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關鍵詞 服務均等化 社區體育 學校體育 資源共享

隨著社會的發展，人們的健康理念不斷更新，健身需求的增加和體育設施資源供給嚴重不足的矛盾日益凸顯。體育設施的匱乏是我國當前城市社區體育發展的瓶頸。而通過社區與學校體育設施資源共享則能夠緩解這個矛盾，最大限度地解決體育資源匱乏的問題。實現社區體育與學校體育設施資源共享成為當前迫切需要解決的問題。體育公共服務均等化是指在某一行政區域內，無論身處何地、無論何種社會階層的公眾，都能享有大體相同的公共體育資源和公共體育服務。本文從服務均等化角度探討社區與學校體育設施資源的共享模式，以期能夠找出解決社區體育與學校體育設施資源共享的有效方法。

一、社區體育與學校體育設施資源共享的必要性

我國正處于加快城市社區體育發展的進程之中，社區體育設施、場地建設落后、數量緊缺的狀況制約著社區體育的發展，同時，我們也發現學校體育設施在完成教學任務后的大部分時間處于閑置狀態。據調查可知，我國擁有約54萬所中小學校，共約3億平方米的體育場地（不含室內健身活動場所），而學校體育設施每天使用的時間（用于學生上課）為7小時，寒暑假期及節假日85%的時間是關閉的，年使用不足200天，造成體育設施的大量閑置、使用率極低的現象。而日本學校體育設施的開放率為98.8%，學校體育設施的有效利用向社會開放是日本推動體育發展的一項重要舉措，通過社區體育與學校體育設施資源共享，在短時間內解決了他國體育發展中的問題。對于我國社區與學校體育設施緊缺與閑置并存的狀況來說，借鑒國外的成功經驗，探索適合我國城市社區體育與學校體育設施資源共享模式是非常必要的。

二、社區體育與學校體育設施資源共享的可行性

學校的體育設施在體育教育的過程中由學校提供給學生使用，而社區的體育設施為滿足社區居民的健身需求由社區提供給社區居民使用的。但是體育設施在學校和社區之間的供應和需求關系是有區別的，學校的體育設施在非教學時間處于閑置狀態，供應是大于需求的；而社區體育設施則嚴重缺少。當社區體育設施的供應滿足不了需求的時候，我們便開始尋求社區之外的其他部門――學校來補充，城市社區體育與學校體育設施資源共享的可行性不是由擁有體育設施的多少來決定的，而是我們在透過表層的現象的基礎上，建立適當的理論基礎來支撐。所以，城市社區體育與學校體育設施資源共享是可行性。

三、社區體育與學校體育設施資源共享中的資源配置制度

在計劃經濟的條件下，體育資源不能依據需求來決定供給，也不能依據消費來決定生產。隨著我國社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌過程中，市場經濟作為一種新型的資源配置手段，運用供需規律、價值規律、競爭規律等來配置資源。與此同時，體育資源的配置制度也要發生深刻的變革。從經濟學的角度分析，這是必然的，但是體育資源的配置制度應經過怎樣的變革才能符合新時期的要求，在這個變革的過程之中，需要怎樣的理論支持值得深思。

四、社區與學校體育設施的歸屬

學校體育設施資源屬于教育資源，由政府部門來配置，學校僅僅行使體育設施的管理權和使用權。社區體育設施資源一般屬于社區居民所有，由政府體育部門配置。因此，學校、社區體育設施屬于國有資產，只是目前所有權與管理、使用權分離，體育資源分屬不同的部分，系統為不同的人群服務。

五、城市社區與學校體育設施資源共享的實施模式

（一）無償共享的模式

無償共享模式適于經濟條件不發達的地區，從資料顯示來看，我國西部及經濟不發達地區多采用此種模式。此種共享模式的特點：首先，無償開放的動力主要來自于政府對學校的明確要求；其次，學校向社會公眾開放的各種體育場館設施都是免費的；第三，此種模式對于共享的雙方來說成本非常低，對體育設施的消耗也非常低；第四，學校在開放過程中所需要的經費，由地方政府以各種形式予以補貼；第五，無償模式主要依靠共享的學校來管理共享活動，這樣無疑會加大學校的管理負擔。這種共享模式是目前共享模式中最簡單的一種，政府對學校下達指令，學校便可以開放。此種模式便于在實施強制性變遷時快速達到共享，但是會造成很多地方不能因地制宜的實施共享。

（二）有償與無償相結合的共享模式

有償與無償相結合的共享模式是指學校一部分設施免費向社區開放，而另一些體育場館在開放時則收取一定的費用。該模式有以下幾個特點：首先，無償開放的收費屬于公益性收費，一般較低。價格由物價局、工商局等部門統一規定。其次，免費開放的學校體育設施，一般是比較簡單，空間較大、容納人多，且大都在室外。用于收費的設施都是條件較好的室內體育館。再次，學校是共享的管理主體。第四，政府對學校場館基本沒有投入，或投入非常有限。用于開放的室內體育館，維護成本包括照明、水電、物耗、管理人員報酬等，成本比較高，不收取一定使用費用就無法保證場館開放的正常運行。第五，該模式與無償模式相比較而言運行成本與管理成本較大。該模式最大優點是滿足了不同居民的不同需求，居民可以根據自己的實際需求選擇活動的項目和消費的方式，缺點是費用過高有可能在客觀上把一部分居民拒絕在外。

（三）以承包公司為管理主體的共享模式

這種模式是典型的有償模式，采用這種模式一般是在廣州等試點的部分學校為典型代表。市場化運作模式特點：首先，在保證正常教學需要的前提下，在開放時段將所屬體育場館承包給有法人資質的專業公司進行經營管理。其次，學校與承包公司雙方簽訂協議，對各自的權力、義務和責任進行約定。學校為承包公司提供體育場館及相關設施，承包公司對開放工作進行市場化運作，承擔日常的設施管理費用及人員開支，并向學校提交利潤，一般這個費用會經由財政返回給學校。該模式的優點是：市場化運作可以規避教育部門在安全、財務等方面存在的風險，同時降低共享主體在設施共享中的資源投人；能使設施保證良好的運行狀態和環境，這種專業化分工會提高學校體育設施的運營效率與效果，同時給學校帶來一部分收人。這種模式一般易于推行，可以在較低層面的學校與承包公司展開，不需要牽涉太多上層管理組織。這種模式的缺點是：直接影響學生在課余時間的鍛煉，可能導致非教學時間的學生需要交錢鍛煉，會降低鍛煉積極性。

六、結論

（一）隨著人們生活水平的提高，對體育的需求出現迅猛發展的勢頭。稀少的體育資源與巨大的社會需求形成強烈的反差。

（二）我國城市社區與學校體育設施共享是解決目前城市社區體育與學校發展缺乏體育設施資源的一種有效途徑。

（三）城市社區與學校體育場地設施共享模式的實踐與理論尚未形成。

（四）城市社區與學校體育設施共享模式更加需要以更寬廣的眼光研究本土問題。

（五）城市社區與學校體育設施共享模式構建必須在明晰運行機制中來建構。

（六）參照當前具有可借鑒意義的共享模式，建立具有可發展性的、與時俱進的城市社區與學校體育設施場地共享模式。

參考文獻：

[1] 馮云廷.地區性資源共享機制的研究[J].天津社會科學.2006（3）：61-67.

[2] 楊金花.中小學體育設施向社會開放的實踐與研究[J].中國西部科技.2006（13）：78-79.

篇（2）

1 引言

改革開放30年以來，我國城鄉基本建立兩套均質化的基本公共服務系統，而且城鄉之間公共服務水平和設施布局差距不斷拉大。在"統籌城鄉發展"、"構建和諧社會"、"新型城鎮化建設"的新要求下，如何真正實現公共服務設施均等化至關重要。

影響公共服務設施配套和布局的兩大核心要素分別為規模效益和服務半徑，規模效應即公共設施配置具備一定規模，便于提升服務質量；服務半徑即公共設施空間布局合理，保證居民享受公共設施的便捷性。因此，解決城鄉公共服務設施二元化問題，關鍵問題在于提高公共服務質量和公共服務設施的可達性和便捷性 。

2 概念闡述

2.1 公共教育設施

公共教育主要涉及學前教育、義務教育、高中階段教育、高等教育（含成人教育）、職業教育、特殊教育6大方面。服務設施包括幼兒園、小學、初中、高中、高等學校（含成人學校）、職業技術學校、特殊學校7類教育設施。

2.2 均等化

"均等化"并非是完全的平均，而是指一個相對的概念。從地域的分布角度上來看，均等化應該是維持所有地區的基本公共服務水平不低于某個預定的基準水平，以保證居民基本的機會平等，而不會因其居住地的經濟條件落后而受到不良影響。公共服務均等化并不意味均一化，其核心思想應該是"底線均等、標準適當"。底線均等即承認地區、城鄉、人群差別，保障基本需求，享受基本公共服務水平大致相當。標準相當即尊重現狀、經濟、發展差別，選定適當標準，避免設施浪費并減輕財政壓力。

3 公共教育發展趨勢相適應

3.1 優質化發展趨勢

公共教育逐步向素質教育、優質教育發展，嚴格控制小學、初中班額，逐步推行"小班化"教學。《廣東省義務教育標準化學校標準》明確：小學和初級中學規模一般不少于6班、不超過36班，九年制學校不超過54班。小學班額不超過45人，初中班額不超過50人。《廣東省教育廳關于規范化幼兒園的辦園標準》明確幼兒園辦園規模，城市地區和鄉鎮中心區幼兒園辦園規模為6-15班，農村幼兒園辦園規模為3-12班。同時規定平均班額為30人。

3.2 規模化發展趨勢

教育設施布局方面，推行優勢學校的集中布局在城鎮中心區。通過完善校巴，增大城鎮中心區優質學校資源的輻射半徑。另外，提高農村地區幼兒園、學校的教育服務質量，擴大優質教育資源的覆蓋面。

3.3 平等化發展趨勢

公共教育資源、優質公辦教育資源逐步覆蓋外來人口，即外來人口與戶籍人口享受公共教育資源的機會漸趨平等。如初中異地中考政策已實施，高中異地高考政策2014年全面實施，初中教育和高中教育將面向全區戶籍人口和外來人口。外來工子女受教育權得到保障，保證教育資源公平。

4 公共教育設施均等化布局目標

4.1 公共設施均等化的階段性動態目標

公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程，經過一定的發展階段，公共設施在不同區域才能實現合理布局，實現城鄉統籌，城鄉居民平等享受公共服務。公共服務均等化一般經過"底線基本均等"、"服務質量提升"、"優質服務全覆蓋"三個階段，每個階段的具體目標、重點和表現是不同的，可分為三個階段：

（1）"底線基本均等階段"，是指城鄉居民同等享受最基本、最底線的公共服務，特別保障農村地區基本覆蓋必需的公共服務設施，滿足最基本的教育、醫療、文體等基本需求。（2）"服務質量提升階段"，是由實現量變到質變的過程，強調與城市化人口流動進程的有機互動，農村地區不僅具備合理的公共設施布局，同時，公共服務水平得到進一步提升。（3）"優質服務全覆蓋階段"，是公共服務均等化的最終目標，使城鄉之間公共服務設施的類型、數量和服務水平基本一致，城鄉布局足夠的公共服務設施，公共服務水平全面提高，并實現城鄉統一。

