008年四川汶川地震之后,大眾傳媒對(duì)地震的現(xiàn)狀進(jìn)行了及時(shí)報(bào)道,并且將地震的情況進(jìn)行了傳播,不僅保證了地震事件的真實(shí)性,并且也在一定程度上滿足了受眾的心理需求,實(shí)現(xiàn)了災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道的有效性。此外,根據(jù)大量的事實(shí)表明,大眾傳媒所傳播信息的真實(shí)性、及時(shí)性以及公開性能夠保證大眾傳媒發(fā)展與運(yùn)行的基本準(zhǔn)則,能夠讓社會(huì)產(chǎn)生一定的報(bào)道反應(yīng)。此外,從效率角度分析,大眾傳媒將涉及的公眾利益的真實(shí)信息進(jìn)行報(bào)道,能夠避免災(zāi)難性損失,能夠保證公民的知情權(quán),增加公共信息報(bào)道的透明度,盡可能將不良信息所造成的影響降到最低。

(二)大眾傳媒在公共管理中具有議程設(shè)置功能

從傳播學(xué)的角度分析,議程設(shè)置是建立在環(huán)境監(jiān)視功能之上的。議程設(shè)置功能的出現(xiàn)在一定程度上為大眾傳媒設(shè)定了議程日程的基本功能。在大眾傳媒中,新聞傳媒所傳播的基本信息能夠以議程的方式進(jìn)行展現(xiàn),并且所產(chǎn)生的影響下能夠?qū)κ鼙姷乃枷氘a(chǎn)生影響。一般而言,新聞傳媒所選擇的播報(bào)內(nèi)容容易引起受眾的關(guān)注,并且傳播媒介在根據(jù)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中所選擇的報(bào)道內(nèi)容在經(jīng)過(guò)加工之后能夠積極呈現(xiàn)給廣大受眾。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā),社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是客觀存在的,對(duì)于部分公眾而言是不理想、不規(guī)范的,如果想讓她(他)成為公共管理中的主要對(duì)象,則需要對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行轉(zhuǎn)換,而大眾傳媒所具備的議程設(shè)置功能則能夠在最大限度上接觸信息,并且能夠?qū)Ω黝愅话l(fā)事件進(jìn)行傳播,使其能夠連續(xù)性的進(jìn)行報(bào)道,從而引發(fā)社會(huì)公眾的關(guān)注。大眾傳媒對(duì)社會(huì)事件的客觀報(bào)道能夠提高受眾的認(rèn)知程度,能夠引發(fā)受眾對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)與思考,提高受眾的認(rèn)知度,從而將媒介議程積極轉(zhuǎn)化為公眾議程,形成焦點(diǎn)效應(yīng),產(chǎn)生強(qiáng)大的輿論引導(dǎo),促使公共事務(wù)進(jìn)一步調(diào)整。

(三)大眾傳媒在公共管理中具有監(jiān)督作用

自古以來(lái),監(jiān)督是保證事物發(fā)展的關(guān)鍵因素,相應(yīng)的,批評(píng)專欄使受眾的參與意識(shí)得到加強(qiáng),新聞傳媒針對(duì)性的對(duì)社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容進(jìn)行報(bào)道與批評(píng),從而提升了政府決策的透明度。除此之外,各種社會(huì)中的而不良現(xiàn)象也會(huì)通過(guò)新聞傳媒進(jìn)行報(bào)道,形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論。比如,中央電視臺(tái)的《新聞?wù){(diào)查》以及《中國(guó)質(zhì)量報(bào)告》等欄目在全國(guó)受到了關(guān)注與重視,此類節(jié)目之所以產(chǎn)生如此大的社會(huì)影響力,其主要原因是該類節(jié)目將媒介的輿論監(jiān)督功能進(jìn)行了發(fā)揮。現(xiàn)如今,我國(guó)民眾在表達(dá)自身意愿的時(shí)候要求自身權(quán)利的合法性,而大眾傳媒作為最貼近百姓生活的關(guān)鍵因素,能夠引導(dǎo)社會(huì)與民眾之間形成良好的關(guān)系,改變社會(huì)輿論監(jiān)督現(xiàn)狀。此外,近幾年在科技的發(fā)展中,網(wǎng)絡(luò)成了新聞傳播的主要載體,網(wǎng)絡(luò)不僅改變了媒介的生存格局,并且也從根本上促使新聞信息傳播的廣泛性,傳播速度的快速性,傳播內(nèi)容的全面性。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)讓廣大受眾擁有發(fā)言權(quán)與表決權(quán),在形成雙向互動(dòng)模式之后,能夠有技巧的對(duì)政府政策進(jìn)行調(diào)控,從根本上推動(dòng)我國(guó)公共管理的發(fā)展與創(chuàng)新,促使人們對(duì)問(wèn)題有更加深刻的認(rèn)識(shí)與了解。