4.2 公共教育設施均等化目標

城鄉公共教育設施均等化布局目標應包括"優質學位學校覆蓋均等化"以及"農村地區學生享受優質教育設施便捷性"兩方面。如果僅僅從改善鄉村學生就學可達性的角度進行布局均等化考慮，那么隨著鄉村地區生源減少，其學校的規模、質量與效益都將受到極大的限制，違背了城鄉統籌的目標。

公共教育設施布局均等化目標以各類學校步行、自行車或短途公交可達的就近服務半徑為衡量標準：幼兒園就近服務半徑宜為300-500米，小學就近服務半徑宜為500-800米，初中、九年制學校就近服務半徑宜為1000米，高中就近服務半徑宜為1500米。在上述服務半徑尚未覆蓋的區域，主要通過校巴、長途公交、寄宿等方式，滿足較長距離學生就讀需求。

5 公共教育設施均等化布局原則

5.1 盡量保留現有設施，節約建設成本

規劃應以保留現狀大部分幼兒園、學校為主，撤銷少部分不符合最少用地規模的幼兒園和學校。現狀用地規模充足，生均用地面積過大，造成較大浪費的學校，建議通過擴建用地面積，增加學位數。對現狀生均用地面積過小，達不到規范要求的幼兒園和學校，建議縮減學位數。

5.2 選取適宜的服務半徑

公共教育設施規劃服務半徑應與規劃區的發展現狀、發展方向相結合，并考慮公共教育服務的發展趨勢。規劃應重點確定各類學校步行、自行車或短途公交可達的就近服務半徑。幼兒園就近服務半徑適宜為300-500米，小學就近服務半徑適宜為500-800米，初中、九年制學校就近服務半徑適宜為1000米。在上述服務半徑尚未覆蓋的區域，主要通過校巴、長途公交、寄宿等方式，滿足較長距離學生就讀需求。

5.3 銜接相關規劃

公共教育設施布局規劃應與城市總體規劃、控制性詳細規劃相銜接。通過分析合理服務半徑，根據用地需求量預測結果，細化落實位置合適的規劃教育科研用地作為規劃新建學校用地。由于總體規劃深度尚未完全覆蓋落實所有教育設施，而各個控規的編制設施配套往往缺乏統籌，導致部分教育設施配套重復，或者配套過多。規劃應以需求預測結果為重要依據，按照"以需定供"的原則，合理確定各項教育設施的數量和分布。

6 結語

公共教育設施是基本公共服務設施的重要組成部分，探索公共教育設施的合理布局是當天城市規劃研究的新課題。在中國城鄉二元結構背景下，如何實現科學合理的公共教育設施"均等化布局"是一個需要進行深入實踐探討的過程。本文從空間布局的角度對"公共教育設施均等化布局"進行了一些探索性的嘗試，但要最終實現公共教育設施均等化布局，使城鄉居民享受平等的公共教育服務，更需要包括財政體制、優質服務資源流動等供給體制在內的全面、系統創新。

參考文獻

[1] 張京祥、葛志兵、羅震東、孫姍姍.城鄉基本公共服務設施布局均等化研究--以常州市教育設施為例.公共服務設施研究.2012年第36卷第2期.

[2] 羅震東、韋江綠、張京祥.城鄉基本公共服務設施均等化發展的界定、特征與途徑.現代城市研究.2011年7月.

篇（3）

關鍵詞：居住社區；公共服務設施；公共服務均等化

Key words： residential community；public service facilities；equalization of public services

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）34-0044-03

0 引言

公共服務設施的建設是促進民生、保障社會公平與穩定發展的重要基礎，是廣義社會保障的重要內容。黨的十報告中首次提出“基本公共服務均等化”的要求，明確將實現基本公共服務均等化作為社會建設的重要目標。在十八屆五中全會更是進一步提出要增加公共服務供給，提高公共服務共建能力和共享水平。國務院先后出臺了關于體育、醫療、養老、社區建設等公共服務設施建設的指導意見，提出了各項設施的具體規模和建設要求，為城市公共服務設施配套建設明確了方向與標準。

沈陽市居住區公共服務設施配建管理中主要是依據《城市居住區規劃設計規范》（GB 50180-93）及政府已出臺社區公共服務用房、教育、養老等配建的要求，由多部門聯合對住宅小區配套公共服務設施進行審批管理。但是面向實施操作中，由于標準設置精細化不夠，實施配建中存在著建設不到位、管理移交難等問題。同時老城區土地資源有限成本高、要解決公共服務設施配建不足的問題、實現公共服務均等化，就要從居民的切實需求出發，科學合理安排公共服務設施配建。本文結合社區發放問卷和居民實地訪談，從規劃管理實施還面臨的困境出發，探討沈陽市社區公共服務設配建的精細化管控方法。

1 社區公共服務設施使用與需求調研分析

調研選取沈陽市鐵西區凌空街道、大東區大北2個街道、19個社區作為研究對象，涵蓋了新建住宅區和老舊小區在服務設施配建的典型特征。按照國家有關配建要求內容，重點對社區戶數、人口數、年齡結構、外來人口、社區內企事業單位基本情況，以及教育、醫療衛生、文化娛樂、體育、商業金融服務、養老服務、行政管理與社區服務設施、市政公用設施等社區公共服務設施配建情況進行詳細調查。發放和回收《沈陽市居住區公共服務設施配套調查問卷》，調查居民對街道、社區級公共服務設施的配置類型、分級情況、配置規模及居民對各項設施的使用情況與滿意程度。重點就沈陽市居住公共服務設施配置建設情況進行整理，與國家相關標準進行比對，找出存在的差距與問題，為下一步居住公共設施配建提供依據。

1.1 公共服務設施配建的投入分析

目前公共服務設施配建除幼兒園市場化辦園外，多是以政府投入建設為主，普遍規模偏小。教育設施、社區管理與服務設施基本能夠滿足配置需求。文化體育、醫療衛生、社會福利、菜市場等配套設施與國家標準差距較大，特別是公益性的公共服務設施。開發商在開發建設側重于住宅樓的開發和銷售，公共設施配套滯后，且隨意更改公共服務使用功能問題突出，安排在逼仄空間，造成建成后公共設施不能滿足居民的使用要求。

老城區公共服務設施配建標準低、分布不均、供給不足，新城區公共服務設施使用效率不高。由于歷史配建標準低，使得我市老城區配套的公共服務設施普遍缺乏，特別是政府投入建設的養老、醫療、文體設施更是嚴重不足，調查的19個社區僅有7個配置衛生服務站，達到最低150平方米的建筑規模的僅有3個；養老設施僅在街道層面設置了2個托老所，社區層面沒有配建養老設施；文化活動室僅有7處，達到沈陽市文化活動室配建建筑規模300平方米標準的僅有1處（如圖1所示）。新城區按照國家、省、市相關公共服務設施配套的規定，結合社區管理的需要進行相應的配套建設，受新城區住宅小區入住率偏低的影響，使得配建的公共服務設施使用效率不高，提供的公共用房政府有關部門沒有及時接管，面向市場化的部分公共服務設施由于服務人群的數量不足，市場化參與配建意愿較低，使得配建的如幼兒園、托老所等設施存在閑置的問題。

1.2 公共服務設施配建與居民需求比較

醫療衛生設施：新改造住區醫療衛生設施明顯大于老舊小區，中老年人和殘疾人對社區醫療點的設立需求較為強烈，對現有設施服務質量滿意度不高，建設標準低于國家規定。

文化體育設施：新改造居住區文體設施主要結合會所、園區集中綠地設置，老舊小區配套室內體育場館嚴重不足，室外活動場地數量少面積小，現有文體設施建設規模低于國家規范規定。居民認為合理的戶外體育場地應均勻分散到住區中不同地點。

行政管理設施：街道辦事處、社區綜合服務中心、綜合服務站和派出所等行政辦公機構設施用房基本健全，獨立建設較多，但辦公空間面積偏小，低于國家規范規定。社區公共用房規模嚴重不足。

老年服務設施：老年活動中心建設情況良莠不齊，老舊小區老年活動中心配置數量優于新改造住區，但普遍存在使用面積不足或管理不善、質量和服務水平較低的問題。養老機構設施、老年醫療、老年綜合服務等設施嚴重匱乏。

商業服務設施：社區內由市場化配建運營的商業服務設施整體建設較好，但是菜市場配置總量還不足，大多數市場為街路市場，設施水平、衛生條件、經營管理較差，與居民生活需求不相適應，如圖2所示。

2 社區公共服務設施規劃管理面臨的困境

2.1 規范與規劃管理切合不足

2.1.1 規范指導規劃管理

沈陽市目前執行的以現有的各類居住區配置公共服務設施標準均以人口對應相應的配套服務設施標準來設置，但實際規劃管理中規劃審批地塊多為分批操作，模式化的配套指標與審批管理實際切合度不足。居住區配建要求與具體使用要求有一定距離，規劃管理主要是根據相關規范對3000人左右的獨立住宅地塊進行無差異的模式化計算，得出對居住區配建的要求。對地塊所在區位、人口構成、周邊土地開發強度等整體性情況考慮不多，造成配建要求在規定上不夠嚴格或嚴謹，配建指標與實際需求有時會出現偏差。同時，規范標準中關注規模指標，面向管理對具體的配建設施如幼兒園、文體活動設施各種配建的位置、朝向、樓層等內容沒有明確的要求。需要面向規劃審批管理的切實需要，將國家、省、市中相關居住社區層面公共服務設施配置與規劃審批建設規模等信息關聯，研究居住社區級各類公共服務設施的配建建設指標與住區規模對應關系，為規劃審批提供明確的指標配置標準研究。

2.1.2 規范不適應新的發展形勢

隨著城鄉經濟社會快速發展和居民物質文化水平的提高，居住人口數量、結構、居住區位、不同公共服務設施投資建設體制的變化，以及居民對原有居住公共服務設施配建提出的新需求，已有的部分指標和基本服務功能建設無法適應新的形勢。如新時期《國務院關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》明確指出下一步社區醫療與養老應實施聯合設置，按照現有的社區衛生服務站以及日間照料中心的建設標準，分別建筑規模要達到150平方米和750平方米，聯合設置將需要對部分功能進行重組和整合，對新形式下社區醫養服務中心的建設標準進行研究。又如社區文化活動站與社區體育設施、老年活動中心等設施在多功能健身活動、娛樂、閱覽、管理等功能設置的重疊，聯合設置需要明確混合使用的公共服務設施的設置標準。目前沈陽市也適時的提出了“一廳一校兩站四室”模式下的社區用房建設標準，但總體上對比國家相應功能要求指標偏低，需要對社區混合設置的公共服務設施基本功能配建標準和共建模式進行研究。

2.2 規劃要求與行業管理不協調統一

近年來，國家、遼寧省、沈陽市分別出臺了關于養老、體育、社區綜合管理、醫療等公共服務設施的配建標準，各類標準存在不一致和相互交叉等現象。如社區層面的養老服務設施界定和規模標準不一致，名稱就有托老所、養老服務中心、日間照料中心、老年活動中心、老年服務站、居家養老設施、社會養老設施等多種，對于基本涵蓋功能和主要服務的老人類型標準、人均配建指標等缺乏統一，可執行操作性不具體。亟待政府統一各類公共服務設施基本職能，將同一類設施按照國家標準名稱歸類，統一稱謂，并在此基礎上形成統一標準，明確配建強制性內容和具體控制。

同時又由于居住區配建涉及多個管理部門，管理過程中由行業主管部門按照相應的行業規范進行管理，規劃管理難以做到完全與行業主管部門協調一致，管不全和管的寬的情況同時存在，如社區衛生服務、垃圾轉運站、警務室等配建設施都需行業主管部門依據實際需求確定。

2.3 精細化管理制度有待完善

由于目前沈陽市缺少統一的公共服務設施配建的實施細則，規劃項目建筑審批成為配建相關居住公共服務設施的重要手段。但在配建標準不明確，各部門權益不明晰的前提下，很難落實國家、省、市的相關配建要求。同時公共服務設施建設和管理的主體主要是政府部門，住宅小區配套的社區管理服務設施基本上都能按照管理范疇移交政府管理，而對于社區文化、體育、醫療等需要政府接管的服務設施在建設和接管上相對滯后。幼兒園、養老等有半經營性質的公共服務設施，過度依賴市場的投入，穩定性存在一定的風險。

新時期公共服務設施投資建設體制的變化，市場參與公共服務設施建設類型也逐漸增多，改變了原有的由政府投入為主的單一形式，如在幼兒園、養老、社區體育等服務設施社會資本參與和注入，減輕了政府的財政負擔。但是卻缺少對各類公共服務設施政府和市場合理投入比例策略的研究，特別是大量由開發商配建的公共服務設施，在投資主體、建設監管、設施移交、產權歸屬等方面的實施細則要求不明確，造成公共服務設施建設后續接管使用一些諸多問題。

3 面向精細化管理的社區公共服務社區配建對策

3.1 出臺居住公共服務設施配建管理規定

建議沈陽應加快公共服務設施實施的制度建設，由政府牽頭出臺新建擴建改建居住區公共服務設施的配建管理規定，明確居住區公共服務設施配套實施部門職責，以及規劃、建設、移交、登記和使用管理等實施管理等要求，保障基本公共服務設施建設空間得以不折不扣地實現。協調相關的行業主管部門，使行業主管部門從被動的接收使用，轉化為在建設前提前介入，結合規劃規范要求與行業規范要求，對居住區配建管理的范圍和深度做出明確的規定，制定統一、明確的居住區公共配建標準、管理主體。

3.2 完善居住公共服務設施配建標準

按照國家相關居住公共服務設施建設標準的規定，結合沈陽的實際情況，建立各類公共服務設施明確配置要求和建設標準。針對規劃管理需要重點補充完善內容：一是要補充完善居住人口在3000人左右的住宅小區配套公共服務設施建設標準的內容；二是要結合新形勢對混合設置的居住公共服務設施建設標準給予明確規定；三是要考慮新老城區建設標準的差異化，城市建成區范圍內應深入研究新建改建居住項目周邊配套設施的實際情況，按照查漏補缺的原則核算配套設施，在指標允許的幅度內靈活運用、因地制宜、科學規劃，新城區居住項目應嚴格按照標準，適度超前做好社區公共服務設施規劃和建設。建議協調行業主管部門統一配建標準，明確管理、使用主體。

3.3 統籌社區公共服務設施配套體系

加強對居住公共服務設施建設統籌，建議應按照社區合理服務范圍，研究社區公共服務設施配建內容和建設模式，考慮新老城區建設標準的差異化，保障性居住社區可適當減低建設標準要求。城市建成區范圍內應深入研究新建改建居住項目周邊配套設施的實際情況，按照查漏補缺的原則核算配套設施，在指標允許的幅度內靈活運用、因地制宜、科學規劃，老舊小區重點鍋爐房、廠房、辦公樓等設施改造，靈活采用回收、租用、購買等方式補充公共用房。積極鼓勵政府向教育、醫療衛生、文化體育、養老服務等基本公共服務領域購買社會化服務，通過市場發揮機制作用來進行補充公共服務需求。將并將研究內容結合控制性詳細規劃落實到街區控制圖則，實現對城市基礎公共服務設施均等化的統籌安排。

3.4 政府引導與市場化運作協同推進

建議以政府為主導，及時統計和掌握居住項目建設、人口動態和公共服務設施配置的整體情況，制定實施計劃。要認真研究不同層級不同類別居住公共服務設施建設和運行規律，分類確定市場化可參與投入的居住公共服務設施項目，明確投資主體，提高建設質量和運營管理效率。建議新建居住公共服務設施除了按照條件約定實施，產權移交給政府有關部門的外，對于不需移交產權的公共設施按照“誰投資建設誰所有”進行操作，如社區養老設施、體育設施等。鼓勵多種方式資金投入，積極引導社會資本參與居住公共服務設施的投資、建設和運營管理。

4 結論

本文以實現社區公共服務均等化需要為目標，對沈陽市社區公共服務設施現狀情況和需求進行調研分析，得出規范與管理銜接不夠，精細化管理制度不健全等多方面造成社區公共管理設施配置的滯后和不足。要逐步實現沈陽社區公共服務均等化，就要完善和細化公共服務設施配建標準和實施細則，從空間上統籌安排公共服務設施和控制管理，積極探索多渠道的投資建設方式，全社會協同推進公共服務建設和管理的均等化。

參考文獻：

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關鍵詞 ：基本公共服務均等化改革銅陵市

從2014 年3 月公布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020 年)》中看，新型城鎮化是有豐富內涵的內生城鎮化，不同于以往片面的城鎮人口增長和面積擴張，是強調以人為本、公平共享的城鎮化。推動基本公共服務均等化是真正實現人的城鎮化的保障。本文從新型城鎮化視角來探析銅陵市基本公共服務均等化改革的實現路徑，努力為全國中小資源型城市加快基本公共服務均等化改革提供可參考的實踐經驗。

1 銅陵市基本公共服務均等化改革現狀

近年來，在新型城鎮化背景下，銅陵以基本公共服務均等化為目標，通過一系列的政策安排和實施，取得了顯著的社會效益。

1.1 推進城鄉一體化發展隨著銅陵市2008 年成為安徽省城鄉一體化綜合改革配套試驗區以來，城鄉一體化工作力度明顯加強。銅陵市按照以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌的原則，建立健全城鄉一體、協調發展的體制機制，堅持城鄉發展一體化規劃、城鄉基礎設施建設一體化推進、城鄉產業一體化布局、城鄉基本公共服務均等化發展，加快銅陵市新型城鎮化的建設步伐。

銅陵市穩步推進城鄉基礎設施“三延伸兩覆蓋兩集中”的戰略，即交通、供水和供氣延伸至中心村，供電和電信覆蓋到各個自然村，污水和垃圾集中處理，初步形成了城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享的基礎設施網絡[1]。在新型城鎮化背景下，銅陵為加快推進基本公共服務均等化步伐，還把城市的建設理念移植到鄉村，在“全域銅陵”的大視野下，推動農村的各項基礎設施建設，農村城鎮化日益凸顯。在城鄉一體化空間布局上，銅陵以打造精致大氣之城為目標，統籌城鄉發展規劃為主線，構筑“一代兩翼，城鎮兩級”的發展脈絡。努力通過城鄉一體化發展來帶動基本公共服務均等化的實現。

1.2 深化戶籍制度改革為建立新型戶籍管理制度，促進人口合理有序流動，推動農村富余勞動力有序向城鎮轉移，促進基本公共服務均等化。2011 年11 月23 日，銅陵市舉行流動人口居住證首發儀式，這也意味著銅陵正式啟動戶籍制度改革。然而，發放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是破除城鄉二元結構，全面推行城鄉一元化戶籍登記管理，對全市戶籍人口取消傳統的農業戶口和非農業戶口的性質劃分，統稱為“銅陵市居民”。建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉差距，促使城鄉之間的生產要素流動更為自由方便，推動醫療、教育、就業和社會保障等基本公共服務均等化發展。

1.3 創新公共服務的提供方式推行政府向社會力量

購買服務是創新公共服務供給方式的重要思路。近年來，銅陵市不斷增加政府購買公共服務項目，完善政府基本公共服務均等化的提供方式，讓各群體共享幸福生活。從2007 年開始，銅陵市政府就率先在全省實施了為困難老人購買居家養老服務項目這一民生工程，到目前為止銅陵市已經有1000 名困難老人享受到這一服務，政府每年都要為此支付近400 萬元的服務費。2012 年，銅陵市積極謀劃市級養老服務信息平臺建設，信息平臺以“12349”電話熱線和“一鍵通”老人機為紐帶，建立“安全、便捷”的養老服務呼叫救助體系。居家養老、養老服務信息平臺建設等只是銅陵市在政府購買公共服務工作中的一個縮影。2014年銅陵市在全省率先同步編制政府購買社會服務預算。納入購買服務預算項目共32 個，涉及購買主體22 個，購買資金總額達7300 多萬元[2]。涵蓋就業技能培訓、基本公共衛生服務、居家養老服務、民生保險、貧困殘疾兒童搶救性康復服務等多項省、市基本公共服務民生工程。

2 銅陵市基本公共服務均等化改革存在的問題

在基本公共服務均等化改革進程中，銅陵市做的相對較好，在某些方面走在了全省、乃至全國的前列。但在推動以人為中心的新型城鎮化背景下，特別是城鄉居民對基本公共服務的均等需求相比，仍有一定的差距。

2.1 基本公共服務有效供給仍然不足近年來，隨著銅陵市服務型政府意識的不斷增強和服務能力的顯著提高，對基本公共服務均等化越來越重視。但由于歷史欠賬太多，基本公共服務投入仍相對不足。財政支出中用于基本公共服務的比重仍然偏低。2013 年，銅陵市全年實現生產總值680.6 億元，全年財政收入130.1 億元，增長2.2%。全年財政支出100.6 億元，增長4.4%。全年民生類支出增長6.1%[3]。雖然每年財政投入基本公共服務的總量和比重都有了很大的增長，但與其他發達國家和地區相比，對基本公共服務投入的比重就明顯偏低，基本公共服務供給和需求之間的矛盾加大。另外，由于銅陵地處丘陵地帶，在一些鄉村地區，居民處所地零零星星、高度分散，尤其是偏僻的遠郊農村，基本公共服務供給成本較高，這也大大增加了實現基本公共服務均等化的難度。

2.2 基本公共服務供給缺乏頂層設計銅陵市目前尚未給出基本公共服務均等化的頂層設計架構，在實施過程中，各政府職能部門沒有統一籌劃，各項基本公共服務均為“單兵推進”，的政策權威性不足，這反而增加了改革的成本和難度。此外，銅陵市的基本公共服務布局也不盡合理。主城區基本公共服務設施相對完善，但在某些新建城區，如西湖新區、東部、南部城區等，相應的基本公共服務設施卻未能及時跟進。