(四)大眾傳媒具有參與政府決策的作用

篇（10）

上世紀(jì)80年代，公共管理在以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起，英文為PublicAdministration，它是從傳統(tǒng)的公共行政管理與政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)中分離出來(lái)的一大新概念。簡(jiǎn)而言之，公共組織運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理活動(dòng)即為公共管理。在文化、經(jīng)濟(jì)、信息全球化的今天，傳統(tǒng)的公共管理模式，已經(jīng)不能解決困擾我們的社會(huì)公共問(wèn)題。現(xiàn)代公共問(wèn)題的復(fù)雜性，要求我們必須認(rèn)真研究公共管理的公共性和社會(huì)性，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，才能使各管理主體充分發(fā)揮作用，提高決策質(zhì)量和運(yùn)行效率。

一、公共管理“公共性”的生成

現(xiàn)代公共管理理念的確立，不是概念演變或理論演繹的結(jié)果，而是有效解決公共問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求迫使人們?cè)诓粩喔母锏墓仓卫韺?shí)踐活動(dòng)中凝結(jié)累積的思想成果。發(fā)掘歷史脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，“公共”最早更多地指向存在于古希臘政治社會(huì)的非個(gè)體性。到了中世紀(jì)，神權(quán)替代了人權(quán)，封建君主、教會(huì)成了公共領(lǐng)域的核心。直到17、18世紀(jì)，公共領(lǐng)域從私人領(lǐng)域部分掙脫，才有了學(xué)者們普遍認(rèn)可的、真正意義上的公共性。但隨著啟蒙運(yùn)動(dòng)的興起，人們過(guò)分追求個(gè)人的自由和權(quán)利，嚴(yán)重威脅了公共性。隨著封建社會(huì)發(fā)展為資本主義社會(huì),再生產(chǎn)過(guò)程私有化，社會(huì)逐漸成為私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的融合體，這時(shí)可以將“公共”等同于“國(guó)家”，也就是說(shuō)，公共領(lǐng)域（公共性）只局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，古典管理理論在一些西方國(guó)家產(chǎn)生，開始堅(jiān)持政治同行政相分離，研究如何提高行政效率，這奠定了行政管理的基本框架。20世紀(jì)上半葉，受決策理論、人際關(guān)系學(xué)影響，使人在公共行政管理中的作用開始受到重視。與此同時(shí)，公共行政管理理論在廣泛吸收了社會(huì)、政治和運(yùn)籌等方面的理論的甚而上得到極大提高。加之該時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)的自由化趨勢(shì)，各國(guó)政府開始意識(shí)到，傳統(tǒng)的管理機(jī)制已經(jīng)無(wú)法有效地解決問(wèn)題，越來(lái)越多的人開始思考政府管理的創(chuàng)新及出路，這一切都對(duì)公共管理的改革產(chǎn)生了重要影響。上世紀(jì)七八十年代始，在西方，由于財(cái)政等問(wèn)題，民眾對(duì)于政府的支持與信任日漸式微，迫使政府發(fā)起“再造公共部門”的改革浪潮，公共管理逐漸代替了行政管理，造成公共管理模式的根本性變革。隨著國(guó)家和社會(huì)之間的相互滲透，公共性開始控于權(quán)力機(jī)關(guān)、組織特別是政黨的手中，這意味著政府開始承擔(dān)越來(lái)越多的功能。歷史上，各國(guó)的公共事務(wù)和公共問(wèn)題，包括公共危機(jī)問(wèn)題，事實(shí)上也都是由各國(guó)政府及其統(tǒng)率的國(guó)家機(jī)器來(lái)處理解決的。