2.3 基本公共服務人員缺失嚴重是否擁有一支訓練有素的基本公共服務人員隊伍，是直接影響基本公共服務質量的關鍵。但是建立在長江邊的小城市，銅陵對優質公共服務型人才的吸附力有限，對基本公共服務人才的配備不夠。目前，城區的優質基本公共服務人員較為集中，農村、基層社區服務人才則較為欠缺。教育、文化、衛生等高技術專業服務人員出現大規模“凈流出”現象。同時，由于基層公共服務機構實行人員聘用制，工資福利待遇難保障，使得公共服務人才隊伍缺乏穩定性，這也直接影響到基本公共服務質量的整體提升。

3 銅陵市完善基本公共服務均等化改革的路徑

3.1 提高政府基本公共服務供給能力各級地方政府

必須加大對基本公共服務的財政投入力度，逐步改革并建立起財權和事權相對等的公共財政體制。完善財政對基本公共服務的轉移支付制度，優化轉移支付結構，逐步提高一般性轉移支付的比重，增加對基層政府的轉移支付力度，形成規范、合理和可持續的公共投入機制及其投入水平的正常增長機制。

3.2 構建多元化的基本公共服務供給模式在基本公共服務的供給過程中，要逐步形成政府主導、市場和社會共同參與的多元化提供模式。積極引導社會各界轉變基本公共服務只有依靠政府來提供的觀念，重視和培育與社會組織的合作伙伴關系，采取市場化的運作方式鼓勵和引導社會資本進入基本公共服務領域，營造一種公平競爭的環境，打破壟斷，提高基本公共服務的質量和水平。

3.3 強化對基本公共服務的整體設計在打造以基本

公共服務均等化為保障來促進新型城鎮化發展的過程中，需要政府整體籌劃，統一制度安排，無差別地提供覆蓋所有人群的、均等化的基本公共服務。隨著銅陵實施城鄉一體化的戶籍制度改革，在實現新型城鎮化的過程中，更有利于構建以基本公共服務均等化為導向的社會政策體系。加快建立城鄉統一的社會保障制度，全面推進城鄉統一的最低生活保障制度，完善統一的城鄉居民醫療保障制度。建立城鄉一體化的義務教育制度，讓所有的適齡兒童享有平等的受教育資源，促進銅陵義務教育的進一步優質均等發展。

3.4 建設一支高素質的基本公共服務人員隊伍推進基本公共服務均等化是實現新型城鎮化的關鍵舉措。在以基本公共服務均等化來推動新型城鎮化的過程中，必須打造一支專業化的基本公共服務人員隊伍，形成又好又快推進新型城鎮化的人才支撐力量。

為應對社會大眾對基本公共服務多樣化需求的噴井式增長，以及對基本公共服務水平期望標準的提高，要建設一支服務質量好、業務能力強的基層公共服務人員隊伍。為此，銅陵市要未雨綢繆，應當提前對基本公共服務的人員需求進行準確合理的預測，分門別類地制定相應的基本公共服務人員培養規劃，建立基本公共服務人才的保障和激勵制度，構建規范化的基本公共服務人員業績評價機制，增強輿論宣傳，營造一種全社會都尊重基本公共服務人員的良好氛圍。

參考文獻：

[1“] 全域銅陵”幸福城鄉居民[N]，經濟日報，2012-2-17.

[2]陳煒，我市能購盡購推進政府向社會力量購買服務[N]，銅陵日報，2014-4-16.

篇（5）

一、我國城鄉基本公共服務分配的現狀與問題

長期以來，我國在城鄉之間分別實行兩套公共服務供給制度，城市居民可以享受包括基礎教育、社會保障、公共衛生醫療等為數眾多的公共服務，而廣大農民卻沒有享受應有的“國民待遇”。城市偏向型的公共服務供給制度造成財政資金在城鄉間投向的非均衡性。

二、城鄉基本公共服務均等化的理論基礎

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的，最終大致均等的公共物品和公共服務。在統一的市場環境下，不能因納稅人身處的地區不同而受到政府不同等的“待遇”，否則將會使得生產要素向“待遇”更高的地區流動，從而扭曲資源配置的效果。

三、我國城鄉公共服務均等化的界定

（一）實現城鄉公共服務均等化是政府的職能范圍

公共服務的特點決定了提供公共服務是政府的重要職能。我國正處于由 “經濟建設型”政府逐漸向“公共服務型”政府轉型的階段，公共服務型政府的職能就是提供滿足社會公共需要的公共服務。隨著我國經濟社會的轉型，城鄉差距嚴重，城鄉公共服務非均等的矛盾日益突出。城鄉公共服務非均等的現狀在很大程度上是由政府制度的城市偏向造成的。因此，實現城鄉公共服務均等化是政府職能轉變著力要解決的問題。

（二）實現城鄉公共服務均等化要以農村為重點

實現城鄉公共服務均等化是使原有的城市居民分享型的公共服務體制轉向城鄉居民共享型的公共服務體制。城鄉居民長期以來存在社會地位上的差異和社會資源分配方面的不平等，農村公共服務水平遠遠低于城市。因此，只能再采用不均等的政策安排來實現均等化的目標，即增加農村公共服務的供給，提高農村公共服務水平，使公共資源對農村居民進行傾斜配置和優先扶持，為其提供機會和利益補償。

（三）實現城鄉公共服務均等化具有相對性

首先，“均等化”不是平均化。城鄉公共服務均等化是使城鄉居民享受公共服務的權利平等，都能享受與國家社會經濟發展水平相適應的公共服務。其次，城鄉公共服務均等化應表現為在城鄉共需型公共服務方面實行均等供給，而在城鄉差異型公共服務方面實行差異性供給。最后，城鄉公共服務均等化應當改變政府在公共服務中絕對權威的模式，以城鄉居民的需求為導向，實現“以人為本”。

（四）實現城鄉公共服務的均等化是一個長期的動態的過程

按照馬斯洛的需求層次理論，城鄉公共服務的均等化應是梯次結構的，不同階段要有不同的均等化目標。首先，應實現底線公共服務的城鄉均等化供給，即保障居民個人基本生活和發展權利所必不可少的公共服務，維護人的尊嚴和促進社會合作的基礎性公共品，主要包括就業、公共安全、基礎教育、基礎醫療、社會保障等。其次，逐步實現基本公共服務的均等化，即向全體居民均等提供的、滿足社會成員基本需求的基礎性公共服務，包括公共文化體育、公共交通、公共通信、公用設施等。最后，增加城鄉非基本公共服務的供給，提高整體國民的福利水平。

四、我國城鄉公共服務均等化的實現路徑

（一）提高政府公共服務能力和水平

為全體社會成員提供基本的、必要的公共服務保障，是任何一個政府義不容辭的責任。農村公共服務是各級政府共同承擔的責任，政府要以解決城鄉基本公共服務體制中現存的問題作為突破口，以實現基本公共服務均等化為目標，以政府自覺為源動力，進一步強化公共服務職責的自覺性，增強公共服務能力。

（二）完善公共財政體制和轉移支付制度

為廣大農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，這一特性決定了在推進城鄉公共服務均等化過程中，主渠道還是公共財政投入。因此，必須深化財政體制改革，建立健全城鄉統一稅制的公共財政體制，調整國民收入分配格局和財政支出結構，把更多的財政資金投向農村公共服務領域，滿足農民對公共產品的需求。

（三）完善基本公共服務決策參與機制

公共服務是通過公共政策來實現的，公共政策應該具有其自身的價值觀。政府對基本公共服務設施的建造、公共政策的選擇制定等，都必須進行科學的論證、民主的參與和長遠的統籌。因此，必須完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，健全決策規則和程序，讓公民的利益訴求得到充分及時的表達，以使基本公共服務項目更加科學，更加有生命力。

（四）改變城鄉二元公共服務結構

目前，我國城鄉二元分治違反了公平、公正的原則，并由此引發和激化了許多社會矛盾。因此，我們必須改變城鄉二元公共服務結構，建立城鄉統一的公共服務制度。戶籍制度是制約我國二元經濟結構轉化的一大障礙，取消戶籍制度是徹底消除城鄉二元結構的落腳點。

參考文獻：

［1］王偉同.城市化進程與城鄉基本公共服務均等化［J］.Finance & Trade Economics，2009.2.

篇（6）

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2017）02-0022-05

Abstract：Using the research methods of literature， interviews and mathematical statistics， this paper conducted a survey of basic public sports service equalization situation in Shenzhen. The results show that there is non-equalization and even institutional deficiency among the 6 municipal administrative districts in Shenzhen in three aspects： public sports facilities， social sports instructors and sports social organizations. This article puts forward 4 measures： improving the basic public sports infrastructure network and promoting balanced development of the 6 districts； perfecting social sports instructor system and promoting the instructor team construction； developing sports social organizations and making diversified public sports service supply； improving the evaluation system and establishing administrative accountability mechanism.

Key words：basic public sports service； equalization； present situation； measures； Shenzhen

2012年7月11日，國務院出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，明確提出基本公共體育服務屬于國家基本公共服務范圍。其目的就是要彰顯社會公平正義，使改革成果真正普惠于大眾百姓，讓全體公民都能夠機會均等地享有基本體育權利。早在2009年，廣東在全國就率先頒布實施《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020）》，劃了“基本形成完善的現代化公共體育服務體系，城鄉公共體育服務均等化總體實現”的建設目標。作為經濟特區的深圳更應該起到“率先性”和“模范性”的作用。通過對深圳基本公共體育服務均等化現狀進行實證調查，分析非均等化的成因，并據此提出推進深圳基本公共體育服務均等化的措施，旨在為深圳基本公共體育服務均等化建設提供參考，并為全國其他省市推進基本公共體育服務均等化提供借鑒。

1 深圳基本公共體育服務均等化現狀

深圳是計劃單列市，全國四大一線城市之一，是中國第一個經濟特區，曾創造了舉世矚目的“深圳速度”。深圳市共設6個市轄行政區，即福田區、羅湖區、南山區、鹽田區、寶安區、龍崗區；4個功能區，即光明新區（隸屬寶安行政區）、龍華新區（隸屬寶安行政區）、坪山新區（隸屬龍崗行政區）、大鵬新區（隸屬龍崗行政區）。下轄51個街道、622個社區。2010年7月1日起，深圳經濟特區范圍延伸到全市[1]。深圳是個典型的移民城市，從而也成為全國最特殊的人口結構，戶籍人口僅占總人口的四分之一左右。2015年深圳市常住人口是1 137.89萬人，其中戶籍人口為354.99萬人，占常住人口比重31.2%。占絕大多數的常住非戶籍人群為深圳市的發展做出了巨大貢獻，所以，在推進深圳市基本公共體育服務均等化時應把他們納入其中，否則就違背了社會公平原則。

30多年來，深圳就一直保持著良好的發展勢頭。從深圳市統計局公布的數據來看，“十五”期間，深圳GDP年均增幅為16.3%，“十一五”期間為13.2%。從每年的數據來看，都是在上年的基礎上有千億元的突破。并且，2011年國民生產總值就突破1萬億大關，正式邁入“萬億元城市俱樂部”，名列第四位。2015年，經過初步核算，全市國民生產總值17 502.99億元，比上年增長8.9%。人均生產總值157 985，增長5.2%，按2015年平均匯率折算為25 365美元[2]。深圳市各區GDP差異明顯（見表1），寶安區最高，為4 947.17億元，鹽田區最低，為487.23億元，前者是后者的10倍多；從人均GDP比較顯示，南山區排第一（287 684元），寶安與龍崗兩區卻分別位列倒數第一（100 839元）和第二（132 429元），不論是GDP還是人均GDP，各區差異非常顯著。改善民生，推進基本公共體育服務均等化，促進人的全面發展，必須建立在經濟發展的基礎上，深圳市各區經濟發展的不平衡，將影響各區對公共體育服務的供給和投入。

1.1 公共體育場地設施基本情況

公共體育場地設施是人們參加體育鍛煉的根本保證，是推進基本公共體育服務均等化的最基本條件。根據來自深圳市第六次體育場地普查數據的整理顯示（表2），深圳市目前共有公共體育場地設施數為13 027個，每萬人擁有體育場地11.45個，低于全國的12.46個（數據來源于全國第六次體育場地普查）；總面積達2 067.54萬平方米，人均面積為1.82平方米，高于全國的1.46平方米（數據來源于全國第六次體育場地普查）。從每萬人擁有體育場地數和人均體育場地面積比較，深圳與全國平均水平相比，并不占優勢，而且各區間發展不平衡，如人均場地面積，鹽田區（7.94平方米）是羅湖區（0.77平方米）的10倍多。

1.2 社會體育指導員基本情況

來自深圳市文體旅游局的最新數據顯示，2015年深圳市共有社會體育指導員17 292人，每萬人擁有體育指導員15.20人。《深圳市體育發展“十二五”規劃》的目標是每萬人擁有社會體育指導員人數達到13人，該目標深圳已提前完成[3]。各區體育指導員情況分布如下（表3），在總數上，寶安第一，為7 298人，鹽田最少，為388人；每萬人擁有體育指導員數量，龍崗第一，為17.69人，福田最少，為11.94人；每萬人擁有體育指導員數量，福田、羅湖和寶安三區低于全市的平均數15.20人。

1.3 體育社會組織基本情況

來自深圳市各區民政局的數據整理顯示，深圳市共有市、區兩級體育社會組織340家（不含體育基金會和備案制體育社會組織），其中市級體育社會組織為108家，區級體育社會組織232家，每萬人擁有體育社會組織0.30家。從各區擁有區級體育社會組織情況看（不包括市級體育社會組織），龍崗區最多，為99家，鹽田最少，只有7家；從每萬人所擁有的體育社會組織數量顯示，龍崗區依然排在首位，為0.39家，寶安區最少，每萬人僅擁有0.08家體育社會組織（表4）。

1.4 制度體系情況

截至目前，深圳特區政府出臺跟體育服務相關的政策法規主要有：《深圳市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年1月19日），《深圳市體育發展“十二五”規劃》（2012年01月18日），《深圳市基層公共文體設施規劃和建設標準指導意見》（2012年08月02日），《深圳經濟特區促進全民健身條例》（2014年12月03日）等。以上各法規文件中，僅《深圳市體育發展“十二五”規劃》中對全民健身服務體系建設提出了相關具體目標，但并沒有對“均等化”做出制度要求。深圳目前還沒有一部專門系統的基本公共（體育）服務均等化方面的政策法規出臺。

2 深圳基本公共體育服務均等化存在的問題

2.1 基本公共體育服務基礎設施整體投入不足，與經濟增長規模不符

當前，我國基本公共體育服務面臨的主要矛盾是體育需求不斷增長和公共體育資源短缺之間的矛盾，這從根本上來說是政府對基本公共體育服務投入水平不高和投入結構不合理造成的。從表5發現，深圳近年來對基本公共體育服務基礎設施的投入呈逐年下降趨勢， 2010年深圳對文化、體育和娛樂業固定資產投資額為53.65億元，此后，基本是逐年下降，到了2014年只有13.54億元，2015年稍微有所增長，為18.11億元。并且從2010-2015年六年來深圳與全國對文化、體育和娛樂業固定資產投資額占GDP的比重比較來看，也均低于全國水平，這與深圳逐年攀升的經濟實力極不相稱，更應該引起政府部門深思與重視。

各區經濟發展的差異性，也導致了對基本公共體育服務投入的不均等。從已有官方最新數據顯示（注：2015年統計稻莨俜繳形垂布），2014年各區GDP總量與各區對文化、體育和娛樂業固定資產投資額的比較發現（表6），寶安、南山兩區GDP排在前列，其對文化、體育和娛樂業固定資產投資額也排在前兩位，而鹽田和羅湖兩區GDP位于后兩位，其對文化、體育和娛樂業固定資產投資額也排在后兩位。說明各區GDP與對文化、體育和娛樂業固定資產投資額的多少呈正相關的。另外，深圳市體育場館基本都集中在各區的中心區域，大多數“二線關”外距離中心區較遠的街道（注：“二線關”內是指福田、羅湖、南山以及鹽田四個區，“二線關”外包括龍崗和寶安兩個大區），基層體育場地設施相對較為匱乏，如龍崗區大鵬、南澳以及寶安區的公明、松崗等街道。雖然2010年7月1日起，深圳經濟特區范圍延伸到全市，但是“二線關” 內與“二線關” 外偏遠地區一直處于長期的二元化管理狀態，在經濟發展、市政規劃、公共服務基礎設施建設以及人均可支配收入等方面仍存在較大的差距，這也造成深圳在公共服務設施空間配置方面的二元化格局。

2.2 社會體育指導員制度體系不健全，導致其隊伍發展不均衡

目前，在社會體育指導員制度方面，僅有深圳社會體育指導員協會制訂并于2015年6月的《深圳市社會體育指導員培訓實施辦法（試行）》，因是非政府組織行為，并沒有剛性要求，各區重視程度也不盡相同。深圳全市每萬人擁有15.20個社會體育指導員，雖然已經完成了“十二五”期間全市每萬人擁有13名以上社會體育指導員的發展目標，但從表3可以看出，由于體育指導員制度體系不健全，各區體育社會指導員的發展存在一定的區域差別，尤其是福田區，每萬人擁有社會體育指導員數量在各區中最少，僅有11.94個，這與福田區作為市委、市政府所在地以及深圳市重點開發和建設的中心城區地位很不相稱。

2.3 體育社會組織發展數量偏少，各區差異非常顯著

從各區每萬人所擁有的區級體育社會組織數量表明（表4），深圳市各區體育社會組織發展很不均衡，最多的龍崗區幾乎是最少的寶安區的5倍。全民健身運動需求的快速增長，以及社區體育服務建設的全面興起，將進一步推動體育社會組織成為基本公共體育服務建設的中堅力量。根據國家民政部2015年社會服務發展統計公報的數據顯示，我國體育社會組織總數為3.7萬家，平均每萬人擁有0.27家（按照2015年我國人口137 462萬人計算），而作為特區的深圳，全市平均每萬人僅擁有0.30家，僅比全國平均多出了0.03家，而且，其中的寶安、羅湖、福田三區平均每萬人僅分別是0.08、0.13、0.20家，尤其是寶安區不到全國的三分之一。深圳市今后不僅需要加大對體育社會組織培育和發展的整體力度，與其同時，還要注重各區體育社會組織均衡發展，縮小各區之間的非均等差距。

2.4 政策法規不夠健全，均等化標準缺失

與教育、醫療衛生、文化等基本公共服務相比，各級政府對基本公共體育服務的推進相對滯后，配套的政策法規還不夠健全。國家層面有《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，省級層面有《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》，而深圳并沒有出臺具體的基本公共（體育）服務方面的法規性文件與此對接。在深圳市已有的體育方面的法規性文件中，并沒有關于基本公共體育服務方面的具體條款，而且，深圳市政府體育職能部門也沒有詳細的基本公共體育服務均等化標準出臺。因缺乏統一規劃的硬性要求，更沒有一個較為具體的均等化標準，導致各級政府職能部門在對公共體育服務方面的投入自主性也就較大，難免出現非均等現象。

3 深圳基本公共體育服務均等化的推進措施

3.1 完善基本公共體育基礎設施網絡，促進各區協調均衡發展

首先，深圳市各級政府應加大對基本公共體育服務領域的財政投入，使基本公共體育服務均等化程度與其經濟發展水平相適應，結合考慮各區在人口、經濟、財力等多方面的差異，確定政府在基本公共體育服務領域的財政投入并建立穩定的投入保障機制。其次，嘗試橫向轉移模式和對口體育服務支援，縮小各區間的非均等化差距，尤其是“二線關” 內和“二線關” 外偏遠區域的差距。一方面，在財政投入上應加大橫向轉移支付，更多的向關外傾斜，加大對“二線關” 外的財政投入；另一方面，要對“二線關” 外各區進行對口體育服務支援，如在體育設施建設、體育人才培養、體育產業開發、體育文化活動等方面多渠道、多形式進行，做到優勢互補、利益共享。[4]

需要指出的一點在于，深圳市基本公共服務均等化的具體內涵和全國大部分地區是存在一定區別的。從全國角度提出的基本公共服務均等化的基本內容主要是進行“城鄉基本公共服務均等化，就是把城鄉作為一個整體來考慮，加強公共財政對鄉鎮基礎設施建設和社會事業發展投入的力度，形成城鄉經濟社會發展一體化格局”。但是深圳在建制上已經是一個沒有鄉村的城市，所以其基本公共服務均等化的任務主要是解決區域之間和人群之間的均等問題，而不是一般所說的城鄉均等化[5]。要實現深圳基本公共體育服務均等化的目標，需要解決的首要問題就是盡快實現特區公共體育服務設施配置在空間上的均衡，構建完善的市、區、街道、社區四級基本公共體育基礎設施網絡體系。首先，以現有公共體育基礎設施為依托，統籌規劃，合理布局。加強晨晚練點、健身路徑、室內外乒乓球臺、籃球場、健身苑等等基本公共體育設施建設，優化社區和街道公共體育資源配置，打破公共服務設施空間配置方面的二元化格局，形成覆蓋“關內外”、結構合理、功能健全、實用高效的基本公共體育設施網絡。其次，充分發揮現有體育設施的作用，提升服務質量。各類公共體育設施要進一步明確服務標準，創新服務方式，為社區居民提供優質高效、普遍均等的公共體育服務。各級綜合體育館要發揮綜合功能，輻射和帶動群眾性體育活動的開展，要盡可能做到免費或優惠向社會開放；進一步落實大中小學學校、一些機關單位的體育場所向公眾開放。

3.2 健全社會體育指導員制度體系，推進社會體育指導員隊伍建設

根據深圳各區實際情況，按照“存量優化、增量優選”的原則，制定社會體育指導員隊伍建設與公共體育服務需求相適應的制度體系，盡快縮小各區間差距。第一，建立社會體育指導員人才聚集機制。構建公開、公正、擇優的用人環境，采取多種措施吸引各類優秀人才進入公共體育服務領域發展，鼓勵高校畢業生到社區從事公共體育服務工作，形成以社會體育指導員協會為主體、各種社會體育組織廣泛參與的志愿服務隊伍，擴充公共體育服務事業從業人員總量。第二，健全社會體育指導員人才技能更新和提高機制。運用以培訓、輪訓等多形式的繼續教育手段不斷更新和提高社會體育指導員的專業技能，從而更好的為深圳特區基本公共體育服務工作做貢獻。第三，完善社會體育指導員人才激勵機制。著眼于體育人才個體效能的充分發揮，按照效率優先、兼顧公平的原則，建立與崗位和貢獻相適應的薪酬、保障制度，充分調動社會體育指導員的積極性、主動性、創新性。