二、公共管理的“公共性”釋義

有學(xué)者認(rèn)為，公共性是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。另有研究者用了五個(gè)“必須”概括了公共性內(nèi)涵：第一，公共管理活動(dòng)必須公正；第二，公共權(quán)力的運(yùn)用必須合法；第三，公共管理活動(dòng)的過(guò)程必須公開；第四，一切公共管理活動(dòng)的最終目的必須是公共利益；第五，“公共管理必須接受公民社會(huì)的監(jiān)督。我認(rèn)為，隨著社會(huì)公眾民主意識(shí)的不斷提高，國(guó)家形態(tài)的不斷完善，可以將實(shí)現(xiàn)公共利益這一目標(biāo)的普遍認(rèn)可，視為對(duì)公共管理的“公共性”的簡(jiǎn)單釋義，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)要素之中：（一）公共管理主體具有公共性。公共管理的主體是公共服務(wù)的供給者，在現(xiàn)代社會(huì)，它主要的有兩大部分：一是政府組織，二是非政府組織（如非盈利部門、第三部門及權(quán)威性機(jī)構(gòu)，而不是私人企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)）。從地位作用上講，前者是核心主體，所以，學(xué)術(shù)界對(duì)于公共管理的研究，長(zhǎng)期集中在對(duì)行政管理的研究。在職能分工上，前者多肩負(fù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的，大的方面的管理職能（如國(guó)防、法律與政策的制定等），而比較具體的、細(xì)微的管理，多由非政府組織來(lái)做（如社會(huì)服務(wù)、社會(huì)保障等方面的一些具體事項(xiàng)）。（二）公共管理的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。人類社會(huì)大體可劃分為私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域兩大領(lǐng)域，社會(huì)事務(wù)也相應(yīng)可大體分為私人事務(wù)（私人利益的最大化是其目標(biāo)）和公共事務(wù)（公眾利益的最大化是其目標(biāo)）兩類事務(wù)。為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，每個(gè)政府都必須將大多數(shù)民眾的利益實(shí)現(xiàn)作為公共管理的目標(biāo)。公共管理的目的決定了它必須肩負(fù)是一個(gè)復(fù)合的責(zé)任體系，它包括民主政治性、義務(wù)性和制度性三個(gè)方面。當(dāng)代社會(huì)，公共管理在加強(qiáng)和維護(hù)現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序、提高管理的效率與能力、提升服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，更要追求社會(huì)公平與正義。（三）公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共管理活動(dòng)中具體的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象即為公共管理的客體，它具有公益性、非營(yíng)利性和規(guī)模性等特點(diǎn)，并分層次呈現(xiàn)，有區(qū)域性的，有國(guó)家性的，有國(guó)際性的，有全球性的，但大體可分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三類公共事務(wù)。社會(huì)越發(fā)展，需要處理的公共事務(wù)就越多。這些類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。（四）公共管理活動(dòng)必須公開透明。公民只有能夠通過(guò)有效的參與渠道，實(shí)現(xiàn)公共利益的相關(guān)決策制定的體驗(yàn)，才意味著“公共性”的存在。這就要求建立高效的信息公開、，與輿情回應(yīng)相協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，使公共管理主體與社會(huì)公眾之間信息對(duì)等，這點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)全球化和信息爆炸和碎片化的時(shí)代尤為重要。此外，公共管理主體還要將公共政策制定權(quán)力、人力資源、公共財(cái)政與預(yù)算情況都置于公眾、立法司法機(jī)關(guān)、大眾媒體的檢查和監(jiān)督之下。

三、公共管理的公共性與社會(huì)性關(guān)系分析

從前文第一部分所述的公共性生成過(guò)程可以看出，早期人們對(duì)公共管理的公共性與社會(huì)性的認(rèn)識(shí)膠著不清。實(shí)際上，現(xiàn)代公共管理的“公共性”多為國(guó)家所代表，而“社會(huì)性”則由整個(gè)社會(huì)所代表，二者所產(chǎn)生的土壤、時(shí)間和意義是不同的，存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。（一）公共性與社會(huì)性的區(qū)別。通常而言，公共性代表一種權(quán)力或權(quán)威，是以一定條件為基礎(chǔ)的群體意志的一致表達(dá)。而社會(huì)性則代表公開性、參與性和非國(guó)有化等意思。人是社會(huì)的產(chǎn)物，人的生產(chǎn)活動(dòng)具有社會(huì)性，這也是人之所以成為人的意義所在，所以，可以說(shuō)，公共性是人類共同體在演進(jìn)中獲得的一種屬性。公共性則誕生于國(guó)家產(chǎn)生之后，它是隨著社會(huì)分化的加劇、公民理性化程度的提高,以及公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日漸分離才真正產(chǎn)生的。這就是說(shuō)，公共性與社會(huì)性產(chǎn)生的基礎(chǔ)、時(shí)間和內(nèi)涵是不同的。（二）公共性與社會(huì)性的聯(lián)系。雖然二者的意義不同，但從理論認(rèn)知與具體實(shí)踐來(lái)說(shuō)，社會(huì)性是權(quán)衡公共性程度的重要圭臬，如果公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)移得程度越大，其公共性越明顯；反之，公共管理如果極度羸弱，而私人領(lǐng)域畸形發(fā)展，必將導(dǎo)致社會(huì)成熟程度大幅降低。可見，如公眾意識(shí)與政治文明程度逐漸明晰，參與度不斷強(qiáng)化；公共管理活動(dòng)真正做到公開透明，建立順暢的溝通機(jī)制，人們得以暢所欲言，以此為基礎(chǔ)形成公共領(lǐng)域；建立真實(shí)有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，才能使公共管理活動(dòng)更趨向民主、公平，這對(duì)于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)尤為有益。

作者:余君 單位:重慶市公安局八處

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