3.3 大力發展體育社會組織，使公共體育服務供給主體多元化

各區應加大體育社會組織發展力度，創新體育社會組織管理模式，讓體育社會組織在“大社會”這個大舞臺上發揮出承擔全民健身的作用。一方面，政府在管理機制上，要少限制約束，多培育扶持，進一步發展體育社會組織數量，優化體育社會組織結構，提高其服務能力和公信力，發揮其在基本公共體育服務中的作用；另一方面，政府應加快完善職能轉移細則，出臺相應的配套政策，盡早建立對口服務機構，形成制度化、規范化的財政支持政策，使其對體育社會組織的服務落實到位，如通過購買服務，合同委托，服務承包等方式，引導和鼓勵體育社會組織提供公共產品和公共服務，形成基本公共體育服務供給主體的多元化格局。

3.4 健全績效考評體系，建立行政問責機制

深圳應盡快出臺基本公共體育服務均等化標準，并與政府職能部門的績效考核掛鉤。可根據深圳特區的實際情況，結合基本公共體育服務均等化標準，建立相應的考核指標，并引入第三方考評機制，邀請社會中介組織和市民對體育公共服務供給的績效進行考評，保障公眾參與的權利，形成多元化考評主體。一是效率評估：評估基本公共體育服務均等化程度隨著社會經濟的發展是否達到了預期目標；二是效益評估：評估政府提供的基本公共體育服務是否產生了廣泛的社會效益；三是公平度評估：評估各區是否為公眾提供了均等參與體育鍛煉的機會。建立行政問責機制如下：首先，明確劃分政府職能責任。政府各部門之間、行政人員之間的職責分工必須明確嚴格，并據此合理地賦予權力和承擔相應的責任，這是科學、有效問責的基本前提。其次，明確行政問責制的主體、客體與問責程序。以解決有誰問責、向誰問責、如何問責的問題。最后，建構支持行政問責的政策法規體系。可單獨深圳特區基本公共體育服務均等化年度評估報告。通過年度報告，可以非常直觀地了解到深圳市各區當前基本公共體育服務均等化狀況，也有利于人大、職能主管部門和社會公眾的監督，確保各級政府積極提供基本公共體育服務，提高服務效率，改善服務質量，最終實現深圳特區基本公共體育服務供給一體化。

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據了解，將全民健康理念應用到縣域治理，將標準化原則和方法運用到政府公共服務領域，在我國還沒有先例。汶川將在公共衛生、健康教育、健康環境、健康保障4個重點領域探索建設標準體系，已吸引國內外公共衛生、體育機構、高校、社會公益組織等社會資源共同參與。

此項目既促進了汶川的可持續發展，也為我省基本公共服務均等化進程添上了重要的一筆。

追求：實現公平和效率的統一

公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，由此使地區間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

我省是典型的農業大省，農民人口占總人口比例高達75%左右，且經濟欠發達。這就決定了我省城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入方面，更多地反映在政府提供的基本公共服務方面。如農村醫療衛生、科技、文化、教育、社會保障等各項社會事業建設滯后，發展水平普遍較低。當前我省城市已經建立了相對完善的社會保障制度，而農村養老保險制度、最低生活保障制度還處在探索試點階段。

差異逼迫改革，差異逼迫創新。近年來，作為國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都以及作為統籌城鄉綜合配套省級試點地區的廣元、德陽、自貢等，在城鄉公共服務均等化方面進行了有益探索。另一方面，省委對全省層面提出“以基本公共服務均等化發展為目標，構建城鄉一體的社會保障和公共服務體系”，“成片推進新農村建設，配套推進公共服務建設”、“建設新農村綜合體”等目標，這對于實現公共服務從差異走向均等，具有重要意義。

路徑：公共服務“下沉”，政府為民眾“跑腿”

2010年7月，成都市雙流縣彭鎮羊坪村領到了一筆30余萬元的財政資金。與一般財政撥款不同，這筆資金來自成都市的財政預算，成都市轄區的每個村社，每年均可拿到這樣一筆財政資金。

回溯到2007年，成都與重慶一同被國務院批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區。從管理體制、規劃上解決“統籌”后，成都市決定從財力下沉入手，率先將村級公共服務納入到市財政預算當中。

2008年底，成都將村級公共服務和社會管理劃分為文體類、教育類、醫療衛生類、就業和社會保障類、農村基礎設施和環境建設類、農業生產服務類、社會管理類等七大類，并提出了分類供給、經費保障、統籌建設、民主管理和人才隊伍建設“五大機制”。

從2010年開始，成都市轄區的每個村、社區，都和彭鎮羊坪村一樣，每年根據人口、面積等指標，可以從政府財政預算拿到一筆用于公共服務的財政資金，加上縣、鄉兩級補貼，共有20—30萬元。

為了進一步增加村級組織的財力，成都市在將村級公共服務納入財政預算之后，還以土地整治為契機，實現土地集約化經營，并將節約出的土地，作為村集體經濟資產，注入到村級集體經濟組織中。

財力下沉到村之后，村級組織得以集中力量辦大事，村容村貌得到了大大改善，而且還發展起一批集體項目，目前成都村級集體經濟進入了良性循環的渠道。

除了財力的下沉，按照探索建立覆蓋城鄉、便捷高效、惠及全民的公共服務體系，成都近年來不斷加強基層勞動保障公共服務平臺建設，將就業、社保公共服務“下沉”到基層服務中心、站辦理，將以前的“老百姓跑腿”變成“政府跑腿”，最大程度地把方便留給老百姓。

如果說經濟發達的成都平原不能代表全省公共服務水平的全貌的話，我們再把視線投入到藏區看看。

2008年9月，省委書記劉奇葆前往甘孜州調研，隨機走訪了幾戶牧民家，看了他們游牧居住的帳篷。帳篷內的景象令他心情沉重：漏雨、漏風、防凍效果差；生活設施簡陋；因為潮濕，牧民風濕病高發。

“不能再讓牧民群眾生活在這樣的帳篷里！”劉奇葆當即提出，要幫助游牧民群眾設計適合游牧生活的帳篷，做到防風、避雨、防潮、保暖，同時設計推廣適用、便攜、經濟的臥具、廚具、照明、廣播、電視等帳篷生活設施，讓他們在放牧過程中也能享受現代生活。

在大量調研的基礎上，2008年9月底，省委常委會議專題研究藏區發展和民生問題，決定實施藏區牧民定居行動計劃暨帳篷新生活行動，計劃用4年時間，在29個牧區縣規劃建設1409個定居點，從根本上改善藏區牧區10萬戶48萬未定居和僅有簡易固定住所牧民的生產生活條件。與此同時，在定居區配套建設村級公共服務設施，大力發展與牧民定居生活相適應的教育、衛生事業，在全省藏區牧區實現“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動中心”的目標。

從2008年到現在，公共服務的均等化進程讓民族地區有了翻天覆地的改變，但目標還遠未實現，省委、省政府在強力推進牧區硬件建設的同時，高度重視牧民定居點公共服務與社會管理工作。今年6月，省委組織部與省民委共同舉辦了全省藏區牧民定居點公共服務與社會管理專題培訓班，學員共計500余人，分兩批次前來成都參觀學習，目的是不斷強化牧民定居點公共服務與社會管理，確保其發揮最大綜合效益。

目標：資源均衡配置　發展機會均等

7月18日，來自國家發展和改革委員會的消息，我國基本公共服務領域首部國家級專項規劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》正式。《規劃》提出，要逐步建立城鄉一體化的基本公共服務制度，加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，縮小基本公共服務水平差距，促進資源均衡配置、發展機會均等。

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公共服務均等化原則源于西方，其實踐理論充分、思想源遠流長，是自由主義、新社會主義、現代經濟學中最具思想內涵、實踐價值的理論科學。國內學術界對公共服務均等化理論研究不深，研究框架雖初見雛形，但其內容上仍存在諸多漏洞和問題。

2、公共體育服務均等化的發展背景

就目前我國國情來看，公共體育服務的均等化很難實現，一方面，城鄉經濟不均衡，城市建設的格局、發展項目、經濟資源儲備等多方面內容迥異，在這種非均衡的社會環境下，要想促進、完善、落實公共體育服務幾乎是不可能的；另一方面，經濟發展初期，城市建設關注的是能夠為城市發展帶來生存空間、效益價值的建設項目，而并非城市建設的“不必要條件”——公共體育建設，所以，從建設、發展地位上看，公共體育落后于其他經濟建設項目。因此，只有經濟發展到一定程度后，公共體育建設才會提上“發展日程”，只有全國各省市城市建設趨向統一水平后，公共體育服務方能實現“均等化”發展目標。

二、影響公共體育服務均等化的因素分析

1、公共體育服務的內涵價值沒有突顯出來

通過閱讀目前的研究資料可發現，目前，我國公民對公共體育服務建設并不了解，他們對公共體育服務的態度存在誤區和偏差。首先，以“理論”為基礎的公共體育服務毫無實踐根據，不能站在公民的視角，制定建設方案、服務計劃，相反，其行為還會被理論性、原則性的內容所累，在政治環境、社會經濟的雙重打壓下，出現諸多紕漏、問題。其次，所有從事公共體育服務的研究人員，普遍具有“過度經濟”意識問題，在沒有充分了解、認識城市建設、公民生活的發展、規劃需求和服務要求時，便著手于規劃、建設，制定出來的方案不僅會有礙社會其他基建工程的發展，還會誘發一系列的經濟影響。最后，政策、法律限制了公共體育服務的內涵影響，社會輿論并沒有明確定義、肯定公共體育服務，即便有所宣傳，其宣傳力度、范圍、效果也有限，如此，會大大改變公共體育在公民心目中的地位和形象，同時，也會讓公共體育權利變質。

2、重視公共體育服務建設的經濟改革，而忽視創建配套的社會體制

當前，我國正在完善公共服務建設的道路上飛速前進，無論是醫療服務、社保服務，還是公共體育服務，文化服務，其項目建設的根本都在于改變社會現有制度模式。然而，受“經濟”意識制約、影響，公共體育服務建設過分依賴于經濟體制改革，希望利用經濟優勢拉動公共體育服務內需，讓全民意識到、認識到公共體育服務的重要性，其實這種想法是錯誤的。“財政中心論”強調的建設方法并不適用于公共體育服務建設，因為公共體育服務建設的根本目的是要實現“均等化”，也就是說，建設不是最重要的，讓公共體育發揮大眾影響是最重要的。脫離社會體制，創建公共體育服務系統化工程，只會讓它在“均等化”的發展道路上越走越遠、越走越偏。

3、公共體育服務均等化標準研究不夠深入

就公共體育服務建設現狀來看，均等化主要表現在兩方面，一是以人均財政投入與人均公共體育服務經費為標準，一是以具體的體育公共設施為核心，總結分析每個體育設施為居民提供的服務時間、內容為標準。但對于不同城市而言，這一標準需要適當調整，應在充分考慮地區差異、城鄉差異、居民差異、社會環境差異之后，在最低標準的基礎上，定義公共體育服務均等化的建設方案、項目，以及目標任務。由此可見，均等化的標準不是一成不變的，它由多種復雜因素構成，干擾、影響因素越多，其所需的、產生的服務需求、效果差異越大。

三、完善公共體育服務均等化的若干建議與對策

上述提到，公共體育服務需要社會背景、社會資源做支撐，方能逐步實現建設計劃。為改變、糾正現代社會對于民生生活的錯誤理解，我們將結合多部文獻資料，總結、分析影響公共體育服務均等化的因素，拋開社會背景、資源等基礎要素，探究公共體育服務建設的新路徑。

1、挖掘公共體育服務均等化的理論價值，提升其內涵與影響

研究、分析其他公共服務項目，從基礎理論入手研習、調查，查找影響現今社會影響公共體育服務建設發展的原因與核心問題，逐一解決。（1）建立綜合動態理論體系。引入經濟學、管理學、社會學、哲學、政治學等理論，從經濟視角、政治視角、社會視角、民生視角等多角度，探究公共體育服務發展的內涵價值和深層含義，圍繞公共體育服務均等化原則，解讀這個未來發展道路的優勢和劣勢，以創建出一個融合了多個學科、調查了多個視角、探尋了多個問題的綜合動態理論體系。這一理論能幫助公共體育服務建設找出現階段的發展問題，預防后續研究工作的難點和不足，突出熱點話題。（2）確立均等化標準的研究地位。制定衡量、考評公共體育服務的標準體系，讓公共體育服務建設擁有確定、統一、科學合理的建設目標。根據不同地區、不同等級城市的經濟發展水平、政治環境，擬定公共體育服務建設的最低標準，這一標準將作為依據、參考，分發給各省市，作為公共體育服務建設的基礎模板，開展工作。此外，從國內外其他公共服務建設領域借鑒經驗，摘出重要的服務項目和元素，增添標準化的規定“等級”和服務要求，如：城市居民參與公共體育活動的積極性、市內公共體育服務設施的建設密度、城市經濟水平與公共體育服務設施建設規模配合度、城市總體發展情況與公共體育服務均等化程度對比等。

2、建立公共體育服務均等化制度體系

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從理論上說，基本公共服務一般包括三個基本點：一是保障公民生存權，滿足基本生存的需要。二是保障公民起碼的日常生活和自由，滿足基本健康的需要。三是保障公民發展權，滿足基本尊嚴(體面)和基本能力的需要。正如公共服務沒有統一的定義，基本公共服務也缺乏明晰的邊界。

從我國現實情況來看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來衡量：基礎性是指對人的發展起著關鍵作用；廣泛性是指影響到全社會的每個家庭和個人；迫切性是指最直接最現實最緊迫的需要；可行性是指與經濟發展水平和公共財政能力相適應。黨的十六屆六中全會把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務。

我國在“公共服務均等化”前加了“基本”兩字，至少有三層政策含義：一是在公共財政的基本承受范圍之內，也就是說當前的公共財政能夠負擔得起，而且能夠可持續發展。二是在公共服務內容上，只能是保重點、保底線，也就是保證每個人最基本的生存發展所需要的公共服務。三是公共服務保障水平只能是基本程度，也就是說是低層次、低水平的。一方面，我國公共財政能力有限；另一方面，由于我國人口基數太大，現階段只能實事求是地提供較低水平的公共服務。

“均等化”，就政策內涵而言，主要包含三個方面內容：一是公民享受基本公共服務的機會和原則均等，如平等享有受教育的權利。二是公民享受基本公共服務的結果均等，如城鄉居民享受的醫療救助在數量和質量上應大體相當。三是在提供大體均等基本公共服務的過程中，必須尊重公民的自由選擇，如有錢人可以讓子女進民辦學校就讀，而不必非得進公辦學校。相比機會均等而言，結果均等更為重要。但結果均等并非平均主義，而是相對均等，其差距是在一個可普遍接受的范圍之內。

如何衡量均等化的程度，有三種理解：一是最低標準，即要保底，又稱之為“底線生存”。二是平均標準，即政府提供的基本公共服務，應達到中等平均水平。三是相等標準，即結果均等。這三個標準實際上是一個從低到高的動態演進過程，在經濟發展水平和財政保障能力還不夠高的情況下，只能從低水平的保底開始，然后逐步提高，最后實現高標準均等。從這個意義上說，我們當前首先應該解決基本公共服務的覆蓋問題。

由于差距是永恒存在的，縮小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一種執政理念和價值追求，而不是現實依歸。這種追求的基點是，在全社會弘揚公平正義，關注弱勢群體，使他們有生存和發展的基礎，有跳出“最不利者”隊伍的機會和可能。

國內外的做法與經驗

(一)國外的實踐與經驗

基礎教育方面。加拿大和美國采用12年制的義務教育，公立學校不收學費，課本文具等也由國家供給，上學由校車免費接送。在芬蘭，學齡兒童都可以獲得“全免”的義務教育機會，包括學雜費、餐費、保險費、交通費等。在法國，中央財政通過轉移支付，為低收入家庭提供就學、交通、餐費補貼等，支持學齡兒童上學。德國的公立中小學不收學費，并免費提供課本、文具，對來自農村和低收入家庭的學生還有特殊照顧。

醫療衛生方面。英國的社區醫院和專門醫院組成了為全民提供醫療衛生服務的“雙管”體系，無論在哪類醫院看病，個人均不需付費，患者獲得了“一視同仁”的看病機會和診療服務。在加拿大，聯邦政府建立全國性醫療保障標準，并強制省區的醫療保險和醫院服務按照該標準執行。美國針對貧困者和老年人分別設立了醫療保險項目和醫療補貼項目，保障他們最基本的免費醫療服務。墨西哥自1997年開始實施教育、健康、營養“機會均等計劃”，為參加項目的家庭所有成員提供保健，并為低收入家庭的幼兒和婦女提供食品增補劑等。

社會保障方面。瑞典是第一個對全體公民實行強制性退休體系的國家，1999年建立了名義賬戶制度，養老金的多少取決于名義賬戶金額的多少。英國的社會保障由國民保險、國民醫療保險、家庭津貼和國民救助構成，主要經費由財政負擔。法國的社會保障主要通過發放家庭補助金實現，有8大類21種。日本在1961年就實現了“國民皆年金”的目標。

城鄉區域協調發展方面。上世紀60、70年代，日本的“農村工業化道路”、韓國的“新村運動”、印度的“反貧困和農村發展計劃”，都是很好的例子。他們的共同做法是，從縮小城鄉硬件設施的差距入手，加大農村交通、通訊等基礎設施建設，增強農村“造血”功能，縮小城鄉公共服務差距。

上述做法的共同特點：一是通過政策法規推動區域之間、城鄉之間經濟社會均衡發展，進而實現基本公共服務均等化。二是通過組織流程再造和政府管理創新，提高政府的基本公共服務供給能力和水平。三是合理劃分各級政府的財權與事權，通過財政均等化來保障基本公共服務均等化。四是通過改革管理方式，拓展公共服務提供渠道，形成多元供給體系。

(二)國內的實踐與經驗

近年來，國內一些省、市在推進基本公共服務均等化方面也進行了積極探索。2008年，浙江省啟動全國首個《基本公共服務均等化行動計劃》，提出通過5年努力，形成多層次、全覆蓋的社會保障體系，配置公平、發展均衡的社會事業體系，布局合理、城鄉共享的公用設施體系。海南省制定了《關于大力改善民生推進基本公共服務均等化的意見》，提出每年新增財力55％，5年籌措452億元，重點加強教育、衛生、就業、社保、住房保障等民生工程建設。同年，成都市制定了《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》，提出以村(社區)為重點，以構建城鄉統一的公共服務制度為關鍵，提高農村基層公共服務和社會管理水平，推進城鄉基本公共服務均等化。2009年，廣東省制定了《基本公共服務均等化規劃綱要(2009～2020)》，推動全省逐步建立和完善基本公共服務體系。2010年，廣東省還出臺了《珠江三角洲基本公共服務一體化規劃(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障、生態與環境和現代服務業等10個方面，突破行政區劃界限，逐步實現資源共享、制度對接、要素趨同、流轉順暢、差距縮小、城鄉統一、待遇互認和指揮協同，并最終達到同一標準。

總結近年各地的探索和實踐，大體有以下特點：一是探索制定基本公共服務的范圍和標準。例如，浙江省

把基本公共服務范圍分為3大類14項，廣東省分為2大類8項，成都市分為7大類59小類，通過分類，配置相應財力并加以落實。二是強化基層公共服務體系的構建。著眼于城鄉一體化，加強基層公共服務設施的標準化建設，構建公共服務平臺。三是建立均衡導向的財政投入保障機制。例如，成都由市、縣兩級政府安排村級公共服務專項資金，每年每個行政村20萬元。四是采取多元化的服務供給方式。例如，上海浦東新區除政府作為供方直接投入外，還通過支持申辦民辦農民工子女學校、“購買學位”和委托管理等方式，解決農民工隨遷子女義務教育問題。

推進我省基本公共服務均等化的對策建議

建議我省以財稅體制改革為重點，抓緊制定全省基本公共服務均等化戰略規劃，明確我省在法定基本公共服務上需要均等化的范圍和領域，加快建成與江蘇經濟發展水平和居民生活水平相適應的“覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度”的基本公共服務體系，使江蘇的“兩個率先”不僅體現為發展進程率先，而且體現為發展水平率先。在具體推進過程中，以下幾個方面需予以重視：

(一)處理好三個關系。(1)公平與效率的關系。基本公共服務的提供應以公平為基礎，同時也要注重效率。只有做大經濟蛋糕，增強經濟實力，才能更好地實現基本公共服務均等化。(2)盡力而為與量力而行的關系。公共服務供給具有不可逆性。也就是說，“只能上，不能下”，在服務內容、保障能力方面必須具有可持續性。因此，在初始階段，標準不可定得太高，既要盡力而為“廣覆蓋”，又要量力而行“保基本”。隨著經濟發展和財力增強，不斷擴大服務范圍，逐步提高均享程度。(3)政府主導與多方參與的關系。提供基本公共服務，是政府的職責所在，但這并不意味著政府必須“大包大攬”。既要用好“看得見的手”，也要用好“看不見的手”，形成基本公共服務多元供給機制。

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根據這個定義,當前的基本公共服務大體上可以劃分為四個方面:底線生存服務,包括公共就業服務、社會保障、基本住房保障等;基本發展服務,包括教育、醫療衛生、文化體育、民政等社會事業中的公益性領域;基本環境服務,包括公共交通、公共通信、公用設施和環境保護等;基本安全服務,包括公共安全、消費安全和國防安全等。

所謂基本公共服務均等化,指的是基本公共服務的價值取向和結果狀態,是全體公民不論其民族、性別、收入及社會地位差異如何,都能公平可及地獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。所強調的核心,是機會和效果均等,而不是簡單的平均化和無差異化。

當前,我國已進入經濟社會加速轉型的關鍵階段,將基本公共服務均等化從基本概念上升為國家實踐,具有十分重要的現實意義。

第一,是實現人的全面發展的需要。我國社會由生存型向發展型轉變,既要著眼于確保每位社會成員的基本生活和公平發展的機會,又要著眼于滿足人民群眾不斷增長的精神文化需求,讓廣大人民群眾更好地共享改革開放成果。只有做到基本公共服務人人享有,才能有效保護好最廣大人民群眾的根本利益、現階段群眾的現實利益和不同群體的特殊利益

第二,是擴大內需、加快發展方式轉變的需要。基本公共服務均等化為人民群眾提供了基本生存和發展的保障,可以有效改善預期、釋放需求,為加快經濟發展方式轉變提供更加強勁持久的內需動力。同時,現代經濟越來越依賴于人力資本的推動,即對勞動者知識、技能以及體力(健康狀況)的依賴,而教育、衛生、文化等基本公共服務的提供,可以有效提升國民素質,為經濟社會發展提供源源不斷的人力資本支撐。

第三,是社會主義市場經濟條件下切實落實政府職責的需要。推進基本公共服務均等化,有助于進一步落實政府公共服務職能,加快服務型政府建設。

“十二五”時期,是我國全面建設小康社會的關鍵時期,是全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重要時期。加快推進基本公共服務均等化,既是今后一個時期政府職能轉變的重要任務,也與改善民生和擴大內需、轉變經濟發展方式有著密切的關系,有助于保障人民群眾共享改革開放成果,實現社會公平正義。在“十二五”時期,明確提出建立基本公共服務制度,并作為公共產品向全民提供,全面提升均等化水平,既是民心所向,也是大勢所趨。

二、“十二五”期間促進基本公共服務均等化的可行性

在“十二五”期間促進基本公共服務均等化不僅有其必然性,同時也存在客觀的可行性。具體來說:

第一,基本公共服務制度的框架體系已具雛形,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化奠定了關鍵的制度基礎。特別是國家層面的制度建設取得了比較突出的進展,如城鄉免費義務教育全面實施,基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供,失業、醫療、養老、低保、社會福利和救助等社會保障制度不斷健全并逐步覆蓋城鄉全體居民等。

第二,地方層面廣泛開展的改革探索,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化提供了重要的實踐基礎。如在確定基本公共服務范圍和標準方面,成都市把基本公共服務范圍劃分為七大類59小類,并通過分類供給配置相應財力加以落實;浙江省則劃分為三大類14項具體領域;廣東省劃分為兩大類8項具體領域,通過制定專門規劃推進落實。又如在解決外來務工人員基本公共服務方面,寧波市提供了“1+X”的綜合服務包;上海市浦東新區則創新公共服務供給方式,除政府直接投入供方的傳統方式外,還通過支持申辦民辦農民工子女學校、“購買學位”和委托管理等方式,解決農民工隨遷子女義務教育問題。

第三,不斷增強的公共財政能力,為“十二五”期間促進基本公共服務均等化提供了堅實的物質基礎。2010年,全國財政預算安排用于教育、文化體育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等方面的支出約2.8萬億,比2005年增加兩倍多。按年均7%的增長速度匡算,“十二五”末我國的GDP總量將突破50萬億;按財政支出占GDP23%、社會文教類支出占財政支出30%(參照2010年的預算支出水平)匡算,到2015年,教育、衛生、社會保障、文化等主要民生領域的財政支出規模至少可以達到3.5萬億的規模,足以確保低標準基本公共服務的供給需要。

三、“十二五”期間促進基本公共服務均等化的戰略路徑和目標設定

盡管“十二五”期間促進基本公共服務均等化的發展基礎已經成熟,但基于我國人口眾多、發展很不平衡、長期處于社會主義初級階段的基本國情,推進基本公共服務均等化是一項長期艱巨的任務,不可能一蹴而就,必須堅持保基本、廣覆蓋、可持續的基本原則,既盡力而為又量力而行,依循保基本、強基層、建機制的基本路徑往前推進。

(一)保基本,就是要明確“十二五”基本公共服務的標準和范圍,做到覆蓋全體居民

按照責任與能力對等、需求與可能結合的要求,特別是針對群眾最為關注的現實利益需要,同時綜合考慮該領域在制度框架建立、服務網絡覆蓋、標準體系確定等方面是否具備實現均等化的成熟條件,“十二五”時期促進城鄉基本公共服務均等化的重點,應優先確定在底線生存服務和基本發展服務兩個方面,具體包括公共就業服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫療衛生、公共文化體育、福利救助等七個領域。在這些領域內,優先考慮制度覆蓋城鄉全體居民,滿足基本需求,再隨經濟社會發展逐步提高統籌層次和保障水平,推進均等化程度。這些需要特別強調的是實現層次的確定,基于區域間發展極不均衡的現實考慮,應優先在縣域這樣一個相對有限區域內實現城鄉的均等化,而不是一開始就追求跨區域的均等化。

(二)強基層,就是要加強基層公共服務機構的設施和能力建設,形成提供基本公共服務的平臺和網絡

縣、鄉、村和社區基層公共服務機構是提供基本公共服務的網底和基礎,但長期以來由于投入不足,普遍面臨設施條件差、人員水平低、服務能力弱等困境,一直是公共服務體系的短板和薄弱環節。強基層,需要把資源重心下移,把更多的財力、物力投向基層,把更多的人才、技術引向基層,切實增強基層的服務能力。

(三)建機制,就是要保障基本公共服務體系規范有效運轉,實現可持續發展

把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供,核心在保障供給,關鍵在形成機制。必須處理好政府與市場、公平與效率、激勵與約束等關系,建立起有利于保障供給、服務優良、提高效率的長效機制。具體來講,要形成以基本公共服務項目為基礎、穩定增長的財政保障機制;激勵與約束并行、動力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運行機制;面向基層、服務基層的專業人才培養機制;范圍廣泛、上下聯動的分工協作機制;主體多元、競爭有序的服務供給機制。

根據上述路徑考慮,在指導方針和目標的設立上,應當全面貫徹落實科學發展觀,充分體現以人為本,以大幅提升公共就業服務、社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫療衛生、公共文化體育、(民政)社會服務供給和均等化水平為主要任務,切實加大財政投入和政策支持力度,優化資源配置,深化體制改革,加強制度創新,初步建立起統籌城鄉區域、覆蓋全民、方便可及、高效低廉的基本公共服務制度,分階段、有重點地推進基本公共服務均等化。

四、政策建議

(一)建立健全以城鄉基層為重點的基本公共服務體系

一是分行業建立國家基本服務項目。明確服務內容、供給規模和標準、供給渠道及各級政府的權責劃分。二是完善現有制度體系。優先實現制度框架對城鄉全體居民的廣泛覆蓋,逐步提升統籌層次和保障水平。切實加強制度間的銜接和轉移接續,確保公民享受基本公共服務不受地域、身份限制,在義務教育、公共衛生、城鄉居民醫療保障、公共文化體育等領域,率先實現城鄉制度的對接。三是著力加強以縣(市)為龍頭、以鄉鎮(街道)為基礎的基層公共服務網絡建設。支持其作為提供基本公共服務的主要載體向村級和社區延伸,逐步實現服務機構的規范化、標準化和信息化。四是改革基本公共服務資源配置方式。由按行政區劃配置轉向區域覆蓋,制定實施統籌城鄉和區域發展、適應城鎮化需要的基本公共服務設施布局標準和建設標準。有效整合基層公共服務資源,加強共享共建,重點發展功能完備的綜合設施,鼓勵功能和覆蓋人群相近的服務機構進行合并和資源重組,鼓勵服務機構中的優質資源通過跨區連鎖運營等方式開展集團化運作,并以多種形式向城鄉基層延伸。

(二)逐步建立適應基本公共服務均等化要求的財政保障機制

一是進一步調整和優化公共財政支出結構。逐步提高基本公共服務支出所占比重,建立健全基本公共服務支出穩定增長的機制,政府用于基本公共服務的預算支出增長幅度要高于經常性財政支出增長幅度。二是完善財政轉移支付制度。科學選定因素和權數,完善一般性轉移支付辦法,增加中央對省的一般性轉移支付規模和比例。嚴格規范專項轉移支付,逐步縮小規模,調整優化結構,進一步加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等薄弱環節的傾斜力度。建立規范化的橫向轉移支付模式,在以縱向轉移支付為主基礎上,合理擴大橫向轉移支付。三是加快推進省以下財政管理體制創新。逐步建立縣級基本財力保障機制,積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點,著力增強縣以下基層政府基本公共服務保障能力。開展中央財政直接負責國家重點貧困地區基本公共服務供給的試點改革。整合優化基層公共服務財政資源,改變各自為政、各行其是、分散投入的狀況,形成合力,提高資金使用效益。四是以基本公共服務項目為基礎,建立健全基層公共服務機構運行經費保障機制。

(三)推動建立多元化的基本公共服務供給格局

一是按照政事分開、管辦分開的要求,加快推進事業單位管理體制和運行機制改革。探索事業單位所有權與管理權分離的有效形式,加快完善社會保障、國有資產管理、人事管理、收入分配等配套政策,逐步建立新型的事業單位法人治理結構。二是改革公共財政投入方式。通過政府購買、合約出租、特許經營、財政參股等多種形式,建立合理有序的競爭機制。三是創新基本公共服務供給方式。放寬基本公共服務準入限制,擴大提供主體范圍,鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務供給。四是探索基本公共服務供給的社會參與機制。逐步建立和完善政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度,強化社會公眾的知情權、參與權和監督權。

(四)加快基本公共服務體系信息化建設

一是加快推進基本公共服務重點領域信息資源平臺建設。重點建設省部級信息資源平臺,有條件的地區可根據需要和實際能力逐步推進城鄉基層的信息資源平臺建設,促進信息共享。二是著力提高公共服務機構信息化程度。建立集服務管理、資源調配、績效評價、內部管理、互動咨詢等于一體的信息管理系統。三是加快推進信息系統標準化建設。盡快出臺統一、規范的技術標準,提高不同信息系統間的對接和兼容能力,重點推進人口、就業、社會保障、民政和住房保障領域的信息一體化建設。四是面向城鄉基層和邊遠地區,積極發展義務教育、公共衛生和基本醫療等遠程服務。

(五)大力加強基層專業技術人員隊伍建設

一是強化人才培養機制。采取定向免費培養、對口援助、在崗培訓等多種方式,重點強化基層公共服務機構專業技術人員的培養培訓,切實提高其服務能力和業務水平。圍繞基本公共服務均等化需要,調整高等教育和職業教育的教育結構和規模,有針對性地設置學科、開設專業,提高教育質量,增強專業技術能力和實踐能力。二是優化人才發展環境。在職稱晉升、業務培訓、待遇政策制定優惠政策,努力穩定基層專業技術人員隊伍。逐步建立完善的專業技術人員輪崗交流制度,促進專業技術人員在縣域內的合理流動。